خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

سازمان‌دهی قدرت در ایران باستان، یکی از پیچیده‌ترین و پایدارترین الگوهای حکمرانی در تاریخ جهان را نمایان می‌سازد. این پژوهش با رویکردی تطبیقی-تاریخی، به واکاوی چگونگی توزیع و تمرکز قدرت در قالب تقسیمات کشوری پنج سلسله بزرگ ایران باستان (ماد، هخامنشی، سلوکی، اشکانی و ساسانی) پرداخته است و با آسیب‌شناسی وضعیت کنونی، درس‌آموخته‌هایی برای اصلاح ساختار مدیریت فضای ایران امروز ارائه می‌دهد. پرسش محوری آن است که الگوی مطلوب سازمان‌دهی قدرت در قلمرویی با تنوع قومی و جغرافیایی چگونه باید باشد و تجارب تاریخی چه راهکاری برای چالش‌های امروز ارائه می‌دهند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

مطالعه سیر تحول سازمان‌دهی قدرت در ایران باستان این نتایج را نشان می‌دهد:

•  در دوره مادها، سازمان‌دهی قدرت بر مبنای اتحاد قبایل و طوایف شکل گرفت. هسته اولیه کشورسازی نه از طریق تمرکز اجباری، که با حفظ خودمختاری ساتراپی‌ها و نظارت مرکزی از طریق فرماندهان نظامی ایجاد شد. این الگو نشان داد که وحدت سرزمینی لزوماً مستلزم تمرکز اداری نیست.
• دوره هخامنشی نقطه اوج نوآوری در سازمان‌دهی قدرت است. داریوش با ایجاد نظام ساتراپی چهارسطحی و تفکیک قوای کشوری (شهربان)، نظامی (فرمانده مستقل) و نظارتی (چشم و گوش شاه)، الگویی از تمرکز سیاسی راهبردی همراه با تمرکززدایی اجرایی و مالی را پیاده کرد. شهربانان با حفظ سنت‌های محلی و برخورداری از اختیارات گسترده، در چارچوب قوانین شاهنشاهی پاسخ‌گو بودند. این الگو، که آن را می‌توان فدرالیسم درون‌زا نامید، تلفیقی از احترام به هویت‌های محلی و وفاداری به مرکز را ممکن ساخت.
• دوره سلوکی با ورود عنصر بیگانه، نوآوری در سازمان‌دهی قدرت را با ایجاد شهرهای خودگردان (پولیس) رقم زد. برای نخستین بار، واحدهای شهری با ساختار اداری - مالی مستقل و مجلس محلی، در کنار ساتراپی‌ها ظاهر شدند. اگرچه این شهرها تابع پادشاه بودند، خودمختاری آنها نشان‌دهنده امکان مشارکت سیاسی در سطح محلی بود. تفکیک امور مالی از شهربان و انتصاب مأموران ویژه (اکنوم) توسط مرکز، گامی به‌سوی تمرکز مالی بود.
• دوره اشکانی اوج عدم‌ تمرکز و نظام ملوک‌الطوایفی را نمایان می‌سازد. ساتراپی‌ها و سرزمین‌های مستقل، با حفظ خودمختاری کامل در امور داخلی، فقط از طریق پرداخت مالیات و تأمین سپاه با مرکز مرتبط بودند. این الگو، هرچند از انسجام هخامنشی کمتر برخوردار بود، نشان‌دهنده ظرفیت ایران برای اداره قلمروی وسیع با حداکثر آزادی‌های محلی است.
• دوره ساسانی بازگشتی به تمرکزگرایی، اما با ساختاری پیچیده‌تر است. کشور به چهار بخش (پاذوگس) با مرزبانان نظامی، سپس به ایالت، استان، شهر، رستاگ، طسوج و ده تقسیم شد. هفت‌سطحی شدن، نشان‌دهنده اراده برای کنترل کامل سرزمین از بالا به پایین بود. بااین‌حال، حتی در این نظام متمرکز، اداره دهکده‌ها به دهقانان محلی واگذار شد و مرزبانان تحت نظارت سپهبد مرکزی عمل می‌کردند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

سلسله‌های ایران باستان با بهره‌گیری از الگویی که می‌توان آن را «وحدت در عین کثرت» نامید، توانستند قرن‌ها بر قلمرویی وسیع و متنوع حکومت کنند. مهم‌ترین دستاوردهای مطالعه این دوره تاریخی که می‌تواند در بازطراحی و بهبود نظام تقسیمات کشوری امروز استفاده شود، به شرح جدول 1 است:

جدول 1. مهم‌ترین ایرادات نظام تقسیمات کشوری فعلی و درس‌آموخته‌های ایران باستان برای دوران کنونی

مأخذ: یافته‌های گزارش.

1. مقدمه

سازمان‌دهی سیاسی فضا چگونگی ساخت تعامل فضایی انسان را به‌منظور ایفای نقش‌های سیاسی در محیط و فضا نشان می‌‌دهد [1]. یکی از موضوعات سازمان‌دهی سیاسی فضا، تقسیمات کشوری است. تقسیمات کشوری شامل تقسیم کشور به مناطق مختلف از طریق استقرار مرزهای قراردادی است [2]. در واقع تقسیمات کشوری عبارت است از عملی که هدف آن تقسیم کشور به واحد‌‌های کوچک‌‌تر به منظور اداره مؤثر قلمرو ملی، رشد هماهنگ، و عرضه خدمات بهتر، به‏ گونه ‏ای است که به امنیت، وحدت و مشارکت ملی ‌‌بینجامد [3]. الگوی مدیریت سیاسی فضا و تقسیمات سیاسی سرزمین همواره به‌عنوان دو بُعد اصلی تقسیمات اداری- سیاسی در نظر گرفته می‌‌شود؛ چراکه تقسیمات اداری- سیاسی از یک ‌سو چگونگی برنامه‌ریزی برای مدیریت سرزمین باتوجه‌به نگاه مردم و حکومت به ساختار سیاسی کشور و وضعیت جغرافیایی آن است [4] و ازسوی دیگر تقسیمات کشوری شامل تقسیم سرزمین به مناطق اداری کوچک‌تر و توجه به ویژگی‌‌های خاص آن برای مدیریت بهتر کشور است [5].

مؤلفه‌ها و شاخص‌‌های تأثیرگذار بر تقسیمات کشوری ابعاد متفاوتی دارند. اندیشمندان طبقه‏بندی‏های مجزایی از شاخص‌‌های تقسیمات کشوری ارائه کرده‌‌اند. در این میان «ودیعی» شاخص‌‌ها و مؤلفه‌‌های تقسیمات کشوری را در چهار حوزه جغرافیا، جمعیت، اقتصاد و نظام سیاسی طبقه‌‌بندی می‌‌کند و برای هرکدام چندین شاخص را قائل است (جدول ۲).

جدول 2. شاخص‌های تقسیمات کشوری [6] [7] [8]

تعداد سطوح و واحد‌‌های تقسیمات کشوری در کشورهای مختلف متفاوت است. تعداد سطوح و واحدها نه‌تنها بستگی به آداب و رسوم و سوابق تاریخی و طرز تفکر مردم دارد، بلکه عواملی مانند درجه تمرکز [9] حکومت‏ها و سیاست دولت‏ها در زمینه چگونگی مدیریت کشور در تعیین تعداد سطوح و واحد‌‌های تقسیماتی از عوامل مهم به شمار می‌‌روند.

 میزان وظایف و اختیارات سطوح تقسیماتی نیز در کشورهای مختلف، باتوجه‌به حاکم بودن الگوی متمرکز یا غیرمتمرکز مدیریت کشور متفاوت است. بررسی میزان وظایف و اختیارات سطوح تقسیماتی مستلزم بررسی روابط مرکزی- محلی در سه بُعد اداری، مالی و سیاسی است.

اهمیت تقسیمات کشوری و ارتباط مستقیم آن با امنیت ملی، بقای ملی، تسهیل اعمال اراده حکومت و به‌‌ویژه نقش مؤثر آن در توسعه پایدار کشور لزوم ایجاد یک سیستم بهینه تقسیمات کشوری را دوچندان می‌‌کند. ایران ازجمله کشورهایی است که تقسیمات کشوری در آن از ریشه تاریخی و عمیقی برخوردار بوده، دولت در فضای ایران از این حیث دارای تجارب ممتد و عمده‌‌ای است [10]. بررسی پژوهش‌‌های انجام ‌شده نشان می‌‌دهد که اولین حکومتی که قلمرو سرزمین خود را از نظر سیاسی سازمان‌دهی کرده، ایران بوده ‌‌است. بااین‏حال، سیستم تقسیمات کشوری کنونی ایران کاستی‏های زیادی دارد که ازجمله پیامدهای آن شکل‏گیری رقابت‏های ناحیه‏ای و محلی‏گرایی منفی، عدم وحدت ساختاری و کارکردی و عدم ایفای نقش در توسعه پایدار کشور است. شایان ذکر است که به‌دلیل آسیب‏های ناشی از سیستم تقسیمات کشوری، تاکنون برنامه‏های توسعه دوم (بند «الف» تبصره «69»)، چهارم (ماده (73)) و پنجم (ماده (186)) دولت را به تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری مکلف کرده‏اند، اما این مهم محقق نشده است. یکی از مواردی که می‏تواند در امر اصلاح سیستم کنونی تقسیمات کشوری به متخصصین این امر کمک کند، بررسی روند تحول تقسیمات کشوری، از زمان نخستین تجربیات در زمینه تقسیم کشور تا به امروز است. به همین دلیل تلاش می‏شود در قالب سلسله‌گزارش‏هایی، روند تحول تقسیمات کشوری در ایران از دوره باستان تا به امروز بررسی و آسیب‏شناسی شود. به این منظور هدف گزارش حاضر بررسی سیر و روند تقسیمات کشوری در ایران باستان (مادها، هخامنشیان، سلوکیان، اشکانیان و ساسانیان) با تأکید بر سطوح تقسیمات کشوری، شاخص‏های تقسیمات کشوری، میزان صلاحیت‌‌ها، اختیارات و وظایف سطوح تقسیمات کشوری، بررسی ساختار اداری- مالی و روابط مرکزی- محلی بین سطوح است. در پایان متناسب با دوره‌‌های بررسی شده، پیشنهادهایی برای بهبود نظام فعلی تقسیمات کشوری ارائه شده است.

2. پیشینه

 2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

موضوع و هدف اصلاح تقسیمات کشوری به‌طور معمول و به‌کرات، طی سال‏های گذشته در قالب طرح و لایحه در مجلس شورای اسلامی مطرح شده و مرکز پژوهش‏های مجلس نیز به فراخور طرح‏ها و لوایح مطرح شده، گزارش‏های کارشناسی متعددی در این زمینه تدوین کرده است. آسیب‏شناسی قانون و بررسی تجربیات کشورها در‌خصوص اصلاح نظام تقسیمات کشوری ازجمله دیگر موضوعاتی بوده که در گزارش‎‏های مرکز پژوهش‏های مجلس مورد توجه قرار گرفته است. نظر به بالا بودن تعداد گزارش‏ها، در جدول 3 به برخی از گزارش‏های تهیه ‌شده در این زمینه اشاره شده است: 

جدول 3. پیشینه پژوهشی مربوط به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری [11]

2-2. سوابق تقنینی

نظام تقسیمات کشوری ایران در حال ‏حاضر بر مبنای «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری» (مصوب 15/04/1362)، با اصلاحات و الحاقات انجام شده در این قانون و آیین‌نامه اجرایی این قانون، مصوب 1363/07/22قرار دارد. همچنین در دهه‏های گذشته قانون برنامه توسعه دوم، چهارم و پنجم بر اصلاح نظام تقسیمات کشوری تأکید داشته‏اند. در جدول 4 پیشینه تقنینی مربوط به این موضوع ارائه شده است:

جدول 4. پیشینه تقنینی مرتبط با موضوع تقسیمات کشوری [11]

2-۳. سوابق مطالعاتی دیگر

بررسی سازمان‌دهی قدرت در ایران باستان به‌عنوان یکی از کهن‌ترین و پیچیده‌ترین تجارب حکمرانی در جهان، همواره توجه مورخان، جامعه‌شناسان و پژوهشگران علوم سیاسی را به خود جلب کرده است. این مطالعات عمدتاً بر دو محور متمرکز بوده‌اند: نخست، تحلیل ساختارهای اداری، مالی و نظامی حکومت‌های باستانی (مانند نظام ساتراپی و تقسیمات کشوری) و دوم، واکاوی مبانی مشروعیت، ایدئولوژی حکمرانی و تعامل حکومت مرکزی با گروه‌های قومی و اجتماعی. پیشینه پژوهش حاضر نشان می‌دهد که اگرچه تحقیقات ارزشمندی درباره تاریخ سیاسی و نهادهای اداری ایران باستان صورت گرفته است، اغلب به‌صورت پراکنده یا با تمرکز بر یک دوره خاص بوده‌اند. در ادامه، مهم‌ترین پژوهش‌هایی که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم به موضوع سازمان‌دهی فضا و توزیع قدرت در این دوران پرداخته‌اند، مرور می‌شود.

جدول 5. پیشینه موجود درمورد ساختار قدرت در ایران باستان [12] [13] [14] [15] [16] [17] [18]

بر پایه بررسی مطالعات پیشین، می‌توان نتیجه گرفت که پژوهش‌های موجود درباره سازمان‌دهی قدرت در ایران باستان، اگرچه از غنای توصیفی و تحلیل‌های نظری ارزشمندی برخوردارند، عمدتاً یا محدود به یک دوره تاریخی خاص بوده‌ (مانند تمرکز بر هخامنشیان) یا نتوانسته‌اند پلی نظام‌مند بین تحلیل نهادهای اداری- سرزمینی و مبانی مشروعیت و کنترل سیاسی در بلندمدت ایجاد کنند. مطالعات تاریخی کلاسیک (مانند گیرشمن و گرانتوفسکی) ساختارهای تقسیماتی و سلسله‌مراتب اداری را به‌دقت ترسیم کرده‌، ولی کمتر به تبیین «چرایی» پایداری یا زوال این ساختارها پرداخته‌اند. در مقابل، پژوهش‌های مبتنی‌بر چارچوب‌های علوم اجتماعی (مانند آیزنشتات و مان)، اگرچه در تحلیل منطق حکمرانی و شبکه‌های قدرت عمق نظری ایجاد کرده‌اند، عموماً از جزئیات نهادی و تطبیق تاریخی میان ادوار مختلف فاصله گرفته‌اند. آنچه در این میان مغفول مانده، ارائه تحلیلی یکپارچه و چندسطحی است که هم‌زمان ابعاد نهادی (مانند ساتراپی و مرزبانی)، اقتصادی (نظام مالیاتی)، ایدئولوژیک (مشروعیت) و فضایی (مدیریت تنوع قومی و جغرافیایی) سازمان قدرت را در گذر زمان و در تعامل با یکدیگر مورد کندوکاو قرار دهد. این خلأ، ضرورت انجام پژوهشی را که با نگاهی تطبیقی- تاریخی و مسئله‌محور به دنبال کشف الگوهای حکمرانی پایدار و استخراج آموزه‌های کاربردی برای مدیریت فضای سیاسی- اداری معاصر ایران باشد، توجیه می‌کند. پژوهش حاضر درصدد پر کردن این شکاف و ارائه چارچوبی تحلیلی از تطور حکمرانی در ایران باستان است.

3. تقسیمات کشوری در حکومت‎های ایران باستان

3-1. مادها

اولین حکومتی که به سازمان‌دهی سرزمین اقدام کرد، مادها بودند. مادها گروهی از اقوام آریایی بودند که در بخش‌هایی از کوهستان‌های زاگرس استقرار یافتند [19]. مادها در قرن هفتم قبل از میلاد توانستند همگرایی، اتحاد و سازمان‌یافتگی «قبایل و طوایف» پراکنده ماد را بر محور یک رهبر و فرمانروای قوی تشکیل دهند. هرودوت، دیااکو (دیوکس) را اولین کسی می‌داند که توانست گروه‌های قومی ماد را گرد هم آورد [20] [21]. وی در حدود سال 708 ق.م، رهبر یکی از قبایل مادی بود که به‌وسیله مجلس اتحادیه، به‌عنوان رهبر قبایل مادی انتخاب شد. تا قبل از این دوره شمار فراوانی از شاهان محلی (حاکمان مستقل شهرهای مختلف) در این منطقه ساکن بودند [22] [23]. طوایف تشکیل‌دهنده اتحادیه ماد متشکل از 6 طایفه بوس‌ها، پارتاکن‌ها، استروخانت‌ها، آری‎سانت‌ها، بودی‎ها و مغ‌ها بودند. شاهنشاهی ماد در زمان هووخشتره، بزرگ‌ترین پادشاهی غرب آسیا شد و سراسر ایران را برای نخستین بار در تاریخ تحت فرمان داشت. این شاهنشاهی شامل سرزمین آذربایجان فعلی در شمال غربی فلات ایران به نام ماد کوچک و ناحیه امروزی کردستان، ری، حوزه شمال غربی کویر مرکزی و همدان با نام ماد بزرگ بود. پایتخت ماد در گذشته هگمتانه نام داشت که بعدها به اکباتان تغییر نام داد [24].

ازآنجاکه حکومت مادها ناشی از اتحاد قبایل ماد بود که در برابر آشوریان شکل گرفت، تشکیلات اجتماعی و سیاسی پیچیده‌ای نیافت. سازمان دولتی آن‌ هم متأثر از این شرایط سست و نااستوار بود [25]. عمده‌ترین ویژگی حکومت ماد را می‌توان در توفیق سامان‌دهی و ایجاد حکومتی فراگیر از مجموعه واحدها و اتحادیه‌های طایفه‌ای مستقلی دانست که باوجود همسانی‌ها و نزدیکی‌ها و پیوندهای فرهنگی، تا آن زمان در یک واحد سیاسی سازمان نیافته بودند. هریک از واحدهای مزبور تا قبل از این تاریخ، بخشی از سرزمین ایران را تحت حاکمیت خود داشتند. ازاین‌رو پایه‌گذاری حکومت فراگیر ماد را باید به‌عنوان مهم‌ترین رویداد در تاریخ ایران به شمار آورد؛ رویدادی که موجب شد تا نخستین حکومت بر پایه وحدت بین گروه‌های قومی ساکن در فلات ایران را شکل دهد. براساس چنین شرایطی بود که حکومت ماد امکان یافت تا در کار ایجاد سازمانی گسترده و دقیق و متکی برنهادهای اولیه در زمینه‏های سیاسی، اقتصادی و نظامی توفیق یابد. درواقع نیروهای بنیادین و اولیه کشور که متشکل از سه خصیصه «سرزمین»، «ملت» و «حکومت» است با «اتحادیه بین قومی» ماد شکل گرفت و در دوره‌های بعد بر اجزای این عناصر تقویت و تکامل یافت. اتحادیه‌ای که بین گروه‌های ماد شکل گرفت، هسته اولیه ملت‌سازی به‌سمت کشورسازی پایدار بود [13] [26].

شکل 1. قلمرو حکومت ماد و حکومت‌‌های هم‌جوار [25]

3-1-1. سطوح تقسیمات کشوری 

در دوران حکومت ماد وضعیت محیطی و جغرافیایی ایران را به سرزمینی متشکل از «قبایل و طوایف» تقسیم می‌کرد. همان‏طورکه بیان شد مادها در این زمان از 6 طایفه تشکیل می‌شدند. هرودوت، تاریخ‌نگار یونانی، آنها را چنین برمی‌شمرد: بوس‌ها، پارتاکن‌ها، استروخانت‌ها، آری‎سانت‌ها، بودی‎ها و مغ‌ها. وضعیت این طوایف متأثر از تقسیم‌بندی‌های بازمانده از سنن اوستایی بود [21]. تقسیمات کشوری در زمان مادها دارای سه سطح تقسیماتی بوده است:

·  سطح اول «ساتراپی» بود که مستقل و خودمختار بودند. ساتراپی‌‌ها در اداره امور داخلی خویش استقلال داشتند و در رأس آنها یک شهربان قرار داشت [25]. در جدول ۶ به مهم‌ترین ساتراپی‌‌های دوران ماد به‎طور مختصر پرداخته شده است:

جدول 6. ساتراپی‎های پادشاهی ماد [27]

•     سطح دوم «زنتو» و «قبیله» بود که پس از پیدایش جامعه طبقاتی به‌جای «جامعه قبیله‌ای» مفهومی تازه یافت. در رأس هر قبیله «رئیس» یا «زنتوپتی» امور قبیله را اداره می‌کرد. زنتوها از چندین ویس تشکیل می‌شدند.
•    سطح سوم، «ویس» به‌معنای عشیره و تبار بوده و سپس به‌معنای دهکده استفاده‌ شده است. ویس‌ها از دمانا (یانمانا)، که متشکل از خانه و خانواده بود تشکیل می‌شدند. دمانا به‌معنای یک خانواده‌ پدرشاهی بود که شامل تمام اعضای آن خانواده به‌علاوه بردگان بود و در رأس آن خانه خدا یا پدر شاه قرار داشته است. این شکل خانواده از نظر طبقاتی و ثروت با سطوح مختلف وجود داشته است. در میان ویس‌ها، پیوند میان ویس‏ها بر مبنای تبار و عشیره بود و سپس احساس اشتراک بر مبنای زمین و دهکده ایجاد شد. در آغاز دهکده‌ها عشیره‌ای و خاندانی بودند و رئیس خاندان، دهخدا نیز محسوب می‌شد. این اشخاص گرایش داشتند تا به طبقه اشرف و حاکم مبدل شوند. رئیس و صاحب دهکده، ویس‌‌یتی نامیده می‌شد و نماینده منافع عام بود و احتمالاً انتخاب می‌شد. وی صاحب‌مقام و فرد برجسته‌ای به شمار می‌رفت. درواقع شکل‌گیری ویس‌ها به‌عنوان سطح اولیه تقسیمات کشوری در دوران حکومت ماد نشان‌دهنده‌ نقش «طایفه‌ها و تبارها» در شکل‌گیری سطوح پایین تقسیمات کشوری در این دوران بوده است.

شکل 2. سطوح تقسیمات کشوری و ساختار اداری در دوران مادها

مأخذ: یافته‎های پژوهش.

3-1-2. شاخص‌های تقسیمات کشوری

مهم‌‌ترین شاخص‌های مؤثر در چگونگی تقسیمات کشوری در دوران مادها شامل این عوامل بوده است:

•         سوابق تاریخی: در ارتباط با تقسیمات و شاخص‏های آن در دوران ماد مدارک و اطلاعات بسیار کم و ناچیز است؛ ولی آنچه مشخص است اینکه شاهان ماد ترتیبات اداری و درباری را از آشور فراگرفتند. در این دوره ساتراپی‌‌ها (شهربانی‌‌ها) همان سازمان آشوری بودند که تا حدودی دگرگون‌ شده بودند. بنابراین مادها از نظر سازمان سیاسی نیز پیرو سنتی کهن بودند. در این دوره شیوه تقسیم‌‌بندی سرزمین، نوع کامل‌ شده دستگاه و نظام آشوری و اوراتوری بود و تنها تفاوت آن با نظام آشوری این بود که مناطق تحت نفوذ شهربان‌‌ها از ایالات آشوری به‌مراتب وسیع‌‌تر بودند و شهربان‌‌ها می‌‌توانستند مستقل‌‌تر و قوی‌‌تر باشند.
•         ایلات و طایفه: بررسی دوران ماد نشان می‌‌دهد طوایف تشکیل‌دهنده اتحادیه ماد متشکل از 6 طایفه «بوسیان»، «ستروخاتیان»، «بودیان»، «آریزانتیان»، «مغها» و «پارتاکانیان» بودند. ازآنجاکه حکومت مادها ناشی از اتحاد قبایل و طوایف ماد بود، بنابراین یکی از مؤلفه‌های تأثیرگذار بر تقسیمات این دوران نقش ایلات و طوایف بوده است. برگزیدن نام ایالت برای تقسیم‌‌بندی واحدهای سیاسی در دوره‎های تاریخی نیز تا حدود زیادی نشئت گرفته از تأثیر عامل ایلات بر تقسیمات کشوری بوده است.
•         تراکم و قومیت: کشور در این دوران به چندین ساتراپی تقسیم می‌‌شد که هرکدام تحت کنترل یک قوم قرار داشت. بنابراین شاخص اصلی برای شکل‌‌گیری ساتراپی‌‌ها به‌عنوان بالاترین سطح تقسیمات کشوری در این دوره، ویژگی‌‌های قومی بوده است. در این دوران اتحاد بین گرو‌‌ه‌های قومی به شکل‌‌گیری هسته اولیه کشورسازی در سرزمین ایران منجر شد.
•         پیروی از جهات جغرافیایی: براساس نظر «دیاکونوف» در این دوران سرزمین ماد به سه بخش تقسیم می‌‌شد که این تقسیم‌‌بندی باتوجه‌به موقعیت و جهات جغرافیایی بود. این سه بخش شامل ماد آتروپاتن، ماد سفلی (هگمتانه) و پارتاگنا بود [25]. این بخش‌‌ها فاقد ساختار اداری و سلسله‌مراتب مدیریتی بودند و نمی‌توان آنها را به‌عنوان سطح تقسیمات کشوری در این دوره در نظر گرفت.
•         مقتضیات نظامی- امنیتی: نگاهی به تقسیمات کشوری این دوران نشان می‌‌دهد که اگرچه شهربان‌‌ها دارای اختیارات زیادی در ساتراپی‌‌ها بودند، پادشاهی ماد نیز از سازوکارهایی برای نظارت و حفظ امنیت درون ساتراپی‌‌ها استفاده می‌‌کرد. گرانتوسکی معتقد است که انتخاب شهربان برای برخی ساتراپی‌ها به‌صورت مستقیم از اکباتان انجام می‌‌شد و «فرماندار نظامی» از جانب مرکز برای حفظ امنیت در ساتراپی قرار داشت. این دو مورد خود نشان‌دهنده اهمیت «ملاحظات امنیتی و نظامی» برای تقسیمات کشوری این دوره بوده است [14].

3-1-3. ساختار اداری- مالی و روابط مرکزی- محلی

اطلاعات موجود از تشکیلات اداری ماد‌ها به‌دلیل فقدان مدارک بسیار کم است. اما آنچه مسلم است اداره قلمرو وسیعی که مادها به آن دست ‌یافته بودند، نیازمند سازمانی منظم و منسجم بوده است [25]. هرودوت سازمان اداری حکومت ماد را این‌‌چنین توصیف می‌کند: در زمان فرمانروایی ماد، قومی بر قوم دیگر حکومت می‌کرد و مادها بر همه و بر اقوامی که با ایشان نزدیک‌تر بودند و آنها هم بر همسایگان خویش و آن همسایگان بر هم‌مرزان خود [21]. هسته اصلی امپراتوری ماد، سرزمین ماد بود که از اکباتان اداره می‌شد. درحالی‌که در اکثر متون شکل‌‌گیری ساتراپ‌‌ها را مربوط به دوران هخامنشیان می‌‌دانند، پاره‌‌ای پژوهشگران اعتقاد دارند که ساتراپی‌ها و شهربان‌ها در رأس آنها ریختی مادی دارند و نه پارسی. در واقع نظام ساتراپی شناخته شده در روزگار هخامنشیان در دوران مادها هم وجود داشته است [28] [29]. در واقع در راستای اداره بهتر سرزمین در این دوره، کشور به ساتراپی‌‌ها تقسیم می‌شد و در رأس ساختار اداری هر ساتراپی شهربان قرار داشت. کلمه شهربان به‌معنای «فرماندار ساتراپی‌‌ها» بوده است که از زمان مادها معمول شده بود. در ساتراپ‌‌هایی که استقلال داخلی خود را حفظ کرده بودند و فرمانروایان جداگانه‌ای داشتند، یک شهربان از مرکز فرستاده می‌شد تا فرمانروای محلی تحت نظارت او به کارها رسیدگی کند. شهربان‌‌ها اختیارات اداری، مالی و نظامی کامل داشتند و نقش مهمی در اداره مملکت ایفا می‌کردند [25]. ازسوی دیگر، ‌برای حفظ آرامش، امنیت و نظارت بر اوضاع یک «فرماندار نظامی» از جانب مرکز در آن ساتراپی‌‌ها وجود داشت که شهربان در برابر آن پاسخ‌گو بوده است [30]. دیاکونوف درمورد کارکرد شهربان‌‌ها در دوران ماد اعتقاد دارد که آنها باید در سرزمینی که در اختیار داشتند به گردآوری سپاه، اداره دستگاه اداری، دادگستری و کارهای اقتصادی سرگرم بوده باشند [25]. شهربان‌‌ها از استقلال مالی و اختیارات بسیاری ازجمله ضرب سکه و وضع عوارض برای رفع نیازمندی‌های ساتراپی‌‌های خود برخوردار بودند. بنابراین درمورد اختیارات ساتراپی‌‌ها می‌‌توان چنین نتیجه گرفت که ساتراپی‌‌ها و شهربان‌‌ها در رأس آنها، پس از شکل‌‌گیری دولت ماد دارای خودمختاری بودند و اختیارات اقتصادی، سیاسی، اداری و مالی داشتند؛ اما این خودمختاری تحت نظارت حکومت مرکزی قرار داشت؛ به این صورت که حکومت مرکزی ماد با انتخاب شهربان برای برخی از ساتراپ‌‌نشین‌‌ها و همچنین فرستادن فرمانده نظامی در هر ساتراپی که شهربان در برابر آن‌‌ پاسخ‌گو بود؛ بر فعالیت ساتراپی‌‌ها نظارت می‌‌کردند. ساتراپی‌‌ها خود به قبیله و قبیله‌‌ها به دهکده‌‌ها تقسیم‌بندی می‌‌شدند که در رأس آنها دهخدا بود. کارکرد و وظایف دهخدا در این دوران بیشتر دفاعی و نظامی بوده است. در این دوران دهکده‌‌های مادی، افراد ارتش را تشکیل می‌‌دادند. هر مرد جنگی در این دوران از لحاظ نظری کشاورزی بود عضو جماعات روستایی و بیش از هرچیزی زراعت داشت [25]. اتحاد دهکده‌‌ها مبنایی برای اتحاد طوایف و قبایل قرار گرفت و اتحاد قبایل مبنایی برای تشکیل دولت ماد و تا آخرین پادشاهی ماد افراد دهکده‌‌ها تشکیل‌دهنده توده اصلی ارتش بوده‌‌اند [31].

درمورد شهر و کارکرد آنها در تقسیمات کشوری این دوران باید گفت که در این دوره در درون هر ساتراپی، شهرهایی بنا می‌شدند که بیشتر جنبه سیاسی- اداری داشتند. در آن روزگار توان اقتصادی کشور در حدی نبود که بازرگانی و تولید را رونق بخشد و درنتیجه شهرهایی با نقش بازرگانی احداث کند و از طرفی قدرت نظامی مادها به حدی نبود که بتواند امنیت راه‌ها را برای مبادلات اقتصادی بین شهرهای قدیم و سرزمین‌های مجاور تأمین کند [32]. بنابراین در این دوران شهرها فاقد ساختار منسجم در بین سطوح تقسیمات کشوری این دوران بوده‏اند.

از حیث ساختار مالی، اطلاعات دقیقی درمورد ساختار مالی و نظام اقتصادی حکومت ماد وجود ندارد.

درکل بررسی روابط مرکزی- محلی در دوران ماد نشان می‌‌دهد که به‌لحاظ سیاسی، اداری و مالی روابط غیرمتمرکز بوده است و وظایف به شهربان‌‌ها و سطوح تقسیماتی واگذار می‎شد و حکومت مرکزی از ابزارهایی نظیر فرمانده نظامی در هر ساتراپی برای برقراری نظم و امنیت و حفظ ساختار استفاده می‏کرد.

 ‌‌

شکل 3. ساختار تقسیمات کشوری در دوران ماد

مأخذ: همان.

3-2. هخامنشیان

هسته اولیه حکومت هخامنشیان در بین قوم پارس که یکی از اقوام متحد و تابع حکومت ماد بود شکل گرفت [21]. هخامنشیان یکی از خاندان‏های بزرگ پارس بودند که رهبری این قوم را برعهده داشتند [33].

در دوره هخامنشیان قلمرو کشور و مرزهای ایران به منتهای گسترش تاریخی خود رسید و در حقیقت دولت هخامنشیان بزرگ‌‌ترین دولتی بود که تا آن زمان در عالم تأسیس شده بود و به غیر از دو ثلث یونان همه ملل متحد دنیای آن روز را دربرمی‌‌گرفت [34]. وسعت حکومت هخامنشیان که از شرق شامل آسیای مرکزی، بخشی از شبه‌قاره تا فلات تبت و از غرب شامل آسیای صغیر، شهرها و جزایر یونانی، بین‌النهرین تا سواحل شرقی دریای مدیترانه، مصر و جنوب خلیج‌فارس بود، سطحی از مدیریت متناسب با این گستردگی را ضرورت می‌بخشید [13]. این قلمرو وسیع، که بیش از سی قوم و ملت را دربرمی‌‌گرفت، براساس تقسیمات کشوری خاصی به بهترین نحو اداره می‌‌شد. در واقع انسجام‌‌یافته‌‌ترین نظام تقسیمات کشوری در دوران باستان در دوران هخامنشیان مشاهده می‌‌شود [35]. ایران در زمان هخامنشیان دارای تقسیمات اداری، نظامی، سیاسی و اقتصادی بود و این تقسیمات را داریوش سامان داده بود. در واقع ایران هخامنشی دارای نوعی تقسیم‌‌بندی سیاسی- اجتماعی بود که براساس آن سرتاسر کشور به سرزمین‌‌هایی تقسیم‌‌بندی می‌‌شد. این تقسیم‌‌بندی، اساساً سیاسی- اقتصادی بود [36]. هخامنشیان برای اداره کشور، همان سازمانی را که نخست آشوریان و سپس مادها در پیش گرفته بودند، توسعه دادند. در این دوران نیز ساتراپی‌‌ها بالاترین سطح تقسیمات کشوری بودند. تفاوت ساتراپی‌‌های هخامنشیان با آشوریان این بود که ساتراپی‌‌های هخامنشیان بسیار بزرگ‌تر بودند. الگوی تقسیمات کشوری و اداره سرزمین هخامنشیان بعدها مورد استفاده دولت‌‌های دیگر نظیر موریان در شبه‌قاره هند و رومی‌‌ها قرار گرفت [37].

شکل 4. قلمرو هخامنشیان به همراه ساتراپی‌‌های آن [38]

3-2-1. سطوح تقسیمات کشوری

در این دوره چهار سطح برای تقسیمات کشوری وجود داشته است. در واقع سطح ولایت به سطوح سه‌گانه تقسیمات کشوری مادها در این دوره اضافه شد. سلسله‌مراتب تقسیمات کشوری در این دوره عبارت‌اند از:

 بالاترین سطح «ساتراپی‌‌» بود که از چند ولایت تشکیل می‏شد و نهایتاً از چندین ساتراپ‌‌نشین «سرزمین» یا «کشور» شکل می‌گرفت. در رأس ساتراپی‌‌ها شهربان قرار داشت [13]. هرودوت تعداد ساتراپی‎های ایران را در دوران داریوش، بیست ساتراپ‌‌نشین ذکر کرده است.

جدول 7. نام و موقعیت جغرافیایی ساتراپ‌ها در دوره هخامنشیان [35]

•   دومین سطح «ولایت یا ده‌‌یو» بود که از چند بلوک تشکیل می‌یافت. رئیس قوم یا ولایت در اوایل انتخابی بود، ولی چون فرماندهی لشکر را در موقع جنگ به‌عهده داشت، بعدها رئیس قوم انتصابی شد. رئیس قوم را «ده پت» می‌نامیدند. در تورات از 127 ولایت ایران در زمان هخامنشیان، که از هند تا حبشه را شامل می‌شده، نام برده شده است.
•   سومین سطح تقسیماتی در زمان هخامنشیان «بلوک یا گئو» بود که از چند ویس تشکیل می‌شد. رؤسای خانواده‌ها و رئیس ویس‏ها، رئیس بلوک را انتخاب می‌کردند. 
•   پایین‏ترین سطح تقسیمات در زمان هخامنشیان «ویس» یا دهکده بود که از چند خانواده تشکیل می‌شد.

شکل 5. سطوح تقسیمات کشوری و ساختار اداری آنها در عهد هخامنشیان

مأخذ: یافته‎های پژوهش.

3-2-2. شاخص‏های تقسیمات کشوری

در این دوران جمیع عوامل جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، امنیتی و نظامی در شکل‌‌گیری سیستم تقسیمات کشوری مؤثر بوده است. درعین‌حال بررسی متون تاریخی نشان می‌‌دهد که شاخص‏های زیر نقش مهم‌‌تری در تقسیمات کشوری این دوره ایفا کرده‌‌اند:

•                    وسعت سرزمین: یکی از مهم‌‌ترین مؤلفه‌‌های مؤثر در تقسیمات کشوری در دوران هخامنشیان وسعت جغرافیایی سرزمین بوده است. وسعت پادشاهی هخامنشی در این دوره در حدود 5.500.000 هزار کیلومتر مربع بوده است [39] [40]. در برخی منابع، وسعت حکومت هخامنشیان تا 11 میلیون کیلومتر مربع هم ذکر شده است [37]. اداره این امپراتوری پهناور که قلمروهای گسترده‌ای را دربرمی‌گرفت کاری دشوار بود. هخامنشیان برای اداره سرزمین نیازمند ابزارهای حکومتی پیچیده‌‌تری از دولت بودند و آن به‌علت فواصل زیادتر و هزینه بیشتر برای اداره امور و حفظ تفوق نظامی بوده است [41]. بنابراین هخامنشیان در این دوره برای اداره سرزمین و فائق آمدن بر مشکلات به تقسیم سرزمین به واحدهای مجزایی به نام ساتراپ اقدام کردند [42].
•   ساختار ارتباطی و دسترسی: باتوجه‌به وسعت کشور در این دوره، ساختار ارتباطی ویژه‌ای نیاز بود که امکان دسترسی میان مناطق مختلف قلمرو فراهم شود که در دوران داریوش ساختار مذکور در راستای دسترسی مناسب به ساتراپی‌‌ها شکل گرفت.
•   جغرافیای فرهنگی (ویژگی‌‌های قومی و نژادی): یکی از شاخص‏های تقسیمات کشوری در این دوره، تمایز اقوام و گروه‌‌های اجتماعی یکسان از یکدیگر بوده است. تقسیم‏بندی کشور به سی ساتراپی باتوجه‌به ویژگی‏های نژادی و قومیتی صورت گرفت که از یک سو نشان‌دهنده اهمیت ملاحظات امنیتی و سیاسی در تقسیمات کشوری این دوره است و ازسوی دیگر اهمیت ملاحظات نژادی و قومیتی را نشان می‌دهد. ‌‌هرودوت معتقد است که در این دوره انتخاب شهربان برای هر ساتراپی از بین نخبگان همان ساتراپی بود؛ چراکه هم دارای قدرت محلی بیشتری بودند و هم نسبت به ویژگی‎های جغرافیایی و اجتماعی ساتراپی آگاه بودند. ازسوی دیگر انتخاب شهربان از بین نخبگان ساتراپی‌‌ها به وحدت سرزمینی بیشتر در این دوره نیز منجر می‌‌شده که این مهم نشان‌دهنده احترام به بافت قومی و نژادی در درون هر ساتراپی بوده است.
•   مقتضیات امنیتی- نظامی: بررسی ساختار اداری هخامنشیان نشان می‌‌دهد که در هر ساتراپ‌‌نشین علاوه‌بر شهربان که در رأس آن قرار می‌گرفت یک فرمانروای نظامی نیز وجود داشت که کاملاً مستقل از شهربان عمل می‌کرد و فقط در برابر پادشاه پاسخ‌گو بوده است. کنترل حکومت مرکزی بر حکومت‌‌های محلی و ساتراپی‌‌ها، از طریق سیاست‏هایی مانند بازرسی‌‌ها و بازدیدهای سرزده و ناگهانی نماینده شاه و حکومت مرکزی بود که هرگونه مشکل، فساد و نبود امنیت در ساتراپی‌‌ها را به حکومت مرکزی گزارش می‌‌کردند. توجه به مسائل امنیتی نیز در این شیوه حکومتی بسیار آموزنده است. داریوش و جانشینان او بر سرزمین بزرگی برای مدت 200 سال حکومت کردند که در آن گروه‌‌های قومی قرار داشتند. حکومت آنها با حداقل شورش صورت می‌‌گرفت. اکثر جنبش‌‌ها و تلاش‌‌های حزبی برای دستیابی به قدرت مرکزی بود تا برای خودمختاری و خارج شدن از کنترل حکومت مرکزی [43]. در واقع داریوش، اساس کار خود را بر سه اصل «قانونمندی، عدالت و امنیت» قرار داد و برای اجرای آن یک سازمان اداری ایجاد کرد و کوشید تا با نظارت مستقیم بر کارها، به‌خصوص برکار ساتراپی‌‌ها، امنیت و عدالت را در سراسر قلمرو تأمین کند [30].
•    مقتضیات اقتصادی:‌ در زمان داریوش تقسیم‌‌بندی کشور به بیست تا سی منطقه براساس ملاحظات اقتصادی انجام شده است. این تقسیم‌‌بندی جدای از تقسیمات کشوری به ساتراپی‌‌ها بوده است. در این دوران وصول مالیات، تا پیش از داریوش نظم و قاعده خاصی نداشت و داریوش کشور را به بیست تا سی منطقه تقسیم کرد و مالیات هر منطقه مشخص شد [44]. هرودوت هم معتقد است که تقسیم‎بندی کشور در این دوران به سی منطقه براساس عامل اقتصادی و اخذ مالیات از ساتراپی‌‌ها بوده است [21].
•    مقتضیات سیاسی: حتی در کانون‌های ساتراپی نیز قدرت و اختیارات در اختیار یک نفر نبود و در هر ساتراپی، یک شهربان، یک فرمانده نظامی و یک دبیر، امور ساتراپی را اداره می‌کردند. این سه نفر از یکدیگر مستقل و مستقیماً با مرکز در ارتباط بودند. علاوه‌بر این، هیئتی به نام «چشم و گوش شاه»، وظیفه بازرسی از ساتراپ‌‌نشین‌ها را برعهده داشتند و اطلاعات و اخبار ساتراپی‌‌ها را به مرکز منتقل می‌کردند [33]. در واقع تمام تلاش داریوش در راستای افزایش درجه تمرکز در بُعد سیاسی بوده است. این مهم نشان‌دهنده اهمیت ملاحظات سیاسی در راستای حفظ وحدت کشوری در ساختار تقسیمات کشوری دوران هخامنشیان بوده است.

3-2-3. ساختار اداری- مالی و روابط مرکزی- محلی  

بررسی ساختار اداری در دوران هخامنشیان نشان می‌‌دهد که اگرچه نظام‌‌ اداری مادها به‌وسیله هخامنشیان اقتباس شد و در اصل برخی از ویژگی‌‌های ساختاری نظام مدیریتی آشوریان و بعد از آنها مادها توسط هخامنشیان مورد استفاده قرار گرفت، وسعت قلمرو، مستلزم سازمان و مدیریت اثربخش‌‌تری بود. برای اداره این سرزمین، یک ساختار سلسله‌‌مراتبی تقسیم ‌‌شده به دو لایه کلی وجود داشت: مرکزی و ساتراپی. در رأس هرم، پادشاه، دربار او و دولت مرکزی مجهز به نوعی بورکراسی و ارتش حرفه‌‌ای و کارآمد قرار داشتند، در سطح بعدی ساتراپ‌‌نشین‌‌ها و تقسیم آن به ولایت، بلوک و ویس [43].

در این دوره هر ساتراپی تحت فرمان فرمانروایی قرار می‌‌گرفت که شهربان خوانده می‌شد و در حقیقت جانشین پادشاه پیشین آن مملکت بود و خود دربار کوچکی داشت. داریوش این نظام را تکمیل کرد؛ به این معنا که تا حدودی از اختیارات شهربان‏ها کاست، یعنی اصل «تمرکز» را تقویت کرد تا آنان درصورت امکان از خودسری و استقلال دم نزنند. شهربان‌‌ها از جانب شاهنشاه انتخاب می‌شدند و در برابر وی مسئول و پاسخ‌گو بودند. کارگزارانی چون «دبیر» و «فرمانده نظامی» نیز برای ساتراپی‌‌ها برگزیده می‌شد تا هریک ازسویی به امور مربوط به خود بپردازند و ازسوی دیگر از مسئولیت‌ها و اختیارات شهربان‏ها بکاهند [45]؛ درحالی‌که مقامات متعدد محلی، چون مقاماتی که در مرکز به کار مشغول بودند، نیز به امور محوله می‌پرداختند. همچنین با فرستادن بازرسان ویژه و ایجاد روش‌های بازرسی پنهان و ناگهانی، انتظام، دادگری و عدم تبعیض در این ساختار تشکیلات کشوری و اداری برقرار می‌شد. به‌طورکلی می‌توان گفت که تقسیمات کشوری و ساختار اداری در دوران هخامنشیان دارای این ویژگی‌‌ها بوده است:

1. کشور به چندین ساتراپ تقسیم می‌‌شده است.

2. یک شهربان محلی، مدیریت هر ساتراپ را برعهده داشته است.

3. شهربان محلی، از میان نخبگان هر ساتراپ توسط شاهنشاه انتخاب می‌‌شده است [25] .

4. شهربان در اداره امور ساتراپ دارای استقلال عمل بوده است.

5. شهربان توسط دو شخصیت دیوانی یعنی دبیر و فرمانده نظامی حمایت و پشتیبانی مدیریتی می‌شد. حکام محلی، دبیر، پیشوایان عشایر و مأمور دارایی و مأمور اخذ مالیات تابع شهربان بودند.

6. حکومت مرکزی به وسیله یک سیستم نظارتی قوی، عملکرد شهربان‌‌ها را رصد می‌‌کرده است. نظارت بر ساتراپی‌‌ها توسط مأمور چشم و گوش شاه انجام می‌شد که تابع پادشاه بود و خود نشان‌دهنده اهمیت دفاعی، نظامی و وحدت سرزمینی در تقسیمات کشوری هخامنشیان بوده است. این بازرسان به قلمرو ساتراپی‌‌ها سفر می‌کردند و به جمع‌آوری اطلاعات می‌پرداختند و مراقب و موظف بودند تا شورش، عصیان و توطئه‌ای وقوع نیابد و تمایلات و تجزیه‌طلبی پدید نیاید [46].

درخصوص وظایف و اختیارات سطوح تقسیماتی می‌‌توان گفت که حوزه وظایف شهربان در این دوره تمام امور کشوری در درون ساتراپی بود و امور لشکری برعهده فردی به نام فرمانده نظامی بود که در برابر شهربان استقلال داشت. ساتراپی‏ها مسئول پرداخت خراج سالیانه، سربازگیری و مسائل قضایی و امنیتی در برابر حکومت گسترده شاهنشاهی بودند [47]. پیگولوسکایا معتقد است که در دوران هخامنشیان ازلحاظ امور کشوری قدرت شهربان نامحدود بود. در بسیاری از ساتراپی‌ها و نواحی درون آنها حکام محلی، شاهان کوچک و نمایندگان کاهنان عالی‌مقام و پیشوایان عشایر وجود داشتند، ولی در تمام امور کشوری تابع و مطیع شهربان بودند. اما نیروهای نظامی ساتراپی‌‌ها تابع فرماندهان و سران نظامی بودند و اینان در برابر شهربان استقلال داشتند. به‌این‌ترتیب حکام کشوری (شهربان) و حکام لشکری (فرماندهان نظامی) متقابلاً بر امور یکدیگر نظارت می‌کردند و شهربان و فرمانده نظامی هریک مستقیماً و بلاواسطه تابع و فرمان‌بردار از پادشاه بودند [46]. گرانتوسکی معتقد است که داریوش به‌گونه‌ای دقیق وظایف شهربان و فرماندهان لشکری را در ساتراپ‎نشین‌‌ها تفکیک و مشخص کرد. در آغاز فقط شهربان‌ها کارهای کشوری را می‌گرداندند و قدرت اداری منطقه در دست آنها متمرکز بود، «کارهای قضایی»، «مراقبت روند درست اقتصادی کشور»، «وصول مالیات»، «ایجاد امنیت در مرزها»، «نظارت بر عملیات مأموران محلی» و حتی «حق ضرب سکه‌های نقره‌ای و مسی» از وظایف و اختیارات شهربان بوده است، اما نیروهای لشکری فقط در اختیار فرماندهان لشکری در درون هر ساتراپی‏ بوده است که این‌ها بدون تابعیت شهربان فقط از شاهنشاه فرمان می‌بردند. اما پس از مرگ داریوش یکم اصول تفکیک وظایف فرماندهان لشکری و رؤسای کشوری به‏گونه جدی رعایت نشده است [14]. زیردست شهربان مأموران و دبیران بی‌شماری ازجمله رئیس دبیرخانه، رئیس خزانه که مالیات دولتی را گرد می‌آورد، جارچیان که احکام را ابلاغ می‌کردند، حسابداران، قضات یا مأموران پیگیری بزهکاران، مأمور دارایی و غیره انجام‌وظیفه می‌کردند. دیاکونوف در مورد دهکده‌‌ها در این دوره معتقد است که «قسمت اصلی اراضی کشور به وسیله کشاورزانی اداره می‌‌شد که روی زمین پادشاه زندگی می‌‌کردند و حق نداشتند آن را ترک کنند و انواع مالیات‌‌ها، عوارض و خراج را پرداخت می‌‌کردند» [28] .

در این دوره هر ساتراپی در درون خود چندین شهر داشت. کارکرد شهرها سیاسی، اداری و اقتصادی بود. به ‌این‌ صورت که شهرها مرکز استقرار تشکیلات اداری و محل اجرای دستورها و سیاست‌های حکومت مرکزی و محل جمع‌آوری مالیات از منطقه تحت نفوذ خود و تهیه و تدارک و اعزام سپاه در مواقع لازم بود. درواقع در این دوره شهر علاوه‌بر وظایف سابق، ویژگی‌ها و کارکردهای دیگری یافت؛ ازجمله ظهور بازار به‌عنوان نهاد اقتصادی، جمع‌آوری مالیات، سرباز و تأمین امنیت ناحیه تحت نفوذ. در این دوره کارکرد اقتصادی شهرها به‌عنوان نهادهای تحت نظارت حکومت مرکزی برجسته‏تر شد [32]. اداره امور داخلی شهرها، برای اداره بهتر سرزمین پهناور ایران به حاکمان محلی واگذار می‌شد، البته در کنار اجرای قواعد و قوانین محلی، ضوابط و مقررات عمومی و کلی نیز وجود داشت که وحدت نظام پادشاهی را حفظ می‏کرد. وظایف و اختیارات حاکمان محلی در حیطه امنیت سرزمینی، دریافت مالیات و حل اختلافات مدیران محلی و رفع منازعات حکومت‌های شهرهای تابعه بود. بنابراین اداره شهرهای درون ساتراپی‌‌ها و اداره امور داخلی شهرها به حکام محلی واگذار می‌شد که زیر نظر شهربان قرار داشتند. 

بررسی ساختار اقتصادی این دوران حاکی از عدم تمرکز اقتصادی و واگذاری اختیارات مالی به ساتراپی‌‌هاست. در واقع، یکی از اهداف اصلی تقسیمات کشوری در این دوره، اخذ مالیات از سطوح تقسیمات کشوری بوده است. در راستای اداره امور مالی در هر ساتراپی «یک مأمور دارایی» و «یک عامل کسب مالیات» حضور داشتند که زیر نظر شهربان به امور مالی ساتراپی‌‌ها رسیدگی می‌کردند. داریوش با وضع قوانین جدید که بعضی از آنها متخذ از قوانین موجود ممالک تحت تابعیت بود، پایه‌های اقتصادی امپراتوری را استحکام بخشید. سازمان مالیاتی مرتب و منظم، توسعه و ترمیم راه‌ها، که همه مناطق امپراتوری را به یکدیگر متصل می‌کرد، ترتیب اوزان، مقیاس‌ها و ضرب سکه، تقویت بازرگانی داخلی و خارجی و تشویق بازرگانان و سرانجام توسعه کشاورزی و دامداری و صنعت، ارکان تشکیلات انسجام‌یافته اقتصادی در این دوره بوده است [46].

به‌طورکلی درمورد ساختار تقسیمات کشوری در دوران هخامنشیان می‌‌توان گفت که هخامنشیان نوعی دولت آزادمنش با نوعی مدیریت مبتنی‌بر اصول تمرکز و عدم تمرکز شکل دادند. اصل تمرکز بر نهادهای بورکراتیک، نظامی، سیاسی و دولتی مختلف و همین‌طور برخی سنت‌‌ها استوار بود. تمرکزگرایی کلید مدیریت اثربخش و کارآمد (اثربخش در کنترل سیاسی و کارآمد در عملکرد سازمانی و مدیریتی) بود. اما عدم‏ تمرکز نیز به دو طریق در سیستم به کار می‌‌رفت: 1. به‌عنوان عنصر محوری خط‏مشی حکومت‏داری مدارگونه که رهبری محلی و ساتراپی را مجاز می‌کرد و به سنت‌‌های اقوام تحت سلطه احترام ‌‌می‌‌گذاشت. 2. نظام اداری را به حداکثر فرصت برای انعطاف‏پذیری و کارایی مجهز می‌‌کرد. هر دو اصل سازمانی تمرکزگرایی و عدم تمرکز، اجرای مدیریت اثربخش سرزمین را تکمیل می‌‌کردند. در واقع این بورکراسی سازمانی دوگانه، یک نوع‌‌آوری در مدیریت دولتی و حکومتی بود که در دنیای باستان بی‌‌سابقه بود [43].

بنابراین بررسی روابط مرکزی – محلی در این دوران نشان می‌‌دهد که از بُعد اداری و مالی روابط بیشتر غیرمتمرکز بود و اختیارات مالی و اداری در درون هر ساتراپی به شهربان سپرده می‌‌شد. از بُعد سیاسی نیز روابط مرکزی- محلی در ابتدا که کوروش به قدرت رسید تا حدود زیادی مانند دوران ماد غیرمتمرکز بود، ولی با به قدرت رسیدن داریوش، حلقه قدرت تنگ‌‌تر و توزیع قدرت بسیط‌‌تر شد. به ‌این ‌صورت که قدرت ساتراپ‌‌ها کمتر و تمرکز قدرت در دست شاهنشاه بیشتر شد و روابط مرکزی- محلی به‌سمت تمرکز بیشتر سوق پیدا کرد.

شکل 6. ساختار تقسیمات کشوری در دوران هخامنشیان

مأخذ: همان. 

3-3. سلوکیان

پس از انقراض سلسله هخامنشیان به‌وسیله اسکندر در سال 330 ق.م، سلوکیان بر سر کار آمدند. باآنکه وسعت و حدود قلمرو این دوره کمتر از دوره هخامنشیان بود، از نظر تقسیمات کشوری تشکیلاتی شبیه دوره هخامنشیان حکمفرما بود و کشور به 27 قسمت بزرگ و کوچک تقسیم می‌شد که دارای حکمرانی بودند و آن را شهربان می‏نامیدند. هر ساتراپی دارای مرکزی بود که مقر شهربان و ادارات مرکزی ساتراپی بود. پایه ملی سلوکیان تا زمان اسکندر در مقدونیه بنا شده بود؛ اما پس از مرگ اسکندر، تقسیم بخش‌های مختلف امپراتوری بین سرداران وی موجب شد که بین سلوکیان و سرزمین ملی فاصله افتد و این بخش توسط دیگر سرداران یونانی مدیریت شود. لذا سلوکیان فاقد هسته ملی در بخش‌های ناتراب (زاکروتی، ساگرتی) مادی ایرانی‌‌نشین بودند [24]. پایتخت سلوکیان در سلوکیه (عراق کنونی) بود که در حاشیه ایران قرار داشت. اما در سال 300 ق.م این مکان کارکرد مرکزیت خود را از دست داد و مرکز سیاسی به انطاکیه در شمال سوریه منتقل شد. فضای تحت حاکمیت سلوکیان در این زمان از هند تا سواحل سوریه گسترده شده بود. سلوکیان عمدتاً کشاورزی و تجارت را به‌عنوان دو منبع مالیات‌‌دهی خود محسوب می‌کردند [48] . اراضی کشور به دو گروه اصلی تقسیم می‌شد: «اراضی پادشاهی» و «اراضی شهری». اراضی پادشاهی وسیع‌تر بوده و بیشتر سرزمین‌هایی بود که با زور و اسلحه تسخیر می‌شد. در حدود و ترکیب اراضی شاهی قطعاتی برای ایجاد شهرهای جدید وجود داشت که برای کسانی که خدمتی به پادشاه کرده بودند به تملک واگذار می‌شد. در هر دو مورد مزبور اراضی از تملک پادشاه خارج و جزو اراضی مسکونی می‌شد. ترکیب اراضی شاهی و شیوه اداره آن بسیار پیچیده و در بخش‌های مختلف کشور متفاوت بود. قسمت عظیمی از اراضی کشاورزی شاهی را جماعات روستایی کشت و زرع می‌کردند و ملزم بودند مالیات ارضی نقدی و جنسی به پادشاه بپردازند و بیگاری‌هایی را نیز به‌صورت کار رایگان در خانه شاه انجام دهند [28]. 

3-3-1. سطوح تقسیمات کشوری

•       بالاترین سطح تقسیمات در دوران سلوکیان مانند دوران هخامنشیان ساتراپی بودند. پادشاهی سلوکیان دارای 25 تا 28 ساتراپ‌‌نشین بود که عبارت بودند از: پارس، کرمان، ماد بزرگ، ماد کوچک، پارت و هیرکانی، باختر، سغد (رها)، آره‌‌آ، زرنگ (هرات و سیستان)، آراخوزیا، باگدروز (افغانستان جنوبی اور بلوچستان)، پاروپانیزاد (کابل و مشرق آن، ولایات بین هندوکش تا رود سند، ولایات بین سند و رود هپراسپس و ولایات بین قسمت سفلای سند تا پتاله).
•       دومین سطح تقسیمات کشوری «آپارخی» بود. درواقع ساتراپی‌‌ها به «آپارخی» تقسیم می‌شدند.
•       سومین سطح تقسیمات کشوری «هیپارخی» بود. «هیپارخی» از به هم پیوستن چند استاتما شکل می‌‌گرفت.
•       پایین‌ترین سطح و مبدأ تقسیمات کشوری در زمان سلوکیان «استاتما» بود. هر هیپارخی به استاتماها تقسیم می‌شد. استاتما معادل روستاها در تقسیمات کشوری زمان فعلی است و تقریباً همان ایستگاه‌های پستی دوره هخامنشی بودند. گرانتوسکی معتقد است که استاتماها از پیوست چندین روستا به هم ‌شکل می‌گرفت [49] [35].

در این دوره فضای دیگری در قلمرو جغرافیایی ایران به نام پولیس (شهر یونانی) شکل گرفت که خودگردان بود. اما مباشری ازسوی شاه بر آن نظارت می‌کرد. هر شهر دارای قلمروی بود که از حیث اقتصادی آن را خودگردان می‌کرد. زمین‌داران در شهر مستقر بودند، اما در بیرون، دیوارهای شهر دارای زمین بودند [48].  

شکل 7. سطوح تقسیمات کشوری در عهد سلوکیان

ماخذ: همان. 

3-3-2. شاخص‏های تقسیمات کشوری

در دوره سلوکیان ساختار تقسیمات کشوری دوران هخامنشیان حفظ شد. بنا بر مطالعه منابع تاریخی، شاخص‏ها و اصول تقسیمات کشوری در دوران هخامنشیان در این دوره پیاده‌‌سازی شد و الگوی ساتراپی برای ساختار تقسیمات کشوری استفاده شده است. تنها مؤلفه‌‌ای که می‌‌توان از آن برای تقسیمات کشوری این دوره جدای از تقسیمات کشوری دوران هخامنشیان نام برد، شکل‌‌گیری شهرها براساس شهرهای یونانی بوده که در منابع مختلف از آن به‌عنوان «پولیس» یاد شده است. بنابراین، آنچه تقسیمات کشوری دوران سلوکیان را از دوره‏های قبل متمایز می‏سازد، «توجه به واحدهای سیاسی - اداری شهر» است. در این دوران شهرها دارای ساختار سیاسی - اداری مجزایی از ساتراپی‌‌ها بودند. ساختار اداری پولیس‌‌ها (شهرها) به ‌این‌ صورت بود که شورای (پولیس) شهر در مورد شهر تصمیم‏گیری می‌‌کرد. بااین‌حال خودمختاری شهرهای سلوکی به امور داخلی شهر محدود می‌‌شد و رسیدگی به امور خارجی شهر مربوط به پادشاه بوده است. شکل‌‌گیری شهرها در این دوره در راستای ملاحظات اقتصادی و ملاحظات نظامی بوده است. دیاکونوف در این خصوص معتقد است که در دوران سلوکیان شکل‎گیری شهرها و رشد شهرنشینی در راستای توسعه بازرگانی و صنعت و اداره امور اداری و نظامی بوده و به اعتقاد پیگلوسکایا شکل‎گیری شهرهای جدید در این دوران در راستای کنترل و اداره سرزمین‌‌های تحت سلطه بوده است.

3-3-3. ساختار اداری- مالی و روابط مرکزی- محلی

حکومت سلوکی اولین تجربه تأسیس حکومتی با خاستگاه بیگانه و هویت غیرآسیایی در ایران بود که امکان فرمانروایی بر فلات ایران را به دست آورد. اسکندر از حیث سازمان و اداره امور کشور چیز تازه‌‌ای به ایران نیاورد و همان سازمان و تقسیمات سیاسی- اداری هخامنشی را پذیرفت و همان روش حکومت و نیز همان سیاست کورش و داریوش در زمینه دادن استقلال در امور داخلی و آزادی مذهب، آیین و رسوم و قوانین محلی به ساتراپ‏ها را تعقیب کرد [43] [50]. هارولد لمب در این خصوص می‌‌نویسد: «ایرانیان یعنی پارسیان و کردها و ارمنی‎ها و مجوس‌‌ها طرز حکومت هخامنشی را به اسکندر شرح دادند و فرق آن را از حکومت‌‌های دیگر نمودار ساختند. مثلاً بابلی‌‌ها یک دولت شهری ساختند که نیرومند بود، ولی عبارت بود از حکومت یک شهر به دیگران، آسوری‌‌ها ملل دیگر را تسخیر، ولی همه را تابع حکومت آسوری کردند. اما هخامنشیان ایران درعین‌‌حال که ملل دیگر را تحت حکومت خود درآوردند ملیت آنان را حفظ کردند. در واقع حکومت واحدی به وجود آوردند که هریک از اجزای آن در حقوق خود محفوظ و مصون بود. این شاهنشاهان در آن سرزمین‌‌ها قانون صلح هخامنشی را برقرار ساختند. به این ‌‌ترتیب اسکندر در باب نقشه کشورداری کورش مطالعاتی کرد و تصور کرد این سبک حکومت مشترک ملل را می‌‌شود بسط داد که ممالک غربی را شامل گردد و نزد خود به سبک قدیم حکومت شهربانان به آزمایش پرداخت و در همان اوایل اصلاحات محدودی ایجاد کرد، یعنی کار شهربانان را محدود به امور سیاسی نمود و برای وجوه عمومی، خزانه‎دارهای مستقل تعیین کرد» [51]. محمود زنجانی نیز به همین موضوع این‌گونه اشاره می‎کند که «پس از شکست داریوش سوم و پیروزی اسکندر، تشکیلات و سازمان اداری زمان هخامنشیان باقی ماند. اسکندر نتوانست تغییر و تحول اساسی در اوضاع به وجود آورد و تنها یک نفر را جهت امور مالی تعیین کرد که وزیر دارایی امروزی محسوب می‌‌شد. درحالی‌که در زمان هخامشیان امور مالی هر مرکز با حاکم همان محل بود» [44].

در نظام ساتراپی سلوکیان، شهربان‌ در رأس تشکیلات اداری هر ساتراپی قرار داشت. علاوه‌بر «شهربان»، هر ساتراپی یک «فرمانده نظامی» و «رئیس دارایی» محلی داشت که ازسوی شاهنشاه انتخاب می‏شد و زیر نظر حکومت مرکزی عمل می‎کردند. امور اداری هر ساتراپی توسط شهربان و امور نظامی توسط فرمانده نظامی اداره می‌شد. امور مالی در این دوره در دست مأمور ویژه مالی، یعنی «اکنوم»، قرار داشت. بنابراین می‌‌توان گفت که امور اداری، نظامی و مالی در دوران سلوکیان در درون هر ساتراپی به‌صورت مجزا مدیریت می‏شد؛ درحالی‎که در دوران هخامنشیان مدیریت امور مالی و اداری در درون ساتراپ‌‌ها در حیطه وظایف و اختیارات شهربان بوده است. 

در این دوران از اجتماع و ادغام چند دهکده «شهر» تأسیس می‌‌شد که کاتوئیکی نام داشت. کاتوئیکی‌‌ها چنانچه دارای شرایط لازم بودند، گاهی به پولیس ارتقا می‎یافتند. در این دوران شهرنشینی در راستای نظم و اداره امور کشور و توسعه بازرگانی و اقتصاد رشد زیادی داشت. در واقع شکل‏گیری شهرها در این دوران در راستای توسعه اقتصادی و ایجاد مکانی برای مهاجرنشین‌‌های یونانی،‌ برای کنترل و اداره بهتر سرزمین‌‌های تحت سلطه بود [28] [46]. پولیس‏ها یکی از مهم‌ترین تکیه‌گاه‌های اجتماعی دولت سلوکیان به شمار می‌‌رفتند. این نوع شهرها، سازمان تشکیلاتی اداری و مالی خاصی داشتند و دارای یک مجلس ملی مرکب از شهرنشینان دارای حقوق مساوی، شورای منتخب شهری و کلانتران منتخب هیئت منتخبان شهر بودند که حق دخالت در امور اجتماعی پولیس را داشتند. شورا به کارهای پولیس رسیدگی می‌کرد و شاهان سلوکی از مداخله مستقیم در اداره پولیس‌‌ها خودداری می‌کردند و نظر خویش را از طریق نماینده خود پولیس‌‌ها عملی می‌ساختند. پولیس‌‌ها درواقع سازمان‌هایی بودند که عهده‌دار بخشی از امور دولت بودند. آنان مالیات اخذ می‌کردند و این‌گونه بار سنگین حصول مالیات از دوش دولت سلوکی برداشته می‌شد. البته برخی پولیس‌‌ها قائل به ‌نوعی استقلال و خودمختاری از دولت سلوکی بودند. بسیاری از شهرها علاوه‌بر ادارات و مقامات انتخابی «اپیستات»‌‌هایی داشتند که نماینده پادشاه در محل انتخابی بود و نظارت می‌کردند تا منافع پادشاه در شهرها مراعات شود. شهرها در این دوره تابع پادشاه بودند نه ساتراپ، و می‌توانستند درصورت بروز اختلاف و مسئله متنازع با منافع شهر، مستقیماً به پادشاه مراجعه کنند یا نمایندگان خویش را به نزد وی گسیل دارند. درواقع روابط بین شهرها و حکومت در این دوره یک رابطه دوسویه بوده است؛ به‌این‎صورت که شهرها درآمد خود را با پادشاهی سلوکیه تسهیم می‌کردند و دولت سلوکیه منافع تجاری شهرها را به‌وسیله حفظ جاده‌های تجاری، اساس پولی واحد، فقدان خودسری‌های گمرکی و اخذ عوارض بی‌بندوبار تأمین می‌کردند. بنابراین شهرها و حکومت مرکزی (پادشاه) همچون دو متحد در عرصه فعالیت گام می‌نهادند [25]. در این دوره اگرچه برخی پولیس‌‌ها نیز حق ضرب سکه داشتند و از آزادی و اختیار فراوانی در روابط داخلی و خارجی برخوردار بودند، بااین‌حال خودمختاری پولیس‎های سلوکی کامل نبود و از حدود زندگی و امور داخلی شهر تجاوز نمی‏کرد. مسائل روابط خارجی به‌صورت تمام در صلاحیت پادشاه بود [28]. ازجمله پولیس‏های مشهور می‌توان به انطاکیه، پارس و لائودیسه در ماد اشاره کرد. هرکدام از پولیس‌‌ها نیز دارای روستاهای پولیسی بودند. روستاهای پولیسی واحدهای تولیدی و اقتصادی در خدمت شهرهای پولیسی بودند [31].

ساتراپ‎نشین‏ها و شهرها علاوه‌بر ساختار اداری مجزا، ساختار مالی مجزایی داشتند. در ساتراپ‌نشین‌‌ها اداره امور مالی توسط فردی به نام «اکنوم» انجام می‌شده که مستقیماً تحت نفوذ پادشاه بوده و اداره امور مالی در شهرها توسط «مجلس مالی» انجام می‌شده است. در این دوره شهرها مالیات خود را به حکومت مرکزی به‌صورت یک‌جا پرداخت می‌کردند [52].

بنابراین بررسی روابط مرکزی- محلی در این دوران نشان می‌‌دهد که از بُعد اداری مانند دوران هخامنشیان روابط غیرمتمرکز بوده و اختیارات اداری در درون هر ساتراپی به شهربان سپرده می‌‌شده است. از بُعد مالی تمام تلاش حکومت مرکزی در به‌کارگیری روابط متمرکز بوده است. در این دوره برخلاف دوران هخامنشیان اختیارات مالی از شهربان‌‌ها گرفته شد و به مأمور ویژه‌‌ای به نام اکنوم سپرده شد که مستقیماً به پادشاه پاسخ‌گو بود و مستقل از شهربان عمل می‌‌کرد. از بُعد سیاسی نیز روابط مرکزی- محلی تا حدود زیادی غیرمتمرکز بود. همان‌‌طورکه بیان شد، در این دوران ساتراپی‌‌ها و پولیس‌‌ها تا حدود زیادی دارای اختیارات و استقلال عمل بودند. اگرچه ساختار مالی و نظامی خاصی بر هر ساتراپی و پولیس حاکم بود، منتها از حیث سیاسی روابط مرکزی- محلی این دوران نشان‌دهنده روابط غیرمتمرکز است.

شکل 8. ساختار تقسیمات کشوری در دوران سلوکیان

مأخذ: همان.

3-4. اشکانیان

از ورود اسکندر و سپس شکل‌‌گیری حکومت سلوکیان تا روی کار آمدن اشکانیان کمتر از یک قرن طول کشید. این ‌یک قرن را باید قرن سلطه فرمانروایان بیگانه بر سرزمین‌های ایرانی دانست [48]. شیوه حکومت اشکانیان به‌دلیل «استقلال داخلی ساتراپی‌‌ها»، حکومت ملوک‌الطوایفی نامیده شد. نظام ملوک‌الطوایفی پادشاهی پارت مبتنی‌بر هفت خانواده بزرگ ازجمله اشکانیان بود که یادگار سنن هخامنشی بود. نجبای بزرگ، نیروی شاهان پارت را تشکیل می‌دادند [13]. ازآنجاکه تعدادی از ملوک‌الطوایف خود از بزرگان اشکانی بودند، مجلسی به نام مجلس مهستان مرکب از بزرگان کشور، موبدان و شاهزادگان شکل گرفت که در مورد مسائل مهم کشور تصمیم‌گیری می‌کرد [53] [14]. پارتیان همانند هخامنشیان، به‌جز گارد شاهنشاهی از سپاه دائمی برخوردار نبودند. هر زمان جنگی درمی‌گرفت، ساتراپی‏ها هریک از حوزه حکمرانی خود سپاه فراهم می‌کردند [33].

اشکانیان در پانصد سال حکومت خود،‌ همان تقسیمات کشوری سلوکی را پذیرفتند. اساس تقسیمات فضایی در دوره اشکانیان نیز مانند دوره سلوکیان و هخامنشیان بود. اما اشکانیان به اندازه هخامنشیان از تدبیر کشورداری برخوردار نبودند. مرکز سیاسی اشکانیان در ابتدا نسا بود [48] که در محل برآمدن این قوم در بخش‌هایی از ترکمنستان و خراسان تا استرآباد (گرگان) امروزی قرار داشت [33]. به‌مرور که قلمرو اشکانیان گسترده شد و ازسوی دیگر از جانب قبایل صحراگرد تهدید می‌شد، مرکز سیاسی اشکانیان در بخش‌های مرکزی شاهنشاهی یعنی صددروازه (دامغان کنونی) قرار گرفت. در این زمان تمام قلمرو اشکانیان به دو بخش تقسیم شد: بخش علیا مشتمل بر یازده ساتراپی و بخش سفلی مشتمل بر هفت ساتراپی بود. هریک از این ساتراپی‏ها تا زمانی که به قدرت مرکزی وفاداری داشتند، در امور داخلی خود از استقلال برخوردار بودند [33].

در دوره اشکانیان مفاهیم جدیدی در ساخت حکومت شکل گرفت که از نوآوری‌های تاریخی است و آن مفهوم ملوک‌الطوایفی و مجلس مهستان مرکب از بزرگان ولایت بود. این مفاهیم را می‌توان اساس و سنگ‌بنای ساختارهای سیاسی آن دوران دانست [33].

شکل 9. قلمرو جغرافیایی اشکانیان [38]

3-4-1. سطوح تقسیمات کشوری

در این دوره کشور به دو بخش ساتراپ‏نشین‌‌ها و سرزمین‌‌های مستقل تقسیم شده است:

الف)‌ ساتراپ‌نشین‌ها: نسبت به دوره سلوکیه، سطح آپارخی در این دوره مشاهده نمی‌‌شود. سطوح تقسیماتی ساتراپ‏نشین‏ها در این دوره به این شرح است:

•           بالاترین سطح تقسیماتی در دوران سلوکیان مانند دوران هخامنشیان «ساتراپی» بود. پادشاهی اشکانیان دارای هجده ساتراپ‏نشین بود: یازده ساتراپ‏نشین علیا و هفت ساتراپ‌‌نشین سفلی. محدوده جغرافیایی ساتراپ‏نشین‏های علیا و سفلی در جدول 8 ذکر شده است.

جدول 8. ساتراپ‌نشین‌های دوره اشکانیان [54]

•           دومین سطح تقسیمات کشوری «هیپارخی» بود که از به هم پیوستن چند استاتما شکل می‌‌گرفت.
•          پایین‌ترین سطح و مبدأ تقسیمات کشوری در زمان اشکانیان «استاتما» بود. استاتما معادل روستاها در تقسیمات کشوری زمان فعلی است و تقریباً همان ایستگاه‌های پستی دوره هخامنشی بودند. گرانتوسکی معتقد است که استاتماها در زمان اشکانیان کوچک‌ترین واحد اداری محسوب می‌شد که از اتحاد چند روستا تشکیل می‌شد و یک مقام دولتی کوچک آن را اداره می‌کرد [14].

ب) سرزمین‏های مستقل: تعدادی از ساتراپ‌‌های سابق هخامنشیان و سلوکیان در این دوره به‌صورت سرزمین مستقل در کنار ساتراپ‌‌های اشکانیان وجود داشتند که فرمانروایان این مناطق خود را تحت‎الحمایه پادشاه می‎شمردند. تعدادی از سرزمین‌‌های مستقل در این دوران عبارت بودند از: ارمنستان، اسروئن، کردوئن، آدیاین، هترا، آتروپاتن، ایلام، پارس [23]. این ممالک در امور داخلی خویش استقلال داشتند.

شکل 10. سطوح تقسیمات کشوری در عهد اشکانیان

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3-4-2. شاخص‏های تقسیمات کشوری

آنچه از مطالعه متون تاریخی در مورد شاخص‏های تقسیمات کشوری در دوران اشکانیان استنباط می‌‌شود نشان‌دهنده اهمیت بیشتر عوامل زیر در تقسیمات کشوری این دوران است:

•          توجه به «ملاحظات تاریخی» و تقسیمات کشوری هخامنشیان در این دوره نیز مشاهده می‌‌شود. در واقع، تقسیمات کشوری این دوران همانند دوران سلوکیان‌‌ از دوره هخامنشیان به ارث رسیده بود. ودیعی معتقد است که ساتراپ‌‌های دوره اشکانی همان تقسیمات سیاسی عهد هخامنشیان و سپس سلوکیان بودند. اشکانیان سخت از فئودالیسم منسجم واحدهای جغرافیایی که پیش از آنها وجود داشت تبعیت می‌‌کردند و هرگز تقسیمات تازه‏ای نداشتند و به همان الگوی پیشینیان خود اکتفا می‌‌کردند.
•           علاوه‌بر ملاحظات تاریخی و توجه به تقسیمات کشوری هخامنشیان، توجه به «جهات جغرافیایی» و تقسیم‏بندی سرزمین براساس جهت و موقعیت جغرافیایی نیز در این دوره مشاهده می‌‌شود. در این دوره، تقسیم‏بندی کشور به دو بخش علیا و سفلی براساس پیروی از جهات جغرافیایی بوده است. به‌نظر می‌‌رسد که استفاده از جهات جغرافیایی برای تقسیم‌‌بندی سرزمین تا حدود زیادی نشئت‌گرفته از وسعت جغرافیایی سرزمین در دوره‌‌های مختلف تاریخی است.
•          وسعت سرزمین:‌ توجه به وسعت جغرافیایی سرزمین عامل مهمی در تقسیمات کشوری ایران از زمان هخامنشیان بوده است. در دوران اشکانیان نیز وسعت جغرافیایی کشور بسیار زیاد بود. به‌طوری‌که وسعت حکومت اشکانیان از جیحون تا فرات و در زمان مهرداد دوم به کوه‌‌های هیمالیا و از شمال به دریای خزر و کوه‌‌های قفقاز می‌‌رسید [49]. این فضای جغرافیایی وسیع، تقسیم‏بندی فضای سرزمین به منظور کنترل و اداره آن را امری الزامی می‌‌کرد [55].
•          علاوه‌بر مؤلفه‌های مذکور، بررسی ساختار تقسیماتی در دوران اشکانیان نشان می‌‌دهد که «توجه به کانون‌‌های شهری» نیز در تقسیمات کشوری این دوران تأثیرگذار بوده است. در دوران اشکانیان شهرها کانون و نماد پیرامون خود بودند. شهرها در این دوران دارای کارکرد اقتصادی و تجاری بودند و ساختار اداری و مالی مختص به خود و مجزا از ساتراپی‏ها داشتند. رسیدگی به امور اداری شهر در این دوران برعهده فردی به نام استراتگ، و فعالیت آن کاملاً مستقل از شهربان بود و زیر نظر حکومت مرکزی فعالیت می‌‌کرد. رسیدگی به امور مالی شهرهای این دوره نیز مجزا از ساتراپی‌‌ها انجام می‌‌شده است. آنچه مسلم است اینکه توجه به اهمیت شهر، مؤلفه‎ای تأثیرگذار بر تقسیمات کشوری اشکانیان بوده است.

3-4-3. ساختار اداری – مالی و روابط مرکزی- محلی

اشکانیان که وارث شاهنشاهی متحد سلوکی بودند قادر نبودند پادشاهی‌‌های متحد و امیرنشین‌‌هایی را که از آن مجزا می‌‌شدند تحت اطاعت خود نگاه دارند؛ بنابراین تغییرات زیادی در ساختار اداری سلوکیان به وجود نیاوردند. اشکانیان پادشاهان کوچک و امرا را عزل نکردند، بلکه قانع شدند که سلطنت خود را بدان‌‌ها بقبولانند و اتباع جدید خویش را به احترام و پرداخت مالیات وادار کنند. بنابراین حکومت اشکانیان به این دلیل که روش حکومت قدیمی را بر پا داشت، ملوک‌الطوایفی بود. حکومت یک هسته مرکزی داشت با ساتراپ‌‌های تابعه که شهربان در رأس ساتراپی‌‌ها بود [13].

در ادامه به ساختار اداری- مالی و اختیارات ساتراپ‌‌نشین‌‌ها و سرزمین‌‌های مستقل پرداخته می‌‌شود:

الف) ساتراپ‌‌نشین‎ها: در رأس ساتراپ نشین‌‌ها حکام شاهی که شهربان نامیده می‌شد قرار داشتند. تعداد ساتراپ‌‌های این دوره از زمان هخامنشیان کمتر بودند و در مواردی چند ساتراپ‌‌نشین زیر نظر یک شهربان اداره می‌شدند [14]. ساتراپ‏ها در امور داخلی خودمختار بودند و به دستور حکومت مرکزی نیاز نداشتند. ولی بودجه عمومی و امور جنگی و دفاعی زیر نظر حکومت مرکزی بود. در هر ساتراپ‌‌نشین، یک یا چند خانواده وجود داشت که حکومت در دست آنان بود و رؤسای این خانواده عبارت بودند از ملوک‌الطوایفی که هر کدام صاحب دهات و شهرهای بسیاری بودند [56]. کریستین سن معتقد است که فرمانروایان غالباً امرایی از دودمان شاهی یا از اعضای دودمان‌های ممتاز دیگر بودند. وسعت حوزه‌ حکومت‌ها غالباً بسیار کمتر از حوزه‌های شهربان‌های قدیم بود، اما این حکام مستقل‌تر بودند و عنوان شاهی داشتند [53]. پیگلوسکایا هم اعتقاد دارد که در این دوره شهربان‌‌ها تا حدود زیادی مستقل بودند و به حکومت مرکزی باج می‌پرداختند و در مواقع جنگ سپاه می‌فرستادند و اگر بر راه‌ها و مناطق نظامی یا بازرگانی مسلط بودند محافظت از آنها را برعهده می‌گرفتند [46]. درواقع در این دوره از میزان تمرکز قدرت، که در هخامنشیان معمول بود، به‌شدت کاسته شد [35].

ب) سرزمین‌‌های مستقل: سرزمین‌‌های مستقل از حیث اختیارات، از حکومت اشکانی استقلال داشتند، اما درعین‌حال به پادشاه مالیات پرداخت می‌‌کردند و هنگام ضرورت، سپاه مجهز در اختیار پادشاه قرار می‌‌دادند [23].

در این دوره پولیس‌‌ها (شهرها) نیز دارای ساختار ویژه‌ خود بودند. مانند دوره سلوکیان ساختار اداری پولیس‏ها مجزا از ساتراپ‌‌ها بوده است. به‌این‌‌ترتیب که در رأس پولیس‌‌ها فردی به نام «استراتگ» قرار می‌گرفت که تحت نفوذ شاه بود و شهرها دارای خودمختاری بودند و به حکومت مرکزی مالیات پرداخت می‌کردند. دیاکونوف معتقد است که مقام «استراتگ» انتصابی بوده و از بالا تعیین می‌شده است و ظاهراً به این ‌وسیله سیاستی که منظور نظر پادشاه بوده در شهرها اجرا می‌شده است. در این دوره حکمرانان شهرها مستقیماً به پادشاه مراجعه می‌کردند و پادشاه به آنها پاسخ می‌داد و مسائل مورد اختلاف آنها، به‌وسیله مراجعه سیاسی مستقیم به شاه فیصله می‌یافته است [52]. 

بررسی میزان اختیارات شهرها نشان می‌‌دهد که شهرها در این دوره نیز دارای خودمختاری بودند و فرماندهان و حکام بر شهرها فرمان می‌راندند و از اختیارات فراوان برخوردار بودند. در این دوره ثروتمندترین و قدرتمندترین افراد از طبقه فوقانی اشراف اداره امور شهر را برعهده داشتند و شاه با تکیه ‌بر این گروه می‌کوشید تا مالیات بیشتری به دست آورد [46]. همانند دوران سلوکیان، پولیس‌‌ها خود دارای روستاهای پولیسی در پیرامون خود بودند. انصاف‌پور در این مورد معتقد است که جامعه شهر در این دوران نه‌تنها حق داشت در تعیین وضع و سرنوشت حیات اجتماعی خود شرکت کند، بلکه دارای امتیازهای دیگری هم بود که می‌‌توانست اراضی ملکی خصوصی مربوط به شهر خود، یعنی روستاهای پولیسی، داشته باشد. به این دلیل در اطراف هر شهر اراضی نسبتاً وسیعی، متعلق به آن شهر وجود داشت. مردم روستایی این اراضی، به خزانه شاهی به‌طور مرتب مالیات می‌‌دادند [31]. می‌توان گفت که در این دوره اگرچه شهرها از خودمختاری برخوردار بودند، تحت نظارت شدید پادشاه و حکومت مرکزی قرار داشتند و چون در راستای اخذ مالیات با حکومت مرکزی همکاری می‌کردند، رابطه دوسویه بین آنها برقرار می‌شد.

از منظر ساختار مالی، در دوران اشکانیان نیز در هر ساتراپی دستگاه اقتصادی شاهی وجود داشت. در هر ساتراپی امور مالی و اقتصادی سلطنتی را کارمندی اداره می‌کرد که «استاندار» نامیده می‌شد. استاندار زیر نظر شهربان فعالیت خود را انجام می‌‌داد. برای محاسبه دقیق وصول مالیات و خراج، وصولی‌ها در اداراتی که درعین‌حال جنبه دفترخانه داشتند ثبت می‌شد. در شهرها «خرماتیسترا» این وظیفه را انجام می‌داد و در دهکدها، که کوچک‌ترین واحد اداری و اراضی ساتراپ نشین بودند، «کارمندان» مربوط به استاتم‏ها انجام این وظیفه را برعهده داشتند [52].

بنابراین بررسی روابط مرکزی- محلی در این دوران نیز نشان‏دهنده تفویض اختیارات در بُعد اداری، مالی و سیاسی است. اختیارات مالی و اداری در درون هر ساتراپی به شهربان سپرده می‌‌شد. از بُعد سیاسی نیز روابط مرکزی- محلی نشان‌دهنده چرخش کامل در ساختار قدرت نسبت به دوران داریوش هخامنشی بوده است. به این صورت که ساتراپی‌‌ها در این دوره در زمینه سیاسی- اقتصادی و اداری استقلال عمل داشتند.

‌‌

شکل 11. ساختار تقسیمات کشوری در دوران اشکانیان

مأخذ: همان.

3-5. ساسانیان

سلسله ساسانی، آخرین سلسله پادشاهی ایران باستان است. ساسانیان همچون هخامنشیان، خاندانی در پارس بودند که در سال 226 میلادی قدرت را در اختیار گرفتند و تا مدت مدیدی یعنی سال 652 میلادی بر کشور پهناور ایران حکم راندند. در حکومت ساسانی، نظام اداری از حکومت‌های گذشته به ارث رسیده بود و سنن دیوان‌سالاری باستانی همچنان باقی‌ مانده بود. اما سازمان حکومت ساسانی استوارتر بود. ساسانیان وارث سنت‌های فرهنگی هخامنشی، سلوکی و اشکانیان بودند. لیکن اردشیر تشکیلات مذهبی را نیز بدان افزود. نظام سیاسی ساسانیان نظام متمرکزی بود که شامل چهار طبقه بود که عبارت بودند از: روحانیون (آسروان)؛ جنگیان (ارتشیاران)؛ مستخدمان ادارات (دبیران)؛ آحاد ملت، روستائیان (واستریوشان) و صنعتگران [33].  

در دوره انوشیروان قلمرو ساسانی یا به‌عبارتی ایرانشهر به چهار بخش بزرگ تقسیم‌بندی شد که در رأس هریک نایب‌السلطنه‌ای قرار داشت. این چهار بخش که از جهات جغرافیایی تبعیت می‌کرد، نام «پاذوگس» یا مرزبان به خود گرفت. چهار نفر که در رأس چهار پاذوگس قرار داشتند، مرتبه‏ای نزدیک به خاندان سلطنتی داشتند و از عنوان شاهی نیز برخوردار بودند. وظیفه مرزبان‌‌ها انتصاب حکام واحدهای تقسیماتی کوچک‌تر بود، لیکن خود آنها از فرمانده سپاه هر پاذوگس که در این نظام به «سپهبد» مشهور بود، اطاعت می‌کردند [53].

شکل 12. قلمرو ساسانیان و کشورهای مجاور  [57]

3-5-1. سطوح تقسیمات کشوری

سطوح تقسیمات در این دوره از بالا به پایین عبارت بود از: بخش (پاذوگس)، ایالت، استان، شهر، رستاگ، طسوج و ده [58].

•                  بخش یا پاذوگس: در این دوران پادشاهی ساسانیان دارای چهار بخش بود که عبارت بودند از: خوراسان، نیمروز، آذربایجان و خوربران [33] [6].

1. خوراسان یا خورآیان (خراسان): به‌معنای جایی است که خورشید از آنجا برمی‌‌آید. این قلمرو شامل خراسان کنونی، خوارزم، بخارا، گرگان، سیستان و بلوچستان و دیگر ولایات شرقی بود.

2. باختر: شامل آذربایجان، ارمنستان، مازندران و غیره بود.

3. نیمروز: شامل خوزستان،‌ پارس، کرمان و سند بود.

4. خوربران: به‌معنای جایی که خورشید از آنجا می‌‌رود. شامل عراق، کرمانشاهان، کردستان و دیگر ولایات غربی ایرانشهر بود [33] [6]. 

در واقع تقسیم کشور در این دوره به چهار قسمت بزرگ انجام شده بود و چون این چهار قسمت در چهار گوشه کشور در مرزهای ایران قرار داشت هریک از فرمانروایان آنها را مرزبان یعنی پاسبان مرز و حکمران مرز می‌‌گفتند [58].

•      ایالت: مرزبانان که در رأس بخش‌‌ها قرار داشتند بر ایالت‌‌های درونی هر بخش نیز حکومت می‌‌کردند. بنا به نوشته آرتور کریستن‌سن، اسامی ایالات ایران در زمان ساسانیان از این ‌قرار بود: آشور، خوزستان، ماد، پارت، کرمان بزرگ، هیرکانی، گرگان، مرو، بلخ، سغد، سکستان، ولایت سک‏های ماوراءالنهر، سریکا، هرات، پازوپانیزادها، رخچ، گدروزی. علاوه‌بر این ایالات، ایالات کوچک‌تری هم در ایران وجود داشته است. بنا به نوشته او ایالت ارمنستان بیت آرامایی، پارس، کرمان، سپاهان، آذربایجان، طبرستان، زرنگ، بحرین، هرات، مرو، سرخس، نیشابور و طوس هریک تحت فرمانروایی یک مرزبان قرار داشت [53].
•      استان (کوره - خوره): در این دوره ایالت‌ها به استان تقسیم می‌شد که در رأس آن استاندار بوده است. در قانون‌‌نامه به دیوان استانداری برای اداره استان‌‌ها در این دوره اشاره شده است که به‌معنای ریاست استاندار کارفرما بوده است [48]. در دوره ساسانیان بخش‌‌ها و ایالت‎ها به 67 استان تقسیم شد. بخش غرب (خوربران) دارای 9 استان، بخش جنوب (نیمروز) 19 استان، بخش شرق (خوراسان) 26 استان، و بخش شمال (آذربایجان) 13 استان بوده است [59].
•      شهر (شهرستان): استان‌‌ها هم به چندین شهر تقسیم‌‌بندی می‌‌شدند. در رأس شهرها نیز یک نفر شهریگ (شهردار) قرار داشته است. عموماً نام استان‌‌ها از بزرگ‌ترین «شهر» و شهردار آن استان اخذ می‌‌شد. در واقع حاکم‏نشین و شهرهای واقع شده در محدود اداری آن استان، اجزای آن استان را تشکیل می‌‌دادند [60].
•       رستاگ: هر شهر دربرگیرنده چندین رستاگ بوده است [46]. به‌نظر می‎رسد که رستاگ معادل با بخش در دوران امروزی بوده است. یاقوت در مورد رستاگ‌‌ها در زمان ساسانیان معتقد است رستاگ جایی است که ده و کشتزارهای بسیاری دارد و از شهر و استان کوچک‌‌تر است. کریستین‏سن می‌‌نویسد که استان و شهرهای زیر مجموعه آن چندین رستاگ را دربر‌‌می‌‌گرفت و هر رستاگ چند طسوج و هر طسوج به چند ده تقسیم می‌‌شد. در فرهنگ جغرافی‌‌دانان قرون اولیه اسلامی، رستاگ به مجموعه‏ای از استقرارگاه‌‌ها اطلاق می‌‌شد که از چندین ده تشکیل می‌‌شد [61].
•    طسوج: «یاقوت» در باب طسوج می‌‌نویسد که طسوج از رستاگ کوچک‌‌تر و گویی بخشی از رستاگ و استان است [46]. همچنین «دریایی» طسوج را معادل با یک‌چهارم رستاگ می‌‌داند. ابن خردادبه، طسوج را ترجمه ناحیه می‌‌داند [62]. به‌نظر می‌‌رسد که طسوج معادل با دهستان در زمان امروز بوده است. امروزه نیز دهستانی با نام طسوج در بخش کوار و تحت حوزه مرکزی شیراز وجود دارد [61] .
•       ده: کوچک‎ترین واحد اداری در تقسیمات کشوری دوره ساسانی، «ده» به شمار می‌‌رفت که در دوره اسلامی، به‌عنوان قریه شناخته می‌‌شد و معادل با روستا در تقسیمات کشوری زمان حال بوده است. به عقیده «لمبتون»، اساس تشکیل ده را اجتماع مردم برای همکاری اقتصادی پایه‌‌ریزی می‌‌کنند و کیفیت اسکان و استقرار روستائیان در ده، اصولاً مبتنی‌بر اصول اجتماعی اشتراکی بود. در واقع ده‌‌ها در زمان ساسانیان، مرکز اجتماع نخستین زنجیره تولیدکنندگان، یعنی کشاورزان بود و لازمه شکل‌‌گیری ده، دهقان نبود، بلکه دهقان زاییده آن بود. مقام اداری که در رأس ده قرار داشت، دهقان نامیده می‌‌شد. این دهقانان در واقع اداره ده را برعهده داشتند [63]. در منابع مختلف معادل‌‌های دیهیگ نیز برای دهقانان ذکر شد. به‌نظر می‌‌رسد که منصب دهقانی (دیهیگ) در نتیجه‌‌ اصلاحات اقتصادی دوره خسرو انوشیروان ساسانی پدید آمده باشد [64].

شکل 13. سطوح تقسیمات کشوری و ساختار اداری آنها در عهد ساسانیان

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3-5-2. شاخص‏های تقسیمات کشوری

مهم‎ترین شاخص‏ها برای تقسیمات کشوری در دوران ساسانیان عبارت‌اند از:

•           سوابق تاریخی: ساسانیان ضمن اینکه عناصری از نظام تقسیماتی و اداری حکومت‏های قبل از خود را حفظ کردند، نظام پیشین را توسعه دادند و به‌ویژه تغییراتی در تعداد سطوح تقسیماتی و نیز تشکیلات اداری به وجود آوردند.
•            مقتضیات سیاسی: در این دوره مقتضیات سیاسی مهم‌ترین شاخص برای تقسیمات کشور بود. در حکومت اشکانیان یک نظام سیاسی غیرمتمرکز مبتنی‌بر ساتراپ‌‌ها و پولیس‌‌ها شکل گرفت؛ تحول عمده‏ای که در دوران حکومت ساسانی به وجود آمد ایجاد تشکیلات اداری و کشوری ثابتی بود که از مرکز تبعیت می‌کردند و ایالات را به مرکز پیوند می‌دادند. در این دوره با افزایش تمرکز، از خودمختاری شهرها و شیوه‌ اداره‌ پولیسی که در دوران اشکانیان رایج بود، اثری دیده نمی‌‌شود و کشور به استان‌ها و مراکز اداری تقسیم شد که نشان‌دهنده ملاحظات سیاسی در تقسیمات کشوری این دوره بوده است. می‌‌توان گفت که تقسیمات کشوری ساسانیان زاییده دو ضابطه مهم مقتضیات نظامی و بزرگ ملک‌‌داری خاندان‌‌های سیاسی بود [65].
•            مقتضیات نظامی و امنیتی: شکل‌گیری بخش‌‌ها (پاذوگس‏ها) و مرزبانان در این دوره نشان‌دهنده‌ اهمیت ملاحظات نظامی، امنیتی و دفاعی در تقسیمات کشوری است. فرای تقسیم‏بندی ایران در زمان ساسانیان به چهار بخش را بیشتر به دلایل نظامی و دفاعی می‌‌داند تا دیوانی و اداری [29] [29]. دریایی نیز چهار بخشی شدن کشور را واکنشی در برابر مشکلات نظامی در زمان قباد می‌‌داند؛ زیرا در آن زمان، ساسانیان ازسوی هیتال‌‌ها از طرف شرق، بیزانسی‌‌ها از طرف غرب و بدویان از طرف جنوب مورد حمله واقع شده بودند [62]. مرزبانان اگرچه سطوح تقسیماتی زیرین را مشخص می‌‌کردند، خود نیز تحت فرمان سپهبد که فرمانده نظامی بود و توسط مرکز تعیین می‌‌شد قرار داشتند. علاوه‌بر وجود مرزبانان که بیشتر بر امور لشکری و نظامی تمرکز داشتند، در این دوره برای شهریگ و دیهیگ که در رأس شهر و ده قرار داشتند شبکه وسیعی از جاسوسان و کاراگاهان وجود داشت که این مأمورین اداری از حدود خود تجاوز نکنند و منطقه تحت نفوذ خود را موروثی نکنند [56].
•            مذهب: تمرکز قدرت و دین رسمی، دو اصل اساسی حکومت ساسانی به‌‌شمار می‌‌رفت. به‌عبارت دیگر، ساسانیان حکومتی ملی تأسیس کردند که متکی به دین رسمی و تمدنی بود. بر این اساس، اردشیر درصدد ایجاد حکومتی مبتنی‌بر نظام متمرکز و دینی واحد برآمد تا بتواند قدرت و سلطه خویش را بر سراسر قلمرو امپراتوری بگستراند. لازمه جاری شدن این دو اصل، تأسیس شهرهای بزرگی بود که ساسانیان بتوانند قدرت خود را در آن متمرکز کنند و به‌راحتی قدرت‌‌های ضعیف و پراکنده در گستره قلمرو خویش را تحت سلطه درآورند. به این منظور، شهرهای زیادی با تقسیمات اداری مجزا، توسط پادشاهان ساسانی ایجاد شد [27].
•            شرایط محیطی و جغرافیایی: تقسیم کشور به چهار بخش یا پاذوگس براساس شاخص موقعیت و جهات جغرافیایی صورت گرفته است. این چهار بخش با‌توجه‌به موقعیت جغرافیایی آنها در شمال، جنوب، شرق و غرب کشور شکل گرفته بودند. در واقع در زمان ساسانیان، به‌دلیل گستردگی مرز‌‌های جغرافیایی و لزوم حفاظت از مرز‌‌ها در مقابل دشمنان مقام مرزبان در سلسله‌مراتب تقسیمات کشوری شکل گرفت.

3-5-3. ساختار اداری- مالی و روابط مرکزی- محلی

سیر تحول سازمان‌‌های اداری دوره ساسانی ارتباط نزدیکی به میزان نفوذ و قدرت شاهان ساسانی دارد؛ به‌گونه‌‌ای‌که با کاهش نفوذ آنان نیروهای مرکزگریز همواره به تلاش برای ایجاد نواحی نیمه‌‌مستقل که کمتر تحت اختیار شاهان ساسانی بود مبادرت می‌‌کردند و با افزایش نفوذ آنان همه نواحی تحت حاکمیت، در نظام اداری سازمان‌‌یافته‌‌ای یکپارچه می‌‌شد [66]. با اینکه سازمان اداری ساسانیان براساس تشکیلات عهد اشکانیان پی‌‌ریزی شده است، قدرت و تمرکزی که نخستین سلاطین ساسانی پدید آوردند، با تشکیلات حکومتی اشکانیان که بیشتر رنگ ملوک‌‌الطوایفی داشت، قابل مقایسه نبود. تفاوت دوره ساسانیان با دوره اشکانیان از نظر تقسیمات و اداره کشور آن بود که در دوره ساسانیان، مرکزیت خاصی به‌‌وجود آمد و ادارات از مرکز پیروی می‌‌کردند. در‌‌واقع خودمختاری دوره اشکانیان از بین رفت [67]. حکام ولایات در این دوره برخلاف عهد اشکانی، کاملاً تحت اوامر شاهنشاه بودند. اداره امور کشوری در مناطق کوچک‌‌تر (ده) به دست نجبای درجه دوم، یعنی دهقانان، سپرده شده بود و حکام در کار آنان دخالت چندانی نداشتند [23] .

بنابراین در این دوره نسبت به دوره اشکانیان تحولاتی در تقسیمات فضایی و ساختار اداری کشور بروز کرد که عبارت بودند از: تمرکزگرایی حکام ساسانی، احساس تهدید از دشمنان پیرامونی و ترجیح عامل امنیت و ارتش و فئودالیسم خاندان ساسانی. مناطق سرحدی و مرزی در نظر خاندان ساسانی اهمیت زیادی داشت.

از منظر ساختار اداری، در این دوره «مرزبانان» در رأس پاذوگس‏ها و در رأس ساختار اداری بودند و ایالت‌‌های درون هر پاذوگس را اداره می‏کردند. مرزبانان از مستخدمان عالی‌مقام دولت و در واقع نایب پادشاه در قلمرو خود که یک ربع از شاهنشاهی ساسانی بوده به شمار می‌‌رفتند. میزان اختیارات مرزبان‌‌ها امور کشوری و لشکری بود. در اغلب موارد مرزبان بیشتر بر فعالیت‌‌های لشکری تمرکز می‌‌کردند، زیرا نظر به تمرکز شدیدی که در دولت ساسانی وجود داشت، کارهای کشوری را مأموران جزء (استانداران، شهریگ و دیهیگ) اداره می‌کردند [53]. بخش‌ها به ایالات تقسیم می‌شدند که در رأس ایالات نیز مرزبانان قرار داشتند. ایالات به استان‌ها تقسیم می‌شد که در رأس آنها استانداران قرار داشتند که مثل مرزبانان قوه نظامی در اختیار داشتند و در اصل مباشر املاک سلطنتی بوده‌اند. 

تقسیم ایالات به استان‌ها و سپس شهرها در راستای مقتضیات اداری بوده است. در دوران ساسانیان، از خودمختاری شهرها و شیوه اداره پولیسی آنان که در دوران اشکانیان رایج بوده اثری دیده نمی‌‌شود؛ چراکه با از میان رفتن یونانیان و مقدونیان و استحاله‌‌ آنان در مردم محلی و اهالی بومی، نظام پولیسی اهمیت خود را در شهرها از دست داد و اغلب شهرها به شهرهای شاهی تبدیل شدند. در واقع، شهرهای این دوره وابسته‌‌ شاه بودند. این شهرها سازمان خودمختار و «پولیسی» خود را از دست دادند تا به‌صورت بخش و تابعی از کشور و دولت جدید ایران درآیند [46] [53].

در رأس ده و مزارع تابع آن روستا یک نفر «دهقان» قرار داشته است. دهقانان، قشر خرده‌‌مالک اشرافی بودند که به‌نظر می‌‌رسد تا پایان دوره سلطنت خسروپرویز (590-628 میلادی) در دهکده‏ها می‌‌زیستند. دهقانان از اشراف و نجبای بزرگ متمایز می‌‌شدند و وظیفه اصلی‌شان گردآوری خراج و مالیات ارضی و وصول آنها به خزانه شاهی بوده است. در ازای خدماتی که دهقانان انجام می‌‌دادند، ده به آنها واگذار می‌‌شد و به این صورت بود که اشراف درجه دوم دهقان با اراضی محدود پدید آمدند [29].

می‏توان گفت که ساختار اداری در دوران ساسانیان در راستای ملاحظات سیاسی و مدیریت اداری انجام می‏شده است. در واقع وجود مرزبان به‌عنوان شاه بخش‌‌ها و ایالت‌‌ها در راستای حفظ نظام سیاسی و وحدت سرزمینی و ملاحظات امنیتی بوده است. در این دوره مفهوم حکومت و سازمان اداری در داخل و بخش‌‌های پیرامونی، چهره روشن‌‌تر به خود گرفت. نه‌‌تنها ساسانیان تقسیمات سیاسی در داخل را دوباره‌‌سازی کردند، بلکه ایده چهار گوشه دوران هخامنشیان را مفهوم تازه‌ای بخشیدند.

بررسی ساختار مالی در دوران ساسانیان نشان می‌‌دهد که شخصی که او را «واستریوشان سالار» می‌‌خواندند، رئیس اداره امور مالی در دوران ساسانیان بوده است. واستریوشان‌‌سالار در این دوره وزیر مالیه، صنعت، تجارت و کشاورزی بود و تحت نظارت وزیر اعظم قرار داشت. واستریوشان‌‌سالار رئیس مالیات اراضی بود. مالیات اراضی بیشتر بر کشاورزان تحمیل می‌‌شد. واستریوشان‌‌سالار علاوه‌بر مالیات املاک، وظیفه وصول مالیات شخصی را هم برعهده داشت. در واقع وی رئیس همه مردمانی بود که کار دستی انجام می‌‌دادند، مثل غلامان، دهقانان و تاجران.

واستریوشان‌‌سالار در راستای انجام وظایف خود از آمارگیران درجه یک استفاده می‌‌کرد که وظیفه آنها برآوردهای مالی و تجاری از مناطق مختلف کشور بود [53]. در زمان ساسانیان مالیات به دو شکل از مردم اخذ می‌‌شد. مالیات اراضی به شکل جنس اخذ و صرف نگهداری لشکریان و دربار می‌‌شد. اما مالیات یا خراج سرانه که از روستائیان و پیشه‌‌وران و بازرگانان اخذ می‌‌شد و به‌صورت نقدی بود. در این دوره سرچشمه اصلی درآمد و خزانه شاه بیشتر مالیات‌‌های روستایی بود تا شهر؛ یعنی پرداخت‌‌کنندگان اصلی مالیات روستائیان بودند [12].

بنابراین بررسی روابط مرکزی- محلی در این دوران حاکی از تفویض اختیارات در بُعد اداری به مرزبانان، استانداران و شهرداران است. اما از بُعد سیاسی و مالی روابط مرکزی- محلی نسبت به قبل از دوره ساسانی متمرکزتر شد. در این دوران نسبت به دوران اشکانیان خبری از اختیارات مالی و سیاسی سطوح تقسیماتی نیست.

شکل 14. ساختار تقسیمات کشوری در دوران ساسانیان

ماخذ: همان. 

4. نتیجه‌‌گیری

    این گزارش با هدف واکاوی الگوهای سازمان‌دهی قدرت در ایران باستان و استخراج دلالت‌های آن برای بهبود نظام تقسیمات کشوری کنونی، به بررسی تطبیقی پنج سلسله ماد، هخامنشی، سلوکی، اشکانی و ساسانی پرداخت. یافته‌ها نشان می‌دهد که سازمان‌دهی قدرت در ایران باستان، نه پدیده‌ای ایستا، بلکه فرایندی پویا و تکامل‌یافته بوده که متناسب با مقتضیات جغرافیایی، سیاسی، اقتصادی و امنیتی هر دوره، الگوهای متفاوتی از توزیع و تمرکز قدرت را تجربه کرده است.

آنچه از تطور سازمان‌دهی قدرت در این دوره‌های تاریخی آشکار می‌شود، وجود دو الگوی متمایز اما به‌هم‌پیوسته است: نخست، الگوی ساتراپی که با محوریت شهربانان و خودمختاری نسبی واحدهای محلی، از مادها تا اشکانیان تداوم یافت و دوم، الگوی مرزبانی که در دوره ساسانی با تمرکزگرایی بیشتر و رویکرد امنیتی- دفاعی ظهور کرد.

در الگوی ساتراپی، قدرت میان مرکز و پیرامون به‌گونه‌ای توزیع می‌شد که ضمن حفظ وحدت سرزمینی، هویت‌های محلی و شیوه‌های سنتی اداره امور نیز محفوظ می‌ماند. این الگو که نقطه اوج آن در دوره هخامنشی تجربه شد، ترکیبی بدیع از تمرکز سیاسی راهبردی (حاکمیت قوانین شاهنشاهی، سیاست خارجی واحد، و نظارت مرکزی) و تمرکززدایی اجرایی- مالی (اختیارات شهربانان در اداره داخلی، جمع‌آوری مالیات، و حتی ضرب سکه) بود. داریوش با تفکیک وظایف کشوری و نظامی و ایجاد شبکه نظارتی «چشم و گوش شاه»، سازوکاری طراحی کرد که هم از قدرت‌گیری مفرط شهربانان جلوگیری کند و هم از ظرفیت‌های محلی برای اداره کارآمد قلمرو پهناور بهره ببرد. این الگو را می‌توان «فدرالیسم درون‌زا» نامید؛ چراکه ریشه در سنت‌های بومی و قومی ایران داشت و نه تقلیدی از بیرون.

در الگوی مرزبانی ساسانی، با افزایش تهدیدات خارجی و تغییر رویکرد ایدئولوژیک حکومت (اتحاد دین و دولت)، سازمان‌دهی قدرت به‌سوی تمرکزگرایی بیشتر گرایش پیدا کرد. تقسیم کشور به چهار بخش (پاذوگس) با محوریت مرزبانان نظامی، نشان‌دهنده اولویت یافتن ملاحظات امنیتی بر ملاحظات اداری- اقتصادی بود. بااین‌حال، حتی در این نظام متمرکز، سطوح پایین‌تر تقسیماتی (استان، شهر، رستاگ، طسوج، ده) با واگذاری اختیارات محدود به استانداران، شهریگان و دهقانان، از ظرفیت‌های محلی برای اداره امور بهره می‌گرفتند. آنچه در ساسانیان از میان رفت، خودمختاری سیاسی ساتراپی‌ها و شهرها بود، نه لزوماً مشارکت محلی در سطح اجرایی.

بررسی این دوره‌ها، اصولی را نمایان می‌سازد که می‌توان آنها را «مؤلفه‌های بنیادین سازمان‌دهی قدرت» در ایران باستان نامید:

نخست، تناسب ساختار با وسعت و تنوع سرزمینی: تمام سلسله‌ها دریافته بودند که قلمرویی با وسعت ایران و تنوع اقلیمی و قومی آن، با الگوی حکومت متمرکز و یکپارچه قابل اداره نیست. بنابراین، تقسیم کشور به واحدهای کوچک‌تر و تفویض اختیارات به آنها، ضرورتی انکارناپذیر بود.

دوم، توجه به جغرافیای فرهنگی: شاخص قومیت و هویت‌های محلی، همواره یکی از مبانی اصلی تقسیمات کشوری بود. از اتحادیه قبایل ماد تا ساتراپی‌های هخامنشی و ایالات ساسانی، مرزهای تقسیماتی غالباً با مرزهای فرهنگی همخوانی داشت و این امر به کاهش تنش‌های قومی و افزایش مشارکت سیاسی می‌انجامید.

سوم، نظام نظارتی هوشمند: تمرکززدایی در ایران باستان هرگز به‌معنای رها کردن واحدهای محلی نبود. از فرماندهان نظامی در دوره ماد و هخامنشی تا بازرسان ویژه (چشم و گوش شاه) و مأموران مالی مستقل (اکنوم) در دوره سلوکی، همواره سازوکارهایی برای نظارت مرکزی بر عملکرد واحدهای محلی وجود داشت.

چهارم، پیوستگی تاریخ اداری: نکته شگفت‌انگیز در تطور تقسیمات کشوری ایران، تداوم نهادها و مفاهیم در طول سلسله‌های مختلف است. هخامنشیان نظام ماد را تکامل بخشیدند، سلوکیان و اشکانیان ساختار هخامنشی را حفظ کردند و ساسانیان از تجربیات همه پیشینیان بهره بردند. این «حافظه تاریخی اداری» نشان‌دهنده نوعی خرد جمعی در باب چگونگی اداره سرزمین است.

5. پیشنهادهای سیاستی

در نهایت، مهم‏ترین دستاوردهای این دوره‎ها که می‌‌تواند در الگوی تقسیمات کشوری فعلی استفاده شوند، عبارت‌اند از:

1. توجه به پیشینه تقسیمات کشوری: تقسیمات کشوری در ایران دارای بیش از 2500 سال سابقه است و اولین تجربه تقسیمات مطلوب کشوری به عهد هخامنشیان برمی‌‌گردد. باوجود تجربیات موفق ایرانیان در زمینه تقسیمات کشوری و الگوبرداری رومی‌‌ها و هندی‌‌ها از تقسیمات کشوری هخامنشیان، سیستم اداره قلمرو به مرور زمان تغییر کرده و الگوی تقسیمات کشوری امروز شباهتی از نظر شاخص‏های تقسیمات کشوری، میزان اختیارات سطوح،‌ سلسله‌مراتب اداری- اجرایی با دوره‎های تاریخی ایران باستان ندارد. این درحالی است که در آن دوران به تجربیات دوره‌‌های قبل از خود توجه شایانی می‏شد. به این صورت که تقسیمات کشوری در دوران مادها متأثر از دستگاه آشوری بود. تقسیمات کشوری در دوره هخامنشیان نوع تکامل‌یافته تقسیمات کشوری در زمان ماد بود. تقسیمات کشوری در دوره سلوکیان و اشکانیان و ساسانیان تأثیرپذیرفته از تقسیمات کشوری هخامنشیان بوده است. شایسته است در بحث تقسیمات کشوری، شاخص‏های تقسیمات و اختیارات سطوح تقسیماتی، توجه بیشتری به نظام تقسیمات کشوری در ادوار گذشته شود.

2. توجه به جغرافیای فرهنگی (گروه‌‌های قومی) در نظام تقسیمات کشوری: عدم انطباق نظام تقسیمات کشوری فعلی با هویت‌های قومی و محلی، توسعه نامتوازن منطقه‌‌ای و رقابت‌‌های درون فضایی را به دنبال داشته است. درواقع سیستم تقسیمات کشوری تاکنون سازوکار بهینه‌‌ای برای مشارکت حداکثری گروه‌‌های قومی فراهم نکرده‌ است. این امر می‌‌تواند به‌تدریج مشکلاتی برای نظام سیاسی ایجاد کند [68] [69]. یکی از شاخص‏های مهم برای تقسیمات کشور در دوره قدیم توجه به جغرافیای فرهنگی و گروه‏های قومی بوده است. شاخص ‏اصلی در تقسیمات کشوری دوران مادها اتحاد بین گروه‏های قومی بود که هسته اولیه کشورسازی و شکل‏گیری سرزمین ایران را شکل داد. تقسیم‎بندی سرزمین به سی ساتراپی در دوران هخامنشیان براساس ویژگی‌‌های قومی و فرهنگی انجام شد. همچنین انتخاب شهربان برای برخی ساتراپی‌‌های این دوران از میان نخبگان ساتراپی‏های مذکور انجام می‌‌شد. توجه به جغرافیای فرهنگی در تقسیمات کشوری دوران ساسانیان نیز مشاهده می‌‌شود. توجه به ویژگی‌‌های فرهنگی، قومی، و ساختار ارتباطی، توأم با رعایت عنصر وحدت ملی و تمامیت ارضی کشور، در کنار مؤلفه جمعیت در تقسیمات کشوری فعلی به الگوی متوازن‏تر تقسیمات کشوری منجر می‌‌شود.

3. توجه به شاخص‏های کیفی در نظام تقسیمات کشوری: برای رسیدن به الگوی متوازن تقسیمات کشوری باید یک الگوی ترکیبی براساس شاخص‏های جمعیت، توپوگرافی، وسعت، دسترسی، جمعیت، همسایگی، ساختار فرهنگی و قومی و ساختار اقتصادی و اجتماعی، سازگار با وحدت ملی و تمامیت ارضی کشور، شکل گیرد. بررسی تقسیمات کشوری در دوره‎های تاریخی ایران قدیم حاکی از اهمیت تأثیر شاخص‏های کیفی بر چگونگی تقسیمات کشوری است. مهم‏ترین مؤلفه‌‌های تأثیرگذار بر تقسیمات کشوری آن دوران شامل وسعت جغرافیایی سرزمین، احترام به جغرافیای قومی و محلی ملاحظات سیاسی و امنیتی، دسترسی و ساختار ارتباطی، ملاحظات اقتصادی، توپوگرافی و ویژگی‌‌های جغرافیایی طبیعی، مرزهای سرزمین، ملاحظات تاریخی و غیره است. بنابراین یکی از مهم‌ترین مواردی که باید در قانون تقسیمات کشوری فعلی مورد توجه قرار گیرد، بحث کیفی‌‌سازی شاخص‌‌های تقسیمات کشوری و در نظر گرفتن یک الگوی چندمعیاره و ترکیبی، با تأکید بر تمامیت ارضی کشور است.

4. تمرکززدایی تحت نظارت حکومت مرکزی: یکی از موانع بزرگ کشور در دستیابی به توسعه، تمرکزگرایی است. تمرکز اداری- اقتصادی به‌عنوان یکی از مهم‌‌ترین چالش‌‌های تقسیمات کشوری به بی‌‌عدالتی فضایی و جغرافیایی و ناکارآمدی نظام تقسیمات کشوری منجر می‌‌شود. راه‌‌حل این چالش تمرکززدایی و افزایش حیطه وظایف و اختیارات سطوح تقسیماتی تحت نظارت حکومت مرکزی است. بررسی تقسیمات کشوری در دوران قدیم نشان می‌‌دهد که در دوران مادها ساتراپی‌‌ها دارای اختیارات اقتصادی، اداری و مالی بودند. در دوره هخامنشیان ساتراپی‌‌ها دارای اختیارات اقتصادی، سیاسی، امنیتی و مالی بودند. یکی از ویژگی‌‌های دوران داریوش هخامنشی تمرکزگرایی سیاسی و تمرکززدایی اداری و مالی بوده است. در دوران اشکانیان ساتراپی‌‌ها در امور داخلی خود کاملاً استقلال داشتند و خودمختار بودند. در دوران ساسانیان نیز حیطه وظایف و اختیارات مرزبان تمام امور کشوری، اداری و لشکری را شامل می‏شد. دوره ساسانی نیز شاهد تمرکزگرایی سیاسی و تمرکززدایی اداری و مالی بوده است. در کنار تفویض اختیارات به سطوح، در تمام دوره‌‌های بررسی شده حکومت مرکزی با فرستادن مأمورین ویژه بر فعالیت شهربان‌‌ها و امور سطوح تقسیماتی نظارت داشته است. در دوران هخامنشیان، حکومت مرکزی به‌وسیله یک سیستم نظارتی قوی، عملکرد شهربان‌‌ها را رصد می‌‌کرد. در دوره سلوکیان، علاوه‌بر «شهربان»، هر ساتراپی یک «فرمانده نظامی» و «رئیس دارایی» محلی داشت که زیر نظر حکومت مرکزی عمل می‏کردند و بر امور اداری، مالی و نظامی نظارت داشتند. در دوره ساسانیان نیز مرزبانان اگرچه بر سطوح تقسیماتی زیرین نظارت می‌‌کردند، خود نیز تحت فرمان و نظارت سپهبد که فرمانده نظامی بود و توسط مرکز تعیین می‌‌شد قرار داشتند. بنابراین «تمرکززدایی کنترل شده» به‌عنوان یک اصل مهم در تقسیمات کشوری دوران قدیم مشاهده می‌‌شود. 

هرچند امکان به‌کارگیری سیاست تمرکززدایی سیاسی، به‌دلیل نوع نظام سیاسی کشور و سایر ملاحظات فراهم نیست و توصیه نیز نمی‏شود، اما امکان به‌کارگیری سیاست تمرکززدایی نسبی در ابعاد اداری و مالی در نظام تقسیمات فعلی فراهم است. سیاست تمرکززدایی اداری از یک سو به شناسایی استعدادها در استان‌‌های کشور منجر می‌‌شود و ازسوی دیگر به احساس تعلق بیشتر مردم حاشیه سرزمین نسبت به وحدت سرزمینی می‌‌انجامد و موجبات توسعه پایدار را فراهم می‌‌آورد. تمرکززدایی مالی نیز از یک سو موجبات توسعه همگون‏تر اقتصادی کشور را فراهم می‌‌آورد و ازسوی دیگر به شناسایی پتانسیل‌‌ها و ظرفیت‌‌های اقتصادی کشور می‌‌انجامد. 

5. توجه به ساختار اداری شهر: عدم سازمان‌دهی مطلوب فضا در ایران باعث شده است تا واحدهای سیاسی کشور با مشکلات زیادی روبه‏رو شوند. یکی از واحدهای سیاسی که مهم‌‌ترین نقش را در کشور ایفا می‌‌کند شهر است؛ اما نظام ناکارآمد تقسیمات کشوری در ایران باعث ایجاد شهرهای زیادی بدون توجه به مفهوم واقعی شهر شده است. نبود جایگاه در سطوح تقسیمات کشوری برای شهرها از دیگر معایب سیستم کنونی تقسیمات کشوری است. در دوران سلوکیان، شهرها درصورت داشتن ضوابط و شرایط خاص شکل می‌‌گرفتند و دارای ساختار اداری و مالی بودند. در رأس امور اداری «شورای شهر» و در رأس امور مالی «مجلس مالی» قرار داشت و فعالیت آنها از هم مجزا بود. در دوران ساسانیان شهرها بعد از استان یکی از سطوح مهم تقسیمات کشوری محسوب می‌‌شدند، شکل‎گیری شهرهای جدید در این دوران براساس مقتضیات دینی و سیاسی بوده و کارکرد شهرها در راستای افزایش درجه تمرکز بود. در نظام تقسیمات فعلی آستانه پایین جمعیتی در نظر گرفته شده برای ایجاد شهر و نیز تخطی از قانون در ایجاد شهرها از عوامل مهم ایجاد شهرهایی است که بیشتر ماهیت و کارکرد روستایی دارند. بنابراین ضوابط و قوانین برای شکل‌‌گیری شهر در قانون تقسیمات کشوری فعلی باید اصلاح شود.

6. ضرورت توجه به ملاحظات و پتانسیل‌‌ها در ارتقای سطوح تقسیمات کشوری به‌خصوص شکل‌‌گیری استان‌‌های جدید: براساس داده‏های وب‏سایت وزارت کشور تا سال 1403، تعداد استان‏ها از 24 به 31، تعداد شهرستان‌ها از 195 به 484؛ تعداد بخش‌ها از 501 به 1191؛ تعداد شهرها از 496 به 1456 و تعداد دهستان‌ها از 1583 به 2775 افزایش یافته است. این تغییرات معمولاً بدون توجه به امر توسعه بوده و در راستای کسب بودجه و براساس شاخص جمعیت اتفاق افتاده است. بررسی تعداد ساتراپ‌‌ها در ایران قدیم نشان می‌دهد که در تمام دوره‌‌ها از هخامنشیان که وسعت کشور بسیار زیاد بوده تا دوران ماد که وسعت سرزمین کمتر بوده، تعداد ساتراپی‌‌ها بیشتر از 30 ساتراپی نبوده است. در دوران ماد 12 ساتراپی وجود داشت. در دوران هخامنشان باوجود وسعت زیاد سرزمین ایران تعداد ساتراپی‌‌ها 20 تا 30 ساتراپی، تعداد ساتراپی‏ها در دوره سلوکیان 25، و در دوره اشکانیان 18 بوده است. نگاهی به تعداد ایالت‎های دوران ساسانی نشان می‌‌دهد که در تمام منابع و تمام پادشاهی‌‌های این دوران تعداد همواره بین 25 تا 30 ایالت بوده است. بنابراین صرف افزایش سطوح تقسیماتی (به‌خصوص شکل‏گیری استان‏های جدید) بدون توجه به ظرفیت‌ها و معیارها کارساز نخواهد بود.