خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت در حال حاضر با یک مسئله ساختاری مواجه بوده و آن غلبه رویکرد انفعالی و تقاضامحور بر فرایند جابه‌جایی نیروی انسانی و فقدان نگاه استراتژیک در مدیریت سرمایه انسانی است. در وضعیت موجود، انتقال کارکنان عمدتاً در پاسخ به درخواست‌های فردی، توافق‌های موردی میان دستگاه‌ها یا فشارهای بیرونی انجام می‌شود و کمتر مبتنی‌بر تحلیل نظام‌مند از نیازهای واقعی دستگاه‌های اجرایی، پیش‌بینی ناترازی‌های آتی یا اهداف کلان‌توسعه‌ای دولت است. این رویکرد موجب شده که نقل‌وانتقال به جای آنکه ابزاری برای تنظیم بهینه توزیع نیروی انسانی و ارتقای کارآمدی نظام اداری باشد، در مواردی به عاملی برای تشدید عدم تعادل‌ها تبدیل شود.

تجربه سال ۱۴۰۱ و پیش‌بینی حکم قانونی در بودجه کل کشور برای جایابی «کارکنان مازاد» تلاشی برای استفاده از نقل‌وانتقال به‌عنوان ابزار تنظیم‌گر ناترازی نیروی انسانی بود. این حکم به دولت اختیار می‌داد کارکنانی را که ازسوی دستگاه‌ها مازاد اعلام می‌شوند، در سایر دستگاه‌های نیازمند مستقر کند. بااین‌حال، طرح مذکور با استقبال محدود کارکنان و دستگاه‌ها مواجه شد و عملاً به اهداف پیش‌بینی ‌شده نرسید. این تجربه نشان داد که صرف اعطای اختیار قانونی گسترده، بدون توجه به اقتضائات فرهنگی، اجتماعی و سازمانی، برای حل مسئله کافی نیست.

در کنار این موضوع، ضعف سایر زیرنظام‌های مدیریت سرمایه انسانی نیز بر ناکارآمدی نظام نقل‌وانتقال اثرگذار بوده است. تفاوت قابل توجه در نظام جبران خدمت و مزایا میان دستگاه‌ها، تمرکز تقاضا برای انتقال به برخی دستگاه‌های خاص را ایجاد کرده و به تجمیع نیروهای توانمند در برخی سازمان‌ها انجامیده است. ازسوی‌دیگر، ضعف نظام مدیریت مشاغل و عدم استقرار کامل رویکرد شایستگی‌محور موجب شده در مواردی انتقال‌ها بدون انطباق کافی میان صلاحیت‌های فرد و الزامات شغل صورت گیرد. نبود برنامه جامع سرمایه انسانی در سطح دولت و فقدان سامانه یکپارچه نقل‌وانتقال نیز شفافیت و امکان رصد ناترازی‌ها را محدود کرده است. مجموعه این عوامل نشان می‌دهد که مسئله نقل‌وانتقال کارکنان، موضوعی صرفاً اجرایی نیست، بلکه بخشی از چالش گسترده‌تر حکمرانی سرمایه انسانی در دولت محسوب می‌شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

تحلیل وضعیت موجود نشان می‌دهد که مهم‌ترین چالش نظام نقل‌وانتقال، نبود پیوند میان این فرایند و برنامه‌ریزی راهبردی سرمایه انسانی است. جابه‌جایی‌ها عموماً فاقد پشتوانه تحلیلی مبتنی‌بر داده‌های جامع درباره نیازهای واقعی دستگاه‌ها، مهارت‌های کارکنان و چشم‌انداز آتی دولت هستند. درنتیجه، سیاست انتقال نه در خدمت اهداف توسعه‌ای، بلکه عمدتاً در خدمت مدیریت مقطعی مطالبات قرار می‌گیرد. یافته مهم دیگر آن است که ادبیات و چارچوب مفهومی به‌کار رفته در سیاست‌های گذشته، نقش تعیین‌کننده‌ای در میزان پذیرش اجتماعی آنها داشته است. به‌کارگیری عنوان «کارکنان مازاد» نه‌تنها بار معنایی منفی ایجاد کرده، بلکه نوعی برچسب‌گذاری سازمانی را القا کرد که با عدم استقبال کارکنان و دستگاه‌های اجرایی مواجه شد.

از منظر ساختاری، تفاوت‌های محسوس در جبران خدمت و مزایای جانبی میان دستگاه‌ها، انگیزه‌های انتقال را به‌صورت نامتوازن شکل داده و به تمرکز سرمایه انسانی در برخی سازمان‌ها انجامیده است. این موضوع نشان می‌دهد که اصلاح نظام نقل‌وانتقال بدون توجه به همراستاسازی زیرنظام‌های جبران خدمت و مدیریت مشاغل، اثربخشی محدودی خواهد داشت. همچنین فقدان نهادی برای مدیریت فرهنگ سازمانی و جامعه‌پذیری کارکنان جدید، فرایند انطباق نیروهای منتقل ‌شده را با دشواری مواجه کرده و از بهره‌وری انتقال کاسته است.

در نهایت، نبود سامانه یکپارچه و داده‌محور برای مدیریت نقل‌وانتقال موجب شده تصمیم‌گیری‌ها از شفافیت و انسجام کافی برخوردار نباشند و امکان پایش مستمر پیامدهای جابه‌جایی‌ها فراهم نشود. این خلأ اطلاعاتی، سیاستگذاری در این حوزه را با عدم قطعیت بالا همراه کرده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای اصلاح نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت و تبدیل آن به ابزاری راهبردی در مدیریت سرمایه انسانی، پیشنهاد می‌شود اقدام‌های زیر در دستور کار قرار گیرد.

·                    تدوین و تصویب آیین‌نامه اجرایی جامع ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری با هدف یکپارچه‌سازی مقررات پراکنده، رفع تعارض‌ها و ایجاد چارچوبی شفاف و منسجم برای کلیه فرایندهای نقل‌وانتقال در دستگاه‌های اجرایی.

·                    طراحی و استقرار سامانه یکپارچه نقل‌وانتقال کارکنان با اتصال به سامانه‌های اطلاعات کارکنان، مدیریت مشاغل و ارزیابی عملکرد، به‌گونه‌ای‌که تصمیم‌گیری‌ها برمبنای داده‌های دقیق درباره مهارت‌ها، سوابق و نیازهای واقعی دستگاه‌ها انجام شود.

·                    تغییر پارادایم از «نیروی مازاد» به «داوطلب تجربه جدید» و بازتعریف جابه‌جایی به‌عنوان فرصتی برای یادگیری، انتقال دانش و توسعه حرفه‌ای، به‌منظور افزایش پذیرش و کاهش مقاومت سازمانی.

·                    طراحی مأموریت‌های کوتاه‌مدت و پروژه‌محور میان‌دستگاهی برای انتقال دانش و مدیریت استعداد، به‌گونه‌ای‌که جابه‌جایی صرفاً ابزار رفع کمبود نباشد، بلکه به توسعه ظرفیت‌های تخصصی دولت کمک کند.

·                    ایجاد سازوکار شفاف برای بازگشت و جایابی پس از مأموریت یا انتقال موقت شامل تعیین وضعیت پست سازمانی، استمرار مزایا و مسیر شغلی پیش از آغاز مأموریت، برای تقویت امنیت شغلی و کاهش ریسک ادراک‌ شده توسط کارکنان.

·                    پایش مستمر پیامدهای اجتماعی و سازمانی نقل‌وانتقال از طریق ارزیابی میزان رضایت کارکنان، تأثیر بر عملکرد سازمان مقصد و تغییرات در توزیع سرمایه انسانی، برای اصلاح تدریجی سیاست‌ها براساس شواهد.

·                    طراحی بسته‌های حمایتی در انتقال‌های اجباری شامل خدمات مشاوره شغلی، حمایت‌های روان‌شناختی و تسهیلات رفاهی برای کاهش تنش‌های ناشی از جابه‌جایی و مدیریت تبعات خانوادگی آن.

مجموع این اقدام‌ها می‌تواند زمینه گذار از یک نظام انفعالی و موردی به یک چارچوب منسجم، شفاف و استراتژیک در مدیریت نقل‌وانتقال کارکنان دولت را فراهم و نقش این ابزار را در تحقق اهداف کلان حکمرانی سرمایه انسانی تقویت کند.

1. مقدمه

 جابه‌جایی و نقل‌وانتقال اثربخش کارکنان بخش عمومی نقش مهمی در ارتقای کارآمدی و انعطاف‌پذیری نظام‌های اداری ایفا کرده و در دهه‌های اخیر به یکی از موضوعات کلیدی پژوهش و خط‌مشی‌گذاری در حوزه مدیریت دولتی تبدیل شده است[۱]. در همین راستا، مطالعات متعددی در مجلات معتبر مدیریت دولتی به بررسی ابعاد مختلف جابه‌جایی کارکنان دولت پرداخته‌اند[۲]. این پدیده به‌عنوان یکی از الزامات توسعه ظرفیت نهادی، تمرکززدایی از خدمات عمومی و پاسخگویی مؤثر به نیازهای متغیر دولت‌ها مورد توجه قرار گرفته است[۳]. در بخش دولتی، به‌ویژه در شرایط محدودیت‌های استخدامی، نیاز فوری به نیروی انسانی متخصص، عدم توازن توزیع نیروی انسانی میان دستگاه‌ها و همچنین تمایل کارکنان به تغییر محل خدمت، نقل‌وانتقال کارکنان از اهمیتی دوچندان برخوردار است[۴].

با وجود این اهمیت، یکی از مسائل بنیادین در نظام اداری ایران، نگاه منفعلانه به مقوله نقل‌وانتقال کارکنان است. در حال حاضر، روح حاکم بر قوانین و آیین‌نامه‌های موجود عمدتاً بر پاسخگویی به تقاضاهای فردی کارکنان برای انتقال استوار است و نقل‌وانتقال بیش از آنکه به‌عنوان ابزاری مدیریتی تلقی شود، به‌مثابه فرایندی اداری و واکنشی استفاده می‌شود. این در حالی است که در ادبیات نوین مدیریت سرمایه انسانی دولت و براساس تجارب سایر کشورها، نقل‌وانتقال کارکنان به‌عنوان یک ابزار راهبردی در حکمرانی و مدیریت سرمایه انسانی شناخته می‌شود. گزارش‌های سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) نشان می‌دهد که دولت‌ها به‌طور فزاینده‌ای از مفهوم «تحرک استراتژیک» برای مدیریت بهینه نیروی انسانی خود بهره می‌گیرند[۵].

تحرک استراتژیک به معنای جابه‌جایی هدفمند و برنامه‌ریزی‌شده کارکنان میان پست‌ها، سازمان‌ها و حتی بخش‌های مختلف دولت است؛ جابه‌جایی‌ای که نه صرفاً در پاسخ به درخواست فردی، بلکه با اهدافی همچون توسعه مهارت‌ها، انتقال و تسهیم دانش، پاسخ سریع به نیازهای فوری دولت، افزایش انطباق شایستگی‌ها با مشاغل و در نهایت ارتقای بهره‌وری سرمایه انسانی انجام می‌شود. در این رویکرد، نقل‌وانتقال بخشی از چرخه یکپارچه مدیریت سرمایه انسانی تلقی شده و نقشی فعال در توانمندسازی دولت برای مواجهه با چالش‌های پیچیده و متغیر ایفا می‌کند.

بر این اساس، گزارش حاضر با اتخاذ رویکردی متفاوت، نقل‌وانتقال کارکنان دولت را صرفاً یک فرایند اداری یا پاسخ منفعلانه به تقاضاهای فردی تلقی نکرده، بلکه به‌عنوان یک راهکار و ابزار راهبردی در مدیریت سرمایه انسانی دولت به آن توجه کرده است. ایده محوری این گزارش، ضرورت خروج نظام نقل‌وانتقال از وضعیت منفعل کنونی و حرکت به‌سوی الگوی تحرک استراتژیک کارکنان است. در همین راستا، گزارش حاضر ضمن مرور پیشینه نظری و تجارب بین‌المللی، بررسی قوانین و مقررات موجود و آسیب‌شناسی وضعیت فعلی نقل‌وانتقال در دستگاه‌های اجرایی، به ارائه راهکارهایی برای ارتقای کارکرد راهبردی این ابزار در نظام اداری کشور می‌پردازد. روش‌شناسی گزارش مبتنی‌بر تحلیل اسناد، انجام مصاحبه با کارشناسان نظام اداری، مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی و برگزاری گروه‌های کانونی برای تحلیل و اعتبارسنجی یافته‌هاست.

2. پیشینه

در این بخش، ابتدا پیشینه پژوهشی موضوع با تمرکز ویژه بر گزارش‌ها و مطالعات انجام‌ شده در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی بررسی می‌شود. سپس سیر تحولات و چارچوب‌های قانونی مرتبط با موضوع، از منظر قوانین، مقررات و اسناد بالادستی تحلیل می‌شود. این مرور، مبنایی را برای تبیین وضعیت موجود و تحلیل‌های بعدی گزارش فراهم می‌کند.

 2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز پژوهش‌ها

در جدول 1 سوابق گزارش‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس مرتبط با موضوع نقل‌وانتقال کارکنان دولت مشاهده می‌شود.

جدول 1. سوابق مطالعاتی با موضوع نقل‌وانتقال کارکنان دولت در مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

بررسی پیشینه پژوهش‌های مرتبط با جابه‌جایی و نقل‌وانتقال کارکنان دولت در مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که تمرکز اصلی مطالعات انجام‌ شده، بر تبیین و تحلیل احکام مندرج در ماده (106) قانون برنامه هفتم پیشرفت بوده است. گزارش، نخست با تمرکز بر بند «پ» این ماده، جابه‌جایی کارکنان را ابزاری برای بهبود استفاده از نیروی انسانی و متعادل‌سازی توزیع کارکنان میان دستگاه‌های اجرایی می‌داند و در عین حال بر این نکته تأکید دارد که فقدان ضوابط روشن و مرجع تصمیم‌گیر مشخص می‌تواند زمینه‌ساز اعمال سلیقه، بی‌عدالتی و سوءاستفاده در فرایند نقل‌وانتقال شود. ازاین‌رو، بر ضرورت تدوین آیین‌نامه‌ای شفاف و مصوب هیئت وزیران به‌عنوان پیش‌شرط اجرای عادلانه این حکم تأکید شده است.

در ادامه، گزارش ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت، به بررسی میزان تحقق بند «الف» ماده (106) پرداخته و انتقال کارکنان جدیدالاستخدام در سطح شهرستان را یکی از ابزارهای مهم اصلاح ناترازی توزیع نیروی انسانی و ارتقای بهره‌وری دولت معرفی می‌کند. بااین‌حال، این گزارش نشان می‌دهد که علی‌رغم گذشت بخش قابل توجهی از مهلت قانونی، ضوابط اجرایی لازم ازسوی دولت تدوین و ابلاغ نشده و همین امر تحقق اهداف پیش‌بینی ‌شده در قانون را با چالش مواجه کرده است. این یافته، فاصله میان سیاستگذاری تقنینی و اجرای عملیاتی آن را به‌عنوان یکی از مسائل محوری برجسته می‌کند.

گزارش «راهکارهای ارتقای بهره‌وری کارکنان دولت» دامنه بحث را فراتر از نقل‌وانتقال صرف گسترش داده و بر مفهوم گردش نیروی انسانی به‌عنوان ابزاری برای توسعه توانمندی‌ها، انتقال تجربه و بهبود عملکرد سازمانی تأکید دارد. در این گزارش، ضمن تأکید بر اولویت جلب رضایت کارکنان در جابه‌جایی‌ها، به اختیار قانونی انتقال بدون رضایت نیز به‌عنوان ابزاری محدود و کنترل‌شده برای مدیریت عملکرد نامطلوب اشاره شده است. در مجموع، پیشینه پژوهش‌های ارائه‌ شده در جدول نشان می‌دهد که ادبیات موجود بر ضرورت ضابطه‌مندسازی، اجرای به‌موقع احکام قانونی و بهره‌گیری هدفمند از جابه‌جایی و گردش نیروی انسانی، همزمان با توجه به ملاحظات بهره‌وری و عدالت اداری تأکید دارد.

با وجود تعدد گزارش‌های اشاره‌ شده، بررسی پیشینه پژوهش نشان می‌دهد که تاکنون گزارشی مستقل و جامع که به‌طور اختصاصی به موضوع نقل‌وانتقال کارکنان دولت بپردازد تدوین نشده است. مطالعات موجود عموماً این موضوع را در قالب بررسی احکام برنامه‌های توسعه، ارزیابی عملکرد قوانین یا ذیل مباحث کلان‌تری همچون بهره‌وری و نظام اداری مورد توجه قرار داده‌ و نقل‌وانتقال کارکنان همواره به‌عنوان یکی از اجزای فرعی این مباحث مطرح شده است. ازاین‌رو، فقدان یک گزارش متمرکز که به‌صورت نظام‌مند ابعاد حقوقی، مدیریتی، اجرایی و پیامدی نقل‌وانتقال کارکنان دولت را به‌طور یکپارچه تحلیل کند، به‌عنوان یک خلأ مهم در ادبیات پژوهشی این حوزه قابل شناسایی است.

2-2. پیشینه قوانین و مقررات

مسئله‌ نقل‌وانتقال کارکنان دولت، پیشینه‌ای طولانی در نظام اداری کشور داشته و در قانون استخدام کشوری، مصوب سال 1345، به این مسئله اشاره شده است. در این ‌راستا براساس ماده (10) قانون استخدام کشوری انتقال عبارت است از اینکه مستخدمین رسمی با حفظ گروه، پایه و پیشینه خدمت خود، به خدمت دستگاه دیگری درآیند. همچنین در مواد (21)، (120) و (121) قانون مدیریت خدمات کشوری، به مسئله‌ نقل‌وانتقال کارکنان اشاره شده و براساس ماده (121) این قانون، آیین‌نامه اجرایی نحوه انتقال و مأموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به سایر دستگاه‌های اجرایی و مرخصی بدون حقوق شامل نحوه احتساب سوابق خدمت و نحوه پرداخت حقوق و مزایا و ارتباط سازمانی و سایر موارد مربوط با رعایت مفاد این قانون به پیشنهاد سازمان به تصویب هیئت وزیران می‌رسد. در آیین‌نامه اجرایی تبصره «2» ماده (21) و (121) قانون مدیریت خدمات کشوری، با موضوع «انتقال و مأموریت کارمندان»، مقررات مرتبط با انواع انتقال و مأموریت بیان شده است. به‌موجب آیین‌نامه مذکور، انتقال کارکنان بین دستگاه‌های اجرایی صرفاً منحصر در کارکنان رسمی و پیمانی است. این در حالی است که براساس جزء «2» بند «ب» ماده (106) قانون برنامه هفتم پیشرفت، انتقال، مأموریت و مرخصی کارکنان قراردادی دارای شناسه (کد) کارکنان دولت، مانند کارکنان پیمانی و رسمی درنظر گرفته شد.

به‌موجب تبصره «1» ماده (1) آیین‌نامه انتقال و مأموریت کارکنان دولت، در صورتی که کارمند توسط کارگروه تحول اداری دستگاه مازاد شناخته شود، انتقال وی با موافقت دستگاه مبدأ و مقصد بلامانع بوده و نیاز به موافقت کارمند ندارد. در این راستا به‌علت کمبود نیروی انسانی در برخی مناطق، و مازاد نیرو در برخی مناطق دیگر، قوانینی برای اختیار دادن به سازمان اداری و استخدامی کشور به‌منظور انتقال اجباری کارکنان دستگاه‌های اجرایی تصویب شده که در جدول 2 مشاهده می‌شود.

جدول 2. سوابق تقنینی نقل‌وانتقال کارکنان دولت

مأخذ: همان.

همان‌طورکه در جدول 2 مشاهده می‌شود، به موجب بند «ج» تبصره «20» قانون بودجه 1401 کل کشور، دستگاه‌های اجرایی می‌توانند برخی نیروهای خود را به‌عنوان نیروی مازاد معرفی کرده و در سامانه‌ای که توسط سازمان اداری و استخدامی کشور طراحی می‌شود ثبت کنند. در این راستا سازمان اداری و استخدامی کشور، بخشنامه شماره ۵۴۶۲۱ مورخ 1401/۰۷/30سازمان اداری و استخدامی کشور، با عنوان «دستورالعمل مدیریت نقل‌وانتقال کارکنان مازاد از طریق سامانه بهین‌یاب» را ابلاغ کرده است. به موجب این بخشنامه تشخیص کارکنان مازاد رسمی، ثابت، پیمانی و قرارداد کار معین و عناوین مشابه در هر دستگاه توسط شورای راهبری توسعه مدیریت (یا عناوین مشابه) انجام می‌گیرد. بر این اساس، کارکنانی که عملکردشان در 2 سال متوالی اخیر در 2 دهک پایین نیروی انسانی دستگاه قرار داشته و یا فاقد شرایط احراز شغل مورد تصدی باشند؛ یا براساس نظر سرپرست مستقیم یا مدیران ارشد، فاقد توانمندی یا انگیزه لازم برای انجام وظایف محوله پست سازمانی تشخیص داده شوند؛ یا آماده ‌به ‌خدمت شده باشند؛ توسط شورای مذکور تعیین و اطلاعات آنها در سامانه‌ بهین‌یاب بارگذاری می‌شود. به موجب ماده‌ (4) این بخشنامه، جانمایی در پست‌های موردنیاز سایر دستگاه‌های اجرایی، تحت نظر استاندار و با هماهنگی دستگاه‌های اجرایی مربوطه انجام شده و هرگونه جانمایی افراد خارج از شهرستان محل سکونت، مستلزم اخذ رضایت فرد است. در این راستا در لایحه بودجه 1402 کل کشور پیشنهاد شد سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز باشد تا نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی دستگاه‌های اجرایی را به‌صورت بین دستگاهی و درون‌استانی بدون رضایت کارمند جایابی و منتقل کند. این در حالی است که حکم فوق‌الذکر در مجلس اصلاح شده و سازمان اداری و استخدامی کشور اجازه‌ انتقال کارکنان بدون رضایت آنها را پیدا نکرد. در این ‌راستا در لایحه برنامه‌ هفتم پیشرفت حکمی مشابه لایحه‌ بودجه سال 1402 کل کشور مطرح شد که براساس آن سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز بود نیرو‌های رسمی، ثابت، پیمانی و قرارداد کار معین را به صورت بین دستگاهی و درون‌استانی جایابی و منتقل کند. حکم مذکور با استناد به اینکه تغییر محل خدمت کارکنان برخلاف توافق انجام شده در بدو خدمت است، توسط شورای نگهبان خلاف شرع شناخته شد. پس از اصلاح این حکم توسط مجلس شورای اسلامی، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز شد تا ضوابطی را برای انتقال کارکنان صرفاً درون شهرستان محل خدمت، وضع کند. دایره‌ شمول حکم مذکور محدود به کارکنانی است که پس از تصویب قانون برنامه هفتم پیشرفت به‌کار گرفته می‌شوند و درخصوص کارکنان قبلی صادق نخواهد بود. در ‌این ‌راستا سازمان برنامه و بودجه کشور طی بخشنامه‌ شماره 187574، مورخ 1403/04/18، «دستورالعمل نحوه‌ پرداخت حقوق و مزایای کارکنان انتقالی در سال 1403 و پیش‌بینی اعتبار مربوطه در لایحه بودجه» را ابلاغ کرد. به‌موجب این بخشنامه، در سال 1403، هیچ‌گونه ابلاغ اعتباری برای جابه‌جایی حقوق و مزایای کارکنان انتقالی، توسط سازمان‌های برنامه و بودجه کشور یا مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها، انجام نمی‌شود.

3. مفاهیم مرتبط با نقل‌وانتقال کارکنان

 «نقل‌وانتقال کارکنان به‌عنوان ابزاری راهبردی در نظام برنامه‌ریزی نیروی انسانی، فرایندی است که ضمن حفظ رابطه استخدامی فرد با دولت، امکان توزیع بهینه ظرفیت‌های تخصصی را فراهم می‌کند. این مفهوم در طیف وسیعی از جابه‌جایی‌های جغرافیایی، شغلی و سازمانی نمود می‌یابد که با هدف ارتقای بهره‌وری، انتقال دانش و توسعه کارراهه شغلی کارکنان طراحی می‌شود. موفقیت در این فرایند، مستلزم درک عمیق از گونه‌شناسی‌های متنوع انتقال (اعم از اختیاری/اجباری، موقت/دائم و بین ‌دستگاهی) و مدیریت دقیق پیامدهای رفتاری و اجتماعی آن برای کاهش استرس‌های شغلی و افزایش رضایت سازمانی است که در ادامه گزارش، به تفصیل به تبیین ابعاد، چالش‌ها و راهکارهای اجرایی آن پرداخته خواهد شد».

3-1. مفهوم‌شناسی

انتقال کارکنان از موقعیتی به موقعیت دیگر در سازمان‌ها، یکی از متداول‌ترین جنبه‌های زندگی شغلی است[۶]. نقل‌وانتقال کارکنان فرایندی است که خود توسط مبحث برنامه‌ریزی نیروی انسانی هدایت خواهد شد. برنامه‌ریزی نیروی انسانی فرایندی است که تعیین می‌کند سازمان برای نیل به اهداف خود به چه تعداد نیرو، با چه قابلیت و ظرفیت‌هایی و برای چه مشاغلی و در چه مواقع زمانی نیاز دارد[۷]. همچنین راهبردهای جابه‌جایی و نقل‌وانتقال اثربخش کارکنان در بخش دولتی از فرایند برنامه‌ریزی نیروی انسانی حاصل خواهد شد[۴]. علاوه‌بر این موارد، بسیاری از نقل‌وانتقال‌های کاری، مشاغل سطح میانی و مدیریتی سازمان‌ها را درگیر خواهد کرد[۲]. این بخش مهم، از برنامه‌ریزی نیروی انسانی پیامدهای رفتاری متعدد و با اهمیت بسیار زیادی برخوردار است اما معمولاً به آن‌ توجهی نمی‌شود[۸]. به‌عنوان مثال بهبود تجربه کاری کارکنان و افزایش فرصت یادگیری به‌واسطه جابه‌جایی‌های انجام شده میان سازمان‌ها صورت گرفته است[۹]. به هر حال نقل‌وانتقال کارآمد و جایابی اثربخش منابع انسانی دستگاه‌های اجرایی کشور نقش مهمی در توزیع متوازن و بهینه منابع انسانی دولت در واحدها و سازمان‌های گوناگون برعهده دارد[۴]. بااین‌حال پیامدهای منفی و چالش‌های نقل‌وانتقال و جابه‌جایی کارکنان را نباید نادیده گرفت. برای مثال در یکی از پژوهش‌های انجام شده مشخص شد که از 40 رویداد استرس‌زای زندگی کارکنان، 12 مورد آن مستقیماً به جابه‌جایی‌های شغلی و نقل‌وانتقال بلندمدت کارکنان مرتبط است. می‌توان پیامد و مشکلات جابه‌جایی و نقل‌وانتقال کارکنان را به 2 دسته مشکلات مربوط به محیط کار و خارج از محیط کار تقسیم کرد. برخی از مشکلات داخل سازمان و مربوط به کار و شغل افراد جابه‌جا شده شامل سازگاری با محیط ­کاری و مسئولیت شغلی جدید است. مشکلات خارج از سازمان مربوط به مواردی چون تصمیم‌گیری در مورد خانواده، تهیه مسکن جدید و بروز استرس­های عاطفی و اجتماعی است[۱۰]. بااین‌حال، موفقیت کارکنان در جابه‌جایی و نقل‌وانتقال در گرو حمایت سازمان از فرد منتقل شده دانسته شده است[۲]. در ادامه برای فهم بهتر از مفهوم نقل‌وانتقال و واژگان مرتبط با این مفهوم، در جدول ذیل واژه‌ها و اصطلاحات مرتبط با نقل‌و‌انتقال کارکنان، به انضمام معادل لاتین آنها، ارائه شده است.

جدول 3. تعریف و معادل لاتین واژگان و اصطلاحات مرتبط با نقل‌وانتقال کارکنان

بر این اساس در گزارش حاضر مبنای تعریف نقل‌وانتقال و جابه‌جایی کارکنان، این است که فرد رابطه استخدامی خود با سازمان را قطع نکرده و سازمان را ترک نمی‌کند. برای فهم عمیق‌تر از اصطلاح نقل‌وانتقال، بهتر است فرایند نقل‌وانتقال کارکنان به‌عنوان فرایندی از نظام برنامه‌ریزی نیروی انسانی مطالعه شده و لذا آشنایی با واژگان مرتبط که بخشی از این نظام محسوب می‌شوند، ضروری به‌نظر می‌رسد. در این راستا ازجمله مفاهیم و اصطلاحات مرتبط با نقل‌وانتقال کارکنان، مفهوم کارراهه شغلی کارکنان است. کارراهه شغلی مجموعه‌ای از سطوح شخصی است که یک فرد در طی مسیر حرفه‌ای خویش کسب می‌کند[۱۶]. همچنین در تعریفی دیگر می‌توان کارراهه شغلی را تسلسلی از شغل‌ها و تجربیات کاری که فرد ممکن است در طول زندگی حرفه‌ای خود به آنها دست یابد، دانست. کارراهه می‌تواند به‌صورت عمودی (ارتقای شغلی) یا افقی، یعنی تغییر در صنعت کاری یا نوع شغل باشد[۱۵]. ازجمله مزایای وجود برنامه‌ریزی کارراهه شغلی در سازمان‌ها، مشخص شدن امکان پیشرفت شغلی کارکنان براساس تجارب و ویژگی‌هایی است که در مسیر شغلی کسب کرده‌اند[۱۷].

3-2. گونه‌شناسی

پس از مرور تعاریف مرتبط با مفهوم نقل‌وانتقال کارکنان، در ادامه انواع گونه‌های آن بررسی می‌شود.

3-2-1. از منظر تمایل کارکنان یا دستگاه‌های اجرایی

یکی از مهم‌ترین گونه‌های نقل‌وانتقال کارکنان در بخش دولتی، اختیاری یا اجباری بودن فرایند نقل‌وانتقال کارکنان است. در برخی از موارد کارکنان بنابر شرایط خاص خود، درخواست انتقالی به سایر دستگاه‌ها را داشته و در برخی از موارد بنابر شرایط و مقتضیات سازمانی و صلاحدید مدیران، درخواست انتقال کارکنان، از جانب دستگاه‌های اجرایی است و کارمند در این ‌خصوص اختیاری ندارد.

3-2-2. از منظر بازه زمانی

یکی از گونه‌های دسته‌بندی در نقل‌وانتقال، بازه زمانی انتقال کارکنان است. بر این ‌اساس کارکنان در بازه زمانی 6 ماهه (قابل تمدید برای یک‌سال) و یا به صورت دائم، از دستگاه مبدأ به مقصد منتقل می‌شوند. لذا می‌توان مأموریت را که یکی از متداول‌ترین نوع انتقال کارکنان بین دستگاه‌های اجرایی کشور است را در دسته انتقالی‌های موقت و کوتاه‌مدت جای داد.

3-2-3. از منظر درون/ برون‌دستگاهی

در برخی از موارد، نقل‌وانتقال کارکنان به‌صورت بین‌دستگاهی، و در برخی از موارد به‌صورت درون یک دستگاه مشخص انجام می‌شود.

3-2-4. از منظر ماهیت دستگاه اجرایی و انواع نظامات اداری و استخدامی

براساس مواد (۲) تا (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاه‌های اجرایی به 4 دسته مؤسسات دولتی، وزارتخانه‌ها، سازمان‌‌های عمومی غیردولتی و شرکت‌های دولتی تقسیم می‌شوند. همچنین در شرایط کنونی قوانین و مقررات اداری و استخدامی متنوع و متعددی در دستگاه‌های اجرایی مختلف وجود داشته و نظام‌های اداری و استخدامی گوناگونی بر آنها حاکم است. در این‌ راستا انتقال کارکنان از یک دستگاه به یک دستگاه اجرایی دیگر براساس نوع قوانین و مقررات اداری دستگاه مبدأ و مقصد شامل 7 گونه به‌شرح ذیل است[27].

1. انتقال از دستگاه اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاه اجرایی مشمول؛

2. انتقال از دستگاه اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاه اجرایی غیرمشمول؛

3. انتقال از دستگاه اجرایی غیرمشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاه اجرایی مشمول؛

4. انتقال از دستگاه اجرایی غیرمشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاه اجرایی غیرمشمول دیگر؛

5. انتقال از دستگاه اجرایی غیرمشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به بخش غیر دولتی؛

6. انتقال به دفتر مقام معظم رهبری؛

7. انتقال به نهادها، مؤسسات و سازمان‌های زیرمجموعه مقام معظم رهبری

3-2-5. از منظر به‌کارگیری نیروی انسانی

یکی از نوع‌شناسی‌های نقل‌وانتقال کارکنان مبتنی‌بر وضعیت به‌کارگیری نیروی انسانی شامل انتقال نیروهای رسمی، پیمانی یا قراردادی است.

4. مطالعات تطبیقی نقل‌وانتقال کارکنان دولتی

 یکی از مطالعات انجام شده در خصوص نقل‌وانتقال کارکنان دولت مربوط به سازمان توسعه و همکاری‌ اقتصادی و (OECD) بوده که این مسئله را از زوایای مختلفی بررسی کرده است [۲۳]. براساس این گزارش، نقل‌وانتقال به‌ویژه در دولت‌هایی که کارمندان اغلب با قراردادهای بلندمدت استخدام شده و در بیشتر دوران شغلی خود در بخش عمومی باقی می‌مانند، اهمیت دارد. در چنین شرایطی، نقل‌وانتقال خارجی (یعنی بین بخش دولتی و بخش خصوصی) محدود شده و نقل‌وانتقال داخلی اهمیت می‌یابد. این گزارش با بیان اینکه نقل‌وانتقال در دولت کارکردی راهبردی دارد، حد بهینه‌ میزان نقل‌وانتقال و انعطاف در برابر آن را از منظر‌های مختلف بررسی کرده که در جدول 4 مشاهده می‌شود.

جدول 4. چارچوب نقل‌وانتقال راهبردی [۲۳]

براساس گزارش OECD، متداول‌ترین هدف از راهبردهای نقل‌وانتقال در بخش دولتی کشورهای عضو این سازمان، به توسعه توانمندی‌های کارمندان و استفاده از تخصص‌ها و مهارت‌ها در زمان کمبود عرضه مربوط می‌شود. این مسئله نشان از آن دارد که علاوه‌بر رویکرد فردی، رویکرد سازمانی نیز در نقل‌وانتقال کارکنان حاکم است. تربیت نیروی کاری منعطف و انطباق پذیر، و تقویت همکاری بین دستگاه‌های اجرایی نیز ازجمله اهداف نقل‌وانتقال محسوب می‌شود.

شکل 1. نمودار راهبردها و خط‌مشی‌های بیان شده برای نقل‌وانتقال کارکنان دولتی کشورهای عضو OECD [۲۳]

براساس شکل 1، اگرچه تعداد محدودی از کشورها نقل‌وانتقال کارمندان را با نوآوری و جذب استعدادها مرتبط دانسته‌اند، اما این مسئله نشان‌ می‌دهد که برخلاف گذشته، نقل‌وانتقال کارکنان با اهداف متنوع‌تری استفاده شده و در آینده، کشورهای دیگر نیز نقل‌وانتقال را به‌عنوان یکی از راهبردهای اصلاح نظام خدمات کشوری به‌کار خواهند گرفت.

5. اهداف، علل و انگیزاننده‌های نقل‌وانتقال کارکنان

 در این بخش عواملی که به نقل‌وانتقال کارکنان منجر می‌شود دسته‌بندی شده است. ازجمله مهم‌ترین علل نقل‌وانتقال کارکنان شامل فرهنگی-اجتماعی، معیشتی- اقتصادی و تبادل دانش و انتقال فناوری است. بنابراین این مفاهیم و سایر مفاهیم احصا شده در ادامه گزارش، تحلیل داده‌های به‌دست آمده از مصاحبه با تعدادی از خبرگان و صاحب‌نظران در این حوزه و برگزاری گروه کانونی بوده است.

5-1. فرهنگی – اجتماعی

یکی از مهم‌ترین دلایل انتقال کارکنان، ریشه در ملاحظات فرهنگی و اجتماعی دارد. به‌عنوان نمونه، برخی از کارکنان به‌علت ضرورت تبعیت از محل اشتغال همسر ناگزیر به ارائه درخواست انتقال هستند. افزون بر این، عدم انطباق شرایط فرهنگی و اجتماعی فرد با محیط کار نیز می‌تواند از عوامل مؤثر در جابه‌جایی و تغییر محل خدمت کارکنان دستگاه‌های اجرایی باشد.

5-2. معیشتی - اقتصادی

از مهم‌ترین دلایل و انگیزاننده­های کارکنانی که به‌صورت داوطلبانه درخواست انتقال دارند، انگیزه­های معیشتی و به‌طور کلی نشأت گرفته از انگیزه بیرونی آنهاست. با توجه به فشار اقتصادی و نارضایتی کارکنان از عدم کفایت حقوق و مزایای خود، برخی از کارکنان رغبت زیادی برای انتقال به دستگاه‌های اجرایی برخوردار از حقوق و مزایای بیشتر، دارند.

5-3. تبادل دانش و انتقال فناوری

در برخی از موارد براساس توافق‌های صورت گرفته بین دستگاه‌های اجرایی و با هدف تبادل دانش، فناوری و توسعه روابط بین سازمان‌ها، برخی از کارکنان، به‌ویژه کارکنان دانشی و مستعد (دارای دانش و مهارت خاص)، به سایر دستگاه‌های اجرایی منتقل می‌شوند. این انتقال می‌تواند کوتاه‌مدت و موقت و یا بلندمدت و دائمی باشد.

5-4. مدیریتی و سازمانی

یکی از مهم‌ترین دلایل انتقال بین دستگاهی کارکنان، براساس نظرات و سلایق مدیران دستگاه‌ها و به‌علت مسائل مرتبط با ساختار سازمانی و نیروی انسانی است. این نوع انتقال و جابه‌جایی می‌تواند براساس ساختار سازمانی بالا به پایین و براساس نظرات مدیران اعمال شود. برخی از مهم‌ترین مصادیق این دلایل، اصلاح و بهبود عملکرد فردی کارکنان، توسعه دانش و مهارت، تورم یا کمبود نیروی انسانی از بُعد کمیت و کیفیت، سیاست چابک‌سازی دولت، ایجاد و توسعه شهر جدید و نیاز شهر جدید به نیروی انسانی و مسائلی از این دست است.

5-5. انگیزه خدمت‌رسانی عمومی

اگرچه عمده دلایل و اهداف انتقال کارکنان مبتنی‌بر نظرات مدیران، مسائل مدیریتی و انگیزه‌های بیرونی کارکنان دستگاه‌های اجرایی است؛ اما برخی از کارکنان در کنار سایر انگیزه‌ها و دلایل، با توجه به سطح دغدغه‌مندی بالا نسبت به حل مسائل و چالش‌های کشور در مناطق کم‌برخوردار، و با هدف خدمت به مردم این مناطق مایل به انتقال و انجام مأموریت در مناطق مذکور هستند.

5-6. شرایط و روابط کار

عدم تناسب شرایط محیط کار با انتظارت کارکنان و روابط نامناسب با همکاران و همچنین عدم درک کارراهه شغلی شفاف و فقدان پیشرفت شغلی نیز ازجمله علل و انگیزه‌های نقل‌وانتقال کارکنان به‌حساب می‌آیند. شایان ذکر است که این‌گونه دلایل معمولاً سبب درخواست انتقال از جانب کارمند شده‌ و نوعی درخواست انتقال پایین به بالا محسوب می‌شود.

6. آسیب‌شناسی 

بررسی وضعیت موجود نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت نشان می‌دهد که آسیب‌ها و چالش‌های این حوزه صرفاً محدود به ضعف‌های اجرایی یا نارضایتی‌های موردی کارکنان نیست، بلکه ریشه در سطوح مختلف سیاستگذاری، حکمرانی اداری، ساختارهای مدیریت منابع انسانی، فرایندهای اجرایی و در نهایت پیامدهای انسانی و اجتماعی دارد. ازاین‌رو، برای تحلیل دقیق‌تر و ارائه راهکارهای اثربخش، ضروری است آسیب‌های نظام نقل‌وانتقال در قالب یک چارچوب تحلیلی بازطراحی‌ شده و چندسطحی دسته‌بندی شود. در این چارچوب، آسیب‌ها در 5 دسته اصلی شامل آسیب‌های راهبردی و سیاستی، نهادی و حکمرانی اداری، ساختاری مدیریت منابع انسانی، فرایندی و اجرایی، و انسانی و اجتماعی طبقه‌بندی شده‌اند.

6-1. آسیب‌های راهبردی و سیاستی (سطح کلان – ریشه‌ای)

این دسته از آسیب‌ها به فقدان نگاه کلان، آینده‌نگر و یکپارچه به مقوله نقل‌وانتقال کارکنان در نظام اداری کشور اشاره دارند. در سطح سیاستگذاری، نقل‌وانتقال به‌ندرت به‌عنوان یک ابزار فعال و هدفمند برای مدیریت سرمایه انسانی تلقی شده و عمدتاً به‌صورت واکنشی و بدون پیوند روشن با اهداف کلان نظام اداری اجرا می‌شود. نبود اسناد سیاستی مشخص، ضعف همراستایی با برنامه‌های توسعه منابع انسانی و غلبه نگاه کوتاه‌مدت، سبب شده که نقل‌وانتقال نتواند نقش تنظیم‌گرانه خود را در تعادل‌بخشی، ارتقای بهره‌وری و توسعه شایستگی‌های نیروی انسانی ایفا کند.

6-1-1. غلبه رویکرد انفعالی و تقاضامحور بر نظام نقل‌وانتقال و فقدان نگاه استراتژیک

در وضعیت موجود، نقل‌وانتقال کارکنان عمدتاً در پاسخ به درخواست‌های فردی و فشارهای موردی انجام می‌شود و کمتر مبتنی‌بر تحلیل نیازهای واقعی دستگاه‌ها، پیش‌بینی ناترازی‌های آتی نیروی انسانی یا اهداف توسعه‌ای دولت است. این رویکرد انفعالی موجب شده که جابه‌جایی کارکنان نه به‌عنوان ابزاری برای مدیریت استعداد، گردش دانش، رشد و توسعه شغلی و حتی اصلاح رفتارهای سازمانی، بلکه صرفاً به‌عنوان پاسخ اداری به تقاضاهای انتقال تلقی شود. درنتیجه، فرصت استفاده از نقل‌وانتقال به‌عنوان ابزار سیاستی برای کنترل ناترازی‌های کمّی و کیفی منابع انسانی، تقویت شایستگی‌های مدیریتی و حتی اعمال سازوکارهای انگیزشی یا تنبیهی هدفمند تا حد زیادی مغفول مانده است.

6-1-2. شکل‌گیری دومینوی نقل‌وانتقال و بی‌ثباتی سازمانی

نبود سیاست فعال و هماهنگ در حوزه نقل‌وانتقال موجب شده که جابه‌جایی یک نیروی انسانی در یک دستگاه، به‌صورت زنجیره‌ای تقاضاهای جدید انتقال را در سایر دستگاه‌ها ایجاد کند. این وضعیت که می‌توان از آن به‌عنوان دومینوی نقل‌وانتقال یاد کرد، به بی‌ثباتی ساختاری در سازمان‌ها، اختلال در برنامه‌ریزی منابع انسانی و کاهش انسجام تیم‌های کاری منجر می‌شود. در چنین شرایطی، دستگاه‌ها به‌جای تمرکز بر بهبود عملکرد، ناچار به مدیریت پیامدهای پی‌درپی جابه‌جایی نیروها خواهند بود.

6-1-3. اختلال در تعادل کمّی و کیفی نیروی انسانی نظام اداری کشور

رویکرد غیرراهبردی به نقل‌وانتقال، در نهایت به تشدید ناترازی در توزیع نیروی انسانی منجر شده است؛ به‌گونه‌ای‌که برخی دستگاه‌ها با مازاد نیروی انسانی و برخی دیگر با کمبود شدید نیروی متخصص مواجه‌اند. این اختلال نه‌تنها در بُعد کمّی، بلکه در بعد کیفی نیز قابل مشاهده است و سبب تمرکز نیروهای توانمند در دستگاه‌های خاص و تضعیف ظرفیت کارشناسی در سایر بخش‌ها شده است.

6-2. آسیب‌های نهادی و حکمرانی اداری

آسیب‌های این دسته به ضعف‌های موجود در نظام حکمرانی اداری، شفافیت، عدالت و بی‌طرفی نهادی در فرایند نقل‌وانتقال کارکنان مربوط می‌شود. در بسیاری از موارد، تصمیمات مرتبط به جابه‌جایی کارکنان از قواعد حرفه‌ای و شایستگی‌محور فاصله گرفته و تحت تأثیر ملاحظات غیررسمی، فشارهای بیرونی و روابط غیرنهادی قرار می‌گیرد. این وضعیت اعتماد کارکنان به نظام اداری را تضعیف کرده و زمینه‌ساز برداشت‌های تبعیض‌آمیز از فرایند نقل‌وانتقال می‌شود.

6-2-1. سیاست‌زدگی فرایند نقل‌وانتقال کارکنان

مداخله عوامل سیاسی و غیرتخصصی در تصمیم‌گیری‌های مربوط به نقل‌وانتقال، یکی از مهم‌ترین آسیب‌های نهادی این حوزه است. سیاست‌زدگی موجب می‌شود جابه‌جایی‌ها نه براساس نیاز سازمانی یا شایستگی فردی، بلکه در راستای منافع کوتاه‌مدت یا ملاحظات بیرونی انجام شود. تداوم این وضعیت، حرفه‌ای‌گری نظام اداری را تضعیف و انگیزه کارکنان شایسته را کاهش می‌دهد.

6-2-2. اطلاق عنوان «کارکنان مازاد» و عدم توجه به زندگی خانوادگی کارکنان

به‌موجب بند «ج» تبصره «20» قانون بودجه سال 1401 کل کشور، برای بالا بردن بهره‌وری نیروی انسانی و جلوگیری از افزایش اندازه دولت، سازمان اداری و استخدامی کشور مجاز شده با رعایت قوانین و مقررات و قراردادهای معتبر و تعهدات، نیروهای رسمی، ثابت و پیمانی مازاد دستگاه‌های اجرایی را به‌صورت بین دستگاهی، درون‌استانی و بین استانی جایابی و منتقل کند. یکی از مسائل قابل توجه در خصوص این حکم استفاده از عبارت منفی کارکنان مازاد است. به‌کارگیری عبارت‌های منفی نظیر «مازاد»، در روحیه و انگیزه کارکنان اثر منفی داشته و این تصویر را ایجاد خواهد کرد که دولت شأن و منزلت کافی برای کارکنان خود قائل نیست. این مسئله حتی در انگیزه‎‌ سایر کارکنان نیز اثر منفی داشته و کارکنان این احتمال را خواهند داد که در آینده همین مسئله در خصوص آنها تکرار شود. در این راستا پدیده‌ای روان‌شناختی به نام اثر گولم وجود دارد که بیان می‌کند انتظارات و برچسب‌های منفی که به افراد داده می‌شود می‌تواند به کاهش عملکرد آنها منجر شود. در محیط‌های سازمانی، اگر مدیر از صفات منفی برای توصیف برخی از کارکنان استفاده کند، این امر می‌تواند نه‌تنها انگیزه و عملکرد آن کارکنان، بلکه انگیزه همکاران آنها را نیز کاهش دهد. این اتفاق به‌علت ایجاد یک پیشگویی خودمحقق‌کننده رخ می‌دهد که در آن کارکنان انتظارات پایین را درونی کرده و مطابق با آن عمل می‌کنند[۱۹،۲۰،۲۱،۲۲]. در این راستا سازمان اداری و استخدامی کشور نیز طی بخشنامه شماره ۵۴۶۲۱ مورخ 1401/۰۷/30، «دستورالعمل مدیریت نقل‌وانتقال کارکنان مازاد از طریق سامانه بهین‌یاب» را ابلاغ کرده و عبارت مازاد را تکرار کرده است. نتیجه استفاده از این تعبیر منفی آن بود که با وجود اعطای اختیارات گسترده به دولت برای نقل‌وانتقال اجباری کارکنان، استقبال چندانی از این طرح ازسوی کارکنان و حتی دستگاه‌ها صورت نگرفت و در عمل این سیاست با شکست مواجه شد. البته مسئله فقط به‌کار بردن یک تعبیر منفی نبود؛ در طراحی این سیاست به جنبه‌های فرهنگی و شرایط زندگی خانوادگی کارکنان نیز توجه کافی نشد. جابه‌جایی محل خدمت، به‌ویژه زمانی‌که به‌صورت اجباری و بین استان‌ها انجام شود، می‌تواند زندگی خانوادگی، محل تحصیل فرزندان و شبکه‌های اجتماعی افراد را تحت تأثیر قرار دهد. طبیعی است که اگر تغییرات مهمی در نظام اداری بدون در نظر گرفتن این واقعیت‌های زندگی کارکنان اتخاذ شود، احتمال موفقیت آن کاهش یافته و در بسیاری از موارد با مقاومت یا شکست در اجرا روبه‌رو خواهد شد.

6-3. آسیب‌های ساختاری نظام مدیریت منابع انسانی دولت

این دسته از آسیب‌ها به نارسایی‌های عمیق و پایدار در طراحی نظام مدیریت منابع انسانی دولت مربوط است که مستقیماً بر الگوهای نقل‌وانتقال اثر می‌گذارد. نبود نظام شایستگی یکپارچه، تنوع و نابرابری در نظام‌های جبران خدمت و فقدان مسیرهای شغلی شفاف، ازجمله عواملی هستند که جهت جریان نقل‌وانتقال را از منطق سازمانی به سمت منافع فردی سوق داده‌اند.

6-3-1.  ناترازی ناشی از تفاوت نظام‌های جبران خدمت

تفاوت‌های معنادار در حقوق و مزایا میان دستگاه‌های مختلف، یکی از محرک‌های اصلی تقاضای انتقال کارکنان است. این نابرابری ساختاری موجب شده نقل‌وانتقال به ابزاری برای بهبود وضعیت معیشتی فردی تبدیل شود، نه سازوکاری برای ارتقای اثربخشی نظام اداری.

6-3-2. نابرابری‌های منطقه‌ای و تفاوت در امکانات اداری

یکی از مهم‌ترین زمینه‌های مؤثر بر نقل‌وانتقال، تفاوت چشمگیر در امکانات رفاهی، آموزشی و خدماتی میان مناطق مختلف کشور است. این نابرابری سبب شده کارکنان مناطق کم‌برخوردار تمایل شدیدی به انتقال به مراکز استان‌ها و کلان‌شهرها داشته باشند. پیامد این روند، تمرکز نیروی انسانی در مناطق برخوردار و تضعیف توان سازمانی مناطق محروم است. فقدان سیاست‌های منطقه‌ای عادلانه، این چرخه را تقویت می‌کند. کارکنانی که احساس کنند محل خدمت آنان فاقد زیرساخت‌های کافی برای زندگی خانوادگی است، درصدد جابه‌جایی خواهند بود. این مسئله نه‌تنها بر کیفیت زندگی تأثیر می‌گذارد، بلکه بر تمرکز شغلی و بهره‌وری نیز اثر منفی دارد. در چنین شرایطی، حتی مزایای مالی نیز نمی‌تواند مانع انتقال نیروها شود.

6-4. آسیب‌های فرایندی، اجرایی و فناورانه

این دسته به ضعف در طراحی فرایندها، ابزارها و سامانه‌های پشتیبان نقل‌وانتقال کارکنان اشاره دارد. فقدان سامانه‌های هوشمند، نبود داده‌های به‌روز و عدم پیش‌بینی چرخه کامل جابه‌جایی، موجب افزایش هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم انتقال می‌شود.

6-4-1. تحمیل هزینه‌های آموزش، جامعه‌پذیری و مقاومت سازمانی

انتقال کارکنان به دستگاه جدید، در بسیاری از موارد مستلزم آموزش مهارت‌های جدید، طی فرایندهای رسمی و غیررسمی جامعه‌پذیری و مواجهه با مقاومت‌های سازمانی است. این عوامل موجب تحمیل هزینه‌های زمانی و مالی به دستگاه‌ها شده و در کوتاه‌مدت می‌تواند کیفیت عملکرد کارکنان منتقل‌‌شده و سایر کارکنان را کاهش دهد.

6-4-2. عدم کارآمدی سامانه‌های پشتیبان نقل‌وانتقال کارکنان

نبود یک سامانه یکپارچه، به‌روز و داده‌محور برای مدیریت نقل‌وانتقال کارکنان، تصمیم‌گیری آگاهانه و مبتنی‌بر شواهد را با چالش مواجه کرده است. ناکارآمدی سامانه‌های موجود، امکان رصد ناترازی‌ها، تحلیل ظرفیت‌ها و پایش پیامدهای نقل‌وانتقال را محدود می‌کند.

6-4-3. جایابی دشوار پس از اتمام دوره مأموریت یا انتقال موقت

فقدان پیش‌بینی نهادی برای بازگشت کارکنان پس از پایان دوره مأموریت یا انتقال موقت، موجب بروز مشکلاتی در جایابی مجدد آنان می‌شود. در بسیاری از موارد، کارکنان ناچار به پذیرش پست‌هایی می‌شوند که تناسبی با تخصص و سابقه آنها ندارد؛ امری که به کاهش انگیزه و افت عملکرد منجر می‌شود.

6-5. آسیب‌های انسانی، اجتماعی و روان‌شناختی

این دسته از آسیب‌ها به پیامدهای مستقیم و غیرمستقیم نقل‌وانتقال بر زندگی شغلی و شخصی کارکنان مربوط می‌شود. نادیده گرفتن ابعاد انسانی جابه‌جایی، می‌تواند سرمایه اجتماعی و انگیزش خدمت عمومی را به‌طور جدی تضعیف کند.

6-5-1. کاهش رضایت شغلی کارکنان در فرایند انتقال اجباری

انتقال اجباری کارکنان، به‌ویژه در مواردی که بدون جلب رضایت فرد انجام می‌شود، می‌تواند رضایت شغلی و سازمانی را به‌طور معناداری کاهش دهد. کاهش رضایت شغلی، به نوبه خود بر تعهد سازمانی، هویت حرفه‌ای و عملکرد کارکنان اثر منفی خواهد داشت.

6-5-2. چالش‌های خانوادگی، فرهنگی و اجتماعی انتقال جغرافیایی

ازجمله چالش‌ها و مسائلی که ممکن است کارکنان متقاضی نقل‌وانتقال، به‌ویژه کارکنانی که قصد انتقال جغرافیایی و تغیر شهر محل سکونت را دارند، با آن مواجه شوند؛ مسائل مرتبط با خانواده‌ است. عدم پذیرش جابه‌جایی توسط همسر و فرزندان، مشکلات تهیه مسکن در شهر جدید، مشکلات بعضی از والدین ناشی از انتقال فرزند آنها و تـأثیر منفی تغییر محل سکونت کارمند بر کیفیت تحصیلی فرزندان ازجمله مسائل و چالش‌ها در این ‌خصوص است. همچنین با انتقال کارکنان از یک شهر به شهر دیگر و تغییر محل سکونت، امکان مواجهه با چالش‌های فرهنگی و تغییر سبک زندگی افزایش یافته‌ و کارکنان و خانواده آنها برای تطبیق با تغیرات جدید نیازمند زمان هستند. این چالش در مواقعی که کارکنان از یک شهر کوچک به شهر بزرگتر یا به یک کلان‌شهر منتقل می‌شوند؛ بیشتر است. اگرچه براساس‌ تصویب‌نامه شماره 98704/ت 54357ه مورخ 1399/9/3 هیئت وزیران، انتقال کارمندان از سایر شهرها به کلان‌شهرها (تهران، قم، کرج، اصفهان، شیراز، مشهد و تبریز) ممنوع است[۱۸]، اما در مواردی به‌علت الزام تبعیت از همسر امکان انتقال موقت و مأموریت در این ‌خصوص وجود دارد. همچنین براساس آیین‌نامه داخلی و مقررات نقل‌وانتقال در برخی دستگاه‌های اجرایی، امکان درخواست انتقال برای اشخاص متقاضی به مدت معینی (معمولاً 3 تا 5 سال) وجود ندارد. این مسئله سبب بروز مشکلاتی برای متقاضیان انتقالی به شهر بومی و زادگاه‌پدری به‌ویژه برای زنان و مادران شده است.

  7. راهکا‌رهای پیشنهادی

در این فصل، مجموعه‌ای از راهکارهای پیشنهادی برای اصلاح و ارتقای نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت ارائه می‌شود که بر 3 محور حکمرانی حقوقی–سیاستی، اصلاح ساختارها و نظام‌های انگیزشی، و بهبود فرایندها و توجه به ابعاد انسانی استوار است. این راهکارها با هدف گذار از رویکردهای پراکنده و واکنشی به یک نظام منسجم، داده‌محور و شایستگی‌محور طراحی شده‌اند. در ادامه، هر یک از این محورها و اقدام‌های اجرایی مرتبط با آن به‌تفصیل تبیین می‌شود.

7-1. اصلاح حکمرانی و چارچوب حقوقی-سیاستی

در چارچوب اصلاح حکمرانی و بازطراحی حقوقی-سیاستی نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت، هدف اصلی گذار از انبوه مقررات پراکنده و تصمیم‌های سلیقه‌ای به یک نظام قانونمند، داده‌محور و مبتنی‌بر شایستگی است. این محور، بنیان مفهومی و ساختاری کل اصلاحات را شکل می‌دهد و باید زمینه‌ساز استقرار قانون جامع نقل‌وانتقال، نهادینه‌سازی رویکرد نیازمحور و شایستگی‌محور، بهره‌گیری از مأموریت‌های توسعه‌ای به‌جای جابه‌جایی‌های غیرهدفمند، و طراحی سازوکار پایش مستمر آثار اجتماعی و سازمانی باشد. حاصل این تحول، شکل‌گیری نظامی است که تصمیم‌ها بر پایه شواهد و داده‌ها اتخاذ شده، منافع سازمانی و انسانی توأمان لحاظ می‌شود، و نقل‌وانتقال کارکنان از یک «فرایند اداری پراکنده» به «سیاست منسجم مدیریت سرمایه انسانی دولت» ارتقا می‌یابد.

7-1-1. تدوین آیین‌نامه اجرایی جدید ماده (121) قانون مدیریت خدمات کشوری

تدوین و ابلاغ آیین‌نامه اجرایی ماده (۱۲۱) قانون مدیریت خدمات کشوری باید با هدف اصلی «یکپارچه‌سازی مقررات و شفاف‌سازی فرایندهای نقل‌وانتقال کارکنان دولت» انجام شود. این آیین‌نامه لازم است تمامی بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها، رویه‌ها و ضوابط پراکنده موجود در دستگاه‌های اجرایی را تجمیع کرده و با یک منطق واحد و منسجم بازآرایی کند تا از بروز ابهام، تعارض مقررات و اعمال سلیقه‌های متفاوت میان دستگاه‌ها جلوگیری شود. در متن آیین‌نامه باید به‌صورت دقیق انواع مجاز جابه‌جایی مانند انتقال دائم، مأموریت موقت، مأموریت تخصصی و توسعه‌ای، گردش تجربه، و انتقال‌های درون‌استانی و بین‌ استانی تعریف شود و شرایط، مدارک، حقوق و تکالیف دستگاه مبدأ و مقصد و نیز وضعیت استخدامی و مزایای کارکنان در هر حالت به‌روشنی مشخص شود. این شفاف‌سازی مفهومی و ضابطه‌مند کردن انواع جابه‌جایی، مبنای شکل‌گیری فرایندهای روشن، قابل پیش‌بینی و پیگیری در کل نظام اداری خواهد بود.

بخش محوری آیین‌نامه اجرایی ماده (۱۲۱)، تعیین یک فرایند استاندارد، واحد و شفاف نقل‌وانتقال برای کلیه دستگاه‌های اجرایی است. این فرایند باید شامل مراحل مشخصی مانند ثبت درخواست در سامانه ملی یکپارچه، بررسی تخصصی براساس نیاز واقعی پست مقصد، ارزیابی شایستگی‌ها و سوابق حرفه‌ای فرد، و لحاظ ملاحظات انسانی و خانوادگی باشد. همچنین، تعیین زمان‌بندی مشخص برای هر مرحله، شیوه اطلاع‌رسانی به متقاضی، سازوکار اعتراض و بازبینی تصمیم‌ها، و معیارهای صریح تصمیم‌گیری، باید به‌طور دقیق در آیین‌نامه تصریح شود. الزام دستگاه‌ها به ثبت تمامی اقدام‌ها، دلایل و مستندات در سامانه یکپارچه، امکان نظارت مؤثر و برخط را فراهم کرده و زمینه کاهش خطاهای انسانی، تصمیم‌های سلیقه‌ای و بی‌عدالتی اداری را فراهم می‌کند.

در نهایت، آیین‌نامه اجرایی ماده (۱۲۱) باید به‌صورت شفاف سازوکار پایش و ارزیابی مستمر نظام نقل‌وانتقال و نیز ضمانت اجرای عدم رعایت الزامات آیین‌نامه را تعیین کند. برای مثال، دستگاه‌های اجرایی مکلف شوند گزارش سالیانه نقل‌وانتقال کارکنان خود را در سامانه ملی بارگذاری کنند؛ گزارشی که شامل تعداد درخواست‌ها، دلایل پذیرش یا رد، میانگین زمان رسیدگی، و میزان انطباق تصمیم‌ها با معیارهای مصوب باشد. همچنین، پیش‌بینی ضمانت اجرا برای صدور بخشنامه‌ها یا رویه‌های مغایر آیین‌نامه، عدم رعایت مراحل فرایندی، یا خودداری از ثبت اطلاعات در سامانه، بخش جدایی‌ناپذیر از تقویت نظم، پاسخگویی و انضباط اداری است. بدین ترتیب، آیین‌نامه اجرایی ماده (۱۲۱) می‌تواند به‌عنوان ابزار تنظیم‌گر و تثبیت‌کننده شفافیت، انسجام و پاسخگویی، نقش محوری در سامان‌دهی نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت ایفا کند.

7-1-2. استقرار نظام نقل‌وانتقال نیازمحور و شایستگی‌محور

استقرار نظام نقل‌وانتقال نیازمحور و شایستگی‌محور به معنای آن است که جابه‌جایی کارکنان در دستگاه‌های اجرایی بر پایه نیاز واقعی سازمان‌ها و میزان تطابق شایستگی‌های حرفه‌ای کارکنان با الزامات شغلی انجام شود. در این رویکرد، نقل‌وانتقال صرفاً یک فرایند اداری برای پاسخ به درخواست‌های فردی تلقی نشده، بلکه به‌عنوان ابزاری برای بهبود توزیع تخصص‌ها، ارتقای کارآمدی دستگاه‌ها و استفاده بهینه از سرمایه انسانی در نظر گرفته می‌شود. تحقق چنین رویکردی مستلزم آن است که تصمیمات مربوط به انتقال کارکنان برمبنای اطلاعات دقیق از نیازهای منابع انسانی دستگاه‌ها و نیز شناخت روشن از توانمندی‌ها و سوابق حرفه‌ای کارکنان اتخاذ شود.

در این چارچوب، یکی از الزامات اساسی، تدوین و به‌روزرسانی «شناسنامه‌های شغلی» برای پست‌های سازمانی است. این شناسنامه‌ها باید شامل شرح دقیق وظایف، مسئولیت‌ها، مهارت‌ها، دانش تخصصی و سطح تجربه مورد نیاز برای هر شغل باشد تا امکان تطبیق میان نیاز شغلی و توانمندی‌های متقاضیان انتقال فراهم شود. وجود چنین چارچوبی کمک می‌کند تا فرایند بررسی درخواست‌های نقل‌وانتقال از حالت کلی و سلیقه‌ای خارج شده و براساس معیارهای حرفه‌ای و قابل سنجش انجام شود.

7-1-3. طراحی مأموریت‌های کوتاه‌مدت برای مدیریت استعداد و انتقال دانش

طراحی مأموریت‌های کوتاه‌مدت می‌تواند نقش مهمی در تغییر کارکرد نظام جابه‌جایی کارکنان ایفا کند؛ به‌گونه‌ای‌که نقل‌وانتقال تنها پاسخی به کمبود نیروی انسانی نباشد، بلکه به ابزاری برای توسعه ظرفیت تخصصی دستگاه‌ها، انتقال تجربه، و پرورش استعدادهای حرفه‌ای تبدیل شود. مأموریت‌های کوتاه‌مدت باید با هدف به‌کارگیری دانش و مهارت کارکنان در پروژه‌های مشخص، چالش‌های اولویت‌دار یا نیازهای مقطعی دستگاه‌ها طراحی شوند و در عین حال، فرصتی برای رشد حرفه‌ای و ارتقای مهارت‌های کارکنان فراهم کنند.

در این چارچوب، لازم است هر دستگاه فهرستی از پروژه‌ها، طرح‌ها یا حوزه‌هایی که به پشتیبانی تخصصی موقت نیاز دارند تهیه کند؛ برای نمونه، مأموریت‌های مرتبط با اصلاح فرایندها، توسعه سامانه‌ها، تدوین اسناد تخصصی، یا اجرای برنامه‌های تحول سازمانی. این مأموریت‌ها باید زمان‌بندی مشخص، شرح وظایف دقیق، اهداف قابل اندازه‌گیری، و خروجی‌های مشخص داشته باشند تا هم دستگاه مقصد و هم فرد مأمور از انتظارات، مسئولیت‌ها و معیارهای موفقیت آگاه باشند. همچنین لازم است سازوکار بازگشت، جایابی پس از پایان مأموریت و نحوه لحاظ شدن این مأموریت‌ها در مسیر پیشرفت شغلی کارکنان به‌صورت روشن و در قالب دستورالعمل ثابت پیش‌بینی شود.

چنین مأموریت‌هایی علاوه‌بر کمک به انتقال دانش از واحدهای تخصصی به واحدهای کمتر برخوردار، موجب تقویت چابکی سازمانی، افزایش انگیزه کارکنان و شکل‌گیری شبکه‌های حرفه‌ای در داخل دولت می‌شود. رویکرد مأموریت‌محور همچنین امکان می‌دهد دستگاه‌ها بدون نیاز به انتقال دائم نیرو، از توان کارشناسان خبره برای دوره‌های محدود اما اثرگذار بهره‌مند شوند و مدیریت استعداد در سطح کل نظام اداری شکل منسجم‌تری پیدا کند.

7-1-4. پایش پیامدها و ارزیابی آثار اجتماعی و سازمانی نقل‌وانتقال

ایجاد یک سازوکار منسجم برای پایش پیامدهای نقل‌وانتقال، شرط لازم برای بهبود تدریجی و اصلاح سیاست‌ها در این حوزه است. تصمیم‌های مربوط به جابه‌جایی کارکنان، علاوه‌بر آثار سازمانی، پیامدهای اجتماعی، خانوادگی و منطقه‌ای نیز دارند و بدون ارزیابی مستمر، می‌توانند به کاهش رضایت شغلی، افت بهره‌وری و بی‌تعادلی نیروی انسانی منجر شوند. ازاین‌رو، ایجاد یک کمیته تخصصی در سازمان اداری و استخدامی کشور ضروری است تا به‌صورت منظم گزارش سالیانه از وضعیت نقل‌وانتقال ارائه و سیاست‌های موجود را بازنگری کند.

این کمیته باید متشکل از خبرگان حوزه‌های منابع انسانی، جامعه‌شناسی، روان‌شناسی سازمانی، برنامه‌ریزی منطقه‌ای و فناوری اطلاعات باشد. وظایف آن شامل تهیه گزارش جامع سالیانه، تحلیل داده‌های مربوط به جابه‌جایی نیروی انسانی، بررسی آثار اجتماعی و خانوادگی نقل‌وانتقال بر کارکنان و کیفیت زندگی آنان، تحلیل آثار سازمانی مانند تأثیر جابه‌جایی‌ها بر بهره‌وری، هزینه‌های آموزش و استمرار پروژه‌ها، و ارائه پیشنهادهای اصلاحی مبتنی‌بر شواهد است. جمع‌آوری و تحلیل این داده‌ها امکان می‌دهد سیاست‌های نقل‌وانتقال از حالت مقطعی و تجربه‌محور فاصله گرفته و بر پایه ارزیابی‌های واقعی و منظم تنظیم شوند.

نتایج این ارزیابی‌ها باید در قالب یک گزارش رسمی منتشر و در اختیار هیئت دولت، مجلس و دستگاه‌های اجرایی قرار گیرد تا مبنای تصمیم‌گیری‌های سال بعد واقع شود. همچنین لازم است شاخص‌های سنجش عملکرد نظام نقل‌وانتقال تدوین و هر سال براساس یافته‌های جدید به‌روزرسانی شوند. این چرخه پایش و بازنگری مستمر، زمینه شفافیت بیشتر، افزایش پاسخگویی و حرکت به‌سوی سیاستگذاری داده‌محور را فراهم می‌کند و به تدریج کیفیت مدیریت جابه‌جایی کارکنان دولت را بهبود می‌بخشد.

7-2. اصلاح ساختارها و نظام‌های انگیزشی–جبران خدمت

اصلاح بنیادین نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت مستلزم بازطراحی همزمان چارچوب‌های حقوقی، منطق تصمیم‌گیری و سازوکارهای نظارتی این حوزه است. در این راستا، تدوین قانون جامع، استقرار نظام نیازمحور و شایستگی‌محور، بهره‌گیری از مأموریت‌های کوتاه‌مدت به‌عنوان ابزار مدیریت استعداد، و طراحی سازوکار پایش و ارزیابی مستمر، مجموعه‌ای از اقدام‌های مکمل را شکل می‌دهد که می‌تواند انسجام، شفافیت و کارآمدی نظام نقل‌وانتقال را به‌طور معناداری ارتقا دهد. محورهای زیر مهم‌ترین اجزای این بازآرایی حکمرانی را تبیین می‌کند.

7-2-1. بازطراحی یکپارچه و هماهنگ نظام جبران خدمت دستگاه‌های اجرایی

بازطراحی نظام جبران خدمت در دستگاه‌های اجرایی باید با هدف ایجاد یک چارچوب منسجم، عادلانه و قابل مقایسه در کل نظام اداری انجام شود. یکی از الزامات اساسی در این زمینه، حرکت به سمت الگویی است که پرداخت‌ها را بر 3 مؤلفه اصلی شغل، شاغل و عملکرد استوار کند. در این الگو، ارزش و اهمیت هر شغل براساس سطح مسئولیت، پیچیدگی وظایف و میزان تخصص مورد نیاز تعیین می‌شود. همچنین ویژگی‌ها و توانمندی‌های فرد شاغل، مانند مهارت‌ها، تجربه و صلاحیت‌های حرفه‌ای نیز در نظام پرداخت لحاظ شده؛ و در نهایت، میزان تحقق اهداف و کیفیت عملکرد فرد یا واحد سازمانی در پرداخت‌های مبتنی‌بر عملکرد منعکس می‌شود. چنین رویکردی موجب می‌شود نظام جبران خدمت بیش از گذشته با واقعیت‌های حرفه‌ای مشاغل و میزان مشارکت کارکنان در تحقق اهداف سازمانی هماهنگ شود.

در کنار این رویکرد، لازم است هماهنگی بیشتری میان نظام‌های پرداخت در دستگاه‌های مختلف اجرایی ایجاد شود. تفاوت‌های گسترده و گاهی غیرقابل توجیه میان سطوح پرداخت در دستگاه‌ها، زمینه‌ساز شکل‌گیری احساس بی‌عدالتی و نابرابری در میان کارکنان شده و در بسیاری موارد، انگیزه‌های انتقال صرفاً مالی را تقویت می‌کند. بازطراحی یکپارچه نظام جبران خدمت می‌تواند با تعریف چارچوب‌های مشترک، تعیین دامنه‌های مشخص برای پرداخت‌ها و ایجاد قابلیت مقایسه میان مشاغل مشابه در دستگاه‌های مختلف، از بروز چنین تفاوت‌هایی جلوگیری کرده و عدالت ادراکی در میان کارکنان را تقویت کند.

همچنین در این چارچوب می‌توان پیش‌بینی کرد که برخی مؤلفه‌های جبران خدمت به‌صورت هدفمند و شفاف برای جبران شرایط خاص شغلی یا منطقه‌ای طراحی شوند؛ به‌گونه‌ای‌که پرداخت‌ها منعکس‌کننده واقعی شرایط کار، سطح دشواری مأموریت‌ها و میزان مسئولیت‌های حرفه‌ای باشند. چنین رویکردی علاوه‌بر افزایش شفافیت و انسجام در نظام پرداخت، به کاهش انگیزه‌های انتقال مبتنی‌بر تفاوت‌های مالی میان دستگاه‌ها کمک می‌کند و موجب می‌شود تصمیم‌های مربوط به جابه‌جایی کارکنان بیشتر براساس نیازهای سازمانی، تناسب شایستگی‌ها و مسیرهای حرفه‌ای شکل گیرد.

7-2-2. اصلاح نظام مدیریت مشاغل

اصلاح نظام مدیریت مشاغل باید با هدف به‌روزرسانی و شفاف‌سازی شرایط احراز مشاغل و ایجاد چارچوبی دقیق برای طراحی و طبقه‌بندی مشاغل در دستگاه‌های اجرایی انجام شود. در این راستا، تدوین توصیف شغل‌های استاندارد براساس تحلیل علمی شغل و تعیین شایستگی‌های مورد نیاز هر موقعیت شغلی می‌تواند مبنای مناسبی برای ارتقای کیفیت تصمیم‌های منابع انسانی باشد. این اقدام امکان می‌دهد برای هر شغل مجموعه‌ای روشن از وظایف، مهارت‌ها، صلاحیت‌ها و خروجی‌های مورد انتظار تعریف شود و فرایندهای انتصاب، جذب و جابه‌جایی کارکنان براساس معیارهای مشخص و قابل ارزیابی صورت گیرد.

در کنار به‌روزرسانی شرایط احراز، بازنگری در نظام طبقه‌بندی و طراحی مشاغل نیز ضروری است تا ساختار مشاغل با تحولات فناوری، تغییرات مأموریت دستگاه‌ها و نیازهای جدید مدیریتی سازگار شود. طراحی شغل مبتنی‌بر تعیین دقیق وظایف، مسئولیت‌ها و شاخص‌های عملکرد، امکان تعریف روشن‌تر مسیرهای شغلی و ارتقای حرفه‌ای کارکنان را فراهم کرده و به تصمیم‌گیری دقیق‌تر در زمینه جابه‌جایی و انتصاب کمک می‌کند. همچنین اتصال نظام مدیریت مشاغل به سامانه‌های اطلاعاتی منابع انسانی و سامانه‌های نقل‌وانتقال می‌تواند امکان تطبیق بهتر شایستگی‌های کارکنان با نیازهای واقعی دستگاه‌ها را فراهم و از شکل‌گیری درخواست‌های نامتناسب برای جابه‌جایی جلوگیری کند.

7-2-3. در نظر گرفتن مشوق‌های نقدی و غیرنقدی هدفمند برای جابه‌جایی به مناطق کم‌برخوردار

در طراحی سازوکارهای نقل‌وانتقال کارکنان دولت، لازم است برای جابه‌جایی به مناطق کم‌برخوردار، مجموعه‌ای از مشوق‌های نقدی و غیرنقدی به‌صورت هدفمند و متناسب با شرایط هر منطقه پیش‌بینی شود؛ بنابراین، می‌توان مشوق‌هایی مانند فوق‌العاده‌های منطقه‌ای، پرداخت‌های مبتنی‌بر سختی شرایط خدمت، تسهیلات اسکان، حمایت‌های حمل‌ونقل، اولویت در ارتقای شغلی، امتیاز در انتخاب محل خدمت بعدی، و برخی مزایای رفاهی و آموزشی را برای کارکنانی که داوطلبانه به این مناطق منتقل می‌شوند، در نظر گرفت. این مشوق‌ها باید به‌گونه‌ای طراحی شوند که هم انگیزه لازم برای پذیرش جابه‌جایی را ایجاد کرده و هم از تبدیل شدن نقل‌وانتقال به یک رفتار صرفاً مالی و کوتاه‌مدت جلوگیری کنند. ازاین‌رو، هدفمندی، شفافیت، تناسب با سطح محرومیت منطقه و پیوند آن با ماندگاری واقعی نیرو در منطقه، از اصول اصلی طراحی این سیاست است.

7-3. بهبود فرایندها، ابزارها و سامانه‌های تصمیم‌گیری

برای بهبود کارآمدی و شفافیت در مدیریت نقل‌وانتقال کارکنان دولت، لازم است فرایندها، ابزارها و قواعد اجرایی این حوزه به‌صورت منسجم بازطراحی شوند. در این چارچوب، توسعه زیرساخت‌های اطلاعاتی، یکپارچه‌سازی مقررات و طراحی سازوکارهای روشن برای مدیریت مراحل مختلف جابه‌جایی نیروی انسانی می‌تواند به ارتقای کیفیت تصمیم‌گیری، کاهش ابهام‌های اجرایی و افزایش قابلیت نظارت در این حوزه کمک کند. محورهای زیر به برخی از مهم‌ترین اقدام‌های پیشنهادی در این زمینه می‌پردازد.

7-3-1. طراحی سامانه نقل‌وانتقال کارکنان به‌صورت یکپارچه با سایر سامانه‌های نظام اداری

طراحی و استقرار سامانه یکپارچه نقل‌وانتقال کارکنان دولت می‌تواند به ارتقای شفافیت، انسجام و کارآمدی در مدیریت جابه‌جایی نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی کمک کند. در این چارچوب، پیشنهاد می‌شود سامانه‌ای متمرکز ایجاد شود که به‌صورت برخط با سایر سامانه‌های اصلی نظام اداری مانند سامانه‌های اطلاعات کارکنان دولت، مدیریت مشاغل، حقوق و مزایا و بانک اطلاعات شایستگی‌ها ارتباط داشته باشد. چنین یکپارچگی‌ امکان می‌دهد اطلاعات مربوط به شرایط احراز مشاغل، سوابق شغلی، مهارت‌ها، عملکرد و نیازهای واقعی دستگاه‌ها به‌صورت همزمان در فرایند بررسی درخواست‌های نقل‌وانتقال استفاده شده و تصمیم‌ها برمبنای داده‌های دقیق و قابل اتکا اتخاذ شوند. استقرار چنین سامانه‌ای علاوه‌بر تسهیل فرایند ثبت و پیگیری درخواست‌ها، امکان پایش مستمر جریان جابه‌جایی نیروی انسانی، تولید گزارش‌های تحلیلی برای سیاستگذاری و کاهش مداخلات سلیقه‌ای در تصمیم‌گیری‌ها را نیز فراهم می‌کند.

7-3-2. استانداردسازی و به‌روز کردن دستورالعمل‌های اجرایی نقل‌وانتقال

برای ارتقای انسجام و شفافیت در فرایندهای جابه‌جایی کارکنان دولت، لازم است دستورالعمل‌های اجرایی نقل‌وانتقال در سطح نظام اداری به‌صورت استاندارد، یکپارچه و به‌روز تدوین و ابلاغ شود. این دستورالعمل‌ها باید مراحل مختلف فرایند نقل‌وانتقال از ثبت درخواست و بررسی شرایط احراز تا تصمیم‌گیری نهایی، استقرار در محل جدید و پایش نتایج را به‌طور روشن مشخص کنند. استانداردسازی رویه‌ها به دستگاه‌های اجرایی کمک می‌کند تا تصمیم‌ها براساس معیارهای مشخص و قابل مقایسه اتخاذ شده و از شکل‌گیری رویه‌های متفاوت و گاهی سلیقه‌ای در دستگاه‌های مختلف جلوگیری شود.

7-3-3. طراحی سازوکار روشن برای بازگشت و جایابی پس از مأموریت یا انتقال موقت

برای کارآمد شدن سیاست‌های مأموریت و انتقال موقت، لازم است از ابتدا سازوکار بازگشت و جایابی کارکنان به‌صورت روشن، مکتوب و قابل پیش‌بینی طراحی شود. یکی از الزامات اصلی در این زمینه آن است که پیش از شروع مأموریت، وضعیت شغلی فرد پس از پایان دوره، دستگاه مسئول، شرایط بازگشت، نحوه تعیین پست سازمانی و ترتیبات مربوط به تداوم سابقه و مزایا به‌طور دقیق مشخص شود. این اقدام موجب می‌شود مأموریت یا انتقال موقت نه به‌عنوان وضعیتی مبهم و پرریسک، بلکه به‌عنوان بخشی تعریف ‌شده از مسیر شغلی کارکنان تلقی شود و اطمینان بیشتری برای پذیرش این نوع جابه‌جایی‌ها به وجود آید.

در این چارچوب، پیشنهاد می‌شود برای هر مورد مأموریت یا انتقال موقت، «توافق‌نامه سه‌جانبه» میان کارمند، دستگاه مبدأ و مقصد تنظیم شود که در آن مدت مأموریت، شرح وظایف، شاخص‌های ارزیابی، وضعیت پست سازمانی در دوره غیبت، و نحوه بازگشت یا ادامه خدمت به‌صراحت درج شده باشد. همچنین لازم است دستگاه مبدأ مکلف باشد پیش از صدور حکم مأموریت، وضعیت جایابی مجدد فرد را مشخص کند و از حذف یا بلاتکلیفی پست سازمانی وی جلوگیری شود. این سازوکار می‌تواند از بروز ابهام‌های اداری، تعارض میان دستگاه‌ها و نگرانی کارکنان نسبت به آینده شغلی خود پس از پایان مأموریت بکاهد.

علاوه‌بر این، مناسب است بازگشت کارکنان صرفاً به معنای بازگشت صوری به محل خدمت قبلی تلقی نشود، بلکه با ارزیابی تجربه، مهارت و دانشی که فرد در دوره مأموریت کسب کرده است، زمینه استفاده مؤثر از این ظرفیت در جایابی بعدی فراهم شود. به بیان دیگر، مأموریت یا انتقال موقت باید با نوعی برنامه‌ریزی برای بهره‌برداری از تجربه انباشته‌ شده همراه باشد تا هم دستگاه مبدأ و هم کارمند از نتایج آن منتفع شوند. این پیشنهاد با اتکا به اصول مدیریت مسیر شغلی، تجربه‌های تطبیقی در حوزه گردش نخبگان در بخش عمومی، و نیز یافته‌های حاصل از مصاحبه با خبرگان منابع انسانی در دستگاه‌های اجرایی قابل دفاع است و می‌تواند به افزایش اطمینان، شفافیت و اثربخشی در استفاده از ابزار مأموریت و انتقال موقت کمک کند.

7-4. تقویت بعد انسانی، حمایت روانی و سیاست‌های خانواده‌محور

نقل‌وانتقال کارکنان علاوه‌بر ابعاد اداری و سازمانی، پیامدهای انسانی و روانی قابل ‌توجهی برای کارکنان و خانواده‌های آنان به همراه دارد. ازاین‌رو، ضروری است در طراحی سیاست‌ها و سازوکارهای جابه‌جایی، توجه جدی به کرامت انسانی کارکنان، کاهش تنش‌های ناشی از تغییر محیط کاری و حمایت از ثبات خانوادگی مدنظر قرار گیرد. در این چارچوب، تقویت رویکردهای انسانی در مدیریت جابه‌جایی، توسعه سازوکارهای حمایتی و فراهم‌سازی زمینه سازگاری کارکنان با شرایط جدید از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.

7-4-1. چرخش رویکرد از «نیروی مازاد» به «داوطلب تجربه جدید»

اصلاح نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت مستلزم تغییر در نگاه مفهومی و زبانی حاکم بر جابه‌جایی نیروی انسانی است. به‌جای به‌کارگیری مفاهیمی مانند «نیروی مازاد» که بار منفی سازمانی و روانی دارد، پیشنهاد می‌شود رویکرد «داوطلب تجربه جدید» مبنای سیاستگذاری و اجرا قرار گیرد. این چرخش رویکرد، جابه‌جایی را نه به‌عنوان نشانه ناکارآمدی یا عدم نیاز سازمان مبدأ، بلکه به‌مثابه فرصتی برای یادگیری، انتقال دانش و توسعه حرفه‌ای کارکنان بازتعریف کرده و می‌تواند زمینه افزایش پذیرش و همکاری کارکنان با سیاست‌های جابه‌جایی را فراهم کند.

در این چارچوب، لازم است سازوکارهای نقل‌وانتقال بر اصل داوطلبی، شفافیت و اطلاع‌رسانی دقیق استوار شوند. ایجاد فراخوان‌های مشخص برای مأموریت‌ها یا جابه‌جایی‌های هدفمند، تبیین روشن اهداف، مدت، انتظارات و منافع حرفه‌ای تجربه جدید، و پیش‌بینی مسیر بازگشت یا جایابی پس از پایان دوره، ازجمله اقدام‌هایی است که به تقویت این رویکرد کمک می‌کند. تجربه‌های تطبیقی و یافته‌های حاصل از مصاحبه با خبرگان منابع انسانی نشان می‌دهد زمانی‌که جابه‌جایی به‌عنوان انتخابی آگاهانه و بخشی از مسیر شغلی تعریف می‌شود، انگیزه، تعهد و کیفیت عملکرد کارکنان در مقصد به‌طور محسوسی افزایش می‌یابد.

همچنین ضروری است این تغییر رویکرد در اسناد حقوقی، دستورالعمل‌ها، سامانه‌های اداری و ادبیات رسمی دستگاه‌ها منعکس شده تا از بازتولید برچسب‌های منفی و رویه‌های تنبیهی جلوگیری شود. جایگزینی مفاهیم مثبت و توسعه‌محور، همراه با طراحی مشوق‌های متناسب و ثبت تجربه‌های موفق، می‌تواند به‌تدریج فرهنگ سازمانی نظام اداری را از مدیریت دفعی نیروی انسانی به سمت مدیریت فعال استعداد و گردش تجربه سوق دهد. این تحول فرهنگی، پیش‌شرطی مهم برای اثربخشی سایر اصلاحات پیشنهادی در نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت به‌شمار می‌رود.

7-4-2. بهبود و توسعه فرایندها و سازوکارهای جامعه‌پذیری سازمانی

بهبود و توسعه فرایندها و سازوکارهای جامعه‌پذیری سازمانی یکی از الزامات مهم در موفقیت جابه‌جایی کارکنان در نظام اداری است. انتقال به یک دستگاه، واحد یا محیط کاری جدید صرفاً یک تغییر اداری نیست، بلکه فرایندی است که مستلزم سازگاری تدریجی فرد با فرهنگ سازمانی، شیوه‌های کاری، شبکه‌های ارتباطی و انتظارات حرفه‌ای محیط جدید است. در صورت نبود سازوکارهای مناسب برای این انطباق، کارکنان منتقل ‌شده ممکن است با احساس بیگانگی، ابهام نقش، کاهش انگیزه یا افت عملکرد مواجه شوند؛ مسائلی که می‌تواند اثربخشی انتقال را تحت تأثیر قرار دهد. ازاین‌رو، طراحی برنامه‌های نظام‌مند جامعه‌پذیری برای کارکنان منتقل‌ شده، بخشی ضروری از مدیریت حرفه‌ای نقل‌وانتقال به‌شمار می‌رود.

در این چارچوب، دستگاه‌های اجرایی می‌توانند اقدام‌هایی مانند برگزاری برنامه‌های آشنایی اولیه با مأموریت‌ها و رویه‌های سازمان مقصد، تعیین فرد راهنما یا سرپرست حمایتی در ماه‌های نخست، ارائه آموزش‌های کوتاه‌مدت درباره فرایندها و نظام تصمیم‌گیری، و ایجاد فرصت‌های تعامل با همکاران را در دستور کار قرار دهند. چنین اقدام‌هایی به کارکنان کمک می‌کند تا سریع‌تر با محیط جدید سازگار شوند، شبکه‌های کاری خود را شکل دهند و احساس تعلق سازمانی پیدا کنند. تقویت این سازوکارها در نهایت می‌تواند به کاهش تنش‌های ناشی از جابه‌جایی، افزایش رضایت شغلی و ارتقای بهره‌وری کارکنان در موقعیت جدید منجر شود.

7-4-3. طراحی سازوکارهای حمایتی روان‌شناختی در انتقال‌های اجباری

از آنجا که با توجه به حکم موجود در برنامه هفتم پیشرفت ممکن است بخشی از نقل‌وانتقال‌ها به‌صورت اجباری انجام شود، تدارک ‌دیدن سازوکارهای حمایتی روان‌شناختی برای کارکنان در این وضعیت امری ضروری است. انتقال اجباری می‌تواند با اضطراب، احساس بی‌ثباتی شغلی، نگرانی درباره آینده، و حتی اختلال در روابط خانوادگی همراه باشد. بنابراین اگر سازمان‌ها از پیش ابزارهای حمایتی را طراحی نکنند، احتمال بروز نارضایتی، افت عملکرد و کاهش انگیزش کارکنان افزایش می‌یابد. آمادگی روانی کارکنان برای مواجهه با تغییر، شرط کلیدی اثربخشی چنین جابه‌جایی‌هایی است.

در این راستا، دستگاه‌های اجرایی می‌توانند نظام‌های حمایتی متنوعی را مانند ارائه خدمات مشاوره شغلی و روان‌شناختی، برگزاری جلسات توجیهی درباره تغییر پیش‌رو، گفت‌وگوهای فردی برای کاهش ابهامات، و طراحی برنامه‌های حمایتی در ماه‌های ابتدایی استقرار در محل جدید پیش‌بینی کنند. علاوه‌بر این، حضور یک «راهنمای سازمانی» برای همراهی کارکنان در دوره انتقال، تبیین انتظارات شغلی، ایجاد امنیت روانی و فراهم‌ کردن امکان طرح دغدغه‌ها می‌تواند نقش مهمی در سازگاری و حفظ تعهد حرفه‌ای داشته باشد. چنین سازوکارهایی نه‌تنها فشار روانی انتقال‌های اجباری را کاهش می‌دهد، بلکه از بروز تعارضات و افت عملکرد جلوگیری کرده و زمینه موفقیت جابه‌جایی را فراهم می‌کند.

8. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

 نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت در وضعیت کنونی با یک چالش ساختاری اساسی روبه‌رو است و آن غلبه رویکرد انفعالی و تقاضامحور و فقدان نگاه استراتژیک در مدیریت جابه‌جایی نیروی انسانی است. در بسیاری از موارد، انتقال کارکنان نه بر پایه تحلیل دقیق نیازهای دستگاه‌ها و برنامه‌ریزی کلان سرمایه انسانی، بلکه در پاسخ به درخواست‌های فردی یا توافق‌های موردی انجام می‌شود. این وضعیت سبب شده است که نقل‌وانتقال به جای آنکه ابزاری برای توزیع متوازن تخصص‌ها و ارتقای کارآمدی دولت باشد، در برخی موارد خود به عاملی برای تشدید ناترازی نیروی انسانی میان دستگاه‌ها و مناطق مختلف تبدیل شود.

تجربه سال ۱۴۰۱ در استفاده از ظرفیت قانونی برای جابه‌جایی نیروهای معرفی ‌شده به‌عنوان «مازاد» نشان داد که صرف اعطای اختیار گسترده به دولت برای انتقال اجباری کارکنان، به‌تنهایی راه‌حل مسئله نیست. علاوه‌بر این، در طراحی این سیاست به ابعاد فرهنگی، اجتماعی و خانوادگی جابه‌جایی توجه کافی نشد. انتقال بین ‌شهری یا ‌استانی می‌تواند بر اشتغال همسر، تحصیل فرزندان و زندگی روزمره خانواده اثر مستقیم بگذارد. طبیعی است که اتخاذ تصمیم‌های مهمی که زندگی کارکنان را تحت تأثیر قرار می‌دهد، بدون در نظر گرفتن این ملاحظات، با مقاومت روبه‌رو شده و به نتیجه مطلوب نرسد. عدم استقبال گسترده از این طرح و ناکامی عملی آن، بیانگر همین واقعیت است.

در کنار این تجربه، بخشی از مشکلات نظام نقل‌وانتقال ریشه در ضعف سایر زیرنظام‌های مدیریت سرمایه انسانی دارد. تفاوت‌های قابل توجه در نظام جبران خدمت میان دستگاه‌ها، برخی سازمان‌ها را به مقصد اصلی درخواست‌های انتقال تبدیل کرده و موجب تمرکز نیروهای توانمند در آنها شده است. همچنین ضعف در نظام مدیریت مشاغل و نبود چارچوب دقیق شایستگی باعث می‌شود در برخی موارد افراد به پست‌هایی منتقل شوند که تناسب کامل با تخصص و تجربه آنان ندارد. فقدان برنامه جامع سرمایه انسانی در سطح دولت و نبود سامانه یکپارچه و شفاف برای مدیریت نقل‌وانتقال نیز امکان رصد دقیق ناترازی‌ها و تصمیم‌گیری مبتنی‌‌بر داده را محدود کرده است.

بر این اساس، اصلاح نظام نقل‌وانتقال نیازمند مجموعه‌ای از اقدام‌های هماهنگ است. تدوین آیین‌نامه جامع برای یکپارچه‌سازی مقررات و شفاف‌سازی فرایندها، گام نخست در ایجاد انسجام حقوقی است. همزمان، باید نگاه به نقل‌وانتقال از یک اقدام صرفاً اداری به ابزاری برای مدیریت استعداد و توسعه ظرفیت‌های تخصصی تغییر یابد. طراحی مأموریت‌های کوتاه‌مدت میان‌دستگاهی می‌تواند ضمن رفع نیازهای مقطعی، زمینه انتقال دانش و رشد حرفه‌ای کارکنان را فراهم کند.

استقرار سامانه یکپارچه نقل‌وانتقال که به سامانه‌های اطلاعات کارکنان، مدیریت مشاغل و ارزیابی عملکرد متصل باشد، امکان تصمیم‌گیری مبتنی‌بر داده را فراهم می‌کند و شفافیت را افزایش می‌دهد. همچنین پیش‌بینی سازوکار روشن برای بازگشت و جایابی کارکنان پس از مأموریت‌های موقت، می‌تواند امنیت شغلی آنان را تقویت کرده و پذیرش جابه‌جایی را افزایش دهد. تغییر ادبیات از «نیروی مازاد» به رویکردی مبتنی‌بر «داوطلب تجربه جدید» نیز در کاهش مقاومت‌های سازمانی مؤثر خواهد بود.

در مواردی که انتقال به‌صورت اجباری انجام می‌شود، لازم است سازوکارهای حمایتی برای کاهش فشارهای روانی و خانوادگی پیش‌بینی شود. در نهایت، پایش مستمر پیامدهای سازمانی و اجتماعی انتقال‌ها و اصلاح تدریجی مقررات براساس داده‌های واقعی، شرط موفقیت بلندمدت این نظام است. تنها با چنین رویکردی می‌توان نقل‌وانتقال کارکنان را از یک فرایند موردی و پراکنده، به ابزاری راهبردی برای مدیریت بهینه سرمایه انسانی دولت تبدیل کرد.

جدول 5. توصیه‌های سیاستی به منظور اصلاح نظام نقل‌وانتقال کارکنان دولت

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدام‌ها

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.

مأخذ: همان.