خلاصه مدیریتی

 بیان/شرح مسئله

در دهه های اخیر، گذار به سمت حکمرانی شفاف از اولویت‌های سیاست‌گذاری بوده است؛ در این میان، تصویب «قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها»، نقطه عطفی در نظام قانون‌گذاری کشور به‌شمار می‌رود. با وجود فراهم آمدن بسترهای قانونی، بررسی‌ها حاکی از آن است که اجرای این قانون با موانع ساختاری و فرآیندی متعددی مواجه است. لذا، اثربخشی قانون شفافیت نه در تدوین قانون، بلکه در نظام نظارتی و دقت در پیاده‌سازی آن نهفته است. گزارش حاضر با هدف ارزیابی میزان تحقق تکالیف قانونی، تحلیل شکاف‌های اجرایی و تبیین خلاءهای موجود، با رویکردی «توصیفی-تحلیلی» به ارزیابی اجرای این قانون در قوه قضائیه و شش دستگاه تابعه آن می‌پردازد. روش گردآوری داده‌ها بر پایه تحلیل اسناد عملکردی ارائه‌شده به نهاد ناظر و گزارش‌های رسمی قوه قضائیه استوار است. همچنین، جهت سنجش عملیاتیِ میزان تحقق الزامات، داده‌های استخراج‌شده از چهار پلتفرم کلیدی (سامانه شفافیت قوه قضائیه، سامانه ملی آرای قضایی، سامانه ملی قراردادها و درگاه ملی مجوزها) تا پایان اسفند ۱۴۰۴ مورد بررسی قرار گرفته‌اند. مؤلفه‌های اصلی مورد سنجش در این گزارش شامل «میزان انتشار داده‌ها»، «میزان انطباق عملکرد با تکالیف قانونی» و «وضعیت عملیاتی شدن الزامات شفافیت» در دستگاه‌های هدف است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

در گزارش، اقدام‌های قوه قضائیه در سه بخش بررسی و تحلیل شده و در ادامه، یافته‌های حاصل از هر یک از این بخش‌ها ارائه می‌شود:

الف) بررسی اقدام‌های آیین‌نامه‌ای

•    نقاط قوت:

·        تعیین تکلیف انتشار اطلاعات مربوط به حریم شخصی و خصوصی با تفکیک، حذف و بی‌نام‌سازی داده‌های شخصی از سایر اطلاعات برای رفع برخی از استثنائات قانون و جلوگیری از منتشر شدن اطلاعات؛

·        تعیین تکلیف دقیق مسئولیت اجرای شیوه‌نامه و سایر موضوعات چالشی آن در سطوح مختلف (معاون اول قوه قضائیه).

•      نقاط ضعف:

·        مغفول ماندن شیوه، کمّیت و کیفیت اجرای تکالیف موضوع ماده (2) قانون؛

·        بی‌توجهی شیوه‌نامه به ماده (3) قانون شفافیت قوای سه‌گانه در حوزه انتشار مشروح مذاکرات هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری، هیئت عمومی دیوان عالی کشور، مراجع اختصاصی اداری و شوراهای موضوع این قانون؛

·        عدم کاربست و تعریف ضمانت اجرایی قانون در شیوه‌نامه؛

·         عدم تعیین مهلت انتشار داده‌ها و اطلاعات در شیوه‌نامه؛

·        مغایرت داشتن به‌کارگیری «دبیر کمیسیون» در تبصره ماده (۱۳) شیوه‌نامه با اختیارات و ساختار اجرایی.

ب) بررسی اقدام‌های ساختاری -اجرایی

•        بررسی نقاط قوت:

·        تشکیل کارگروه، تعیین اعضای دارای اختیار تام و صاحب منصب در کارگروه موضوع ماده (2) قانون به‌منظور تقویت نقش کارگروه؛

·        راه‌اندازی و لینک سامانه شفافیت قوه قضائیه و سامانه‌های تخصصی تابعه به درگاه یکپارچه قوه.

•        بررسی نقاط ضعف:

·        عدم تعریف مشخص مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه به‌عنوان دبیرخانه کارگروه و ناقص بودن شرح وظایف آن نهاد (ازجمله پیگیری و دریافت درخواست‌ها و استعلامات دستگاه‌ها)؛

·        عدم ایفای تعهد در طراحی و ایجاد شفافیت و انتشار اطلاعات توسط اکثر دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه؛

·        پراکندگی اطلاعات و عدم یکپارچگی در انتشار داده‌های شفافیت توسط دستگاه‌های تابعه قوه قضائیه.

ج) بررسی پیامدها و نتایج شفاف‌سازی اطلاعات مبتنی‌بر مفاد مواد (2) و (3) قانون

با بررسی و تحلیل کارشناسی اقدام‌های صورت گرفته مشخص می‌شود که شفاف‌سازی کامل مفاد مواد (۲) و (۳) ناتمام باقی ‌مانده است. تفکیک وضعیت انتشار اطلاعات نشان می‌دهد که هرچه اطلاعات به حوزه‌های حساس‌تر حکمرانی، مانند منابع مالی، تصمیم‌گیری‌های اداری و نحوه تخصیص دارایی‌های عمومی نزدیک‌تر می‌شود، میزان امتناع دستگاه‌ها در انتشار آن افزایش یافته است. در این راستا عواملی نظیر ابهامات و استثنائات قانونی، محدودیت‌های فنی سامانه‌ها، نبود برخی زیرساخت‌های قانونی در عدم انتشار و یا انتشار ناقص اطلاعات مؤثر بوده‌اند.

جدول 1. میزان اجرای مواد (2) و (3) قانون شفافیت قوای سه‌گانه

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با عنایت به نقاط قوت و ضعف ارائه شده، پیشنهادها در دو دسته راهبردی و فنی- تخصصی ارائه می‌شود:

الف) پیشنهادهای راهبردی

•         تدوین و تبیین شاخص‌ها و چارچوب‌های اجرایی برای انتشار موضوعات و تکالیف مقرر در ماده (2) قانون شفافیت، در حدود و چارچوب احکام قانونی مانند اطلاعات مالی، قراردادها و مجوزها، فرصت‌های سرمایه‌گذاری و ... در شیوه‌نامه؛
•        تصریح بر ضرورت انتشار مشروح مذاکرات هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری، هیئت عمومی دیوان عالی کشور و شوراهای موضوع ماده (۳) قانون شفافیت پیش از تصریح موارد منع انتشار؛
•        تعیین دقیق مهلت انتشار داده‌ها متناسب با قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها؛
•        کاربست و تبیین ضمانت اجرایی تعریف شده در قانون شیوه‌نامه؛
•        ارجاع تعریف «اطلاعات شخصی» و «حریم خصوصی» به بند «ب» ماده (1) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات.

ب) پیشنهادهای فنی- تخصصی

به‌منظور طراحی کارآمد سامانه شفافیت قوه قضائیه رعایت نکات زیر ضروری است:

•         ادغام الزامات قانونی؛
•         یکپارچگی سامانه‌ها؛
•         تدوین و الزام به شناسنامه استاندارد بارگذاری؛
•         طراحی سامانه شفافیت مبتنی‌بر سازوکار هوشمند و موتور قواعد؛
•         ایجاد داشبورد نظارتی؛
•         گزارش‌های دوره‌ای. 

1. مقدمه

 امروزه شفافیت، یکی از ضرورت‌های حکمرانی مطلوب به شمار می‌رود. سرمایه‌گذاری و رقابت عادلانه اقتصادی، شناسایی خدمات عمومی و فراتر از آن مشارکت در تصمیم‌گیری و حکمرانی کشور همه مستلزم حاکمیتی شفاف است. بااین‌حال، عواملی نظیر قوانین ناکارآمد، فرهنگ غلط محرمانگی، دیوان‌سالاری پیچیده و عدم شایسته‌سالاری به‌عنوان موانع اصلی در نظام حقوقی ایران، مانع جریان آزاد اطلاعات و تحقق سلامت اداری شده‌اند[1].

تعاریف گوناگونی از شفافیت ارائه شده است، این تعاریف، ابعاد حقوقی، اقتصادی، سیاسی و حاکمیتی شفافیت را در برمی‌گیرد. یکی از تعاریف معیار، آشکار بودن مبنای تصمیمات حکومتی و سازوکارهای حاکم بر توزیع قدرت و درآمد است[2]. حکمرانی شفاف، پیامدهای متعددی در پی دارد: امکان نظارت بر عملکرد حکومت توسط جامعه فراهم شده، موجب ازدیاد اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی می‌شود و با افزایش هزینه فساد، احتمال فساد کاهش می‌یابد[1].

در سال‌های اخیر، قوانین متعددی با هدف ارتقای شفافیت به تصویب رسیده است. از مهم‌ترین این قوانین می‌توان به قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، احکام مرتبط در قوانین برنامه‌های توسعه، قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت‌های انتخاباتی و قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها اشاره کرد. قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب 1403/03/01 اولین قانونی است که شفافیت را به هر سه قوه تسری می‌دهد. براساس این قانون، هر سه قوه موظف‌اند ظرف چهار ماه، اطلاعاتی مانند اطلاعات مدیران و کارکنان، اطلاعات مالی، اسناد قانونی و سایر موارد مصرح در ماده (2) قانون، را از طریق سامانه‌های مربوط به خود منتشر کنند. همچنین برای نخستین‌بار، انتشار مشروح مذاکرات کمیسیون‌های مجلس و هیئت وزیران و سایر هیئت‌های مطرح در ماده (3) قانون مورد الزام قرار گرفت.

گزارش پیش‌رو درصدد بررسی عملکرد قوه قضائیه در اجرای قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب 1403/03/26 و پیشنهادهای سیاستی است.

هدف گزارش پیش‌رو، پاسخ به پرسش‌های ذیل است:

1. با توجه به تکالیف مندرج در ماده (2)، قوه قضائیه، تا چه میزان، داده‌ها و اطلاعات خود را، از طریق سامانه‌های مربوط به خود، منتشر کرده است؟ 2. با توجه به تکالیف مندرج در ماده (3)، قوه قضائیه تا چه میزان مشروح مذاکرات را مطابق با شرایط مصرح در این ماده، به‌طور عمومی منتشر کرده‌ است؟ 3. آیا کارگروه مربوط به تبصره «2» ماده (2) این قانون در قوه قضائیه تشکیل شده است؟

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

طی سال‌های اخیر، با افزایش مطالبه عمومی برای شفافیت در نظام اداری و مالی، توجه پژوهشگران و سیاستگذاران به این موضوع افزایش یافته است. بر این اساس، در این بخش به بررسی و تحلیل یافته‌های پژوهش‌های مرتبط با شفافیت در مرکز پژوهش‌های مجلس پرداخته شده است.

دفتر مطالعات حقوقی مجلس شورای اسلامی، سلسله‌گزارش‌هایی با عنوان اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها» (اعاده شده ازسوی شورای نگهبان) منتشر کرده است. ازآنجا‌که قانون شفافیت قوای سه‌گانه، پیش از تصویب، مورد رفت و برگشت‌های مکرر، میان شورای نگهبان و کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس قرار می‌گرفت، دفتر مطالعات حقوقی نیز، مصوبه اصلاحی مجلس را، پیش از ارسال مجدد به شورای نگهبان، بررسی کرد[3].

گزارش «بررسی و تحلیل مبانی و ابعاد شفافیت قوای سه‌گانه»، دیگر گزارشی بوده که به بررسی نظری شفافیت در اندیشه سیاسی مدرن (لزوم آزادی بیان، حق مشارکت در تعیین سرنوشت، حق دسترسی آزاد به اطلاعات، پاسخگویی) و اسلام (لزوم عدم احتجاب حاکم از مردم، مقدمه ضروری اموری چون مشورت، تعاون به نیکی، امربه‌معروف و نهی‌ازمنکر) پرداخته است. در ادامه، شفافیت در دو بُعد «شفافیت آرا و مذاکرات» و «شفافیت اسناد و عملکرد» تشریح شده، ضمن مرور قوانین ناظر بر شفافیت، بر لزوم تدوین قانونی جامع و دارای ضمانت اجرایی مؤثر تأکید شده است. در نهایت نیز پیشنهادهایی برای اصلاح قانون شفافیت قوای سه‌گانه ارائه شده است[4].

 همچنین گزارش «ارزیابی قوانین، لوایح و طرح‌های متناظر با موضوع شفافیت»، به بررسی اسناد قانونی مرتبط با شفافیت و مقایسه آنها با یکدیگر پرداخته است. براساس بررسی‌های این گزارش، چالش‌هایی چون؛ تکثر و تشتت قوانین حوزه شفافیت، عدم بازدارندگی کافی ضمانت اجرایی پیش‌بینی شده در شیوه‌نامه قوه قضائیه، فقدان یک نهاد متولی واحد در میان هر سه مورد: لایحه شفافیت و طرح «الزام به انتشار داده و اطلاعات» و قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، شناسایی شده است[5].

گزارش «شفافیت، ماهیت‌شناسی و بررسی مبانی نظری و قانونی» نیز به بررسی ماهیت شفافیت از نگاه قوانین منتخب می‌پردازد، با این هدف که تصویری از شفافیت نزد قانونگذار به دست دهد. ازجمله قوانین منتخب مورد بحث در گزارش، قانون شفافیت قوای سه‌گانه بوده و نقدهای مهمی همچون فروکاستن شفافیت به انتشار صرف داده‌ها، تکیه زیاد بر عاملیت انسانی، روشن نساختن کیفیت شفاف‌سازی، نیاز به تشریح بیشتر و تدقیق موضوع شفافیت بنا بر اقتضای هر دستگاه را بر این قانون وارد ساخته است[6]. 

جدول 2. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: همان.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

در دهه‌های اخیر، تلاش‌های قانونی متعددی در ارتباط با شفافیت، در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. ازجمله مهم‌ترین این قوانین می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1387/11/06، از قوانین پیش‌رو در زمینه تضمین حق دسترسی به اطلاعات به شمار می‌رود. براساس آن، تمامی ایرانیان محق هستند تا از طریق «سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات»، داده‌های مورد نیاز خود را مطابق با شرایط شیوه‌نامه‌ها، از مؤسسات عمومی و خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی، مطالبه و دریافت کنند. چنانچه از دسترسی به اطلاعات، بر خلاف مقررات این قانون ممانعت به عمل آورده شود. براساس قانون، مرتکب، مشمول مجازاتی خواهد شد. علی‌رغم ظرفیت‌های بی‌بدیل این بستر، این قانون، با شماری از چالش‌های جدی حقوقی و اجرایی روبه‌رو است. همچنین نواقص فنی سامانه، عدم آگاهی عمومی و در پی آن مشارکت حداقلی مردم، سبب شده تا این بستر قانونی، نتواند آن‌گونه که شایسته است در خدمت شفافیت قرار گیرد[7].

قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395/12/14، نخستین‌بار در قوانین توسعه سالیانه، به‌طور تفصیلی شفافیت حقوق و مزایا به‌طور گسترده‌ای مورد الزام قرار گرفت. براساس ماده (29) این قانون دولت موظف شد تا سامانه ثبت حقوق و مزایا را راه‌اندازی کند و امکان تجمیع کلیه پرداخت‌ها به مقامات، رؤسا، مدیران کلیه دستگاه‌های اجرایی شامل قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران و حتی بنیادهایی که زیر نظر ولی فقیه اداره می‌شوند را فراهم آورد. دستگاه‌های مشمول مکلف شدند تا هرگونه ناخالص پرداختی ماهیانه را پس از ثبت در سامانه مذکور، پرداخت کنند. 

قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390/02/29مجمع تشخیص مصلحت نظام، به‌عنوان سندی محوری و مؤثر در سیاست‌های کلان کشور برای مهار فساد تلقی می‌شود. مفاد کلیدی قانون برای تحقق شفافیت، شامل موارد زیر است:

الف) الزام به انتشار عمومی اطلاعات (ماده (۳)، بند «الف»)؛ دستگاه‌های مشمول موظف‌اند کلیه قوانین، مقررات، رویه‌ها، زمان‌بندی فرایندهای کاری، استانداردها، مراحل مختلف صدور مجوزها، مفاصاحساب و محاسبات مربوط به حقوق دولتی (نظیر مالیات و عوارض) را در پرتال‌های عمومی خود منتشر و به اطلاع شهروندان برسانند. این امر حتی شامل جزئیاتی مانند نقشه‌های تفصیلی شهرها و جداول میزان تراکم در پروانه‌های ساختمانی نیز می‌شود.

ب) شفاف‌سازی قراردادها و معاملات دولتی (ماده (3)، بند «ب»).

ج) دسترسی به نتایج پژوهش‌هایی که با بودجه عمومی تأمین می‌شود (ماده (19)) از دیگر محورهای مهم این قانون به شمار می‌رود.

واکاوی مفاد قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت‌های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1398/11/06مجلس شورای اسلامی، نشان می‌دهد که قانونگذار، شفافیت را نه به معنای آگاهی‌بخشی به افکار عمومی، بلکه در چارچوب «نظارت‌پذیری حاکمیتی» تعریف کرده است. در این رویکرد، شفافیت به ثبت مستندات مالی قابل ‌حسابرسی در سامانه‌های اختصاصی و در بازه‌های زمانی معین تقلیل ‌یافته؛ فرایندی که ماهیت آن بیش از آنکه پیش‌دستانه باشد، واکنشی بوده و پاسخگویی به مراجع ذی‌صلاح را هدف قرار داده است[6].

قانون اصلاح مواد (1) و (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 11/15/ 1399 طبق تبصره «3» ماده (2): «کلیه مراجع صادرکننده مجوز موظف‌اند ظرف مدت چهار ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، نسبت به اظهار عنوان و تکمیل شناسنامه صدور، تمدید، اصلاح و لغو مجوزها براساس استاندارد تعیین شده طبق ضوابط قانونی توسط هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار بر روی درگاه ملی مجوزهای کشور به‌صورت الکترونیکی اقدام کنند».

قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب 1403/02/10، نخستین‌بار در تاریخ 1401/03/07در صحن مجلس به تصویب رسید. به جهت ایراد مغایرت با قانون اساسی، پس از دو سال رفت و برگشت میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و با اصرار مجلس بر رأی خود، به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. این قانون برای نخستین‌بار، دامنه وسیعی از قوای سه‌گانه تا نهادهای عمومی غیردولتی نظیر شهرداری‌ها را در برمی‌گیرد و انتشار طیف وسیعی از داده‌ها را در بستر سامانه‌های رسمی، الزامی می‌کند. در این گزارش برای رعایت اختصار این قانون را قانون شفافیت می‌نامیم.

جدول3. انطباق شیوه نامه قوه قضائیه با قانون شفافیت قوای سه گانه 

مأخذ: همان.

3. تحلیل گزینه‌های سیاستی: بررسی عملکرد قوه قضائیه

 از قوه قضائیه، به‌عنوان رکن بنیادین تحقق عدالت و انتظام حکمرانی، انتظار می‌رود با بالاترین استانداردهای شفافیت، بی‌طرفی و صداقت عمل کند. یافته‌های این بخش گزارش در سه محور اصلی سامان یافته؛ بدین ترتیب که در بخش نخست، اقدام‌های آیین‌نامه‌ای و ابلاغ دستورالعمل‌ها از طریق ارزیابی تطبیقی شیوه‌نامه‌های صادره با مفاد قانون و شناسایی خلأهای تکلیفی تحلیل شده است. در بخش دوم، اقدام‌های اجرایی شامل تشکیل کارگروه‌های تخصصی، راه‌اندازی سامانه شفافیت و دیگر گام‌های عملیاتی بررسی شده است. در بخش سوم نیز پیامدها و نتایج واقعی عملکرد قوه قضائیه در اجرای احکام مواد (2) و (3) قانون مذکور ارزیابی می‌شود.

3-1. اقدام‌های آیین‌نامه‌ای

قوه قضائیه، در نخستین اقدام تقنینی خود در راستای اجرای قانون فوق، یک سال پس از تصویب قانون شفافیت قوای سه‌گانه، شیوه‌نامه‌ای را به‌منظور ایجاد رویه‌ای واحد برای انتشار اطلاعات در تاریخ 05/05/1404، را تصویب و مطابق با ماده (15) این شیوه‌نامه معاون اول قوه قضائیه را عهده‌دار نظارت بر حسن اجرای قانون و این شیوه‌نامه تعیین کرد. در این شیوه‌نامه، «درگاه ملی قوه قضائیه» به‌عنوان مرجع اصلی انتشار داده‌ها تعیین شده است. مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه، وظایف مهمی مانند بسترسازی فنی انتشار داده‌ها را برعهده دارد. تحلیل و مقایسه مفاد شیوه‌نامه با قانون شفافیت قوای سه‌گانه به شرح جدول ذیل است.

جدول 4. انتشار داده های موضوع قانون شفافیت قوای سه گانه- قوه قضائیه 

مأخذ: همان.

3-1-1.  بررسی نقاط قوت اقدام‌های آیین‌نامه‌ای:

از منظر تقنینی، شیوه‌نامه قوه قضائیه با جامعیتی درخور تدوین یافته و با موازین قانونی ذی‌ربط، انطباقی کمابیش کامل دارد.

افزون بر این، در این سند برخی از اطلاعات غیرقابل انتشار بیان شده و سازوکار فعالیت کارگروه نیز تبیین شده است. در ادامه به بررسی این نقاط قوت پرداخته می‌شود:

الف) تعیین تکلیف انتشار اطلاعات مربوط به حریم شخصی و خصوصی با تفکیک، حذف و بی‌نام‌سازی داده‌های شخصی از سایر اطلاعات جهت رفع برخی از استثنائات قانون و جلوگیری از عدم انتشار اطلاعات: ماده (۹) شیوه‌نامه با الزام به حذف، بی‌نام‌سازی یا تفکیک اطلاعات شخصی، از عدم انتشار کلی اسناد به‌دلیل وجود داده‌های قابل تفکیک جلوگیری می‌کند. این رویکرد، با ایجاد تعهد فعال بر دستگاه‌ها، توازن لازم میان اصل شفافیت و حق محرمانگی اشخاص را برقرار می‌کند. درنتیجه، محدودیت‌های قانونی به‌صورت حداقلی اعمال شده و دامنه دسترسی عمومی به اطلاعات حفظ می‌شود.

ب) تعیین تکلیف دقیق مسئولیت اجرای شیوه‌نامه و سایر موضوعات چالشی آن در سطوح مختلف (معاون اول قوه قضائیه: مسئول اجرای شیوه‌نامه، بالاترین مقام مسئول اجرا در سطح دستگاه و معاونت منابع انسانی و فرهنگی به‌عنوان مسئول انتشار حقوق و دستمزد و ... که از تداخل وظایف و عدم پاسخگویی جلوگیری می‌کند.

3-1-2.  بررسی نقاط ضعف اقدام‌های آیین‌نامه‌ای:

علاوه بر مواردی که به نقاط قوت اشاره داشت، برخی نقاط ضعف نیز در شیوه‌نامه مشهود است که می‌توان به این موارد اشاره کرد:

الف)مغفول ماندن شیوه، کمّیت و کیفیت اجرای تکالیف موضوع ماده (2) قانون: شیوه‌نامه در ماده‌های (4) و (5) به تفصیل فرایند بارگذاری و انتشار اطلاعات مربوط به قضات، کارکنان و مدیران اداری دستگاه قضایی و سایر سازمان‌ها را مشخص کرده و مسئولیت‌ها را به‌‌طور شفاف برعهده معاونت منابع انسانی، امور فرهنگی و سازمان‌های تابعه گذاشته است. همچنین، تبصره مواد (3) و (۱۴) با پیش‌بینی انتشار آرای قطعی از طریق سامانه‌ها و درگاه ملی، ملاحظات امنیتی و قانونی (مواد (۶۳۳) و (۶۵۳) قانون آیین دادرسی کیفری) را لحاظ کرده است. اما در حوزه داده‌های مالی، قراردادها، تعرفه‌ها، فرصت‌های سرمایه‌گذاری و مجوزها و ...، فقدان دستورالعمل اجرایی، قالب، زمان‌بندی و مراحل انتشار باعث می‌شود تکالیف ماده (2) قانون شفافیت به‌صورت عملیاتی قابل اجرا نباشد.

ب) بی توجهی شیوه‌نامه به ماده (3) قانون شفافیت قوای سه‌گانه در حوزه انتشار مشروح مذاکرات هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری، هیئت عمومی دیوان عالی کشور، مراجع اختصاصی اداری و شوراهای موضوع این قانون: با وجود تصریح ماده (۳) قانون بر الزام هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری، هیئت عمومی دیوان عالی کشور، مراجع اختصاصی اداری و شوراهای موضوع این قانون به انتشار مشروح مذاکرات و آرای مأخوذه، چینش تکالیف موجود در شیوه‌نامه به‌نحوی بوده که، اصل شفافیت تکالیف ماده (3) قانون به حاشیه رفته و در بخش عدم انتشار و موارد استثنا شیوه‌نامه (ماده (6)) در متن قرار گرفته است (بخش اهداف و الزامات کارگروه، با تمرکز بر تبصره‌های ماده (۳)).

ج) عدم کاربست و تعریض ضمانت اجرایی قانون در شیوه‌نامه: با لحاظ اینکه در شیوه‌نامه مربوط، ضمانت اجرای عدم انتشار اطلاعات یا قصور نهادهای مشمول به‌ صراحت پیش‌بینی نشده، موجب شده است تا بسیاری از دستگاه‌های تابعه قوه قضائیه از ارائه دقیق و به‌موقع اطلاعات خود، خودداری کنند.

د) مغایرت داشتن به‌کارگیری «دبیر کمیسیون» در تبصره ماده (۱۳) شیوه‌نامه با اختیارات و ساختار اجرایی: در تبصره ماده (۱۳) شیوه‌نامه قوه قضائیه، استعمال عنوان «دبیر کمیسیون» که ناظر بر ساختار کمیسیون‌‌های مجلس شورای اسلامی است، با نظام نظارتی و اجرایی پیش‌بینی ‌شده در شیوه‌نامه هم‌خوانی ندارد؛ زیرا مطابق ترتیبات مقرر، ارسال گزارش‌ها به کمیسیون مجلس صرفاً بنا به درخواست آن کمیسیون و از طریق دبیرخانه کارگروه صورت می‌پذیرد، نه توسط دبیر کمیسیون. ازاین‌رو، برای حفظ انسجام حقوقی و تطبیق با صلاحیت‌ها و وظایف مقرر در شیوه‌نامه، اصلاح عبارت مزبور به دبیرخانه کارگروه ضروری است.

3-2. اقدام‌های ساختاری - اجرایی

3-2-1.  بررسی نقاط قوت اقدام‌های ساختاری - اجرایی:

در زمینه اجرای شیوه‌نامه؛ مهم‌ترین مواردی که اجرایی شدند و نقاط قوت محسوب می‌شوند، عبارت‌اند از:

الف) تشکیل کارگروه، تعیین اعضای دارای اختیار تام و صاحب منصب در کارگروه موضوع ماده (2)قانون: اعضای کارگروه، مطابق ماده (۱۰) شیوه‌نامه قوه قضائیه تعیین شدند. بر این اساس، معاون اول قوه قضائیه به‌عنوان رئیس کارگروه منصوب شده و سایر اعضا نیز طبق ابلاغ‌های صادره عبارت‌اند از: دادستان کل کشور، معاون حقوقی و امور مجلس قوه قضائیه، معاون منابع انسانی و امور فرهنگی قوه قضائیه، معاون راهبردی قوه قضائیه، رئیس مرکز حفاظت و اطلاعات قوه قضائیه و رئیس مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه. تاکنون 6 جلسه توسط کارگروه برگزار شده که این امر نشان‌دهنده توجه جدی به اصل شفافیت است.

ب) راه‌اندازی سامانه شفافیت قوه قضائیه و سامانه‌های تخصصی تابعه در اجرای قانون: در راستای اجرای قانون شفافیت، قوه قضائیه با اتخاذ رویکردی ساختاری، هم نسبت به راه‌اندازی سامانه مرکزی شفافیت اقدام کرده و هم مراجع و سازمان‌های تابعه را به ایجاد سامانه‌های تخصصی مکلف کرده است. در همین چارچوب، قوه قضائیه در تاریخ ۱۷ دی‌ماه ۱۴۰۴ از سامانه شفافیت خود به نشانی data.eadl.ir رونمایی کرد. همچنین در این سامانه، صفحه شفافیت برخی از سازمان‌های وابسته از طریق پیوند مستقیم قابل مشاهده است.

ازجمله این نهادها می‌توان به روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، سازمان زندان‌ها و اقدام‌های تأمینی و تربیتی کشور، مرکز ولاء، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضائیه، پژوهشگاه قوه قضائیه، دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری و سازمان پزشکی قانونی کشور اشاره کرد که سامانه‌های اختصاصی خود را راه‌اندازی کرده‌اند[9].

ج) واگذاری انتشار اطلاعات جذب و پرسنلی کارکنان قضایی و اداری به معاونت منابع انسانی و فرهنگی، با تفویض اختیار به سازمان‌های تابعه در اجرای بند «الف» ماده (۲) قانون شفافیت.

3-2-2.  بررسی نقاط ضعف اقدام‌های ساختاری- اجرایی:

·        عدم تعریف و شفاف‌سازی، مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه به‌عنوان دبیرخانه کارگروه و ناقص بودن شرح وظایف آن نهاد (ازجمله پیگیری و دریافت درخواست‌ها و استعلامات دستگاه‌ها): با توجه به ماده (10) شیوه‌نامه، رئیس مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه به‌عنوان دبیر کارگروه تعیین شده و مطابق ماده (11)، انجام مکاتبات و ابلاغ مصوبات نیز برعهده دبیر است. همچنین طبق ماده (13)، دریافت گزارش‌های 6‌ماهه مشمولان و بررسی درخواست‌های مربوط به عدم انتشار اطلاعات (موضوع ماده (۶)) باید از طریق دبیرخانه انجام شود.

بااین‌حال، در شیوه‌نامه شرح دقیق وظایف دبیرخانه از حیث نحوه پیگیری، ثبت، رسیدگی و پاسخ‌گویی به درخواست‌ها و استعلامات دستگاه‌ها به‌صورت شفاف تبیین نشده است. درنتیجه، علی‌رغم تعیین عنوان «دبیرخانه» برای مرکز، حدود و سازوکار اجرایی وظایف آن به‌طور کامل تعریف و شفاف‌سازی نشده و این امر می‌تواند موجب ابهام در فرایند اجرا شود.

·        عمل نکردن به تعهدات در طراحی و ایجاد شفافیت و انتشار اطلاعات توسط اکثر دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه: تنها نهادهایی محدود نظیر سازمان بازرسی، ثبت اسناد، پزشکی قانونی، روزنامه رسمی و دانشگاه علوم قضایی اقدام به انتشار جزئی یا ناقص داده‌ها کرده‌اند و مابقی دستگاه‌ها یا به‌طورکلی فاقد صفحه شفافیت و یا فاقد هرگونه اطلاعات در صفحه شفافیت هستند.

·        پراکندگی اطلاعات و عدم یکپارچگی در انتشار داده‌های شفافیت توسط دستگاه‌های تابعه قوه قضائیه: نبود دستورالعملی مشخص، انسجام رویه‌ای و الزام به انتشار متمرکز، به ارائه اطلاعات به‌صورت جزیره‌ای، ناهمگن و بعضاً متناقض در میان نهادهای مشمول منجر شده و امکان نظارت مؤثر را با اختلال مواجه ساخته است.

3-3. بررسی پیامدها و نتایج شفاف‌سازی اطلاعات مبتنی‌بر مفاد مواد (2) و (3) قانون

بررسی عملکرد دستگاه‌های تابعه قوه قضائیه در اجرای تکالیف قانونی خود (موضوع مواد (۲) و (۳) قانون) نشان‌دهنده عدم انطباق کامل با الزامات شفاف‌سازی است. در این خصوص، دو وضعیت قابل مشاهده است: انتشار ناقص اطلاعات در برخی موارد و عدم انتشار کامل اطلاعات در موارد دیگر که در ادامه به تفکیک تشریح می‌شود.

وضعیت انتشار اطلاعات ماده (2) به شرح زیر است:

الف) اطلاعات مدیران و کارکنان؛ شامل تحصیلات، سوابق، میزان دریافتی ماهیانه و سالیانه و نحوه به‌کارگیری آنها و همچنین برنامه‌ها، صلاحیت‌ها و طرح‌های مصوب و فرایندهای اداری مؤسسات مشمول:

•          «اطلاعات مدیران و کارکنان شامل تحصیلات، سوابق»: این اطلاعات در پایگاه‌های سازمان ثبت اسناد (تفصیلی)، روزنامه رسمی، سازمان پزشکی قانونی کشور، منتشر و توسط سایر دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه منتشر نشده‌اند.
•          «میزان دریافتی ماهیانه و سالیانه» و «نحوه به‌کارگیری»: در هیچ‌یک از پایگاه‌های مربوطه منتشر نشده است.

همچنین «برنامه‌ها، صلاحیت‌ها و طرح‌های مصوب مؤسسات مشمول» در صفحه شفافیت برخی سازمان‌ها همچون دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری منتشر شده است.

•          «فرایندهای اداری مؤسسات مشمول»: از میان دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه تنها سازمان بازرسی کل کشور، بخشی از فرایندهای اداری مربوطه را منتشر کرده است.

ب) اطلاعات راجع‌به اموال، دارایی‌ها، درآمدها و هزینه‌ها، تخصیص و توزیع بودجه و تجهیزات، واگذاری زمین، تسهیلات، مشخصات املاک و ساختمان‌ها (تحت تملک، در اختیار و مورد استفاده یا بهره‌برداری) و همچنین کمک‌ها و واگذاری‌های بلاعوض اعم از اعطایی و دریافتی:

•          اطلاعات راجع‌به اموال، دارایی‌ها: اطلاعات تفصیلی در صفحه شفافیت هیچ‌یک از سازمان‌ها منتشر نشده است.
•          درآمدها و هزینه‌ها: از میان دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری، روزنامه رسمی و سازمان ثبت اسناد، اطلاعاتی منتشر شده است.
•          تخصیص و توزیع بودجه: از میان دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه تنها روزنامه رسمی اطلاعاتی را منتشر کرده است.
•          مشخصات املاک و ساختمان‌های تحت تملک، در اختیار و مورد استفاده یا بهره‌برداری: از میان دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه تنها سازمان بازرسی کل کشور، دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری، اطلاعاتی منتشر کرده است.
•          تجهیزات، واگذاری زمین و واگذاری‌های اعطایی و دریافتی در هیچ‌یک از پایگاه‌های نهادهای ذیل قوه قضائیه اطلاعاتی منتشر نشده است.

ج) کلیه آرای قطعی مراجع قضایی و شبه قضایی با رعایت موازین امنیتی و شرعی و حفظ اطلاعات شخصی؛

آرای قطعی مراجع قضایی: تعدادی از آرای قطعی دادگاه‌ها شامل دادگاه بدوی (13266 رأی)، دادگاه تجدید نظر استان (12694 رأی)، دیوان عدالت اداری (9328 رأی)، دیوان عالی کشور (6399 رأی) در سامانه ملی آرای قضایی به نشانی ara.jri.ac.ir انتشار یافته است.

د) متن، متمم و الحاقات تمامی قراردادهای مربوط به معاملات بزرگ و متوسط مطابق قوانین و مقررات کشور: سازمان بازرسی (با جزئیات و به‌روز)، سازمان ثبت اسناد (قراردادهای سال 1402 و 1401، سازمان امور زندان‌ها (1402)، روزنامه رسمی، فهرستی از قراردادها را ارائه دادند. هرچند مشخصات قراردادها در اطلاعات قراردادها در سامانه ملی قراردادها به نشانی cdb.mporg.ir منتشر می‌شود؛ اما متن، متمم و الحاقات آن در هیچ‌یک از پایگاه‌ها، در دسترس نیست.

ه) مبالغ تعرفه‌ها و عوارض و هزینه‌های ارائه خدمات و مصوبات، مرجع تصویب آنها و مستندات مربوط به صلاحیت تصویب: تنها سازمان پزشکی قانونی اطلاعات فوق را در صفحه شفافیت منتشر کرده است.

و) فرصت‌های سرمایه‌گذاری و همکاری در قالب‌های مشارکت و شرایط استفاده از این فرصت‌ها: در صفحه شفافیت هیچ‌یک از پایگاه‌های نهادهای مربوط به قوه قضائیه منتشر نشده است.

ز) فرصت‌های اشتغال و به‌کارگیری و جذب نیروی انسانی و شرایط آن: در سازمان بازرسی، فرایند به‌کارگیری نیروی انسانی به‌طورکلی توضیح داده شده، در دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری با جزئیات تشریح شده و در ستاد سازمان امور زندان‌ها گزارش به‌کارگیری سال 1402 درج شده است.

ح) فرایندها و مراحل اداری اخذ و صدور هر گونه مجوز یا پروانه فعالیت: در صفحه شفافیت سازمان ثبت اسناد به درگاه ملی مجوزها به نشانی mojavez.ir پیوند داده شده است. همچنین در صفحه شفافیت، روزنامه رسمی و سازمان بازرسی کل قید شده که این دو نهاد هیچ‌گونه مجوزی صادر نمی‌کنند. در صفحه شفافیت سایر سازمان‌ها، اطلاعات فوق منتشر نشده است.

ط) تمامی اسناد بالادستی، قوانین و مقررات حوزه فعالیت خود: در صفحه شفافیت دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری (تفصیلی)، سازمان بازرسی کل کشور، سازمان ثبت اسناد، سازمان امور زندان‌ها، مقررات مربوطه منتشر شده است.

ماده (3) نیز انتشار مشروح مذاکرات هیئت‌های تخصصی و هیئت‌های عمومی دیوان عدالت اداری، هیئت عمومی دیوان عالی کشور را الزام می‌کند. با توجه به اینکه در شیوه‌نامه نیز اشاره و تأکید مستقیم بر انتشار مشروح مذاکرات هیئت‌های تخصصی و عمومی دیوان عدالت اداری، نشده، این اطلاعات منتشر نشده است.

موارد فوق منحصر به بررسی انتشار اطلاعات در صفحه شفافیت سامانه‌های مربوطه است. براساس ماده (3) شیوه‌نامه، سایر دستگاه‌های اجرایی متبوع قوه قضائیه که اطلاعات خود را به درگاه ملی قوه قضائیه متصل نکرده‌اند باید از طریق مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه اطلاعات خود را منتشر کنند، اما بررسی درگاه مرکز آمار نشان می‌دهد هیچ‌یک از دستگاه‌ها اطلاعات خود را از طریق درگاه این مرکز منتشر نکرده‌اند.

به‌منظور ایجاد وحدت رویه در ارزیابی، وضعیت اجرای هر یک از تکالیف مقرر در ماده (۲) قانون شفافیت در سه سطح طبقه‌بندی شده:

• «منتشر شده»، در مواردی که اطلاعات مورد نظر مطابق الزامات قانون، به‌صورت قابل دسترس و در سامانه یا درگاه مربوط منتشر شده باشد؛
• «منتشر نشده»، در مواردی که اطلاعات مربوط در هیچ‌یک از بسترهای مورد بررسی در دسترس نبوده یا اساساً منتشر نشده باشد؛
• «انتشار ناقص»، در مواردی که تنها بخشی از اطلاعات قانونی منتشر شده، یا اطلاعات منتشر شده از نظر دامنه، محتوا، به‌روزرسانی یا میزان انطباق با الزامات مقرر در قانون، کامل و کافی نبوده است.

تشخیص هر یک از این وضعیت‌ها براساس چک‌لیست استخراج‌ شده از تکالیف ماده (۲) قانون و بررسی اطلاعات منتشر شده در سامانه‌های مورد مطالعه انجام شده است.

جدول 5. انتشار داده‌های موضوع قانون شفافیت قوای سه‌گانه- قوه قضائیه

*مواردی که با رنگ طوسی مشخص شده‌اند اساساً اطلاعات مربوطه راجع به آن سازمان‌ها تعریف نمی‌شود.

1. در صفحه اصلی درگاه یا پیوندها اطلاعات مرتبطی منتشر شده است که ملاک ارزیابی نبوده است.

2. سازمان امور زندان‌ها بعضی مواردی که عدم انتشار درج شده را بسیار ناقص منتشر کرده است.

مأخذ: همان.

بررسی وضعیت اجرای تکالیف قانون شفافیت در دستگاه‌های مورد مطالعه نشان می‌دهد که از نظر میزان انتشار اطلاعات، دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران در سطح عملکرد نسبتاً مطلوب قرار دارند. سازمان بازرسی کل کشور و سازمان پزشکی قانونی کشور با انتشار بخشی از اطلاعات قانونی، در سطح عملکرد متوسط ارزیابی می‌شوند. در مقابل، قوه قضائیه و سازمان زندان‌ها و اقدام‌های تأمینی و تربیتی کشور به‌دلیل عدم انتشار بخش قابل توجهی از اطلاعات موضوع قانون، در سطح عملکرد ضعیف قرار می‌گیرند. این طبقه‌بندی با هدف تسهیل مقایسه وضعیت اجرای تکالیف قانونی میان دستگاه‌های مشمول ارائه شده و بیانگر میزان نسبی تحقق الزامات قانون شفافیت در هر یک از آنهاست.

بررسی وضعیت انتشار اطلاعات مندرج در ماده (2) توسط دستگاه‌ها به شرح زیر است:

1. اطلاعاتی که اغلب دستگاه‌ها منتشر کرده‌اند: تحصیلات و سوابق مدیران؛ قوانین مهم؛ فهرستی از مشخصات کلیدی قراردادها، بیشترین اطلاعات منتشر شده در بین دستگاه‌ها هستند.

2. اطلاعاتی که توسط بعضی دستگاه‌ها منتشر شده است: فرایندها و مراحل اداری اخذ مجوز و هرگونه پروانه فعالیت.

3. اطلاعاتی که اغلب دستگاه‌ها آنها را منتشر نکرده‌اند: تحصیلات، سوابق کارمندان، مبالغ تعرفه‌ها، هزینه‌های خدمت، درآمدها و هزینه‌ها، تخصیص و توزیع بودجه، املاک و ساختمان، مصوبات، مرجع تصویب، مستندات مربوط به صلاحیت تصویب، فرایندهای اداری مقررات.

4. اطلاعاتی که به‌کلی منتشر نشده‌اند: اموال و دارایی‌ها، کمک‌ها و واگذاری‌ها اعم از اعطایی و دریافتی، میزان دریافتی ماهیانه و سالیانه مدیران، برنامه‌ها، طرح‌های مصوب، تجهیزات، واگذاری زمین، فرصت‌های سرمایه‌گذاری و همکاری در قالب‌های مشارکت و شرایط استفاده از این فرصت‌ها، فرصت‌های اشتغال و به‌کارگیری و جذب نیروی انسانی و شرایط آن ، متن، متمم، الحاقات قراردادهای بزرگ و متوسط.

تفکیک وضعیت انتشار اطلاعات نشان می‌دهد که هرچه اطلاعات به حوزه‌های حساس‌تر حکمرانی، ازجمله منابع مالی، تصمیم‌گیری‌های اداری و نحوه تخصیص دارایی‌های عمومی نزدیک‌تر می‌شود، میزان امتناع دستگاه‌ها در انتشار آن افزایش می‌یابد. عدم انتشار کامل اطلاعاتی نظیر میزان دریافتی مدیران، نحوه واگذاری زمین، فرصت‌های سرمایه‌گذاری و اشتغال، بیانگر مقاومت نهادی در برابر شفاف‌سازی حوزه‌هایی است که مستقیماً با منافع عمومی، تعارض منافع و امکان بروز فساد اداری ارتباط دارند.

در سطح بعدی، عدم انتشار گسترده اطلاعات مربوط به تسهیلات، اموال و دارایی‌ها، تخصیص و توزیع بودجه، حاکی از ضعف در تحقق شفافیت ساختاری است. این دسته از اطلاعات، بستر اصلی نظارت عمومی و ارزیابی قانونی بودن تصمیمات اداری را تشکیل می‌دهند و عدم دسترسی به آنها، عملاً امکان اعمال حق دسترسی آزاد به اطلاعات را با اختلال مواجه می‌کند.

در مقابل، انتشار محدود اطلاعاتی نظیر تعرفه‌ها، عوارض، هزینه‌های خدمات، مراحل اخذ مجوزها و گزارش‌های کلی درآمد و هزینه، عمدتاً ناظر بر اطلاعات کم‌چالش و کم‌هزینه برای دستگاه‌هاست و نمی‌تواند به‌تنهایی نشانه تحقق شفافیت مؤثر تلقی شود. این وضعیت مؤید آن است که برخی دستگاه‌ها به سمت شفافیت حداقلی و گزینشی حرکت کرده‌اند، نه شفافیت ماهوی و پاسخ‌گو.

4. الزام بهره‌گیری از داده‌های آماری رسمی و دارای اعتبارسنجی

 اولین گام مهم در راستای شفافیت این قوه قبل از تصویب قانون شفافیت قوای سه‌گانه، به سال 1398 بازمی‌گردد. در پی وعده شهید رئیسی پس از انتصاب به ریاست قوه قضائیه مبنی‌بر ارائه گزارش شفاف در خصوص حساب‌های این قوه، گزارشی جامع در خصوص نحوه هزینه‌کرد سود حساب‌های سپرده دستگاه قضایی منتشر شد. دو محور اصلی گزارش قوه قضائیه شامل منشأ این حساب‌ها و سود حاصل از سپرده‌هاست که پس از توضیح درباره منشأ حساب سپرده قوه قضاییه که مربوط به سه دهه قبل و با هدف استفاده از سود حساب بلوکه ‌شده قوه قضاییه برای حل مشکلات مالی این قوه افتتاح شده، قوه قضاییه سود این حساب‌ها و محل هزینه‌کرد آنها را با جداولی به‌صورت جزئی تشریح کرده است. از آن زمان تاکنون هیچ گزارش رسمی از وضعیت شفافیت قوه قضائیه منتشر نشده است. تا زمانی که در 17 دی‌ماه سال 1404 سامانه شفافیت قوه قضائیه راه‌اندازی شد.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

 تا پیش از قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها، قوانین متعددی درباره الزام به انتشار اطلاعات مورد تصویب قرار گرفته بود. قانون شفافیت قوای سه‌گانه، به لحاظ وسعت ذی‌نفعان و تنوع داده‌های مشمول انتشار، وسیع‌ترین چارچوب قانونی است. گزارش پیش‌رو به‌عنوان نخستین گزارش از سلسله‌گزارش‌های نظارتی قانون شفافیت قوای سه‌گانه به بررسی عملکرد قوه قضائیه پرداخته است. بررسی‌های این گزارش نشان می‌دهد، علی‌رغم انجام اقدام‌هایی چون تصویب شیوه‌نامه شفافیت در قوه قضائیه، تشکیل سامانه شفافیت در قوه قضائیه، انتشار بسیاری از اطلاعات به‌صورت کامل محقق نشده است. لذا به‌منظور ارتقای پاسخگویی نهادهای مختلف ذیل قوه قضائیه و تحقق اجرای مطلوب قانون شفافیت در قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها و در راستای همسوسازی حداکثری شیوه‌نامه قوه قضائیه با قانون مذکور، پیشنهادها در دو دسته پیشنهادهای راهبردی و فنی – تخصصی ارائه می‌شود:

الف) پیشنهادهای راهبردی: اصلاح چارچوب حقوقی

•         استانداردسازی و تبیین شاخص‌های جامع برای انتشار کلیه موضوعات و تکالیف موجود در ماده (2) قانون شفافیت ازجمله: اطلاعات مالی، قراردادها و مجوزها، فرصت‌های سرمایه‌گذاری و ... در شیوه‌نامه.
•         اصلاح تبصره ماده (13) شیوه‌نامه قوه قضائیه: «چنانچه کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شورای اسلامی در اجرای ماده (4) قانون گزارش عملکرد اجرای این قانون در قوه قضائیه را درخواست نماید، دبیر کارگروه گزارش لازم را تهیه کرده و از طریق معاونت اول قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌کند».
•         کاربست و تصریح ضمانت اجرایی تعریف شده در قانون شیوه‌نامه.
•         ارجاع تعریف «اطلاعات شخصی» و «حریم خصوصی» به بند «ب» ماده (1) قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات.
•         حذف مرجع موازی در نظارت بر شفافیت: قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات پیش‌تر کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات را به‌عنوان مرجع تخصصی نظارت و حل اختلاف در موضوع انتشار اطلاعات ایجاد کرده است. تبصره «2» ماده (2) قانون شفافیت بدون لغو یا اصلاح صلاحیت کمیسیون، کارگروه مستقلی برای تصمیم‌گیری درباره انتشار یا عدم انتشار اطلاعات مهم پیش‌بینی کرده است. ازاین‌رو، اصلاح تبصره مذکور و حذف کارگروه سه‌نفره، همراه با واگذاری این صلاحیت به مرجع مقرر در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، می‌تواند به انسجام نهادی، جلوگیری از تعارض صلاحیت‌ها و افزایش کارآمدی نظام شفافیت منجر شود.

ب) پیشنهادهای فنی و تخصصی

به‌منظور طراحی کارآمد سامانه شفافیت قوه قضائیه رعایت نکات زیر ضروری است:

•         ادغام الزامات سامانه‌ای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و قانون شفافیت قوای سه‌گانه در یک معماری سامانه‌ای واحد مبتنی‌بر ماده‌واحده واحد: قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب ۱۳۸۷، دستگاه‌های مشمول را مکلف به پاسخ‌گویی به درخواست‌های شهروندان و انتشار اطلاعات عمومی از طریق «سامانه ملی انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» کرده است. در مقابل، قانون شفافیت قوای سه‌گانه، دستگاه‌های اجرایی و سایر نهادها مصوب ۱۴۰۳، انتشار اطلاعات را در «سامانه‌های مربوط به خود» الزامی دانسته است. این دو حکم قانونی، با ایجاد تکالیف موازی و فاقد هماهنگی، زمینه پراکندگی اطلاعات، افزایش بار اداری دستگاه‌ها و کاهش سهولت دسترسی عمومی را فراهم می‌آورد. ازاین‌رو، به‌منظور تحقق انسجام در نظام حقوقی شفافیت، رفع موازی‌کاری و ارتقای کارآمدی نظارت، پیشنهاد می‌شود قانونگذار با اصلاح مقررات، انتشار اطلاعات موضوع هر دو قانون را در قالب یک درگاه یا سامانه ملی واحد سامان‌دهی کند؛ به‌گونه‌ای که تمامی اطلاعات عمومی و الزامات انتشار مقرر در قوانین یاد شده از طریق یک پایگاه متمرکز، قابل انتشار، جست‌وجو و دسترسی باشد.
•         یکپارچگی سامانه‌ها: برای اجرای مؤثر قانون شفافیت، ایجاد یک سامانه یکپارچه و درگاه واحد انتشار اطلاعات ضروری است. در حال حاضر، نهادهای مختلف از سامانه‌ها و روش‌های متفاوتی برای انتشار اطلاعات استفاده می‌کنند که این موضوع باعث سردرگمی شهروندان و کاهش دسترسی به اطلاعات می‌شود. یک سامانه یکپارچه و درگاه واحد، این امکان را فراهم می‌کند که تمام اطلاعات مربوط به دستگاه‌های مختلف در یک مکان متمرکز جمع‌آوری و منتشر شوند. راه‌اندازی پروژه پرتال ملی داده (data.gov.ir) را می‌توان اصلی‌ترین اقدام صورت گرفته در حوزه داده حکومتی باز در سطح ملی به شمار آورد. هدف این پرتال، ایجاد و نگهداری فراداده و مجموعه داده‌های باز یکپارچه از دستگاه‌های ذی‌ربط و در دسترس قرار دادن آنها برای عموم کاربران بوده، اما غلبه نگاه سامانه‌محور، مانع از تحقق کامل این هدف و همچنین منافع اجتماعی، اقتصادی و سیاسی مورد انتظار شده است. در عمل، به ثمر رسیدن چنین پروژه‌ای، علاوه‌بر دیدگاه فنی، نیازمند توسعه داده باز هم در سمت عرضه و هم در سمت تقاضا، جلب مشارکت بازیگران و ارتقای نهادها و زیرساخت‌های لازم بوده است. این سامانه باید تا جای ممکن از دیتابیس‌های ملی استفاده کند تا اطلاعات به‌صورت نظام مند و هماهنگ در اختیار قرار گیرند[8].
•         سامانه شفافیت باید مبتنی‌بر سازوکار هوشمند و موتور قواعد طراحی شود: به‌نحوی‌که ادعای شفافیت توسط دستگاه‌ها مشروط بر انتشار اطلاعات و تکمیل تمام بندهای ماده (2) و مفاد ماده (3) بوده و نهاد ناظر از ثبت کامل، صحیح و استاندارد همه بندها اطمینان یابد. این موضوع موجب رفع نواقص انتشار اطلاعات می‌شود.
•          تدوین و الزام به شناسنامه استاندارد بارگذاری: کلیه اطلاعات بارگذاری شده توسط دستگاه‌ها باید ملزم به داشتن «شناسنامه استاندارد اطلاعات» باشند. این شناسنامه به‌عنوان فراداده عمل کرده و هدف اصلی آن رفع ناهماهنگی‌ها و تضمین یکپارچگی داده‌ها در سطح ملی است (مطابق با ضرورت استانداردسازی اطلاعات بین‌دستگاهی). شناسنامه استاندارد باید به‌طور جامع و دقیق، موارد زیر را دربرگیرد:

•      محتوای افشا: شامل تمام جزئیات مورد نیاز برای شفاف‌سازی اطلاعات مصرح در مواد (۲) و (۳) قانون شفافیت.
•      تاریخ بارگذاری: ثبت دقیق زمان (روز، ماه، سال و ساعت) بارگذاری یا آخرین به‌روزرسانی اطلاعات در سامانه.
•     واحد مسئول: نام دقیق واحد یا بخشی در ساختار دستگاه که مسئولیت تولید، صحت‌سنجی و به‌روزرسانی این مجموعه‌داده را برعهده دارد.
•     منبع اطلاعات: تعیین دقیق منبع اولیه داده‌ها (برای مثال «صورت‌های مالی مصوب هیئت‌مدیره»، «گزارش‌های داخلی معاونت X»، یا «داده‌های استخراج شده از پایگاه ملی Y»).
•    انتشار داده‌ها: در قالب‌های قابل پردازش ماشینی مانند CSV، JSON و XML.
•    سطح دسترسی: تعیین سطح امنیتی و دسترسی مجاز به اطلاعات (برای مثال عمومی، داخلی، محرمانه)، مطابق با ضوابط طبقه‌بندی اسناد رسمی کشور.

•        ایجاد داشبورد نظارتی: مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه به‌عنوان دبیرخانه کارگروه، موظف شود داشبوردی برخط طراحی کند که میزان اجرای تکالیف هر دستگاه، درصد تحقق انتشار اطلاعات، میزان به‌روزرسانی داده‌ها و موارد عدم انطباق را به‌صورت مستمر نمایش دهد.
•        گزارش‌های دوره‌ای: دبیرخانه کارگروه مکلف شود هر 6 ماه یک‌بار گزارش عملکرد دستگاه‌های مشمول را براساس شاخص‌های مصوب منتشر کند. این گزارش باید شامل رتبه‌بندی دستگاه‌ها، میزان تحقق تکالیف قانونی و دلایل عدم اجرا باشد.

جدول 6. نمونه جدول پیشنهاد توصیه‌های سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی/نظارتی

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها و اقدام‌ها.

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.

مأخذ: همان.