دفتر مطالعات اقتصادی

1405/03/13

بررسی وضعیت تجارت ایران و اتحادیه اقتصادی اوراسیا در دوره اجرای موافقتنامه موقت تجارت آزاد

بیان / شرح مسئله

روابط تجاری و اقتصادی میان ایران و کشورهای عضو اتحادیه اقتصادی اوراسیا[1] در سالهای اخیر بهعنوان یکی از محورهای مهم سیاست توسعه تجارت خارجی کشور مورد توجه قرار گرفته است. این اتحادیه با برخورداری از بازار مصرف قابل توجه، منابع طبیعی گسترده و موقعیت ژئوپلیتیکی مهم در منطقه اوراسیا، میتواند فرصتهای قابل توجهی برای گسترش صادرات و همکاریهای اقتصادی ایران فراهم کند. در همین راستا، موافقتنامه تجارت آزاد میان ایران و اتحادیه اقتصادی اوراسیا، که ابتدا در سال ۱۳۹۸ بهصورت موقت اجرایی شد، گامی مهم در جهت کاهش تعرفهها، تسهیل تجارت و گسترش همکاریهای اقتصادی محسوب میشود و از ۲۵ اردیبهشت‌ماه سال جاری نیز بهصورت رسمی لازمالاجرا شده است.

باوجود این ظرفیت‌ها، توسعه روابط تجاری ایران با کشورهای عضو اتحادیه اوراسیا همچنان با چالشهایی مواجه است. تفاوت استانداردهای فنی و بهداشتی، پیچیدگی فرایندهای گمرکی، محدودیت‌های مالی ناشی از تحریم‌ها، ضعف زیرساخت‌های حملونقل و لجستیک و همچنین ناکارآمدی برخی سازوکارهای اداری ازجمله موانع موجود به شمار میآیند. علاوهبراین، یکی از مسائل مهم در شرایط فعلی، نبود متولی مشخص در داخل کشور برای پیگیری و اجرای مفاد موافقتنامه است. این وضعیت میتواند از بهرهبرداری مؤثر از ظرفیت‌های ایجاد شده مانع شود و حتی زمینه بروز اختلافات یا شکایات احتمالی درباره نحوه اجرای تعهدات را فراهم کند. ازاین‌رو، بررسی وضعیت تجارت ایران و اتحادیه اوراسیا و ارائه راهکارهایی برای رفع چالشهای موجود، از اهمیت بالایی برخوردار است.

نقطه‌نظرات / یافتههای کلیدی

بررسی روند تجارت میان ایران و کشورهای عضو اتحادیه اقتصادی اوراسیا نشان میدهد که طی یک دهه گذشته حجم مبادلات دو طرف روندی افزایشی داشته است. براساس آمارهای رسمی، ارزش کل تجارت ایران با این کشورها از حدود ۱٫۵ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۴ به بیش از ۳٫۵ میلیارد دلار در سال ۲۰۲۳ رسیده است. در این دوره، صادرات ایران به کشورهای عضو اتحادیه از ۶۵۹ میلیون دلار به حدود ۱٫۷ میلیارد دلار افزایش یافته و واردات ایران از این کشورها نیز از حدود ۸۸۶ میلیون دلار به نزدیک ۱٫۸ میلیارد دلار رسیده است. این روند بیانگر افزایش تدریجی تعاملات تجاری میان دو طرف است.

باوجود این رشد، سهم ایران از تجارت خارجی اتحادیه اوراسیا همچنان بسیار محدود باقی مانده است. در سال ۲۰۲۳ سهم ایران از کل تجارت این اتحادیه با جهان حدود ۰٫۴۲ درصد برآورد شده است؛ رقمی که نشان میدهد ایران هنوز جایگاه قابل توجهی در زنجیره تأمین و شبکه تجاری اوراسیا به دست نیاورده است. در حال حاضر، صادرات ایران به کشورهای عضو عمدتاً شامل محصولات کشاورزی، پتروشیمی و برخی کالاهای صنعتی است، درحالی‌که واردات ایران از این کشورها بیشتر شامل غلات، فلزات اساسی و ماشین‌آلات میشود.

از منظر نهادی نیز یکی از مهمترین چالشها، نبود سازوکار هماهنگ برای اجرای مفاد موافقتنامه در داخل کشور است. در شرایطی که موافقتنامه تجارت آزاد لازمالاجرا شده، فقدان یک نهاد مسئول یا متولی مشخص برای هماهنگی میان دستگاههای اجرایی میتواند موجب کُندی اجرای تعهدات، بروز ناهماهنگیهای اداری و حتی طرح شکایات احتمالی ازسوی شرکای تجاری شود. علاوهبراین، مشکلاتی نظیر عدم تطابق استانداردها، محدودیت‌های بانکی و مالی، ضعف زیرساخت‌های حملونقل و نبود شبکههای مؤثر بازاریابی و توزیع در بازارهای هدف، از دیگر عواملی محسوب می‌شوند که مانع بهرهبرداری کامل از ظرفیت‌های این موافقتنامه شدهاند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور رفع موانع موجود و بهرهبرداری مؤثر از ظرفیت‌های موافقتنامه تجارت آزاد میان ایران و اتحادیه اقتصادی اوراسیا، اجرای کامل و دقیق مفاد این موافقتنامه از اهمیت اساسی برخوردار است. در این چارچوب، کاهش تعرفهها بر کالاهای دارای مزیت و پتانسیل صادراتی، میتواند نقش مهمی در افزایش رقابتپذیری محصولات ایرانی در بازارهای اوراسیا ایفا کند. همزمان، بازنگری و اصلاح رویه‌های اجرایی مرتبط با تجارت خارجی بهمنظور تسهیل فرایندهای صادرات و واردات ضروری است.

سرمایه‌گذاری هدفمند در توسعه زیرساخت‌های حملونقل و لجستیک، بهویژه در مسیرهای ترانزیتی مرتبط با کشورهای عضو اتحادیه، از دیگر الزامات توسعه روابط تجاری محسوب میشود. ارتقای شبکههای حملونقل میتواند به کاهش هزینه‌ها، کوتاه شدن زمان تحویل کالا و افزایش جذابیت همکاریهای تجاری برای فعالان اقتصادی دو طرف منجر شود. در کنار آن، هماهنگی و تطبیق استانداردهای فنی، بهداشتی و کیفی میان ایران و کشورهای عضو اتحادیه اوراسیا، بهعنوان پیش‌شرط تسهیل تجارت و کاهش موانع غیرتعرفه‌ای، باید در اولویت سیاستگذاریها قرار گیرد.

افزون‌بر این، تقویت همکاریهای دیپلماتیک و تجاری با کشورهای عضو اتحادیه اوراسیا، با هدف رفع موانع سیاسی و اقتصادی و ایجاد بسترهای پایدار همکاری، ضروری است. در این راستا، توسعه تعاملات نهادی، افزایش نقشآفرینی رایزنان بازرگانی و استفاده از ظرفیت‌های توافقهای دوجانبه و چندجانبه میتواند به بهبود فضای تجارت کمک کند.

در نهایت، تنوعبخشی به سبد صادراتی کشور و تمرکز بر توسعه صادرات محصولات با ارزش‌افزوده بالاتر، بهمنظور کاهش وابستگی به صادرات سنتی و خاممحور، باید بهعنوان یکی از محورهای اصلی سیاست‌های تجاری دنبال شود. تحقق این مجموعه اقدامات، زمینه بهرهبرداری مؤثر از موافقت‌نامه تجارت آزاد و تقویت جایگاه ایران را در تجارت منطقهای اوراسیا فراهم خواهد کرد.  (21578)

1404/12/01

بررسی آثار اقتصادی محدودیت عرضه انرژی (برق و گاز) با استفاده از مدلسازی داده - ستانده

بیان / شرح مسئله

کشور ایران یکی از بزرگ‌ترین تولیدکنندگان انرژی در جهان و دارای ذخایر نفت و گاز فراوانی است. به همین دلیل تصور می‌شود انرژی بدون هیچ‌گونه محدودیتی به‌عنوان مصارف واسطه و نهایی در اختیار مصرف‌کنندگان اعم از فعالیت‌های اقتصادی و خانوارها قرار می‌گیرد. اما در دنیای واقعی برای استفاده از انرژی در مصارف گوناگون باید آن را به صورت‌های مختلف تبدیل کرد. در این شرایط دیگر صرف وجود ذخایر انرژی نمی‌تواند تضمین‌کننده تأمین صورت‌های مختلف انرژی باشد. کاهش تولید و عرضه انرژی (به‌صورت مشخص برق و گاز) در فصل‌های تابستان و زمستان یکی از چالش‌های پیش‌روی فعالیت‌های اقتصادی است که به کاهش تولیدات این فعالیت‌ها می‌انجامد و آثار و پیامدهای مستقیم و غیرمستقیمی را به‌دنبال می‌آورد. در این خصوص، فعالیت‌های اقتصادی به فراخور میزان مصرفی که از انرژی (برق و گاز) به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم دارند، تأثیرات متفاوتی را می‌پذیرند. بنابراین گزارش حاضر به‌دنبال بررسی آثار اقتصادی کاهش عرضه برق و گاز بر فعالیت‌های اقتصادی است تا بتوان فعالیت‌هایی که بیشترین تأثیر اقتصادی را می‌پذیرند و بیشترین نقش را در کاهش تولیدات اقتصادی دارند، مشخص کرد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

 یافته‌های این گزارش نشان داد 10 درصد کاهش عرضه برق به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم منجر به 83/0 درصد کاهش در کل تولیدات اقتصادی می‌شود. در مقابل، 10 درصد کاهش عرضه گاز 3/1 درصد از تولیدات اقتصادی را کاهش می‌دهد. بنابراین کاهش عرضه گاز می‌تواند آثار و پیامدهای بیشتری نسبت به کاهش عرضه برق بر سیستم اقتصادی برجای بگذارد. ازسوی دیگر، چه درصورت کاهش عرضه برق و چه گاز، درمجموع زیرفعالیت‌های بخش صنعت بیشتر از سایر بخش‌ها متأثر می‌شوند و سهم بیشتری از کاهش تولیدات اقتصادی متوجه این تولیدات است. سایر یافته‌های این گزارش نشان داد اگرچه درمجموع اثر کاهش عرضه گاز بر کل اقتصاد بیشتر از برق است، برای برخی از فعالیت‌ها اثر کاهش عرضه برق بیشتر از گاز است. برای مثال، اثر 10 درصد کاهش عرضه برق بر خدمات معادل 76/33 درصد از کل کاهش تولید اقتصاد است؛ حال‌آنکه اثر کاهش 10 درصد عرضه گاز بر خدمات 60/24 درصد از کل کاهش تولید اقتصاد است. در این گزارش، کاهش تولید هر فعالیت نسبت به ستانده (تولید واسطه و نهایی) آن فعالیت نیز بررسی شده است. یافته‌های این گزارش نشان می‌دهد به‌ازای 10 درصد کاهش عرضه گاز، ستانده برق حدود 6 درصد کاهش می‌یابد که در مقایسه با سایر فعالیت‌ها میزان بیشتری است. در مقابل، به‌ازای 10 درصد کاهش عرضه برق، ستانده فعالیت آب‌وفاضلاب 56/2 درصد کاهش می‌یابد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

درمجموع می‌توان براساس دو رهیافت به کار برده شده عملکرد و برنامه‌ریزی مناسبی را به انجام رساند. چنانچه کل کاهش تولید اقتصاد مدنظر باشد، فعالیت‌هایی که بیشترین سهم را در کاهش کل تولید دارند باید مورد توجه قرار گیرند. در این خصوص، به‌طور مشخص می‌توان گفت باید به فعالیت‌های صنایع و خدمات پرداخته شود که در اثر کاهش عرضه برق به‌ترتیب زیرفعالیت‌های «تولید آهن و فولاد پایه» و «عمده‌فروشی و خرده‌فروشی» و در اثر کاهش عرضه گاز به‌ترتیب زیرفعالیت‌های «تولید مواد شیمیایی و فراورده‌های شیمیایی» و «تولید آهن و فولاد پایه» بیشترین سهم را در کاهش تولید خواهند داشت.

 اما چنانچه یک فعالیت خاص مدنظر و کاهش ستانده آن اهمیت بالایی داشته باشد، برای مثال چنانچه محصولات تولید شده توسط این فعالیت‌ها برای تولید سایر فعالیت‌های اقتصادی بسیار ضروری باشد، فعالیت‌هایی که کاهش ستانده بالایی را تجربه می‌کنند باید مورد توجه قرار گیرند. دراین‌خصوص، در اثر کاهش عرضه برق، زیرفعالیت‌های «انبارداری و ذخیره‌سازی»، «جمع‌آوری، تصفیه و تأمین آب» و «تولید محصولات اساسی مس و آلومینیم»، و در اثر کاهش عرضه گاز زیرفعالیت‌های «تولید، انتقال و توزیع برق»، «تولید محصولات کانی غیرفلزی طبقه‌بندی نشده در جای دیگر» و «تولید مواد شیمیایی و فراورده‌های شیمیایی» با بیشترین کاهش در ستانده در میان زیرفعالیت‌های اقتصادی مواجه‌اند. (21583)

1405/03/25

تأمین مالی بازسازی جنگ تحمیلی سوم (۱): ظرفیت صندوقهای سرمایه گذاری نیکوکاری در بازار سرمایه ایران

بیان/ شرح مسئله

بازسازی غیرتورمی بخش‌های آسیب‌دیده در اقتصاد نیازمند استفاده از نهادها و ابزارهای تأمین مالی است که برای این منظور طراحی شده‌اند. صندوق سرمایه‌گذاری نیکوکاری دارای الگوهای متعددی است که می‌تواند به تأمین مالی غیرتورمی بخش‌های آسیب‌دیده، شرکت‌ها، کسب‌وکارها و بنگاه‌های آسیب‌دیده در جنگ تحمیلی سوم کمک کند. همچنین این صندوق‌ها که تجربه بین‌المللی نیز دارند، می‌توانند به‌عنوان ابزاری رسمی، شفاف و تحت نظارت، امکان تجمیع منابع خُرد و کلان و تخصیص هدفمند آن را فراهم کنند. این گزارش چگونگی و ظرفیت‌های تأمین مالی این نهاد مالی را تبیین می‌کند.

نقطه‌نظرات/ یافته های کلیدی

• صندوق‌های سرمایه‌گذاری نیکوکاری نهاد مالی غیرتورمی است که دارای الگوهای متعدد انتفاعی و غیرانتفاعی است. با این بیان، می‌توان از ظرفیت منابع مالی طیف گسترده‌تری از اشخاص حقیقی و حقوقی در این صندوق‌ها استفاده کرد.
• صندوق نیکوکاری ارزی می‌تواند به جذب منابع ارزی ایرانیان نیکوکار خارج از کشور کمک کند. همچنین برخی از حوزه‌های تأمین مالی نیاز به تأمین ارز دارند که این صندوق‌ها می‌توانند تا حدی آن را تأمین کنند.
•  تسویه بازپرداخت سود یا اصل سرمایه‌گذاری ارزی، به‌صورت ارزی یا براساس نرخ توافقی صورت پذیرد.
•  هرچقدر بتوان از ظرفیت این نهاد مالی برای تأمین مالی کسب‌وکارها، شرکت‌ها، مجموعه و بخش‌های آسیب‌دیده استفاده کرد، زمینه برای کاهش تورم- از محل تأمین مالی تورمی- فراهم می‌شود.
•  ماهیت شفاف و بازارمحور این صندوق‌ها، اعتماد عمومی و مشارکت افراد نیکوکار را افزایش می‌دهد و نسبت به روش‌های پراکنده جمع‌آوری کمک می‌تواند کارآمدتر است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

•  استفاده از انواع الگوهای صندوق‌های نیکوکاری به‌منظور تأمین مالی غیرتورمی جنگ تحمیلی سوم در حوزه‌های مختلف به‌خصوص طرح‌ها و مجموعه‌های غیرانتفاعی و عام‌المنفعه مورد تأکید است.
•  استفاده از صندوق نیکوکاری ارزی؛ برخی از نیکوکاران این صندوق‌ها، ایرانیان خارج از کشورند که منابع مالی آنها ارز است. از طرف دیگر، برخی از نیازهای بخش‌های مورد سرمایه‌گذاری صندوق نیکوکاری ارزی است. ازاین‌رو، می‌توان به طراحی و راه‌اندازی صندوق نیکوکاری ارزی در بازار سرمایه اقدام کرد. به‌منظور پوشش ریسک‌های نوسان نرخ ارز، ابتدا می‌توان الگوی اول (اهدای کامل) و دوم (اهدای سود سرمایه‌گذاری) صندوق نیکوکاری مدنظر قرار گیرد و در مراحل بعدی الگوی سوم طراحی و به کار بسته شود. پیشنهاد اکید آن است که بازپرداخت اصل منابع ارزی (الگوی دوم) به‌صورت ارزی و با نرخ توافقی صورت پذیرد.
•  هماهنگی و ارتباط نزدیک میان تنظیم‌گر صندوق‌های نیکوکاری بازار سرمایه (سازمان بورس و اوراق بهادار) با تنظیم‌گر یا ناظر طرح یا شرکت مورد سرمایه‌گذاری صندوق نیکوکاری (مانند وزارت راه و شهرسازی، وزارت ورزش و جوانان، وزارت صمت، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، شهرداری‌ها) پیشنهاد می‌شود. همچنین درخصوص طراحی صندوق نیکوکاری ارزی، ضروری است تا سازمان بورس و اوراق بهادار مقررات مربوط به اموری مانند دریافت، انتقال، تسویه و بازپرداخت اصل سرمایه‌گذاری ارزی را با همکاری بانک مرکزی انجام دهد. (21611)
  

1404/۱۲/01

پایش بخش حقیقی اقتصاد ایران در پاییز ۱۴۰۴: شاخص موجودی انبار صنایع بورسی

بیان / شرح مسئله

یکی از شاخص‌های مهم برای بررسی بهنگام و دقیق وضعیت اقتصاد کلان و به‌خصوص بخش صنعت شاخص موجودی انبار است. این شاخص تصویری پیش‌نگر از وضعیت بخش صنعت ارایه می‌دهد که از آن برای طراحی، اجرا و ارزیابی سیاست‌های اقتصادی می‌توان استفاده کرد. اطلاعاتی که شرکت‌های بورسی از وضعیت تولید، فروش و موجودی انبار منتشر می‌کنند با تقریب بسیار بالایی با کل صنعت کشور انطباق دارد. همچنین تواتر فصلی و ماهیانه انتشار گزارش شرکت‌های بورسی خلأ انتشار دیرهنگام گزارش نهادهای رسمی از وضعیت صنعت را تا حد بسیار خوبی پوشش می‌دهد. در همین راستا مرکز پژوهش‌های مجلس به ساخت شاخص و انتشار گزارش‌های فصلی از شاخص موجودی انبار و نسبت موجودی انبار به فروش براساس اطلاعات شرکت‌های بورسی اقدام کرده است.

نقطه‌نظرات / یافتههای کلیدی

طی پاییز سال 1404 شاخص کل موجودی انبار صنعت به عدد 135.9 رسیده که نسبت به فصل مشابه سال قبل رشد مثبت 9.4 درصدی داشته است. نسبت موجودی انبار به فروش کل صنعت نیز به عدد 0.35 رسیده است. این یعنی به اندازه حدود 35 درصد فروش فصلی شرکت‌های صنعتی به شکل موجودی انبار باقی می‌ماند. این رقم از میانگین نسبت برای دوره 1399 تا 1403 بالاتر بوده است.

شاخص کل موجودی انبار معدن نیز در پاییز 1404 به عدد 83.6 رسیده که نسبت به فصل مشابه سال قبل رشد منفی 27.9درصدی داشته است. نسبت موجودی انبار به فروش معدن نیز رقم 0.58 را نشان می‌دهد که پایین‌تر از میانگین نسبت برای بازه 1399 تا 1403 است.

علاوه‌بر شاخص کل صنعت و معدن درمورد رشد شاخص موجودی انبار صنایع نیز فلزات پایه رشد 27.2، کک و پالایش رشد منفی 10.1، محصولات شیمیایی (به‌جز دارو) رشد 6.8 و خودروسازی رشد 1.1درصدی داشته است.

همچنین شاخص موجودی انبار محصولات مصرفی منفی 53.5، محصولات واسطه‌ای 9.8، محصولات سرمایه‌ای 5.1 و نهاده‌های ساختمانی منفی 19.5 درصد رشد داشته‌اند. (21621)

1405/03/31

گزارش نظارتی درباره الزامات اجرای مواد (۲۴) و (۳۰) قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار

بیان/ شرح مسئله

محیط کسب‌وکار ایران طی سال‌های اخیر، به‌طور فزاینده‌ای با بی‌ثباتی مقرراتی، تغییرات ناگهانی سیاست‌ها و عدم پیش‌بینی‌پذیری رویه‌های اجرایی مواجه بوده است. این وضعیت، نه‌تنها برنامه‌ریزی بنگاه‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاران را مختل کرده، بلکه هزینه‌های مبادله را افزایش داده و انگیزه فعالیت‌های مولد را کاهش داده است. قانونگذار با تصویب مواد (24) و (30) «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار»، تلاش کرده است از طریق الزام به اطلاع‌رسانی پیشینی پیش‌نویس‌های مقررات و اطلاع‌رسانی پسینی مصوبات، مشارکت ذی‌نفعان و شفافیت مقررات، ثبات و امنیت حقوقی را تقویت کند. این اقدام قانونگذار با تصویب مقررات متعدد مربوط به مواد قانونی مذکور، مجموعه‌ای از احکام را برای نظام‌مندی بیشتر مقرره‌گذاری شکل داده است. قانونگذار با تصویب مواد (24) و (30) «قانون بهبود...» به‌دنبال تحقق بخشیدن به چند هدف به‌طور هم‌زمان بوده که عبارت‌اند از: 1. ثبات و پیش‌بینی‌پذیری محیط حقوقی و اقتصادی، 2. افزایش کیفیت شکلی و ماهوی مقررات مصوب قوه مجریه، 3. تأمین و فراهم ساختن زمینه مشارکت بخش خصوصی در ‌فرایند تدوین مقررات به‌طور مؤثر، و 4. فراهم کردن امکان دسترسی به مقررات و اطلاع‌رسانی عمومی مقررات مصوب، به بهترین و سریع‌ترین روش ممکن.

در گزارش حاضر، تلاش شده این تکالیف قانونی و مقرراتی، احصا و دسته‌بندی و نسبت آنها با یکدیگر تعریف شود. ارزیابی اجرای مواد (24) و (30) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط، و چالش‌های اجرایی آنها، موضوع گزارشی مستقل است که در دست تهیه است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

۱. در‌مجموع، تکالیف مندرج در مواد (24) و (30) «قانون بهبود...» و مقررات مرتبط با آن را می‌توان به این شرح خلاصه کرد: نخست، تکالیف دستگاه‌های اجرایی برای کسب نظر عموم و فعالان اقتصادی (تشکل‌ها) پیش از تصویب مقرره؛ و دوم، تکالیف دستگاه‌های اجرایی ناظر به بارگذاری مصوبه در «پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با کسب‌و‌کار» از زیرسامانه‌های «سامانه ملی قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران» (به نشانی اینترنتی qavanin.ir) پس از تصویب مقرره.

۲. گرچه ماده (24) «قانون بهبود ...» صرفاً با هدف اطلاع‌رسانی به عموم درخصوص تغییرات سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اجرایی به تصویب رسیده، اهداف ماده (30) «قانون بهبود...» علاوه‌بر هدف پیش‌گفته، اجرایی کردن اصل مشاوره با عموم و به‌ویژه فعالان اقتصادی در مقررات‌گذاری و به مشارکت طلبیدن مؤثر نهادها و تشکل‌های اقتصادی در ‌فرایند وضع مقرره، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اصول مقررات‌گذاری است. سازوکار مقرر شده برای تسهیل نظرخواهی از فعالان اقتصادی و تشکل‌ها در ماده (30) «قانون بهبود...» را می‌توان مکمل مواد (2) و (3) قانون مذکور تلقی کرد. در ماده (2) قانون پیش‌گفته، دولت مکلف شده است «در مراحل بررسی موضوعات مربوط به محیط کسب‌وکار برای اصلاح و تدوین مقررات و آیین‌نامه‌ها، نظر کتبی اتاق‌ها و آن دسته از تشکل‌های ذی‌ربطی که عضو اتاق‌ها نیستند، اعم از کارفرمایی و کارگری را درخواست و بررسی کند و هرگاه لازم دید آنان را به جلسات تصمیم‌گیری دعوت نماید». در ماده (3) قانون مذکور نیز مقرر شده است: «دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند هنگام تدوین یا اصلاح مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اجرایی، نظر تشکل‌های اقتصادی ذی‌ربط را استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند».

۳. از بررسی محتوایی احکام قانونی و مقرراتی مربوطه به موضوع مورد بحث، می‌توان چنین نتیجه‌‌گیری کرد که احکام مربوط، به‌نوعی مکمل یکدیگر محسوب می‌شوند. از یک‌سو، هم‌پوشانی‌های قابل ملاحظه‌ای بین آنها وجود دارد؛ و از‌سوی ‌دیگر، احکام مؤخر، کامل‌تر و دقیق‌تر از احکام مقدم محسوب می‌شوند. براین‌اساس، دولت با صدور بخشنامه‌ای با عنوان «تکالیف دستگاه‌های اجرایی درخصوص تدوین‌،‌ تصویب و انتشار مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب 1403/12/8)، تکالیف دستگاه‌های اجرایی را تجمیع کرده است. اجرای دقیق «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (مصوب 1403/1/30)، تضمین‌کننده اجرای مواد (24) «قانون بهبود ...» (مصوب 1390/11/16)، «آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار» (یا آیین‌نامه ماده (30) «قانون بهبود...»، مصوب 1402/1/30 هیئت‌وزیران)، ماده (30) «قانون بهبود...» (الحاقی به‌موجب مصوبه 1400/12/24)، و «آیین‌نامه اجرایی ماده (24) قانون بهبود...» (مصوب 1402/11/15 هیئت‌وزیران) است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در موضوع نظام‌مندی بیشتر مقررات‌گذاری، تعداد قابل ‌توجهی از احکام قانونی و مقرراتی تصویب شده است که به‌تبع اجرای آنها توسط مقامات اداری، با ابهامات، چالش‌ها، و موانع متعددی همراه خواهد بود. ازاین‌رو، باید برای سازگاری و انسجام بین مواد قانونی و مقرراتی برای اجرای آسان‌تر و مؤثرتر، راهکاری یافت. به‌عبارت دقیق‌تر، ساده‌سازی و ابهام‌زدایی از تکالیف نهادها و مقامات مکلف به رعایت اصول، ضوابط، ‌فرایندها و رویه‌ها برای انجام این مهم، ضرورت دارد. به‌نظر می‌رسد محور قرار دادن «دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با کسب‌وکار» (مصوب معاون حقوقی رئیس‌جمهور، مصوب 1/2/1403)، می‌تواند راهکاری برای رفع پیچیدگی و تعدد احکام مربوط به موضوع مورد بحث باشد. همچنین برای دستگاه‌های اجرایی، فهرست یادآور (چک‌لیست) تدوین و توسط دبیر هیئت‌دولت ابلاغ شده که حتی بدون مطالعه دقیق و آگاهی از نسبت مفاد قانونی و مقرراتی مذکور، صِرف رعایت قدم‌به‌قدم هشت مرحله تصریح‌ شده در چک‌لیست گفته‌ شده، می‌تواند رعایت همه مفاد قانونی و مقرراتی درخصوص نظام‌مندی بیشتر مقررات را میسر سازد. یکی از مهم‌ترین اهداف و چشم‌اندازهای مجموعه مفاد قانونی و مقررات مورد بحث، نوعی «فرمت‌سازی» (تدوین و الزام چارچوب شکلی- ‌فرایندی) برای مقرره‌گذاری فارغ از محتوای مقررات است.

هدف گزارش حاضر، تصریح و توضیح الزامات اجرای مواد (24) و (30) «قانون بهبود...» و الزامات اجرایی آن است. در گزارش مستقلی که درخصوص ارزیابی اجرای مواد (24) و (30) «قانون بهبود...» و مقررات مربوط در دست تهیه است، پیشنهادهای تقنینی، نظارتی و سیاستی برای اجرای دقیق‌تر و مؤثرتر مفاد قانونی و مقرراتی مذکور باتوجه‌به مهم‌ترین چالش‌ها در اجرای مفاد مورد بحث، ارائه خواهد شد. (۲۱۶۳۴)

1405/03/10

ظرفیتشناسی بخش خدمات بهداشت و درمان ایران: نمونهای از تدوین راهبرد ظرفیتمحور با استفاده از الگوی استراتژیک SOAR

بیان/ شرح مسئله

ارتقای سلامت جامعه علاوه‌بر اینکه خود به‌عنوان یک هدف اساسی شناخته می‌شود، نقشی مهم در دستیابی به کاهش فقر، تحقق رشد اقتصادی و متعاقباً توسعه اقتصادی جوامع ایفا می‌کند. بنابراین از این منظر تخصیص منابع به بخش سلامت به‌عنوان سرمایه‌گذاری تلقی می‌شود. از طرفی ویژگی‌های خاص این بخش موجب می‌شود که سازوکارهای بازار به‌تنهایی قادر به تأمین کارایی و عدالت در ارائه خدمات نباشند و مداخله دولت اجتناب‌ناپذیر باشد. ‌براین‌اساس منطق نقش‌آفرینی دولت در بخش سلامت و مراقبت‌های بهداشتی بر سه استدلال اساسی شکست بازار، ملاحظات توزیعی و دلالت‌های اقتصاد سیاسی استوار است. شکست بازار بر ماهیت ناقص اطلاعات در این حوزه، رقابت محدود و مشکلات صنعت بیمه عمدتاً شامل مسئله اطلاعات نامتقارن و کژگزینی، آثار خارجی و هزینه‌های سنگین اداری اشاره دارد. همچنین برخی خدمات حوزه سلامت ماهیتی همچون کالاهای عمومی دارند که ضرورت مداخله دولت را ایجاب می‌کند.

ملاحظات توزیعی نیز مسئله دسترسی برابر به خدمات درمانی و بهداشتی را به‌عنوان یکی از مصادیق برابری فرصت‌ها و از الزام‌های اساسی حقوق انسانی پیش می‌کشد. از منظر اقتصاد سیاسی نیز گسترش بیمه‌های اجتماعی سلامت علاوه‌بر دلالت‌های اقتصادی یا اخلاقی از ‌فرایندها و چرخه‌های سیاسی تأثیر می‌پذیرند.

براین‌اساس، مداخله دولت در چارچوب منطق رفع شکست‌های بازار و تأمین ملاحظات توزیعی، فقط به تخصیص منابع محدود نمی‌شود، بلکه شامل هدایت راهبردی، نظارت، ایجاد هماهنگی و تضمین پاسخ‌گویی در نظام سلامت است. به‌طوری‌که دولت‌ها باید از طریق تدوین راهبردهای ملی با اهداف مشخص، مقررات قوی و سازوکار یادگیری مداوم، مسیر بهبود کیفیت، عدالت و کارایی نظام سلامت را ترسیم کنند. این راهبردها با ایجاد چشم‌انداز مشترک و سیاست‌های منسجم، از اقدام‌های پراکنده و کوته‌نگر جلوگیری و هماهنگی میان اهدافی نظیر افزایش دسترسی، بهبود کیفیت خدمات و کاهش نابرابری‌ها را ممکن می‌کنند.

براساس ادبیات موضوع، رویکردهای گوناگونی برای تدوین راهبرد معرفی شده است که از میان آنها الگوی استراتژیک SOAR به‌عنوان یک چارچوب تدوین راهبرد مثبت‌نگر شناخته می‌شود که با تکیه بر شناسایی نقاط قوت و فرصت‌های موجود بستر طراحی این راهبرد را فراهم می‌آورد. دو ویژگی اساسی این الگو مشتمل‌بر تکیه بر نقاط قوت و ظرفیت‌های موجود و رویکرد پایین به بالای مشارکت ذی‌نفعان در تدوین راهبرد است. باتوجه‌به این ویژگی‌های کلیدی، ابتدا ظرفیت‌های بخش سلامت احصا می‌شود و سپس با تکیه بر این ظرفیت‌ها یک نمونه اولیه از الگوی SOAR تصریح می‌شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

به‌طورکلی بخش سلامت ایران دارای ظرفیت‌های مطلوبی است که نمود آن در رشد شاخص پوشش همگانی سلامت قابل مشاهده است. براین‌اساس شاخص مذکور با طی روندی صعودی از مقدار 50 در سال 2005 به عدد 74 در سال 2021 و شاخص پوشش مؤثر همگانی سلامت نیز از عدد 44 در سال 1990 به عدد 70 در سال 2019 رسیده است.

ظرفیت‌های شکل‌گرفته در بخش سلامت در ابعاد مختلفی قابل بحث و بررسی است که در پژوهش حاضر برای روشمند ساختن این بررسی، متغیرهای تابع تولید نظام سلامت مدنظر قرار گرفته است. براین‌اساس شاخص‌های شناسایی شده در ارتباط با ستانده بخش سلامت عبارت‌اند از: امید به زندگی و نرخ مرگ‌و‌میر (نوزادان، کودکان زیر پنج سال و مادران). نهاده‌های‌ سلامت نیز مشتمل‌بر مخارج سلامت به‌عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی، پوشش بیمه و هزینه‌های پرداخت از جیب، پوشش واکسیناسیون، تعداد پزشکان، تعداد تخت‌های بیمارستانی و میزان دسترسی به آب آشامیدنی و سرویس بهداشتی است.

به‌این‌ترتیب، پس از بررسی آخرین داده‌های هریک از متغیرهای صدرالذکر، ظرفیت‌های شناسایی ‌شده در بخش سلامت ایران به این شرح‌اند:

•  ظرفیت نهادی و سازمانی قوی در نظام بیمه سلامت؛
•  شبکه گسترده مراقبت‌های اولیه (PHC) در سراسر کشور؛
•  پوشش واکسیناسیون بالا (نزدیک به 100 درصد برای واکسن‌های اصلی)؛
•  رشد منابع انسانی و زیرساختی شامل افزایش تعداد پزشک، تخت بیمارستانی و دسترسی به آب آشامیدنی سالم.

پیشنهاد راهکار تقنینی، سیاستی یا نظارتی

براساس روش‌شناسی الگوی SOAR و با تکیه بر ظرفیت‌های احصا ‏شده بخش سلامت، راهبردهای زیر پیشنهاد می‌شود:

۱. تعریف ‌فرایند مشارکتی ملی برای تدوین مأموریت و شاخص‌های راهبردی با حضور دولت، بیمه‌ها، ارائه‌دهندگان خدمات، بخش خصوصی و جامعه مدنی جهت ایجاد چشم‌انداز مشترک و اجماع ملی؛

۲. بهره‌گیری از ظرفیت شبکه گسترده مراقبت‌های اولیه (PHC) و خانه‌های بهداشت برای پیشگیری، مدیریت و پایش بیماری‌های غیرواگیر با گسترش الگوهای عملیاتی موفق در مقابله با بیماری‌های واگیر؛

۳. طراحی بسته سیاستی ارتقای سلامت با محوریت مدیریت بیماری‌های غیرواگیر، تأمین مالی پایدار از طریق گسترش شبکه بیمه و جذب سرمایه‌گذاری عمومی و خصوصی با همسوسازی ذی‌نفعان؛

۴. تقویت نقش بیمه سلامت به‌عنوان خریدار استراتژیک خدمات با حرکت از پرداخت مبتنی‌بر خدمت به پرداخت مبتنی‌بر عملکرد و کیفیت، جهت‌دهی منابع به پیشگیری و مراقبت مستمر بیماری‌های غیرواگیر با استفاده از ظرفیت تجمیعی صندوق‌های بیمه؛

۵. نهادینه‌سازی مدل «شبکه سلامت محلی» در سطح استان‌ها و شهرستان‌ها با ایجاد ساختارهای هم‌افزا بین وزارت بهداشت، دانشگاه‌های علوم پزشکی و صندوق‌های بیمه برای اجرای سیاست‌های پیشگیرانه و رصد شاخص‌های محلی؛

۶. بازطراحی بسته مزایای بیمه‌ای با تمرکز بر بیماری‌های پرهزینه و غیرواگیر، مدیریت منابع محدود، افزایش کارایی و ایجاد مشوق‌های پیشگیرانه (تخفیف حق بیمه برای رفتارهای سالم و غربال‌گری)؛

۷. تمرکز بر کارایی استانی از طریق بودجه‌ریزی سلامت مبتنی‌بر عملکرد با تخصیص اعتبارات براساس شاخص‌هایی مانند کاهش بستری‌های قابل پیشگیری، بهبود شاخص‌های سلامت مادر و کودک و پوشش خدمات پیشگیری. (21567)

1404/10/30

بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور (۲۸): تحلیلی بر ارقام کلان مصارف بودجه (ویرایش اول)

بیان / شرح مسئله

در این گزارش مصارف لایحه بودجه 1405 بررسی شده و نکات مهم، تغییرات نسبت به قوانین بودجه سنوات گذشته و وجوه مثبت و منفی لایحه ارزیابی شده است. مصارف عمومی دولت در این لایحه نسبت به قانون بودجه 1404 رشد 5درصدی دارد که اعتبارات هزینه‌ای 20 درصد افزایش، اعتبارات عمرانی بدون تغییر نسبت به سال گذشته و تملک مالی نیز حدود 40 درصد کاهش داشته است. دلیل اصلی رشد اندک اعتبارات هزینه‌ای نسبت به نرخ تورم در لایحه نسبت به سال 1404 ناشی از رویکرد دولت در اجتناب از هزینه‌کرد بدون پیش‌بینی منابع پایدار است. علاوه‌بر حقوق و مزایای کارمندان، ردیف‌هایی همچون کمک‌زیان هدفمندی، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و سود و کارمزد اوراق دولتی در سرفصل اعتبارات متفرقه ذیل اعتبارات هزینه‌ای قرار دارد. درخصوص اعتبارات تملک‌دارایی‌های مالی، برخی اقلام مانند افزایش سرمایه بانک‌های دولتی که در قانون بودجه 1404 در نظر گرفته شده بود، در لایحه بودجه سال 1405 لحاظ نشده و این موضوع موجب کاهش تملک مالی نسبت به سال گذشته شده است.

یکی از مهم‌ترین موضوع‌ها در لایحه 1405، لحاظ کردن جدولی تحت عنوان منابع - مصارف جمعی‌خرجی است. رقمی که در لایحه برای آن لحاظ شده، عدد 1489 هزار میلیارد تومان است. (جدول 23 لایحه) نشان‌دهنده منابع جمعی‌خرجی و (جدول 24) بیانگر مصارفی است که برای آن لحاظ شده است. مفهوم عبارت جمعی‌خرجی این است که به هر میزان منابع پیش‌بینی شده در (جدول 23) محقق شود، مخارج مندرج در (جدول 24) نیز محقق می‌شود و درصورت عدم تحقق منابع، مخارج آن نیز محقق نخواهد شد؛ لذا بر سرجمع جداول کلان اثرگذار نیست.

در جدول مصارف هدفمندی یارانه‌ها نیز سه ردیف جمعی‌خرجی در نظر گرفته شده است؛ پرداخت یارانه نان به ذی‌نفع نهایی (290 هزار میلیارد تومان)، پرداخت یارانه انرژی به ذی‌نفع نهایی (548 هزار میلیارد تومان) و پرداخت بابت مابه‌التفاوت نرخ ارز ترجیحی (572 هزار میلیارد تومان). درج موضوع‌های جمعی‌خرجی در لایحه، موجب شفافیت یارانه‌های ضمنی و بررسی ظرفیت قانونی برای پرداخت یارانه‌های مذکور به ذی‌نفع نهایی شده است. درخصوص رعایت اصل (53) قانون اساسی مبنی‌بر رعایت گردش خزانه، در ماده (3) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی به رعایت اصل (53) اشاره شده؛ اما باتوجه‌به نگارش ماده مذکور که به کل اقلام جمعی‌خرجی تصریح نکرده است، ممکن است به تصریح دقیق‌تری در قالب لایحه بودجه سال 1405 برای رعایت اصل (53) درخصوص جدول جمعی‌خرجی نیاز باشد.

طبق ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، دولت مکلف است احکام قوانینی را که طی پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه، ازجمله قانون برنامه هفتم، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برای آن اعتباری پیش‌بینی نکرده است، به همراه لایحه به مجلس منعکس کند تا مجلس آگاهانه درخصوص مصارف بودجه تصمیم‌گیری کند. به‌علاوه، طبق این ماده و نیز در جهت ایجاد بستر لازم برای نظارت بر اجرای قانون برنامه، باید احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم، از حیث اجرا یا عدم اجرا به‌منظور تأمین مالی در لایحه بودجه تعیین تکلیف شوند. فهرست این احکام در قالب اسناد پشتیبان لایحه بودجه به مجلس ارائه شده است.

نقاط قوت و ضعف طرح

اهتمام لایحه در برآورد منطقی از مصارف دولت برای کاهش کسری تراز عملیاتی، اتصال مستقیم منابع حاصل از فروش دارایی‌های مازاد دولت به اعتبارات عمرانی دستگاه‌ها جهت افرایش انگیزه دستگاه‌های اجرایی برای مولدسازی اموال مازاد، سامان‌دهی (جدول 9 لایحه بودجه) (جدول اعتبارات ردیف‌های متفرقه) و تلاش جهت انتقال ردیف‌هایی که قابلیت گنجاندن در (جدول 7) ( اعتبارات دستگاه‌های اجرایی) را دارند، از (جدول 9) به (جدول 7)، برخی از نقاط قوت لایحه است. درمورد نقاط ضعف لایحه از منظر اصول بودجه‌ریزی و ارقام کلان مصارف می‌توان به فاصله قابل ملاحظه رشد در نظر گرفته شده برای ضریب ریالی حقوق کارمندان و بازنشستگان در مقایسه با نرخ تورم، ثابت ماندن اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 و قرار ندادن منابع - مصارف فرابودجه در سقف جداول کلان بودجه‌ اشاره کرد.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

برنامه‌محوری از الزامات بهبود ‌فرایند بودجه‌ریزی است. در واقع رویکرد برنامه‌محوری و تعریف اعتبارات دستگاهی براساس برنامه‌های مشخص و تعریف شده یکی از تکالیف سازمان برنامه در تدوین بودجه‌های سالیانه بوده است. براساس بند «پ» ماده (13) قانون برنامه هفتم، سازمان برنامه و بودجه مکلف است که برای تحقق اهداف قانون برنامه هفتم و اهداف قانونی دستگاه‌های اصلی، لایحه بودجه سالیانه را به‌صورت برنامه‌محور که حاوی برنامه‌های اجرایی و اهداف کمّی باشد تهیه کند تا این برنامه‌ها مبنای صدور تخصیص پرداخت و نظارت دیوان محاسبات کشور باشد. هرچند دولت در شکل‌دهی جداول بودجه و پیوست‌های تقدیمی (به‌طور خاص (جدول 7) ماده‌واحده که بودجه دستگاه‌های اجرایی اصلی براساس برنامه‌های اجرایی درج شده و همچنین پیوست 4 که سنجه‌های عملکردی ارائه شده است) تلاش کرده است تا در این مسیر حرکت کند؛ اما همچنان ارتباط دقیق مصارف مذکور با برنامه هفتم پیشرفت و شیوه نظارت و هدایت اعتبارها در جهت تحقق برنامه به‌جای پرداخت مستمر حقوق و مزایای شاغلان و بازنشستگان، نیاز به تدقیق دارد. توجه مجلس به این امر می‌تواند ‌فرایند تدریجی بودجه‌ریزی برنامه‌محور را بهبود بخشد. طبق ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، دولت مکلف است احکام قوانینی را که طی پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه، ازجمله قانون برنامه هفتم، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برای آن اعتباری پیش‌بینی نکرده است، به همراه لایحه به مجلس منعکس کند تا مجلس آگاهانه درخصوص مصارف بودجه تصمیم‌گیری کند. اگرچه فهرست این احکام به همراه لایحه بودجه به مجلس تقدیم شده است، به‌نظر می‌رسد این فهرست کامل نبوده و نیازمند تدقیق است. (21575)

1405/03/20

شکست دولت: مبانی نظری، شواهد تجربی و دلالتهای سیاستی

بیان / شرح مسئله

نظریه انتخاب عمومی با بهره‌گیری از ابزارهای تحلیلی علم اقتصاد، رفتار کنشگران را در بازارهای سیاسی بررسی می‌کند و این پیش‌فرض را که دولت‌ها همواره راه‌حل‌های ایدئالی برای رفع شکست‌های بازار ارائه می‌دهند، به چالش می‌کشد.

البته ناکامی و شکست دولت در انجام برخی وظایف لزوماً به این معنا نیست که بازارهای آزاد بدون مداخله همیشه عملکرد بهتری دارند. ازاین‌رو، مسئله اصلی انتخاب بین دو نظام ناکامل - دولت و بازار- براساس میزان کارآمدی آنها و تلاش برای شناسایی علل شکست‌ها و رفع آن با بهترین روش ممکن است. به یک معنا، هدف عبور از دوگانه دولت / بازار و دستیابی به ترکیب بهینه این دو نظام است.

علاوه‌بر این شواهد تجربی نیز نشان‌دهنده روند نزولی عملکرد دولت‌ها به‌ویژه در کشورهای درحال‌توسعه، طی دو دهه اخیر است؛ وضعیتی که لزوم توجه به مسئله شکست دولت را بیش‌ازپیش آشکار می‌سازد.

براین‌اساس، گزارش حاضر به‌عنوان بخشی از سلسله مطالعات مرتبط با نظریه انتخاب عمومی و اقتصاد سیاسی مسائل بخش عمومی، با تمرکز بر مفهوم شکست دولت، به بررسی تعاریف، ابعاد مختلف این پدیده، ریشه‌های وقوع آن، معیارهای ارزیابی و راهکارهای سیاستی برای مواجهه با آن می‌پردازد تا ضمن ارتقای دانش عمومی از مفهوم شکست دولت و کاربردهای عملی آن، زمینه‌ساز تدوین سیاست‌های مؤثر و کارآمد در عرصه سیاستگذاری عمومی و متعاقباً ارتقای ثروت و بهبود رفاه اجتماعی باشد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

عمومی‌ترین تعریف از شکست دولت به ناتوانی دولت در تأمین مقادیر بهینه کالاهای عمومی اشاره دارد. در تعریفی عملیاتی‌تر، شکست دولت به‌عنوان ترکیبی از خطای سهل‌انگاری و خطای اقدام معرفی می‌شود. خطای سهل‌انگاری ناظر بر ناتوانی دولت از انجام اقداماتی است که می‌تواند عملکرد اقتصادی را بهبود بخشد. خطای اقدام نیز در شرایطی رخ می‌دهد که دولت با اقدامات خود موجب افول عملکرد اقتصادی می‌شود.

در صورت‌بندی ریشه‌های شکست دولت، نقش دولت در ‌فرایند توسعه اقتصادی جایگاهی محوری و تعیین‌کننده دارد. وجود دو رویکرد نظری غالب نسبت به کارکردهای دولت در ‌فرایند توسعه، موجب شکل‌گیری اختلاف‌نظرهایی جدی درباره ریشه‌های اصلی شکست دولت و تعیین اولویت‌های سیاستی در کشورهای درحال‌توسعه شده ‌است. به‌طوری‌که از منظر پارادایم دولت ارائه‌دهنده خدمات، مسئله سوءاستفاده از نفوذ شخصی- رانت‌جویی و فساد- نقشی محوری در بروز شکست دولت ایفا می‌کند. این مسئله ناظر بر رد فرض مستتر در الگوهای اقتصادی مبنی‌بر خیرخواهی همیشگی / ذاتی سیاست‌مداران و تأثیر گروه‌های ذی‌نفع بر سیاست‌هاست.

درحالی‌که پارادایم دولت توسعه‌گرا بر ایفای نقش فعال دولت در تحول و پیشرفت جوامع اصرار می‌ورزد و شکست دولت را از منظر فقدان ظرفیت سیاسی در جهت ایفای نقش برای خلق و هدایت رانت‌های مولد و تغییرات هدفمند در حقوق مالکیت تحلیل می‌کند.

از سایر علل شکست دولت نیز می‌توان به ناآگاهی (فقدان وجود اطلاعات کامل نزد مقام سیاستگذار و رأی‌دهندگان)، کیفیت پایین سیاستگذار (تأثیر ویژگی‌هایی فردی) و فقدان ظرفیت مالی - اجرایی و قابلیت دولت اشاره داشت که مورد اخیر عموماً به‌دلیل تقلید و اتخاذ سیاست‌ها بدون توجه به ظرفیت‌های موجود و فشار بیش از حد و اقدام زودهنگام ناشی می‌شود که متعاقباً واگرایی شدید بین برون‌داد نظری و عملی سیاست‌ها را در پی دارد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

باتوجه‌به اینکه پژوهش حاضر مسئله شکست دولت را در مفهوم عام آن بررسی می‌کند و بر سیاست مشخصی تمرکز ندارد؛ فاقد توصیه‌های جزئی و تقنینی است. ضمن اینکه کاربست اقدامات پیشنهاد شده نیازمند توجه به بستر تاریخی - نهادی مسائل است. بااین‌حال رویکردها و دلالت‌های سیاستی ذکر شده، به‌لحاظ شناسایی و پیشنهاد رویکردهای کلی در جهت کاهش شکست‌های دولت روشنگر است.

این رویکردها و دلالت‌های سیاستی براساس علل شکل‌گیری شکست متفاوت است؛ به‌طوری‌که مطابق با پارادیم دولت ارائه‌دهنده خدمات، توجه اصلی بر کاهش فساد و رانت‌جویی است که این مهم از طریق پیگیری توصیه‌های مرتبط به ایده حکمرانی خوب نظیر اصلاح ساختارها و قواعد سیاستگذاری براساس واقعیت‌های موجود، افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی و گسترش رویه‌های دمکراتیک به‌دست می‌آید.

اما از منظر پارادایم دولت توسعه‌گرا نقطه شروع، نه حرکت در جهت کاهش رانت‌ها و تقویت دمکراسی، بلکه با تأکید بر نقش مهم دولت در ‌فرایند توسعه، ارتقای ظرفیت نهادی دولت در جهت امحای رانت‌های نامولد، خلق رانت‌های مولد و تقویت گروه‌های مولد است تا از این طریق اهداف رشد و توسعه محقق و سپس وجوه حکمرانی خوب به‌مثابه نتیجه و محصول این ‌فرایند پدیدار گردد. این رویکرد شامل خنثی‌سازی گروه‌های غیرمولد، سازمان‌دهی گروه‌های مولد و همراه‌سازی برخی گروه‌های غیرمولد می‌شود. درواقع طبق این دیدگاه، آغاز مسیر غلبه بر مسئله شکست دولت در کشورهای درحال‌توسعه، نه با کاهش حدود مداخله دولت، بلکه با قبول نقش فعال دولت در ‌فرایند توسعه تبیین می‌شود.

 از این منظر توجه به اقتصاد سیاسی دولت‌سازی و ‌فرایند توسعه ظرفیت‌های دولت قابل طرح است. به‌طوری‌که ساخت ظرفیت دولت به‌صورت یک ‌فرایند و نه یک رویداد مشخص شناسایی ‌شده؛ ازاین‌رو، تعهد میان‌مدت و درک محدودیت‌ها و شرایط محیطی مؤثر در بلندمدت برای ساخت و تقویت آن مهم تلقی می‌شود. این ‌فرایند با عبور از نسخه‌های جهان‌شمول، با تشخیص یک مکان و هدف خاص آغاز و شامل یک ‌فرایند مداوم، با سازگاری و یادگیری سیستمی است که عوامل توانمندساز، اعتماد شهروندان به دولت و بهبودهای مکرر به‌مثابه اجزای کلیدی آن شناخته می‌شود. در این شرایط افزایش ظرفیت دولت نه‌فقط نیازمند راه‌حل‌های فنی، بلکه مستلزم توجه به مسائل از دریچه اقتصاد سیاسی نظیر همسویی انگیزه‌های ذی‌نفعان نیز خواهد بود.

در بُعد ظرفیت اجرایی دولت نیز ارتقای قابلیت از طریق رویکرد انطباق رفت ‌و برگشتی مسئله‌محور PDIA توصیه می‌شود که در دل خود توجه به ظرفیت نهادی موجود، اجتناب از تقلید و آرمان‌گرایی در انتخاب سیاست‌ها را دارد (به‌مثابه یک رویکرد مدیریتی کوتاه‌مدت که ناظر بر اتخاذ گزینه‌های سیاستی است که صرفاً بر نتایج تمرکز دارد). در این روش به‌جای اعمال راه‌حل‌های کپی‌برداری شده، ابتدا مسئله به‌صورت دقیق تعریف و تحلیل می‌شود تا راه‌حل‌ها متناسب با شرایط خاص و نیازهای واقعی محلی طراحی شوند. سپس به‌جای اجرای یک طرح بزرگ، راه‌حل‌های کوچک و قابل آزمایش اجرا می‌شوند و در طول این ‌فرایند خروجی آزمایش‌ها بررسی و درصورت نیاز اصلاح می‌شوند.

در نهایت باید توجه داشت که گزارش حاضر، ضمن احصا و تبیین چارچوب شکست دولت از ادبیات، بر این نکته نیز تأکید دارد که چارچوب‌های تحلیلی مورد اشاره در بسترهای تاریخی و نهادی مشخصی تکوین یافته‌اند و ارزیابی کاربست آنها درمورد ایران، مستلزم توجه به محدودیت‌های تبیینی، شرایط و امکان تاریخی آنهاست. (21603)

1405/03/10

تعیین مصادیق تصدیهای قابل واگذاری به شهرداریها

بیان‌/ شرح مسئله

یکی از چالش‌های اصلی مدیریت شهری، به‌ویژه در کلان‌شهرها، چندگانگی مدیریتی و وجود تعدد نهادها و سازمان‌های مسئول در حوزه‌هایی نظیر سیاستگذاری، تصمیم‌سازی، برنامه‌ریزی، هدایت و نظارت است. در واقع تداخل میان ساختارهای مدیریتی شهر یکی از مهم‌ترین موانع در این امر بوده و ازاین‌رو، اصلاح رابطه بین نهادهای دولتی و شهرداری‌ها و واگذاری امور تصدی‌‌گری شهر به شهرداری‌ها، امری ضروری به‌نظر می‌رسد.

هدف اصلی از واگذاری خدمات به شهرداری‌ها، بهره‌گیری از ظرفیت‌های قانونی برای اداره شهر، استقرار مدیریت شهری یکپارچه، تمرکززدایی، برون‌سپاری و شرکت دادن بخش غیردولتی و خصوصی در امور شهری، پاسخ‌گویی به نیازهای شهروندان و ارتقای توانایی‌ها و ظرفیت‌های محلی برای پاسخ‌گویی، مشارکت و تقویت نقش شهروندان در اداره امور مربوط به شهر، ایجاد وحدت برای اداره امور شهر و رفع ناهماهنگی بین نهادها و دستگاه‌های اجرایی، افزایش بهره‌وری و در نهایت بهبود کیفیت زندگی شهری است.

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

واگذاری امور تصدی‌گری و کاهش میزان دخالت دولت در امور اجرایی، موضوعی حائز اهمیت بوده که در سال‌های اخیر مورد توجه قرار گرفته است. این اهمیت از آنجا نشئت می‌گیرد که از یک ‌سو، حجم فعالیت‌ها و وظایف بخش عمومی، چشمگیر و ازسوی دیگر، توانایی‌ها و منابع در دسترس دولت برای عمل بدین وظایف، محدود است.

اشارات قانونی این موضوع در زمان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مطرح و تنها اتفاقی که در طول مدت اجرای برنامه سوم توسعه در این زمینه انجام پذیرفت، احصا و تصویب 23 وظیفه قابل واگذاری به شهرداری‌ها در شورای عالی اداری مصوب 1382/02/27 بود. در ادامه موضوع مدیریت یکپارچه شهری در برنامه چهارم توسعه کشور در بند «ب» ماده (137) و در دو حوزه شهر و روستا مورد توجه قرار گرفت. علاوه‌بر‌این، براساس ماده (173) برنامه پنجم توسعه دولت مجاز بود نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری برای دستیابی به ساختار مناسب، مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری و واگذاری تصدی‌ها اقدام کند. همچنین در سند برنامه ششم توسعه به منطقی‌سازی اندازه دولت و متوازن‌سازی نقش آن اشاره و بر راهبردهایی چون تمرکززدایی اداری و تفکیک امور عمومی ملی و محلی تأکید شده است. به‌رغم توجه و مدنظر قرار دادن این امر در برنامه‌های توسعه، اقدام‌های مؤثری تاکنون در این خصوص انجام نشده است. همچنین در جزء «3» بند «الف» ماده (105) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند در سال اول برنامه با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و پس از تصویب شورای عالی اداری نسبت به شناسایی و انتقال آن دسته از تصدی‌های قابل واگذاری ازلحاظ قانونی و اجرایی به شهرداری‌ها با رویکرد مدیریت یکپارچه شهری و تقویت نقش خط‌مشی‌گذاری، هماهنگی، تسهیل‌گری و نظارتی دولت با پیشنهاد شورای عالی استان‌ها اقدام کنند.

البته این موضوع در شورای عالی استان‌ها از دهه 1380 مورد توجه بوده و باتوجه‌به اختیارات قانونی ذیل بند «10» ماده(78) مکرر 2 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران که به شرح وظایف شورای عالی استان‌ها می‌پردازد، مجلس وظیفه تدوین لایحه مدیریت یکپارچه شهری را به این شورا سپرده و آن را موظف کرده بود تا طرح لازم برای واگذاری امور شهری را به دولت یا مجلس شورای اسلامی تقدیم کند، که از این ظرفیت قانونی استفاده نشده است.

در زمینه واگذاری تصدی‌ها دو دغدغه اصلی وجود دارد:

1. تداخل وظایف دولت و شهرداری‌ها در برخی حوزه‌ها ازجمله زیرساخت‌های شهری باعث هدررفت منابع شده و مدیریت یکپارچه راه‌حلی جهت جلوگیری از اتلاف این منابع و موازی‌کاری است. از موارد دیگر در این زمینه نداشتن توان مالی برخی از دستگاه‌های دولتی در انجام وظایف محوله بوده که می‌توان به مواردی همچون حفظ و نگهداری از میراث فرهنگی، احداث کتابخانه، پردیس‌های سینمایی، احداث، تعمیر و نگهداری ساختمان مدارس و مواردی از این قبیل اشاره کرد. در همین راستا و جهت رسیدن به یک چارچوب جامع برای تحقق مدیریت شهری کارآمد و در راستای تمرکززدایی و چابک‌سازی دولت، مطلوب است برخی از وظایف شهرداری که در سال‌های گذشته از آن جدا شده و نیز بسیاری از وظایفی که هم‌اکنون توسط دستگاه‌های اجرایی و تحت عنوان فعالیت‌های تصدی‌گری توسط دولت انجام می‌شود به شهرداری بازگردانده شود.

2. مسئله علل مقاومت دستگاه‌های اجرایی در مقابل واگذاری و ملاحظه هماهنگی امور حاکمیتی و تصدی‌گری این وظایف و موضوع نظارت عالیه بر انجام درست این وظایف.

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های پژوهش، پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی و راهبردی ذیل ارائه می‌شود:

- تصویب طرح جامع مدیریت شهر و روستا جهت فراهم کردن بستر مدیریت یکپارچه شهری؛

- بازتعریف ساختار سازمانی و تشکیلاتی شهرداری‌ها در راستای آمادگی برای برعهده گرفتن وظایف محوله؛

- فقدان تجویز رویکرد واحد برای همه مناطق و سطوح بدون توجه به شرایط و نیازهای آنها؛

- کاهش تصدی‌گری دولت به‌صورت تدریجی و با توافق دستگاه‌های اجرایی در بسترهای مرتبط موجود مانند شورای عالی اداری و هیئت دولت؛

- ایجاد منابع درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها و تعادل بخشی به سرانه درآمدی آنها؛

- ارزیابی دوره‌ای وزارت کشور در هر مرحله از واگذاری با همکاری سازمان برنامه و بودجه، سازمان اداری و استخدامی و دستگاه‌های اجرایی حاکمیتی مرتبط و تسهیل اجرای قانون؛

- تدوین چارچوب مرجع و راهنما برای راهبری و اجرایی‌سازی واگذاری تصدی به شهرداری‌ها. (21569)

1405/03/26

بررسی تعارض منافع در بخش آب کشور از دیدگاه نظارتی

بیان / شرح مسئله

بخش آب به‌دلایل ساختاری و ماهوی، یکی از عرصه‌های آسیب‌پذیر در برابر تعارض منافع است. پدیده تعارض منافع می‌تواند در تمام سطوح حکمرانی آب، از سیاستگذار و مجری تا ناظر و بهره‌بردار نهایی، ظاهر شود. یک نمونه آن زمانی است که مدیر یا مسئولی که وظیفه صدور مجوز، نظارت یا تخصیص آب را بر عهده دارد، به‌صورت هم‌زمان دارای منافع مستقیم یا غیرمستقیم مالی در شرکت‌های پیمانکاری فعال در همان حوزه باشد. در چنین شرایطی، احتمال دارد منافع شخصی یا شرکتی بر وظایف قانونی و تعهدات عمومی غلبه کرده و به تصمیم‌هایی که پایداری اکولوژیک، امنیت آبی بلندمدت و منافع جمعی را فدای منافع محدود و عمدتاً شخصی می‌کند، منجر شود. بنابراین، مدیریت اصولی تعارض منافع، نه‌فقط یک انتخاب، بلکه به‌عنوان ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای حفاظت از سرمایه‌های طبیعی، تضمین عدالت اجتماعی و رعایت اصول علمی در تخصیص منابع محدود آبی و دستیابی به حکمرانی پایدار و مطلوب آب به شمار می‌رود.

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد که اجرای پروژه‌های کلان آبی کشور، اعم از پروژه‌های سدسازی، انتقال آب و پروژه‌های ذیل طرح‌های ملی علاج‌بخشی نظیر طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی، می‌توانند به‌دلیل وجود تعارض منافع و تبعات آن، ازجمله تضعیف اراده مدیریتی و سیاسی، با مسائل و مشکلاتی مواجه شوند. در موضوع توسعه پروژه‌های جدید سدسازی (بیش از 100 پروژه در دست مطالعه و ساخت در فهرست طرح‌های عمرانی بودجه سال 1402)، بررسی‌ها نشان می‌دهد این سدها در آینده، حتی قبل از رسیدن به فاز بهره‌برداری، با مشکل خالی بودن مخازن، عملکرد ضعیف و سایر تبعات فنی و مدیریتی و مواجه خواهند بود؛ موضوع مهمی که فضای سیاستگذاری این حوزه مهم و حیاتی کشور را از هرگونه توسعه فاقد تدابیر کارشناسی و فنی لازم بر حذر داشته و حصول شفافیت‌های لازم در توسعه سازه‌ای و مبتنی‌بر عرضه در بخش آب را طلب می‌کند. در موضوع سیاستگذاری آب زیرزمینی، شواهد حاکی از آن است که پس از گذشت بیش از یک دهه از تصویب طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی، درصد قابل توجهی از پروژه‌های ذیل آن یا هرگز اجرایی نشده‌اند، یا با درصد پیشرفت بسیار ناچیزی (در مواردی در حد 2 و 5 درصد) درحال انجام بوده یا به‌کلی متوقف مانده‌اند. این وضعیت، ضرورت کنترل و کاهش تعارض منافع در بخش آب را به‌عنوان یک پیش‌نیاز حیاتی برای دستیابی به حکمرانی و مدیریت پایدار آب در کشور آشکار می‌سازد.

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

این گزارش با هدف کنترل، کاهش و رفع تعارض منافع و نیز تحکیم حکمرانی پایدار در بخش آب کشور، مجموعه‌ای از راهکارها را پیشنهاد می‌کند. این راهکارها باتوجه‌به ماهیت آنها، افزون بر مهار تعارض منافع، اعتماد عمومی را بازسازی کرده و زمینه حکمرانی آبی پایدار را فراهم می‌آورد. پیشنهادهای کارشناسی گزارش باتوجه‌به سرمایه‌گذاری‌های کلان در پروژه‌هایی مانند سدسازی و انتقال آب بین‌حوضه‌ای و نیز فقدان چارچوب منسجم حکمرانی برای رفع تعارض منافع در بخش آب کشور، به این شرح است:

1. تفکیک کامل نقش‌های حاکمیتی و تصدی‌گری و استقلال مالی بخش سیاستگذاری و حفاظت از منابع آب از درآمدهای شرکتی؛

2. الزام به افشای دارایی‌ها و منافع تصمیم‌گیران، مدیران ارشد و ذی‌نفعان نهایی پروژه‌ها در سامانه برخط؛

3. شفاف‌سازی تدارکات، انتشار عمومی تغییرات قراردادها، مشروط‌سازی تخصیص یارانه‌ها به ارزیابی‌های مستقل زیست‌محیطی و اجتماعی (و اثبات نبود تعارض) و رتبه‌بندی پروژه‌ها براساس معیارهایی مانند افزایش بهره‌وری انرژی و حصول عدالت اجتماعی؛

4. تشکیل نهاد نظارتی ملی مستقل دارای اختیار ارزیابی راهبردی زیست‌محیطی و تاب‌آوری اقلیمی؛

5. انتقال قدرت اثرگذاری بر پروژه‌ها به شوراهای مستقل حوضه آبریز با ترکیب متوازن ذی‌نفعان و داشتن اختیار توقف پروژه‌های آسیب‌زا؛

6. اصلاح یارانه‌ها و واقعی‌سازی تعرفه‌ها برای صنایع پرمصرف با درونی‌سازی هزینه تأمین انرژی و جبران خسارت‌های زیست‌محیطی. (21612)

1405/03/03

مطالعه تطبیقی ابعاد احراز هویت رقومی (دیجیتال)

بیان/ شرح مسئله

احراز هویت رقومی (دیجیتال) به‌عنوان رکن اساسی در فضای سایبری، جنبه‌های مهمی مانند امنیت، اعتماد عمومی و تحول کسب‌وکارها را به هم پیوند می‌زند. رشد سریع تبادلات الکترونیک نشان داده است که بدون سازوکاری مستحکم و انعطاف‌پذیر برای احراز هویت، نه‌فقط مخاطرات امنیتی (مانند جعل هویت و تقلب) افزایش می‌یابد، بلکه ارائه خدمات برخط نیز دچار محدودیت و بی‌اعتمادی می‌شود. در این میان، توسعه فناوری‌های نوین نظیر بلاک‌چین، هوش مصنوعی و تحلیل داده‌های کلان فرصتی منحصربه‌فرد را ایجاد نموده تا بهبود ‌فرایندهای تشخیص هویت، حفظ حریم خصوصی و مدیریت مخاطرات به شکل هم‌زمان میسر شود. ماهیت رقومی (دیجیتال) خدمات احراز هویت به‌ویژه در حوزه‌هایی نظیر فناوری‌های مالی، تجارت الکترونیک و خدمات دولت هوشمند نیازمند چارچوب‌های حقوقی و نظارتی جدیدی است که بتواند هم از حقوق کاربران حفاظت کند و هم انگیزه‌های لازم برای نوآوری را به وجود آورد. ‌براین‌اساس، توسعه زیست‌بوم احراز هویت رقومی (دیجیتال) در ایران، علی‌رغم اقدامات و تلاش‌های صورت‌گرفته با چالش‌هایی همچون خلأهای قوانین و مقررات جامع، عدم هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط و ضعف در آشنایی عموم مردم درمورد مزایا و شیوه‌های استفاده از این خدمات مواجه است. این گزارش می‌کوشد، با واکاوی تجارب بین‌المللی و مدل‌های موفق در کشورهای پیشرو، ابعاد حقوقی، فنی و نهادی را بررسی کند و پیشنهادهایی برای بهبود وضعیت موجود و حرکت به‌سوی نظام احراز هویت رقومی (دیجیتال) فراگیر، قابل اتکا و اثربخش ارائه دهد.

 نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلید‌‌ی

مطالعات و بررسی‌ها نشان می‌دهد که ایجاد و اجرای چارچوب جامع قانونگذاری هم‌راستا با تحول رقومی (دیجیتال)، نخستین گام برای تثبیت و گسترش احراز هویت رقومی (دیجیتال) در ایران است. در چنین چارچوبی، نقش هماهنگ‌کننده میان نهادهای حاکمیتی و بخش خصوصی برجسته می‌شود و زیرساخت‌های فنی یکپارچه (همچون سامانه‌های گواهی رقومی و پایگاه‌های اطلاعاتی مشترک) زمینه را برای اطمینان‌بخشی به کاربران فراهم می‌کند. افزون‌بر این، لحاظ کردن شایسته سطوح مختلف اطمینان هویتی، بهره‌گیری از ابزارهای چندعاملی و بیومتریک در فرایند احراز هویت و استفاده از فناوری‌های نوین(هویت غیرمتمرکز) در راستای تقویت کارایی و امنیت، از اصول ضروری توسعه سازوکارها و نظام احراز هویت رقومی (دیجیتال) کشور قلمداد می‌شود. تجربه کشورهایی که در این زمینه پیشرو هستند نشان می‌دهد طراحی و پیاده‌سازی سازوکارهای ارزیابی و بازرسی مستمر نیز ضرورتی انکارناپذیر برای حفظ اعتماد عمومی خواهد بود.

 پیشنهاد‌ راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

۱. طراحی چارچوب قانونی و نظارتی: تدوین و تصویب قانون جامع احراز هویت رقومی (دیجیتال) با هدف بازآفرینی قوانین و مقررات مرتبط با ابعاد گسترده احراز هویت رقومی، و به‌منظور اصلاح زیست‌بوم فعلی و رفع چالش‌های حوزه مذکور؛

۲. تقویت زیرساخت‌های فنی و امنیتی: ایجاد سامانه‌های متمرکز یا غیرمتمرکز مدیریت هویت، توسعه خدمات ثبت و تأیید هویت مبتنی‌بر نیازمندی هدف و بهره‌گیری از قابلیت‌های فناوری‌هایی مانند بلاک‌چین و هوش مصنوعی، که اولویتی کلیدی برای ارائه خدمات ایمن محسوب می‌شود.

۳. ترویج فرهنگ و آموزش: آگاهی‌بخشی عمومی درباره نحوه استفاده از راهکارهای احراز هویت رقومی (دیجیتال) و مزایای آن، نقش مهمی در پذیرش و گسترش این خدمات دارد.

۴. تشویق مشارکت بخش خصوصی: ایجاد فضای رقابتی سالم و ارائه تسهیلات لازم به کسب‌وکارهای ارائه‌دهنده خدمات هویتی رقومی (دیجیتال)، ضمن رعایت الزامات امنیتی و حریم خصوصی، می‌تواند به توسعه این صنعت کمک کند.

۵. توسعه پایش و نظارت مستمر: انتخاب و معرفی نهاد یا کارگروهی مشترک از دستگاه‌های حاکمیتی، بخش خصوصی و کارشناسان مستقل برای بررسی روندهای فناورانه، ارتقای شفافیت و ارتقای سطح اطمینان کاربران، گامی ضروری در حفظ پویایی نظام احراز هویت رقومی (دیجیتال) خواهد بود. (۲۱۵۵۲)

1405/03/05

نماگر بخش معدن و صنایع معدنی (2): بهرهبرداری از معادن

بیان/ شرح مسئله

گزارش حاضر، به‌عنوان دومین سلسله‌گزارش‌ نماگر بخش معدن و صنایع معدنی، با هدف ارائه تصویری از وضعیت بخش بهره‌برداری از معادن کشور تدوین شده است. در این گزارش، مهم‌ترین چالش‌های موجود در این حوزه بر پایه داده‌ها و اطلاعات آماری بررسی شده است. یکی از چالش‌های اساسی سیاستگذاران برای طرح‌ریزی زنجیره‌های ارزش مواد معدنی، نبود برآوردهای دقیق و مبتنی‌بر مبانی علمی از میزان ذخایر معدنی در سال‌های پیش‌رو است؛ موضوعی که می‌تواند تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی راهبردی در این بخش را با ابهام نااطمینانی مواجه کند. از‌این‌رو در گزارش حاضر مبتنی‌بر اطلاعات تولید شده در شماره نخست این سلسله‌گزارش درخصوص وضعیت ذخایر معدنی کشور و با به‌کارگیری و تعریف شاخص‌های کارآمد، تصویری دقیق همراه با تحلیل‌های لازم درمورد عمر ذخایر و سطح بحرانی بودن وضعیت برداشت از آنها ارائه شده است.

از دیگر مسائل موجود در بخش بهره‌برداری از معادن کشور، نبود تصویری دقیق و جامع از عواید مستقیم دولت حاصل از فعالیت‌های معدن‌کاری است. بررسی این مسئله از دو جنبه ضرورت دارد؛ نخست، احصا و تصریح انواع عواید مستقیم دولت از بخش معدن، و دوم، تحلیل و بررسی هریک از این عواید، برای تبیین اجزا، سازوکار وصول و ارزیابی عملکرد آنها. در وضعیت کنونی، درک سیاستگذار از عواید مستقیم دولت در بخش معدن، عمدتاً به حقوق دولتی معادن محدود شده است. بااین‌حال، حتی برآوردهای مربوط به میزان حقوق دولتی وصول‌ شده نیز دقت و شفافیت لازم را ندارد و تاکنون تصویر منسجم و تفکیک ‌شده‌ای از اجزای حقوق دولتی (مانند علی‌الحساب، قطعی، معوق و جرائم) و وضعیت وصول هریک از این اجزا در کشور ارائه نشده است. در این گزارش با تمرکز بر حقوق دولتی وصولی از معادن و اجزای آن و همچنین سود سهام ویژه دولت در بخش معدن، گام نخست برای ترسیم تصویری جامع و منسجم از انواع عواید مستقیم دولت حاصل از فعالیت‌های معدن‌کاری در کشور برداشته شده است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

الف) شاخص‌های کلان بخش معدن

در این گزارش شاخص‌های کلان بخش معدن در دو قسمت حساب‌های ملی و اشتغال بررسی شده است. همچنین مبتنی‌بر آمار ارائه ‌شده و تحلیل‌های صورت‌گرفته در این گزارش، می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد. در جدول 1 خلاصه‌ای از اطلاعات این شاخص‌ها ارائه شده است.

جدول 1. شاخص‌های کلان بخش معدن

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

همچنین در سال 1402 نیمی از شاغلین این بخش، در معادن ‌کان‌سنگ‌های فلزی، 35 درصد در معادن سنگ‌های تزیینی و شن و ماسه و ... و 11 درصد در معادن زغال‌سنگ فعال بوده‌اند‌ و میانگین شاغلان به‌ازای هر معدن در کشور 20 نفر است. در این سال بیشترین میانگین پرداخت به هر نیروی کار در معادن سنگ‌آهن (3/08 میلیارد ریال)، ‌کان‌سنگ‌های فلزی (2/64 میلیارد ریال) و زغال‌سنگ (1/76 میلیارد ریال) ثبت شده است. میانگین این شاخص برای کل بخش، 2.17 میلیارد ریال است.

ب) عملکرد استخراج معادن به تفکیک مواد معدنی

برای بررسی عملکرد بخش معدن، از شاخص‌های عمر پایان‌پذیری ذخایر (RLI) و ضریب بهره‌برداری از معادن استفاده شده و مبتنی‌بر این شاخص‌ها، عملکرد معادن کشور در چهار حالت دسته‌بندی شده است. براین‌اساس، در جدول 2 خلاصه‌ای از عملکرد فعلی معادن دارای مهم‌ترین مواد معدنی کشور نشان داده شده است.

جدول 2. عملکرد استخراج معادن به تفکیک مواد معدنی در کشور

* منظور از ذخایر فراوان، در مقیاس جهانی نیست، بلکه منظور فراوانی ذخایر در مقایسه با میزان برداشت سالیانه این ماده معدنی در داخل کشور است.

مأخذ: همان.

ج) عواید مستقیم دولت از بخش معدن

به‌طورکلی این عواید را می‌توان در چهار زیربخش بررسی کرد: انواع مالیات‌ها، حقوق دولتی و حق‌الارض اکتشافی، درآمدها و عوارض ناشی از صادرات مواد معدنی، سود سهم ویژه دولت ناشی از عملکرد سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی (ایمیدرو) و شرکت‌های تابعه و سایر عواید (مانند عوارض جابه‌جایی بار معدنی از جاده). در این گزارش به‌عنوان گام نخست، تمرکز بر دو منبع اصلی عواید مستقیم دولت از بخش معدن، یعنی حقوق دولتی و سود سهم ویژه دولت قرار گرفته و این دو حوزه به‌صورت دقیق‌تر بررسی شده است.

• حقوق دولتی

سرجمع حقوق دولتی وصولی در سال‌های 1400 تا 1402 به ترتیب 192، 294 و 394 هزار میلیارد ریال بوده که رشد سالیانه 100 هزار میلیارد ریالی را نشان می‌دهد. نسبت وصول به مصوب بودجه نیز به‌طور میانگین 108 درصد بوده است. در سال‌های 1401 تا 1402 به‌طور میانگین حدود 76 درصد اخذ حقوق دولتی از محل معوقات بوده است. باتوجه‌به زمان محاسبه حقوق دولتی قطعی در انتهای هر سال مالی، بخش عمده پرداخت این درآمد به سال آینده موکول می‌شود؛ به‌عبارت دیگر بخش قابل توجهی از معوقه‌های وصولی در هر سال، مربوط به حقوق دولتی قطعی سال قبل از آن بوده که در واقع عنوان معوق بر آن صدق نمی‌کند. به‌عنوان مثال از کل حقوق دولتی معوق وصول‌ شده در سال 1402 (حدود 336 هزار میلیارد ریال)، مبلغی بالغ بر 208 هزار میلیارد ریال (معادل حدود 61 درصد از دریافت تحت عنوان معوقه‌ها) مربوط به حقوق دولتی سال 1401 بوده است. معوقات حقوق دولتی که بیش از یک سال از موعد پرداخت آنها گذشته، تا پایان سال 1402 حدود 192,638 میلیارد ریال برآورد شده که محاسبه دقیق آن نیازمند راه‌اندازی یک سامانه حسابداری تعهدی متمرکز در وزارت صنعت، معدن و تجارت است.

در جدول سهم قانونی دستگاه‌های ذی‌نفع حقوق دولتی معادن و متوسط نسبت مبالغ تخصیص‌یافته به حقوق دولتی اخذ شده برای این دستگاه‌ها با یکدیگر مقایسه شده است. به‌طورکلی، شکاف قابل توجهی بین درآمدهای اخذ شده و تخصیص واقعی آن براساس قانون وجود دارد.

جدول 3. مقایسه متوسط نسبت مبالغ تخصیص‌یافته به حقوق دولتی اخذ شده برای دستگاه‌های ذی‌نفع حقوق دولتی با سهم ذکر شده در قوانین مربوطه در بازه سال‌های 1396 تا 1402 (درصد)

مأخذ: همان.

•    سود سهام ویژه دولت در ایمیدرو و شرکت‌های تابعه

پرداخت سود سهم ویژه دولت توسط ایمیدرو و شرکت‌های تابعه از حدود 5/1 هزار میلیارد ریال در سال 1397 به 265 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است. ‌فرایند اخذ این سهم به‌گونه‌ای است که ابتدا بخشی به‌صورت علی‌الحساب باتوجه‌به مفاد مصوب در پیوست شماره 3 قانون بودجه سالیانه دریافت می‌شود. پس از نهایی شدن محاسبه سود قطعی شرکت در سال بعدی، تفاوت آن و سود علی‌الحساب پرداخت می‌شود. به‌طورکلی و باتوجه‌به تفاوت قابل توجه میان میزان مصوب و مبلغ اخذ شده در بیشتر شرکت‌های دولتی فعال در بخش معدن می‌توان دریافت که اولاً کم‌برآوردی قابل توجهی درخصوص میزان سود شرکت‌های دولتی معدنی در زمان تصویب لوایح بودجه اتفاق می‌افتد و ثانیاً بخش قابل توجهی از مبالغ اخذ شده سود سهم ویژه دولت در هر سال را تفاوت میزان قطعی و علی‌الحساب مربوط به سال گذشته تشکیل می‌دهد.

به‌طورکلی می‌توان مجموع حقوق دولتی و سود سهم ویژه حاصل از فعالیت‌های ایمیدرو و شرکت‌های تابعه را در جدول 4 مشاهده کرد. مجموع این موارد به قیمت ثابت سال 1395، از 1/7 هزار میلیارد ریال در سال 1397 به 9/36 هزار میلیارد ریال در سال 1402 رسیده است؛ یعنی بیش از پنج‌برابر افزایش.

جدول 4. مجموع مبالغ اخذ شده بابت حقوق دولتی و سود سهم ویژه دولت از شرکت‌های معدنی طی سال‌های 1397 تا 1402

مأخذ: همان.

پیشنهاد راهکارتقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس بررسی‌های صورت‌گرفته در این گزارش این موارد پیشنهاد می‌شود:

1. برای برآورد دقیق سهم بخش معدن و زنجیره صنایع معدنی در اقتصاد ملی، ضروری است در چارچوب حساب‌های ملی، بخشی مستقل با این کارکرد تعریف و تجمیع شود تا تصویری جامع و یکپارچه از ابعاد اقتصادی این زنجیره، در اختیار سیاستگذاران قرار گیرد.

2. برای آن ‌دسته از مواد معدنی (مانند سنگ‌آهن و طلا) که براساس این گزارش، در شرایط تخلیه منابع قرار دارند، لازم است برنامه‌ریزی دقیقی برای توسعه اکتشاف‌های داخلی (ازجمله برای استخراج معادن زیرزمینی) و معدن‌کاری فراسرزمینی انجام شود.

3. برای ارتقای شفافیت در ‌فرایند محاسبه و وصول حقوق دولتی، ضروری است نظامی مبتنی‌بر حسابداری تعهدی در وزارت صنعت، معدن و تجارت مستقر شود؛ به‌گونه‌ای‌که میزان برآورد (محاسبه)، وصول، جرائم و معوقات حقوق دولتی هر معدن به تفکیک سال‌های مالی به‌صورت دقیق و قابل رصد ثبت و گزارش شود.

4. لازم است امکان سرمایه‌گذاری ایمیدرو در بخش معدن و صنایع معدنی از محل مازاد بر اعتبار مصوب سود ویژه سهم دولت نسبت به مقدار درج شده در قوانین بودجه سنواتی، مطابق با جزء «15» بند «ب» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، فراهم شود. (۲۱۵۶۱)

1405/03/16

مطالعه تطبیقی وضعیت مصرف انرژی در ایران (بخش مسکونی)

بیان / شرح مسئله

انرژی یکی از مهم‌ترین نیازهای اساسی جوامع امروزی به‌شمار می‌رود و روند افزایشی مصرف آن در بخش مسکونی در بسیاری از کشورها، ضرورت بررسی دقیق الگوی مصرف در این بخش را دوچندان کرده است؛ زیرا انرژی در این بخش ماهیت مصرفی دارد و ارزش‌افزوده اقتصادی ایجاد نمی‌کند. ازاین‌رو، پاسخ به این پرسش که مصرف در این بخش تا چه اندازه بهینه است و ظرفیت بهینه‌سازی دارد، امری ضروری برای اجرای سیاستگذاری‌های مؤثر است. مقایسه مستقیم میان کشورها صرفاً براساس داده‌های خام مصرف یا یک شاخص معین، نمی‌تواند بیانگر میزان بهینگی مصرف باشد. ازاین‌رو، یکی از پرسش‌های اساسی در این حوزه این است که عوامل مؤثر و قابل ‌اندازه‌گیری در میزان مصرف انرژی در بخش مسکونی چیست؟ با تعدیل و تا حد امکان حذف این عوامل، میزان مصرف در بخش مسکونی ایران تا چه میزان بهینه است؟

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

• در بسیاری از مناطق جهان، بخش مسکونی یکی از عمده‌ترین مصرف‌کنندگان انرژی است؛ به‌طوری‌که حدود 20 درصد از کل مصرف انرژی جهان و حدود 27 درصد از کل مصرف انرژی ایران را به خود اختصاص داده است. در سال 2022 حدود 422 اگزاژول انرژی در جهان مصرف شده که از این میزان، حدود 86 اگزاژول مربوط به بخش مسکونی بوده است. در سال 1401 حدود 1688 میلیون بشکه نفت خام انرژی در ایران مصرف شده که از این میزان، حدود 465 میلیون بشکه نفت خام مربوط به بخش مسکونی بوده است.
• مصرف انرژی در بخش مسکونی به دو عامل اصلی الگوی مصرف (رفتار و سطح رفاه خانوارها) و محیط مصرف (شرایط اقلیمی، شرایط ساختمان، و راندمان تجهیزات) وابسته است؛ لذا، مقایسه مستقیم میان کشورها صرفاً براساس داده‌های خام مصرف یا یک شاخص معین، نمی‌تواند بیانگر میزان بهینگی مصرف باشد.
• براساس آمار منتشر شده در سال 2022، میزان مصرف انرژی بخش مسکونی در ایران برابر با 2/7 اگزاژول بوده است. این میزان مصرف، ایران را پنجمین کشور در میان کشورهای جهان و اولین کشور در منطقه خاورمیانه نشان می‌دهد.
• یکی از مهم‌ترین عوامل تأثیرگذار بر میزان مصرف انرژی در کشورهای مختلف، جمعیت است. به همین دلیل، برای حذف اثر این عامل و مقایسه دقیق‌تر میان کشورها، از شاخص سرانه مصرف انرژی استفاده می‌شود. براساس آمار منتشر شده در سال 2022، میزان سرانه مصرف انرژی بخش مسکونی در ایران برابر با 30/4 گیگاژول بوده است که حدود 1/9 برابر میانگین کشورهای منطقه برآورد می‌شود. درصورتی‌که فقط شاخص سرانه مصرف انرژی ملاک مقایسه قرار گیرد، ایران پنجمین کشور پرمصرف در میان کشورهای جهان و اولین کشور پرمصرف در منطقه خاورمیانه است.
• علاوه‌بر اثر جمعیت، سطح رفاه جامعه نیز می‌تواند نقش مهمی در میزان مصرف انرژی داشته باشد. بررسی سرانه مصرف انرژی در کنار سرانه تولید ناخالص داخلی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که سرانه مصرف انرژی بخش مسکونی در ایران اختلاف بسیاری با الگوی جهانی دارد. سرانه مصرف انرژی بخش مسکونی ایران نزدیک به کشورهایی مانند قطر و نروژ قرار دارد؛ درحالی‌که سرانه تولید ناخالص داخلی این کشورها حدود هفت‌برابر ایران است. به‌بیان‌دیگر، سرانه مصرف انرژی در ایران متناسب با شاخص رفاه اقتصادی آن نیست و انتظار می‌رود مصرف واقعی کمتر از کشورهای با سطح رفاه بالا باشد.
• مقایسه دقیق‌تر نشان می‌دهد که مصرف بخش مسکونی ایران از کشورهایی مانند قطر، کویت و بحرین، باآنکه سرانه تولید ناخالص داخلی آنها به‌ترتیب حدود 7/48، 3/4، و 3/8 برابر ایران است، بالاتر است. به‌بیان‌دیگر، بااینکه میزان تولید ناخالص داخلی ایران، 0/37 برابر میانگین کشورهای خاورمیانه است، میزان سرانه مصرف انرژی آن حدود 1/9 برابر میانگین آنهاست.
• بررسی سرانه مصرف انرژی در کنار تقسیم‌بندی براساس روز درجه سرمایش، روز درجه گرمایش، سرانه تولید ناخالص داخلی و رطوبت نسبی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که سرانه مصرف انرژی بخش مسکونی ایران با فاصله قابل توجهی از الگوی جهانی قرار دارد. براساس روند جهانی، ایران باید حدود 14/5 گیگاژول انرژی به‌ازای هر نفر مصرف داشته باشد؛ بااین‌حال، میزان واقعی مصرف در ایران حدود 15/9 گیگاژول/ نفر بیشتر از مقدار بهینه است. به‌عبارت‌دیگر، مصرف بخش مسکونی ایران تقریباً دوبرابر الگوی جهانی بوده و رتبه نخست بیشترین میزان اختلاف با الگوی جهانی در میان کشورهای جهان را به خود اختصاص داده است. این موضوع لزوماً به‌معنای بدمصرف بودن مردم ایران نیست و فقط میزان مصرف بالا را در این بخش نشان می‌دهد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاسی

تمرکز اصلی گزارش حاضر بر بررسی وضعیت مصرف انرژی بخش مسکونی و مقایسه آن با سایر کشورها به‌منظور برآورد میزان هدررفت بوده است؛ اما به‌صورت کلی راهکارهای کاهش میزان هدررفت انرژی در بخش مسکونی تحت‌تأثیر دو دسته عامل اصلی الگوی مصرف و محیط مصرف قرار دارد. در بخش اصلاح محیط مصرف، باید اجرای مباحث 19 و 22 مقررات ملی ساختمان، بهبود عایق‌بندی و جایگزینی تجهیزات با کارایی پایین (مانند کولرهای پنجره‌ای و بخاری‌های گازی) به‌صورت ویژه دنبال شود. در حوزه اصلاح الگوی مصرف نیز، عمده تمرکز باید بر تداوم نظام تعرفه‌گذاری پلکانی با تمرکز بر مشترکان بدمصرف و یارانه‌ای برای مشترکان کم‌مصرف و مناطق محروم، و افزایش آگاهی جامعه و پیاده‌سازی پویش‌ها از طریق رسانه‌ها و رویدادهای آموزشی قرار داده شود. (۲۱۵۸۲)

1405/03/19

بررسی وضعیت تأمین برق در تابستان سال ۱۴۰۵

بیان / شرح مسئله

ناترازی توان، بیانگر اختلاف لحظه‌ای میان تولید و مصرف برق است و ناترازی انرژی، کسری تجمعی برق را در بازه‌های زمانی اندازه‌گیری می‌کند که در گزارش[2] پیشین این مرکز بدان اشاره شد. ناترازی انرژی، به‌دلیل ماهیت تجمعی خود، شاخص مناسب‌تری برای ارزیابی کفایت تأمین برق و برنامه‌ریزی بلندمدت صنعت برق به‌شمار می‌رود. در مقابل، ناترازی توان، نقش تعیین‌کننده‌ای در بهره‌برداری شبکه و سنجش توانایی سیستم در پاسخ‌گویی به تقاضا، به‌ویژه در ساعات اوج‌بار دارد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

•  در سال ۱۴۰۴، توان تولیدی نیروگاه‌های حرارتی در ساعات اوج‌بار با رشد ۴درصدی به ۵۴،۶۲۷ مگاوات رسید، درحالی‌که واحدهای برق‌آبی و تجدیدپذیر با کاهش ۱۶درصدی، رقمی معادل ۷،۹۵۰ مگاوات را ثبت کردند. طبق آمار وزارت نیرو میزان ناترازی برق در سال 1404 نسبت به سال 1403 کاهش یافته، اما طبق شواهد، میزان خاموشی اعمال شده افزایش یافته است. به‌نظر می‌رسد، برآورد میزان تقاضای برق در زمان اوج تقاضا در یکی از این دو سال با روش‌های مختلفی محاسبه شده است و نیاز به بررسی بیشتر دارد.
•  به‌رغم ناترازی سالیانه برق در ایام گرم سال، آسیب‌های ناشی از جنگ بر میزان ناترازی برق اثرگذار است. خروج نیروگاه‌های خودتأمین، علاوه‌بر توقف زنجیره تولید صنایع بزرگ، موازنه شبکه ملی را دستخوش تغییر کرد، چراکه باوجود آسیب به ۴۸۰۰ مگاوات، بخشی از تقاضای صنایع پتروشیمی و فولادی نیز حذف شد. بررسیها نشاندهنده کاهش ۸۰۰مگاواتی توان تزریقی مازاد به شبکه و انتقال 1000 مگاوات بار صنعتی سابق به تقاضای کشور بوده که بهمعنای افزایش تقاضایی معادل 1800 مگاوات است.
•  کاهش ظرفیت تولید گاز به ۶۰۰ میلیون مترمکعب در روز بر اثر آسیب به زیرساخت‌ها، پایداری انرژی در زمستان را با بحران جدی مواجه می‌کند. بااین‌حال، به‌دلیل افت تقاضای صنایع پتروشیمی و فولاد ناشی از جنگ، پیش‌بینی می‌شود تقاضای تابستانی به ۵۹۰ تا ۶۰۰ میلیون مترمکعب برسد که چالش سوخت نیروگاه‌ها را در کوتاه‌مدت درصورت حفظ شرایط فعلی تعدیل می‌کند، اما به‌دلیل احتمال استفاده از مازاد ظرفیت صنایع، تأمین گاز نیروگاه ممکن است با چالش روبه‌رو شود.
• درخصوص نیروگاه برق‌آبی، توان تولیدی نیروگاه‌های برق‌آبی برای پیک تابستان سال ۱۴۰۵ در سناریوی واقع‌بینانه ۹,۳۸۳ مگاوات پیش‌بینی شده که در بازه ۸,۸۰۴ تا ۹,۹۶۳ مگاوات متغیر است. تحقق این الگو، به افزایش حدود 2/1 هزار مگاواتی در حداکثر توان قابل بهرهبرداری نسبت به سال گذشته منجر خواهد شد.
• پیشبینی میشود ظرفیت نیروگاههای تجدیدپذیر از ۱,۶۰۰ مگاوات در سال گذشته به ۶,۰۰۰ مگاوات در سال جاری خواهد رسید که رشد 4/4 هزار مگاواتی را نشان میدهد. بااینحال، بهدلیل ماهیت نوسانی منابع تجدیدپذیر و وابستگی به متغیرهای اقلیمی، توان تولیدی قابلاتکا در لحظات اوج مصرف کمتر از ظرفیت اسمی است. براساس تحلیلها، توان عملیاتی همزمان در پیک تابستان برای سناریوی واقع‌بینانه ۴,۰۸۹ مگاوات برآورد می‌شود. این رقم در سناریوی بدبینانه تا ۳,۴۳۷ مگاوات کاهش و در حالت خوش‌بینانه تا ۴,۶۷۹ مگاوات افزایش می‌یابد.
•  در سناریوی واقعبینانه، حداکثر توان تأمین شده همزمان حدود ۶۸,420 مگاوات برآورد می‌شود، درحالی‌که تقاضای شبکه به بیش از 81,000 مگاوات میرسد، این شکاف به ناترازی ۱3,۶۴۰ مگاواتی منجر میشود. در سایر حالتها، ناترازی در سناریوی خوشبینانه به 10,۱۱۲ مگاوات کاهش یافته و در سناریوی بدبینانه با افزایش شکاف میان تولید ۶۶,۲۶۵ و تقاضای 85,۰۶۱ مگاواتی، به 18,۷۹۶ مگاوات میرسد.
• اگرچه میزان ناترازی در اوج مصرف روزانه، اندکی کمتر از سال گذشته برآورد شده است، باید توجه داشت بهدلیل وابستگی تولید نیروگاههای خورشیدی به ساعات روشنایی بخش قابل توجهی از کاهش ناترازی بهواسطه این نوع نیروگاهها خواهد بود؛ در نتیجه درصورت عدم مدیریت بار، ممکن است کسری برق در شب نسبت به سالهای قبل بیشتر شود که لازم است در اسرع وقت مدیریت این موضوع در دستور کار قرار گیرد.
• در بخش تحلیل ناترازی انرژی، نتایج نشان میدهد که حدود 60 درصد ساعات تابستان دارای ناترازی کمتر از 6 هزار مگاوات بوده و حدود 82 درصد ساعات در محدوده کمتر از ۱۰ هزار مگاوات قرار دارند. این محدوده، بخش اصلی ناترازی را تشکیل میدهد و جبران آن از طریق افزایش ظرفیت تولید میسر است. این افزایش ظرفیت لزوماً بهمعنای احداث نیروگاه جدید نیست، بلکه میتواند با مدیریت تولید نیروگاهها و از مسیر بهبود ضریب بهرهبرداری آنها (حداقل تا حدود ۲ هزار مگاوات) انجام شود. لذا نتایج پژوهش نشان میدهد رفع بخش اصلی ناترازی برق تنها نیازمند احداث حدود 8 هزار مگاوات ظرفیت جدید نیروگاهی است.
•  کسری بیش از ۱۰ هزار مگاوات تنها در حدود 18 درصد ساعات تابستان (در ناحیه اوجبار) رخ میدهد و در سطح جهانی این بخش از ناترازی معمولاً از طریق برنامههای مدیریت مصرف کنترل میشود. بنابراین جبران این کسری نباید از طریق افزایش ظرفیت تولید انجام شود. زیرا این کار نیازمند سرمایهگذاری قابلتوجه و زمانبر است. رویکرد بهینه شامل: بهرهگیری از ابزارهای مدیریت تقاضا، مانند بهینهسازی مصرف، پاسخگویی بار، جابهجایی مصرف و قراردادهای تعدیل بار است که میتواند این بخش از ناترازی را کنترل و از نیاز به توسعه ظرفیت اضافی جلوگیری کند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاسی

•  به‌عنوان راهکار کوتاه‌مدت، ضرورت دارد وزارت نیرو کماکان طرح‌های مدیریت مصرف، جابه‌جایی بار صنایع، پویش‌های اجتماعی و نصب کنترل‌کننده‌های جریان را با جدیت دنبال کند. در کنار این موارد، لازم است برای تضمین تأمین سوخت گاز نیروگاه در تابستان، تخصیص و مصرف بیشتر مازوت به نیروگاه‌ها، جایگزینی مازوت در صنایع سیمان جهت آزادسازی گاز مصرفی در تابستان، مدنظر قرار گیرد.
•                     در خصوص برنامه احداث ۷ هزار مگاوات نیروگاه تجدیدپذیر، باتوجه‌به واردات تجهیزات توسط شرکت ساتبا، پیشنهاد می‌شود درصورت وجود چالش در فرایندهای اجرایی ازجمله تخصیص زمین، اولویت اجرایی از پروژه‌های بزرگ‌مقیاس به‌سمت پروژه‌های کوچک‌تر با زمان احداث کوتاه‌تر (پیش از پیک تابستان) تغییر یابد. این رویکرد علاوه‌بر کمک به تولید برق در کوتاه‌مدت، از منظر پدافند غیرعامل نیز تاب‌آوری شبکه را افزایش می‌دهد.
•  چالش اصلی تأمین پایدار برق در زمستان پیش‌رو به‌دلیل مشکلات تأمین سوخت نیروگاه ناشی از کاهش تولید خواهد بود. باتوجه‌به کاهش سقف تولید گاز، در صورت عدم اتخاذ تدابیر ویژه، پایداری شبکه برق در فصول سرد سال مسئله جدی است. بنابراین دو اقدام تکمیل ذخایر سوخت مایع نیروگاه تا مهرماه و ذخیره‌سازی گاز در مخازن زیرزمینی در نیمه نخست سال برای حل بخشی از چالش زمستان حیاتی است. (۲۱۵۸۸)

1405/03/04

رویکرد مواجهه با تصویرسازی منفی از ویژند گردشگری ایران (مطالعه تطبیقی)

بیان / شرح مسئله

یکی از الگوهای قابل تأمل در گفتمان سیاسی برجسته‌سازی تهدید، امنیتی‌سازی و شکل‌دهی به ادراک خطر نسبت به برخی کشورها، فرهنگ‌ها و گروه‌های اجتماعی است. این ‌فرایند، که گاه با سازوکارهای نفرت‌پراکنی مجسم می‌شود، نقش مهمی را در جهت‌دهی افکار عمومی جهانی ایفا می‌کند و کشورهای هدف را در حوزه‌های مختلف از تعامل کارا و سازنده در عرصه بین‌الملل بازمی‌دارد. صنعت گردشگری یکی از حوزه‌های حساس به سیاست‌های ناظر بر نفرت‌پراکنی است که ضمن تأثیرپذیری از چنین سیاست‌هایی نقشی اصلاحگر را در مقابله با سیاست‌های نفرت‌پراکنی دول متخاصم دارد. با نظر بر قرارگیری ایران در معرض چنین سیاست‌هایی، بایسته است اقدامات مقابله‌ای برنامه‌ریزی شده با همکاری مجموعه نهادهای متولی و همکار در دستور کار سیاست‌های اجتماعی/ سیاسی قرار گیرند. ازجمله راهبردهای موثق در راستای صورت‌بندی اقدامات مقابله‌ای، ارزیابی اقدامات سایر کشورهای در معرضِ نفرت‌پراکنی است. ازاین‌رو در مطالعه پیشِ‌رو ضمن ارزیابی اقدامات مقابله‌ای چهار کشور روسیه، چین، سریلانکا و مکزیک در مواجهه با نفرت‌پراکنی غرب به ارزیابی مخاطبان این اقدامات و بازآرایی نهادی کشورها در رویارویی با سیاست‌های مذکور پرداخته شده‌ است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

• درخصوص مخاطبان اقدامات مقابله‌ای باید گفت چنین اقداماتی در کشورهای منتخب فقط به جوامع بین‌الملل ارسال‌کننده پیام خطر/ بی‌طرف محدود نشده و شماری از اقدامات نرم در راستای عدم تأثیرپذیری جامعه ملی و افزایش تفاخر ملی آنان صورت پذیرفته ‌است. همچنین شماری از اقدامات متوجه واسطه‌های اثرگذار بیرونی ازجمله هیئت‌های تجاری، چهره‌های اثرگذار فضای مجازی و... بوده است.
• در راستای مدیریت تصویر ملی نیز اقدامات در قالب تسهیل گردشگری چهره‌های گفتمان‌ساز و تأثیرگذار (فعالان فضای مجازی، نویسندگان، تهیه‌کنندگان تولیدات رسانه‌ای و...)، برگزاری جلسات اقناعی با سفارتخانه‌های مقیم در کشور و بهره‌گیری از رویدادهای ورزشی، نمایشگاهی و... برای میزبانی گردشگران ورودی صورت گرفته است. سیاست‌های تسهیل ورود و تحریک تقاضای ورودی ازجمله امکان تمدید روادید در رویدادها نیز به‌مثابه اقداماتی مکمل اجرایی شده‌اند.
• تسهیل اداری و مقرراتی ورود و سفر (امکان تمدید روادید در محل رویدادها، روادید الکترونیک، ترتیبات ورود گروهی بدون ویزا، معافیت هزینه روادید و اجرای ویزای رایگان کوتاه‌مدت برای کشورهای منتخب)، تقویت امنیت میدانی در مراکز کلیدی، مدیریت عملیاتی مخاطره مقصد از طریق تفکیک و معرفی کانون‌های امن و جزیره‌ای‌سازی امنیت گردشگری، واگذاری و تقویت امنیت خصوصی و کنترل دسترسی در محدوده‌های گردشگری، فعال‌سازی پلیس گردشگری برای پاسخ سریع و افزایش احساس امنیت، مشوق‌های حمل‌ونقلی مشروط برای پروازهای چارتر ورودی (مشروط بر تعداد توافق ‌شده گردشگر ورودی و مدت‌زمان مورد وفاق اقامت) و بازآرایی/ تقویت اتصال و شبکه پروازی به‌سمت بازارهای هدف را می‌توان ازجمله اقدامات مقابله‌ای در بُعد سخت به‌شمار آورد.
• به‌طور کلی بخشی از سیاستگذاری و اجرای اقدامات مقابله‌ای در بستر گردشگری در کشورهای منتخب به سطوح محلی، شرکای غیردولتی/ نهادهای امنیتی واگذار شده ‌است که از خلال تنظیم‌گری پیشینی (مجوزدهی/ استانداردگذاری / کنترل انطباق) و پایش و ارزیابی پسینی (راستی‌آزمایی عملکرد/ حسابرسی تحقق شاخص‌ها) ارزیابی و کنترل شده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• پیشنهاد می‌شود سیاست‌های مقابله‌ای با هدف مهار چرخه هشدار نهادی و ادراک خطر با گذر از محدوده مخاطبان بین‌الملل بر واسطه‌های اثرگذار بر ادراک جامعه جهانی و جامعه ملی نیز معطوف شود.
• پیشنهاد می‌شود به‌منظور مدیریت تصویر از ایران سازوکار توجیه و اقناع سفارتخانه‌های مقیم کشور از طریق ارائه گزارش‌های استاندارد و به‌روز، نشست‌های دوره‌ای توجیهی و بازدیدهای میدانی کنترل ‌شده (با تولی‌گری وزارت امور خارجه و وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی)، میزبانی رویدادهای بین‌المللی کشورهای هدف، رویدادهای مشترک و حمایت از سفرهای جمعی اصحاب رسانه‌های بین‌الملل / چهره‌های تأثیرگذار در فضای مجازی در کشور توأم با ارائه بسته‌های تخفیف سفر در بازه زمانی برگزاری رویدادها و اعطای تسهیلات اقامتی و تسهیل در صدور مجوز تصویربرداری برای عوامل تولیدات رسانه‌های بین‌المللی (با تولی‌گری وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی) و ایجاد ستاد دائمی مدیریت تصویر از ایران (با تولی‌گری وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی و همکاری وزارت امور خارجه، فراجا، سازمان صدا و سیما با تمرکز بر مرکز دیپلماسی عمومی و ستاد بحران ذیل حوزه ریاست این سازمان و....) در دستور کار قرار گیرد.
• پیشنهاد می‌شود به‌منظور افزایش دسترس‌پذیری بازارهای هدف به کشور با در نظر داشتن مشوق‌های مستقیم پروازی و فرودگاهی و مشوق‌های مکمل تحریک تقاضا و بازاریابی مشترک برنامه تشویقی پروازهای ورودی مبتنی‌بر عملکرد (با تولی‌گری سازمان هواپیمایی کشور) تدوین و اجرا شود. (۲۱۵۵۷)

1405/03/05

بازنگری در ساختار فرهنگ عمومی جهت تثبیت، تداوم و اعتلای سرمایه فرهنگی مردم‌پایه ملی جنگ رمضان (۱)

بیان / شرح مسئله

تجربه برآمده از جنگ رمضان صرفاً یک واقعه تاریخی یا احساسی نبوده، بلکه یک سرمایه فرهنگی زنده، مردمی و ملی است که می‌تواند مبنای بازآرایی فرهنگ عمومی در دوره جدید باشد. بااین‌حال، تداوم این سرمایه نیازمند این است که حضور مردم از سطح یک مشارکت مقطعی و نمادین فراتر رفته و در قالب یک چارچوب گفتمانی جامعه‌محور و نظام سیاستی تسهیل‌گر تثبیت شود. در چارچوب گفتمانی، «بعثت مردم» به‌عنوان دال مرکزی گفتمان، بیانگر این است که هویت نهادی جامعه به‌مثابه کنشگر اصلی تولید معنا، تصمیم و عمل فرهنگی به رسمیت شناخته شود. این گفتمان با پنج عنصر پیرامونی به بروز و ظهور رسید که عبارت‌اند از: 1. باور به عدم توفیق الگوی انحصار دولتی، 2. شجاعت در اعلان نیاز، 3. تقسیم کار منطقی، واقعی و کارآمد، 4. جبهه واحد از طیف‌ها، 5. محوریت اراده عمومی.

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

امتداد گفتمان در دوره جدید نیازمند یک نظام سیاستی تسهیل‌گر بوده که ملاحظاتی در این باره مطرح شده است.

• بازسازی ساختارهای فرهنگی، ‌فرایندی تدریجی و مشارکت‌محور است که در تعامل متقابل میان حاکمیت و جامعه تحقق می‌یابد. ازاین‌رو، پیش از هرگونه بازنگری در چارچوب‌های رسمی، شناسایی و به‌رسمیت ‌شناختن جامعه کنشگران و دغدغه‌مندان فرهنگی و نیز توجه به ملاحظات ‌فرایندی، بر ملاحظات صرفاً محتوایی تقدم دارد.
• اصلاح ساختارهای فرهنگی باید هم‌زمان با استمرار و تکثیر جوشش‌های مردمی صورت گیرد، نه در تعلیق یا توقف آنها؛ زیرا پویایی مداوم جامعه خود یکی از مهم‌ترین مبادی برای فهم نسبت ساختار با تحولات واقعی آن است.
• پایداری پدیده‌های فرهنگی و مردمی بیش و پیش از هر چیز بر هسته‌های اولیه، طبیعی و کوچک آن استوار است و هرچه این پدیده‌ها از خاستگاه‌های اصیل خود فاصله بگیرند و به تعبیری مهندسی‌ شوند، احتمال استمرار آنها کاهش می‌یابد. ازاین‌رو، صیانت از ظرفیت‌های محله‌‌محور برای تداوم الگوی جنگ رمضان ضرورتی اساسی دارد.
• حفظ و تقویت گفتمان برآمده از دوران جنگ، مستلزم رصد مستمر، شناسایی و اشتراک‌گذاری موانع متنوع در مسیر بازسازی و بازتولید اجتماعی بوده؛ موانعی که بسته به هر میدان متفاوت‌اند و نیازمند مواجهه‌ای متناسب و غیرکلی‌نگر است.
• دوران حاضر واجد ویژگی گذار به انبساط فرهنگی است. در چنین وضعی، حقوق فرهنگی باید از منطق بازدارندگی و تنظیم‌گری به منطق میدان‌سپاری و تسهیل‌گری تحول یابد تا امکان بهره‌برداری مؤثر از «پنجره انبساط فرهنگی» فراهم شود.
• در الگوی حکمرانی مردم‌پایه، واسطه‌های متعارف مانند چهره‌ها (سلبریتی‌ها)، احزاب و نهادهای اداری (بوروکراتیک)، کارکرد محوری خود را از دست می‌دهند و «حلقه‌های میانی» به‌مثابه واسطه‌هایی برخاسته از متن جامعه و متکی بر مقبولیت مردمی، در بستر انبساط فرهنگی حاصل از جنگ رمضان، امکان رسمیت یافتن نهادی و ایفای نقش مؤثر می‌یابند.
• نهادهای غیررسمی و مردم‌نهاد به‌علت انعطاف‌پذیری بالا و انطباق‌پذیری با تحولات روزآمد جامعه، در حل مسائل فرهنگی، کارآمدتر از نهادهای رسمی‌ هستند. ازاین‌رو، مطلوب است که ساختار رسمی از نهادسازی برای خود پرهیز کرده و فضای موجود را برای شکل‌گیری و تثبیت نهادهای مردمی راهبری کند.
• از مهم‌ترین کارویژه‌های دولت، فراهم‌سازی بستر شناسایی میدان‌های جدید کنشگری فرهنگی و تسهیل شکل‌گیری دومینوهای آزادسازی ظرفیت‌های مردمی است.

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برخی پیشنهادهای سیاستی - تقنینی مبتنی‌بر نگاه تحلیلی فوق عبارت‌اند از:

۱. تدوین و اعلان سازوکارهای مشارکت‌ بخش غیرحاکمیتی در سند تحول شورای عالی انقلاب فرهنگی برای شفافیت نقش آنها در ‌فرایند شناسایی، ارائه طرح پیشنهادی، دیده‌بانی و ارزیابی میدانی و نیز تعیین نحوه مشارکت مردمی در دستور جلسات شورا به‌همراه ایجاد سازوکار سؤال و مطالبه ‌تشکل‌های مردمی از دستگاه‌ها.

۲. ارتقای قانون ضوابط پرداخت کمک و اعانه به افراد و مؤسسات غیردولتی به سطح پوشش حمایت ستادی نسبت به مجموعه‌های مردمی بر‌مبنای طراحی معیارها و شاخص‌های عملکردی.

۳. تعریف شفاف و تعیین کارویژه‌های مشخص جریان حلقه‌های میانی به همراه تدوین و تصویب جایابی در نظام رسمی حوزه فرهنگ و سپس طراحی الگوهای تعامل حاکمیت با آنها و تدوین نظام حقوق و تکالیف متقابل.

۴. تعیین ضوابط و محدودیت‌های هزینه‌کرد بودجه ذیل بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت برای فعالیت‌های میدانی و تصدی‌گری دستگاه‌های فرهنگی در راستای هدفمندسازی و حمایت از فعال‌سازی بیشینه بخش غیردولتی.

۵. رفع هم‌پوشانی نظام اداره‌ حقوقی ‌تشکل‌های مردم‌نهاد فرهنگی.

۶. تدوین و الحاق معیارها و شاخص‌های تعریف تعهد و خوش‌سابقگی‌ در الگوهای ارزیابی مراکز فرهنگی.

۷. کاهش تدریجی نظام تعامل مالی وابسته‌کننده ‌تشکل‌های مردمی به حاکمیت نظیر اعانه‌ای، کارفرمایی، کمک بلاعوض و خرید خدمت از طریق کاهش بار تصدی‌گری در اسناد شرح وظایف دستگاه‌های فرهنگی.

۸. تدوین الگوی حمایت و راهبری فعالیت‌های فرهنگی عمومی و خودجوش ذیل دبیرخانه شورای فرهنگ عمومی.

۹. تقویت سازوکار شفافیت مالی ستادهای دولتی و نظارت‌پذیری هزینه‌کردهای حمایتی همچون کمک‌های بلاعوض.

۱۰. الزام دستگاه‌های فرهنگی به تهیه پیوست مردمی‌سازی در برنامه‌های مصوب قانون بودجه سنواتی مبتنی‌بر:

• شناسایی حلقه‌های میانی و مجموعه‌های میدانی مرتبط با موضوع طرح؛
• تحلیل و ارزیابی نحوه مشارکت ظرفیت‌های مردمی شناسایی شده در بخش‌های مختلف طرح؛
• توجه به ضوابط جلوگیری از انحصار یا تراکم مشارکت در برخی حلقه‌ها و مجموعه‌های میدانی؛
• تدوین ‌فرایندهای مشارکت حلقه‌های میانی و سایر مجموعه‌ها در مراحل طراحی، اجرا و ارزیابی؛
•   تهیه نگاشت نهادی بخش‌های مختلف طرح شامل جانمایی ظرفیت‌های مردمی در نگاشت و تعیین مأموریت واسپاری شده. (۲۱۵۶۲)

1405/03/09

الزامات ساختاری و کارکردی دانشگاه‌های ایران در مواجهه با هوش مصنوعی (با تأکید بر تربیت نیروی انسانی‌)

بیان/ شرح مسئله

بررسی وضعیت ایران در هوش مصنوعی نشان می‌دهد که کشور در حیاتی‌ترین ضلع این معادله، یعنی «تربیت نیروی انسانی متخصص»، با شکاف عمیقی مواجه است. تعداد فارغ‌التحصیلان رشته‌های مرتبط رشد متناسبی نداشته و پدیده مهاجرت نخبگان، این خلأ را تشدید کرده است. از منظر ساختاری، آموزش عالی ایران بازتعریفی در پاسخ به تحولات هوش مصنوعی نداشته و همچنان بر الگوهای سنتی و فاقد پیوند با بازار و جامعه متمرکز است. درصورت بی‌توجهی به الزامات ساختاری و کارکردی آموزش عالی، کشور با مجموعه‌ای از پیامدهای راهبردی‌ همچون وابستگی فناورانه به دیگر کشورها، گسست میان دانشگاه و بازار هوش مصنوعی، تضعیف جایگاه دانشگاه‌ها در نظام نوآوری، از دست ‌رفتن فرصت‌های سرمایه‌گذاری و انتقال فناوری و در‌نهایت حذف از زنجیره ارزش جهانی هوش مصنوعی روبه‌رو خواهد شد.

از‌این‌رو، پرسش گزارش آن است که برای ارتقای توان دانشگاه‌ها در تربیت نیروی انسانی هوش مصنوعی، چه تحولاتی باید در محتوا، ساختار، شیوه‌های آموزشی، ارتباط با صنعت و مسیرهای مهارتی صورت گیرد تا دانشگاه‌ها بتوانند نقشی فعال در توسعه هوش مصنوعی ایفا کنند؟

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

تحلیل اسناد ملی، مطالعه تطبیقی کشورهای پیشرو و بررسی عمیق وضعیت دانشگاه‌های ایران نشان می‌دهد که نظام آموزش عالی با مجموعه‌ای از چالش‌های درهم‌تنیده روبه‌رو است.

نخست، ظرفیت تربیت نیروی انسانی مرتبط با هوش مصنوعی - حدود 3500 نفر در سال طی پنج سال اخیر تقریباً بدون تغییر باقی مانده است؛ در‌حالی‌که کشورهایی چین، آمریکا و کره‌ جنوبی در همین دوره ظرفیت تربیت نیروی انسانی خود را چندبرابر کرده‌اند. این ناترازی با مهاجرت نخبگان و کمبود اعضای هیئت‌علمی متخصص تشدید می‌شود.

دوم، برنامه‌های درسی دانشگاه‌ها عمدتاً نظری و مبتنی‌بر الگوهای سنتی‌اند و فاقد مهارت‌آموزی عملی، پروژه‌محوری و یادگیری مبتنی‌بر مسئله‌اند. دروس میان‌رشته‌ای و کاربردی، که در جهان ستون فقرات آموزش هوش مصنوعی است، در نظام آموزش عالی ایران کم‌رنگ بوده و همین امر موجب فاصله گرفتن دانشگاه از نیازهای واقعی صنعت هوش مصنوعی شده است.

سوم، ساختارهای دانشگاهی برای توسعه هوش مصنوعی به‌روز نشده‌اند. مراکز تحقیقاتی پراکنده‌اند، مأموریت مشخصی نداشته و چابکی لازم برای تعامل با صنعت و اجرای پروژه‌های نوآورانه را ندارند. زیرساخت‌های داده‌ای، رایانشی، پردازنده گرافیکی (GPU) و آزمایشگاهی نیز با استانداردهای جهانی فاصله قابل ملاحظه‌ای دارند.

چهارم، رابطه دانشگاه - صنعت همچنان ضعیف، کوتاه‌مدت و فاقد سازوکارهای پایدار است. در‌حالی‌که بنگاه‌های اقتصادی کشور کمبود نیروی انسانی متخصص را مهم‌ترین مانع توسعه محصولات هوش مصنوعی می‌دانند، مدل‌های موفق جهانی مانند اساتید مشترک، دوره‌های کارآموزی صنعت‌محور، پروژه‌های بازارمحور و آزمایشگاه‌های مشترک دانشگاه - صنعت در ایران به‌ندرت شکل گرفته‌اند.