خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

نیاز به خدمات تأمین اجتماعی برای روستائیان و ساکنان شهرهای کوچک که عمدتاً در مشاغل خٌرد و خویش‌فرمایی فعالیت می‌کنند، از گذشته در ایران مورد توجه بوده است. بااین‌حال، اختصاص یک صندوق ویژه برای این گروه جمعیتی، اقدامی نسبتاً متأخر بوده که در سال ۱۳۸۴ و در چارچوب قانون نظام جامع تأمین اجتماعی تصویب شد. هدف اصلی این صندوق، ارائه خدمات بیمه‌ای به گروه‌هایی است که دسترسی محدودتری به نظام‌های بیمه اجتماعی رسمی دارند و اغلب در معرض ریسک‌های اقتصادی و اجتماعی بیشتری قرار دارند.

با گذشت حدود ۲۰ سال از تصویب این قانون، این صندوق هنوز با چالش‌های جدی در پارامترهای اساسی یک بیمه اجتماعی مواجه است. ازجمله این چالش‌ها می‌توان به محدودیت پوشش جمعیتی، کافی نبودن مزایا و دغدغه‌های مربوط به پایداری مالی اشاره کرد. این مسائل نشان می‌دهد که دستیابی به اهداف اولیه صندوق در عمل با موانع قابل توجهی روبه‌رو است.

بنابراین، بررسی وضعیت فعلی صندوق بازنشستگی روستائیان و شناسایی نقاط ضعف و چالش‌های آن، یک موضوع اساسی و ضروری است. نتایج این بررسی‌ می‌تواند راهنمایی ارزشمند برای اصلاح سیاست‌ها، ارتقای پوشش و کفایت صندوق و تضمین پایداری آن در بلندمدت فراهم کند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

•           صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر در سال 1402 بیش از ۲.۹ میلیون نفر بیمه‌پرداز و حدود 130 هزار نفر مستمری بگیر داشته است.

•           از این میان حدود ۶۸ درصد فعال هستند و باقی بیمه‌شدگان به‌علت قطع یا تعویق پرداخت‌ها در گروه غیرفعال قرار گرفته‌اند.

•           پوشش صندوق نسبت به جمعیت بالقوه (ساکنان روستاها، شهرهای زیر ۲۰ هزار نفر و گروه‌های هدف خاص) حدود ۳۱ درصد است، اما اگر تنها اعضای فعال لحاظ شوند این رقم به ۲۲ درصد کاهش می‌یابد. این شکاف گسترده میان جامعه مشمول و واقعی بیمه ‌شده، نخستین چالش بنیادین صندوق محسوب می‌شود.

•           از منظر کفایت مزایا، بررسی سطح ۱ درآمدی (حداقل) نشان می‌دهد که مستمری این گروه در بهترین حالت تنها ۲۵ درصد هزینه زندگی خانوار روستایی را پوشش می‌دهد (مانند استان سیستان‌ و ‌بلوچستان) و در بدترین حالت این نسبت به ۸ درصد (استان بوشهر) می‌رسد. حتی در سطح ۸ (بالاترین سطح بیمه‌پردازی) نیز در مقیاس ملی، متوسط پوشش مستمری تنها ۵۴ درصد هزینه‌های خانوار روستایی است. به این ترتیب، کفایت پایین مزایا دومین چالش مهم صندوق است که انگیزه بیمه‌پردازان برای ورود یا استمرار عضویت را تضعیف می‌کند.

•           از حیث پایداری مالی، نسبت پشتیبانی صندوق (تعداد بیمه‌پرداز به مستمری‌بگیر) به حدود ۱۴ در سال ۱۴۰۲ کاهش پیدا کرده است. اگر فقط بیمه‌پردازان فعال لحاظ شوند، این نسبت به حدود ۹.۵ کاهش می‌یابد که با توجه به جوان بودن صندوق، نشانه‌ای هشداردهنده برای آینده صندوق است. برآوردهای اکچوئری نشان می‌دهد این نسبت تا سال ۱۴۲۲ به حدود ۴ خواهد رسید؛ سطحی که در ادبیات بیمه‌ای به‌عنوان «نقطه بحران» شناخته می‌شود. علاوه‌بر این، نسبت پشتیبانی مالی (حق بیمه وصولی به مستمری پرداختی) نیز از ۲.۳ در سال ۱۳۹۶ به ۱.۷۳ در سال ۱۴۰۲ کاهش یافته است. این روندها نشان می‌دهد بدون اصلاحات ساختاری، صندوق در مسیر ناپایداری قرار خواهد گرفت.

•           موضوع بدهی‌های دولت نیز فشار مضاعفی بر صندوق وارد کرده است. براساس گزارش‌های رسمی، تا پایان سال ۱۴۰۲، دولت حدود ۲۴.۸ هزار میلیارد تومان به صندوق بدهکار بوده است. این بدهی عمدتاً ناشی از سهم پرداخت ‌نشده دولت در حق بیمه و اجرای قوانین بازنشستگی پیش از موعد است. هرچند بخشی از این بدهی با واگذاری سهام شرکت‌ها تهاتر شده، اما در صورتی که در ادامه به شرکت‌داری در صندوق منجر شود این رویکرد می‌تواند خود به چالش‌های تازه‌ای بینجامد.

•           در کنار این مسائل، اعتماد عمومی به صندوق هنوز شکننده است. نظرسنجی‌ها نشان می‌دهد که ۶۳ درصد بیمه‌شدگان حتی از این موضوع آگاه نیستند که دولت 2 برابر سهم پرداختی آنان را به‌عنوان یارانه غیرنقدی می‌پردازد. همچنین 73 درصد از جامعه هدف از انعطاف‌پذیری سطوح درآمدی و امکان انتخاب سطح متناسب با توان مالی خود بی‌اطلاع‌اند. این ضعف جدی در اطلاع‌رسانی و آگاهی‌رسانی، مستقیماً بر سطح پوشش و استمرار بیمه‌پردازی اثر منفی گذاشته است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

اعتمادسازی و گسترش آگاهی از طریق حضور میدانی مدیران، ارائه گزارش‌های شفاف در رسانه‌های محلی، روایت الگوهای موفق و همکاری با سازمان‌های مردم‌نهاد. همچنین این موارد عبارت‌اند از:

•           افزایش پوشش بیمه‌ای با مکانیسم‌های اجبار نرم، اصلاح یارانه دولت به‌صورت سرانه ثابت معادل سطح میانی (سطح ۳ یا ۴) و پیاده‌سازی مدل «عضویت خودکار با امکان انصراف».

•           استفاده از ظرفیت صندوق به‌عنوان یک پلتفرم یا نهاد واسط و تسهیل‌گر برای ارائه خدمات کوتاه‌مدت و میان‌مدت شامل بیمه‌های تکمیلی، اعطای تسهیلات اعتباری خرد از طریق بانک‌ها و مشوق‌های کوتاه‌مدت برای بیمه‌پردازان منظم.

•           تقویت کارگزاری‌ها از طریق نظام پاداش مبتنی‌بر عملکرد، مشوق‌های ویژه برای فعالیت در مناطق محروم و آموزش‌های تخصصی در حوزه مهارت‌های ارتباطی و اعتمادسازی محلی.

اجرای این اصلاحات می‌تواند ضمن افزایش پوشش، پایداری مالی صندوق را تقویت کرده و اعتماد عمومی به آن را بازسازی کند. بااین‌حال باید توجه داشت که در شرایط بحران مالی دولت، افزایش مستقیم تعهدات بودجه‌ای با مقاومت نهادهای تخصیص‌دهنده منابع همراه خواهد شد. بنابراین راهکار واقع‌بینانه‌تر، بازآرایی برخی هزینه‌های جاری دولت و تخصیص بخشی از بودجه‌های موجود برای تقویت صندوق است.

1. مقدمه

صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر یکی از جدیدترین صندوق‌های بیمه اجتماعی کشور است که در راستای ایفای تکلیف موضوع تبصره «2» ماده (3) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین‌ اجتماعی (مصوب اردیبهشت‌ماه 1383) و آیین‌نامه بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر (مصوب بهمن‌ماه 1383) در سال 1384 تأسیس شد. هدف از تأسیس این صندوق آنچنان که در اساسنامه ذکر شده است «پرداخت مستمری سالمندی، ازکارافتادگی، بازماندگان و بیکاری به اعضای اصلی و تبعی و استقرار نظام هماهنگ متناسب و همچنین تمرکز وجوه و درآمدهای موضوع قوانین فوق‌الذکر، با به‌کارگیری اصول محاسبات بیمه‌ای و امکان انجام فعالیت‌های اقتصادی (با بهره‌گیری از وجوه و ذخایر در اختیار) می‌باشد»[1].

سابقه ایجاد قواعد حمایتی برای روستائیان را می‌توان در بیش از نیم قرن قبل از آن نیز پیدا کرد. برای مثال طی سال‌های 1331 تا 1335 و در قالب «صنـدوق عمـران و تعـاون ده و دهسـتان و بخـش» مقرر شد بخشی از سهم مالکانه واریزی به صندوق برای کمک رساندن به اقشار نیازمند روستایی و کمک بـه نگهداری عجزه و پیران علیل و بیماران بی‌سرپرست استفاده شود. [2]

پس از اصلاحات ارضی، رویه‌های حمایتی و بیمه‌ای در روستاها گسترده‌تر شد به‌طوری‌که در اردیبهشت‌ماه سال 1348 دولت قانون «بیمه‌های اجتماعی روستائیان» را به تصویب رساند. ماده (1) این قانون به تأسیس سازمان تأمین اجتماعی روستائیان اختصاص دارد: «به وزارت اصلاحات ارضـی و تعـاون روستایی اجازه داده می‌شود به‌منظور تأمین و اجرای بیمه اجتماعی در مورد روستائیان که با اجرای قوانین و مقررات اصلاحات ارضی صاحب نسق‌های زراعتی خود شده یا بشوند، سازمان بیمه‌های اجتماعی روستائیان را تأسیس کند» [3].

ماده (2) این قانون نیز مشمولان قانون را مشخص می‌کرد که براساس آن افراد مشمول ماده (1) و خانواده تحت تکفل و یا ولایت آنان را در مقابل حوادث ناشی از‌کار، بیماری‌ها، ازکارافتادگی و فوت و سایر موارد بیمه‌های اجتماعی بیمه کند.

در ماده (16) این قانون نیز تعیین تکلیف در خصوص حق بیمه و چگونگی وصول آن به آیین‌نامه مربوطه ارجاع و مقرر شد این آیین‌نامه به وسیله وزارت اصلاحات ارضی و تعاون روستایی تهیه شود و به تصویب کمیسیون‌های اصلاحات ارضی و ‌دارایی مجلسین برسد .

مراجعه به این آیین‌نامه که 2 ماه بعد به تصویب می‌رسد نشان می‌دهد در سطح اجرا این قانون به بیمه درمانی محدود است و هر خانواده روستایی با در نظر گرفتن شرط اقامت دائم در روستا می‌تواند با پرداخت روزانه 1 ریال (در مجموع سالیانه 365 ریال) تحت پوشش بیمه درمان و دارو قرار بگیرد[4].

سال 1354 سرفصل دیگری در قوانین بیمه اجتماعی روستائیان است. در این سال قانون تأمین اجتماعی به تصویب رسیده و به‌دنبال آن سازمان تأمین اجتماعی تشکیل می‌شود. در ماده (10) این قانون آمده است: «از تاریخ اجرای این قانون سازمان بیمه‌های اجتماعی و سازمان بیمه‌های اجتماعی روستائیان در سازمان تأمین اجتماعی ادغام می‌شوند و‌ کلیه وظایف و تعهدات و دیون و مطالبات و بودجه و دارایی و کارکنان آنها با حفظ حقوق و سوابق و مزایای استخدامی خود که تا تاریخ تصویب و‌اجرای آیین‌نامه موضوع ماده (۱۳) این قانون معتبر خواهد بود به سازمان منتقل می‌گردند» [5].

بر این اساس سازمان بیمه‌های اجتماعی روستائیان عملاً در سازمان تأمین اجتماعی ادغام می‌شود. بااین‌حال به‌علت ماهیت مشاغل روستایی (نبود رابطه کارگری و کارفرمایی با مفهوم کارگاهی آن) بیمه اجباری در این بخش، کارایی لازم را نداشته و از طرق دیگر بیمه اختیاری نیز در سازمان نتوانست جذابیت لازم را برای جامعه هدف داشته باشد به‌طوری‌که تا سال 1384 کمتر از 4 درصد از بیمه‌شدگان این سازمان از طریق بیمه اختیاری عضو سازمان شده‌اند. [محاسبه براساس 6].

در سال ۱۳۷۷ عبارت «نظام جامع تأمین اجتماعی» به ادبیات برنامه‌ریزی کشور وارد شد و بیش از 5 سال صاحب‌نظران، پژوهشگران و متولیان حوزه تأمین اجتماعی حول آن بحث و گفت‌وگو کردند[7]. در این دوره برای نخستین‌بار یک بند از سیاست‌های کلی نظام در برنامه سوم توسعه به موضوع طراحی نظام جامع تأمین اجتماعی اختصاص یافت و برمبنای آن و با تأکید بر تحقق اصل «۲۹» قانون اساسی و بندهای (۲) و (۴) اصل «21» قانون اساسی تعریف و تبیین مصداق‏های آن، دولت مکلف شد که ساختار سازمانی نظام جامع تأمین اجتماعی کشور را طراحی کند. در نهایت قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی کشور با هدف رفع همپوشانی‌ها و خلأها در پوشش جمعیتی و افزایش کارآمدی در توزیع منابع دولتی در اردیبهشت‌ماه سال ۱۳۸۳ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید[7].

به‌دنبال تصویب قانون ساختار و در راستای اجرای بند «د» و تبصره «2» ماده (3) این قانون، در بهمن‌ماه این سال آیین‌نامه بیمه اجتماعی روستائیان به تصویب رسید و از سال 1384 این صندوق شروع به کار کرد. این نهاد در اسفندماه سال 1387 به فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی اضافه شد[8].

با وجود گذشت نزدیک به دو دهه از تأسیس صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر، این نهاد همچنان با چالش‌های ساختاری و عملکردی متعددی مواجه بوده که دستیابی به اهداف اولیه آن را با مشکل روبه‌رو کرده است. مسئله اصلی این گزارش، شناسایی و تحلیل عمیق این چالش‌ها در چارچوب یک بررسی نظام‌مند است. سؤال اصلی تحقیق حاضر این است: «مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر کدام‌اند و چگونه می‌توان بر آنها غلبه کرد؟»

برای پاسخ، سؤالات فرعی زیر در طول گزارش دنبال می‌شوند.

۱. وضعیت پوشش جمعیتی صندوق چگونه است و چه عواملی بر گسترش یا محدودیت آن مؤثرند؟

۲. پایداری مالی صندوق در افق بلندمدت تا چه حد تضمین شده است و شاخص‌های کلیدی آن (نظیر نسبت پشتیبانی و کسری اکچوئری) چه تصویری ارائه می‌دهند؟

۳. کفایت مزایای بازنشستگی ارائه ‌شده تا چه حد می‌تواند نیازهای معیشتی سالمندان روستایی را پوشش دهد؟

۴. سطح اعتماد عمومی و آگاهی جامعه هدف نسبت به صندوق چگونه بوده و چه راهکارهایی برای اعتمادسازی و جلب مشارکت مؤثرتر است؟

۵. پیشنهادهای سیاستی و اجرایی برای بهبود عملکرد، افزایش پوشش و تضمین پایداری صندوق در چارچوب منابع و محدودیت‌های موجود کدام‌اند؟

در این گزارش تلاش شده با ترکیب تحلیل داده‌های کمّی (آمارهای رسمی، جداول و شکل‌ها) و کیفی (نظرسنجی‌ها، مصاحبه‌های کارشناسی) تصویری جامع از وضعیت فعلی صندوق ارائه شود. در نهایت بسته‌ای از پیشنهادهای عملیاتی برای سیاستگذاران و مدیران این حوزه طراحی شود.

2. پیشینه

مطالعات متعددی در ایران طی سال‌های اخیر به بررسی نقش و کارکرد بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر پرداخته‌اند. این پژوهش‌ها عمدتاً بر 3 محور تمرکز داشته‌اند: تحلیل تاریخی قوانین و سیاست‌ها، شناسایی موانع و چالش‌های توسعه بیمه اجتماعی و بررسی آثار اجتماعی و اقتصادی بیمه بر جوامع روستایی. در ادامه چند مورد از پژوهش‌ها ارائه شده است.

1. تحلیل نظام تأمین اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر ایران با تأکید بر بیمه اجتماعی

دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود با عنوان «بررسی تاریخی و تحلیل نظام بیمه اجتماعی» (1392) نشان می‌دهد که اگرچه از دهه 1340 تاکنون قوانین مختلفی برای حمایت بیمه‌ای از کشاورزان و روستائیان تصویب شده، اما روند اجرایی آنها با مشکلاتی همچون وضع غیرقانونی شرط سنی برای عضویت در صندوق که به محرومیت چند میلیون کشاورز روستایی و عشایر از خدمت تأمین اجتماعی منجر شده است. همچنین شرایط سخت نامتناسب و غیر انعطاف‌پذیر برقراری مستمری، ابهامات در آیین‌نامه و مقررات مورد عمل صندوق ازجمله مشخص نبودن ضوابط سرمایه‌گذاری، فقدان قانون جامع و شفاف، پایین بودن میزان مستمری پوشش حداقلی و بسیار ضعیف از کارافتادگان؛ تنوع اندک در خدمات و پایین بودن شفافیت عملکرد مسئولان، صندوق روزمرگی و عدم مدیریت راهبردی یادگیرنده و پویای صندوق و ورود انحصاری به فعالیت‌های تصدی‌گرانه و عدم ایجاد فضای رقابتی موجب شده که بسیاری از روستائیان از مزایای بیمه بی‌بهره بمانند[9].

2. تأثیر بیمه اجتماعی بر رفاه روستائیان و عشایر کشور

براساس پژوهش غلامرضایی و همکاران (1395)، بیمه اجتماعی به‌عنوان یکی از شاخص‌های مهم رفاه اجتماعی معرفی شده و می‌تواند در کاهش مهاجرت، رفع تبعیض و ارتقای سطح زندگی روستائیان نقشی کلیدی ایفا کند. در این پژوهش تأکید شد که بیمه نوعی پس‌انداز و سرمایه‌گذاری برای آینده روستائیان محسوب می‌شود و زمینه‌ساز عدالت اجتماعی در مقایسه با شهرنشینان است[10].

3. چالش‌های بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر در کشور

پژوهش رضوانی و عزیزی (1391) با روش توصیفی ـ پیمایشی و از طریق مصاحبه نیمه‌ساختاریافته با کارشناسان صندوق بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر انجام شده است. در این تحقیق برای بررسی ارتباط بین شاخص توسعه انسانی و تعداد بیمه‌شدگان از ضریب همبستگی پیرسون استفاده شد.

یافته‌ها نشان می‌دهد که گسترش بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر با موانع گوناگونی مواجه است که می‌توان آنها را به 2 دسته کلی تقسیم‌بندی کرد: نخست، عوامل ساختاری و قانونی شامل نبود تبلیغات مؤثر، تعاریف مبهم قوانین و بی‌اعتمادی به کارگزاران بیمه؛ دوم، عوامل اقتصادی و اجتماعی همچون ناتوانی اقتصادی بیمه‌گذاران در پرداخت حق بیمه و آگاهی اندک روستائیان از مزایا و خدمات بیمه‌ای.

نتایج آماری حاکی از آن است که بین شاخص توسعه انسانی و میزان پوشش بیمه‌ای رابطه‌ای مثبت و معنادار وجود دارد؛ به این معنا که هرچه سطح توسعه انسانی مناطق روستایی بالاتر باشد، میزان عضویت و بهره‌مندی از بیمه نیز افزایش می‌یابد.

در جمع‌بندی، پژوهش تأکید می‌کند که برای افزایش پوشش بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر، علاوه‌بر اصلاح قوانین و بهبود ساختار اجرایی صندوق، باید اقدام‌های گسترده فرهنگی، آموزشی و ترویجی انجام شده تا اعتماد و مشارکت مردم جلب شود. [11]

4. واکاوی موانع توسعه بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر در شهرستان کرمانشاه

مطالعه ورمزیاری و مرادی (1396) در کرمانشاه با استفاده از روش کیفی (نظریه زمینه‌ای) نشان داد که موانع توسعه بیمه اجتماعی در 5 دسته طبقه‌بندی می‌شوند: موانع ساختاری، اجرایی، اقتصادی، اجتماعی-فرهنگی و انگیزشی. یافته‌ها حاکی از آن است که موانع ساختاری به‌عنوان مانع کلیدی توسعه بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر در شهرستان کرمانشاه مطرح است. این مشکل، برگرفته از مفاهیمی همچون طولانی بودن مدت پرداخت حق بیمه برای جوانان نسبت به سایر بیمه‌ها؛ مشخص نبودن درصد ازکارافتادگی برای بازنشستگی؛ بالا بودن سن بازنشستگی؛ عدم تناسب خدمات با نیاز گروه‌های خاص (سالمندان، عشایر کوچ‌رو، محرومان)؛ نبود قانون منسجم، محدود بودن خدمات صندوق نسبت به سایر بیمه‌ها؛ اجرا نشدن بیمه بیکاری در برابر بیمه‌شدگان و نبود تعهد درمانی است[12].

5. تحلیل آثار بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر بر امنیت اجتماعی و تعلق جامعه روستایی (مطالعه موردی استان ایلان-روستاهای شهر بدره)

تحقیقات رضوانی و کوچکی (1395) در روستاهای بدره استان ایلام نشان داد که بیمه اجتماعی علاوه‌بر بٌعد اقتصادی، تأثیر مثبت معناداری بر احساس امنیت، اعتماد اجتماعی و تعلق خاطر به جامعه محلی دارد. به بیان دیگر، بیمه اجتماعی به‌عنوان عاملی مهم در تقویت سرمایه اجتماعی و ماندگاری جمعیت در روستاها عمل می‌کند[13].

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

مطالعات پیشین، هرکدام به بخشی از ابعاد صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر پرداخته‌اند؛ از تحلیل‌های تاریخی و شناسایی موانع ساختاری گرفته تا بررسی آثار اجتماعی و اقتصادی بیمه در جوامع محلی.

فقدان داده‌های به‌روز و کمّی (تعدادی از پژوهش‌های موجود مربوط به سال‌های پیش از ۱۴۰۰ هستند و از داده‌های جدیدتر مانند سالنامه‌های آماری ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲، گزارش‌های اکچوئری اخیر، و نظرسنجی‌های ملی استفاده نکرده‌اند)،

ضعف در ارائه راهکارهای عملیاتی و سیاستی، عدم توجه کافی به نقش کارگزاری‌ها و سازوکارهای انگیزشی و کافی نبودن تحلیل از تأثیر بدهی دولت، سرمایه‌گذاری‌های صندوق پژوهش‌های جدید در این حوزه را ضروری می‌کند.

پژوهش حاضر در تلاش است تا با پر کردن این شکاف‌ها، تحلیلی یکپارچه، مبتنی‌بر داده‌های روزآمد و معطوف به راهکارهای اجرایی ارائه دهد. این گزارش نه‌تنها وضعیت موجود را با جزئیات کمّی توصیف کرده، بلکه با در نظرگرفتن چارچوب مالی دولت و الزامات حکمرانی محلی، پیشنهادهای اصلاحی را در افق‌های زمانی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت طرح‌ریزی می‌کند.

3. ساختار صندوق

صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر مطابق ماده (17) قانون ساختار از 4 رکن اصلی تشکیل شده است.

هیئت‌امنا، هیئت‌مدیره، مدیرعامل و هیئت نظارت.

هیئت‌امنای سازمان تأمین ‌اجتماعی، موضوع قانون اصلاح ماده (۱۱۳) قانون مدیریت خدمات کشوری و چگونگی تعیین مدیریت سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های درمانی (مصوب ۱۳۸۸)، در حکم هیئت‌‌امنا صندوق بوده و نحوه تشکیل و اداره جلسات، اتخاذ تصمیمات، تعیین حق‌الزحمه اعضا و سایر موارد مربوط به آن، تابع ضوابط حاکم بر هیئت‌‌امنا مذکور است. تصویب راهبردها و خط‌مشی‌های کلان صندوق، تصویب برنامه و بودجه، صورت‌های مالی و گزارش عملکرد سالیانه، نصب، عزل و پذیرش استعفای اعضای هیئت‌‌مدیره و هیئت‌ نظارت صندوق و همچنین پیشنهاد نصب و عزل مدیرعامل صندوق به وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تصویب آیین‌نامه‌ها، تعیین حقوق و مزایا و یا حق‌الزحمه (حسب مورد) اعضای هیئت‌مدیره، مدیرعامل و هیئت نظارت و تصویب ساختار و تشکیلات کلان صندوق، بخشی از وظایف هیئت‌امنا در این ساختار است.

اعضای هیئت‌‌مدیره مرکب از 5 نفر دارای تخصص و تجارب مختلف مورد نیاز، مطابق بند «ب» و تبصره «۱» ماده (۱۷) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی هستند که ازسوی هیئت‌‌امنا به مدت 4 سال به‌صورت موظف انتخاب می‌شوند. بررسی و تأیید راهبردها، خط‌مشی‌ها و برنامه‌های اجرایی، برنامه‌های عملیاتی،‌ برنامه و بودجه، صورت‌های مالی و گزارش عملکرد سالیانه، ارائه گزارش مالی میان‌دوره‌ای، بررسی و تأیید آیین‌نامه‌ها، بررسی و تصویب ساختار و تشکیلات صندوق و ارائه به هیئت‌امنا،‌ بررسی و تصویب پیشنهادهای مدیرعامل در خصوص تعیین اعضای هیئت‌مدیره و مدیرعامل شرکت‌های تابعه و نظارت بر سطوح و امور اجرایی بخشی از وظایف این رکن در صندوق است.

اعضای هیئت‌ نظارت مرکب از 3‌ نفر دارای تخصص و تجارب مختلف مورد نیاز بوده که با رعایت شرایط مندرج در تبصره «۱» و بند «د» ماده (۱۷) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، توسط هیئت‌‌امنا برای مدت 4 سال انتخاب می‌شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. هیئت‌ نظارت حق هیچ‌گونه دخالتی در امور اجرایی صندوق را نداشته و در اجرای وظایف خود برای دریافت اطلاعات مورد نیاز و رسیدگی به دفاتر، اسناد و مدارک باید از طریق مدیرعامل اقدام کند.

در نهایت بالاترین رکن اداری و اجرایی در صندوق مدیرعامل است که امور اجرایی صندوق، تهیه و تنظیم برنامه و بودجه، صورت‌های مالی و گزارش عملکرد سالیانه، تهیه ساختار و تشکیلات صندوق، صدور احکام نصب و عزل اعضای هیئت‌مدیره و مدیرعامل شرکت‌ها و مؤسسات تابعه ازجمله وظایف وی است. مطابق بند «ج» قانون ماده (113) مدیریت خدمات کشوری و چگونگی تعیین مدیریت سازمان تأمین ‌اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های درمانی (اصلاحی مصوب 1388)، برای مدت 4 سال به پیشنهاد هیئت‌امنا و تأیید و حکم وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی منصوب خواهد شد و انتخاب مجدد وی بلامانع است. براساس تبصره «1» ماده (17) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان صندوق‌ها، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با 5 سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مدیریت، حسابداری، بیمه، مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی خواهد بود و انتصاب افراد مزبور پس از تأیید احراز شرایط سمت ازسوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نافذ است.

4-1. جامعه هدف بیمه‌شدگان صندوق

به‌طورکلی براساس قانون تأسیس و قوانین و مقررات بعدی، گروه‌های متعددی می‌توانند بیمه‌پرداز صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر باشند، که عبارت‌اند از:‌

نوع بیمه براساس تکالیف و مأموریت‌های ابلاغ شده به صندوق مشخص می‌شود و شامل ساکنین روستا، ساکنین مناطق عشایری، کشاورزان غیرساکن روستا، ساکنین شهرهای زیر بیست هزار نفر، رانندگان حمل بار و مسافربری، سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی، مدیران و مربیان مهد روستا، سازمان دامپزشکی، مادران مشمول ماده (21) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی بوده که هر یک مشمول مقررات و ضوابط بیمه‌ای خاص خود هستند[14].

این گروه‌ها با رعایت 2 شرط می‌توانند عضو صندوق باشند.

۱. داشتن سن کمتر از ۵۰ سال [15]؛

۲. عدم عضویت همزمان در سایر صندوق‌های بیمه‌ای[16].

بااین‌حال بررسی‌های دوره‌ای و مراجعه به تارنمای صندوق در سال‌های مختلف نشان می‌دهد در برخی دوره‌ها گروه‌های دیگری نیز عضو صندوق شده‌اند یا تفاهم‌هایی برای عضویت آنها در صندوق ایجاد شده است. برای مثال 2 گروه « زنان سرپرست خانواده، زنان خانه‌دار و قالی‌بافان، ورزشکاران، مربیان قرآنی» و «شاغلین در بخش صنایع‌دستی و دارندگان کارت عضویت میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری» در دوره‌ای جزو گروه‌های بیمه شده صندوق قرار داشته‌اند. این در حالی است که براساس آیین‌نامه اجرایی صندوق، تنها «کلیه افراد روستایی و عشایر سرپرست خانوار و نیز دریافت‌کنندگان مستمری‌های پیری‌، ازکارافتادگی‌ کلی و فوت» مشمول این صندوق هستند[16].

حذف و اضافه شدن گروه‌های مختلف به مشولان این صندوق می‌تواند نشانگر این موضوع باشد که برای تحت پوشش قراردادن گروه‌های تحت حمایت، این صندوق به‌عنوان صندوق هدف در نظر گرفته شده است. عضویت مادران مشمول ماده (21) قانون حمایت ازخانواده و جوانی جمعیت نشانه‌ای از این مهم است.

4-2. تعداد بیمه‌شدگان

در جدول 2 تعداد اعضای بیمه‌پرداز صندوق به تفکیک نوع بیمه ‌شده مشخص شده است. همان‌طورکه مشخص است ساکنان روستاها نزدیک به 66 درصد اعضای بیمه شده صندوق را تشکیل می‌دهند و پس از آن با فاصله، رانندگان حمل بار و کشاورزان غیرساکن روستا بیشترین سهم را در بین گروه‌های بیمه‌پرداز به خود اختصاص داده‌اند. بنابراین از سال 1402 و براساس قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت (ماده (21)) دولت مکلف شده نسبت به بیمه مادران خانه‌دار دارای 3 فرزند و بیشتر از طریق صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر اقدام کند. در شرایط این ماده آمده است که:

الف) در خصوص مادران غیرشاغل دارای 3 فرزند و بیشتر ساکن مناطق روستایی و عشایری 100 درصد حق بیمه توسط دولت پرداخت شود.

ب) با تولد فرزند چهارم و پنجم به ازای هر فرزند 2 سال به سوابق بیمه‌ای بیمه‌گذار افزوده شود[17].

جدول 2. تعداد اعضای بیمه‌پرداز صندوق به تفکیک نوع [14]

براساس جدول فوق به‌جز گروه اعضای کمیته امداد و بهزیستی در سایر گروه‌های تحت پوشش، تعداد بیمه‌شدگان افزایش داشته است. در مورد این دو گروه کاهش تعداد بیمه شده به‌علت کاهش تعداد ثبت‌نام‌شدگان جدید بوده؛ به‌طوری‌که براساس سالنامه 1402 در گروه کمیته امداد عملاً ثبت‌نام جدید نزدیک به صفر بوده است[14].  

4-3. شیوه تعیین و پرداخت حق بیمه

نرخ حق بیمه در صندوق برابر با 15 درصد است که 5 درصد آن را بیمه ‌شده (یک‌سوم) و 10 درصد آن را دولت (دوسوم) پرداخت می‌کند. نکته مهم و متمایز در این صندوق نسبت به صندوق‌های دیگر، درآمد مشمول کسر کسور و تعیین سطوح درآمدی است. در این صندوق مبنای پرداخت حق بیمه سطوح درآمدی‌ بوده که هر سال توسط هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه تعیین و توسط مدیرعامل صندوق اعلام می‌شود. حداکثر این سطح درآمدی تقریباً نزدیک به حداقل دستمزد کارگری سال قبل و حداقل آن بین یک‌سوم تا یک‌چهارم سطح حداکثر است.

بیمه‌پردازان به صندوق، در بدو ورود به صندوق سطح درآمدی که علاقه‌مند به پرداخت حق بیمه براساس آن هستند را انتخاب کرده و مطابق آن حق بیمه خود را می‌پردازند. همچنین بیمه‌پردازان می‌توانند سالیانه در همان سطح درآمدی یا در یک سطح بالاتر بیمه‌پردازی را ادامه دهند.

جدول 3. سطوح درآمدی مبنای وصول حق بیمه در سال 1404 (ریال)[22]

جدول 4 تعداد بیمه‌شدگان صندوق را برحسب سطوح درآمدی برای سال 1402 نشان می‌دهد که مشخص شده بیشترین تعداد برای بیمه‌پردازان سطح 8 و پس از آن برای بیمه‌پردازان سطح 1 است.

جدول 4.تعداد و سهم بیمه‌پردازان صندوق به تفکیک سطوح درآمدی[14]

در شکل 1 سطوح درآمدی به تفکیک جنسیت نیز ارائه شده است. مشاهده می‌شود در سطح 1 نسبت زنان بیشتر از مردان بوده و در سطوح بالاتر مردان سهم اصلی بیمه‌شدگان را دارند. درمجموع نیز 69 درصد بیمه‌شدگان مرد و 31 درصد زن هستند.

شکل 1. نمودار بیمه‌شدگان براساس جنس و سطح درآمدی در سال 1402[14]

بیمه‌شدگان موظف هستند حق بیمه خود را به صورت یکجا (12 ماهه) یا در 2 قسط (6 ماهه) به حساب صندوق واریز کنند. براساس این قاعده بیمه‌پردازی، اعضای بیمه‌پرداز صندوق به 2 گروه تقسیم می‌شوند‌[14].

•         بیمه شده فعال: بیمه شده‌ای که هنوز تاریخ پایان‌دوره آخرین پرداخت حق بیمه وی نرسیده است.
•         بیمه شده غیرفعال: بیمه شده‌ای که تاریخ پایان‌دوره آخرین پرداخت حق بیمه وی گذشته است.

گروه بیمه‌شدگان غیرفعال نیز خود 2 گروه هستند.

•            بیمه شده غیرفعال متصل: بیمه شده‌ای که کمتر از یک‌سال از تاریخ پایان‌دوره آخرین پرداخت حق بیمه وی گذشته است.
•        بیمه شده غیرفعال منفصل: بیمه شده‌ای که بیش از یک‌سال از تاریخ پایان‌دوره آخرین پرداخت حق بیمه وی گذشته است[14].

در جدول 5 تعداد بیمه‌شدگان صندوق به تفکیک فعال و غیرفعال و جنسیت برای سال 1402 نشان داده شده است. همان‌طورکه در جدول نشان داده شده 68 درصد بیمه‌شدگان، فعال هستند که در میان زنان این سهم بیشتر بوده و 74 درصد آنها فعال بوده‌اند. علاوه‌بر این اطلاعات جدول نشان می‌دهد بیمه‌شدگان غیرفعال منفصل سهم بیشتری از بیمه‌شدگان غیرفعال متصل دارند.

جدول 5. وضعیت بیمه‌شدگان براساس نوع ارتباط با صندوق و جنسیت- 1402[14]

معیار دیگری که می‌توان براساس آن ارتباط بیمه‌ شده با صندوق را تحلیل کرد، سطوح درآمدی بیمه‌پردازی است. در جدول 6 این ارتباط نشان داده شده است. همان‌طورکه مشخص است در سطح 7 کمترین نسبت بیمه‌شدگی فعال دیده می‌شود و پس از آن سطح 1 در رتبه دوم قرار دارد. بیشترین نسبت بیمه‌شدگی فعال نیز برای سطح 4 ثبت شده است.

جدول 6. وضعیت بیمه‌شدگان (فعال و غیرفعال) براساس سطوح درآمدی- 1402[14]

به‌طورکلی جداول فوق نشان می‌دهند که صندوق می‌تواند براساس سطح درآمدی و به‌طور خاص‌تر نوع بیمه‌شدگی میزان تداوم ارتباط بیمه ‌شده با صندوق را تحلیل کرده و سیاست‌های متناسب برای افزایش نسبت بیمه‌شدگی فعال را در نظر داشته باشد. در بخش دوم این موضوع بررسی شده است. 

5. وضعیت مستمری‌بگیران

5-1. شرایط دریافت مستمری

در صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر، 3 گروه شامل دریافت مستمری می‌شوند که به شرح زیر است.

الف) مستمری بازنشستگی: این مستمری در صندوق روستائیان با شرط سن پرداخت می‌شود که در کنار آن شرط، سابقه بیمه‌پردازی نیز دیده شده است. به‌طوری‌که اعضای صندوق در سن 65 سالگی (بدون تفاوت بین زنان و مردان) به شرط داشتن 15 سال سابقه بیمه‌پردازی امکان دریافت حقوق بازنشستگی را دارند[16].

ب) مستمری ازکار افتادگی کلی: این مستمری شامل بیمه‌شدگانی شده که براساس نظر پزشک معالج غیرقابل علاج تشخیص داده می‌شوند و پس از انجام خدمات درمانی و توانبخشی، چنانچه براساس نظر کمیسیون‌های پزشکی توانایی کار خود را ٦٦ درصد و بیشتر از دست دهند، ازکارافتاده کلی شناخته می‌شوند[16].

ازکارافتادگی کلی به 2 دسته تقسیم می‌شود: ازکارافتادگی کلی ناشی از کار که در آن برخورداری از مستمری بدون در نظر گرفتن مدت پرداخت حق بیمه امکان‌پذیر است؛ و ازکارافتادگی کلی ناشی از بیماری یا حادثه غیر ناشی از کار که دریافت مستمری مستلزم داشتن حداقل یک‌سال سابقه پرداخت حق بیمه متضمن ۹۰ روز ظرف یک‌سال قبل از وقوع حادثه غیر ناشی از کار یا شروع بیماری خواهد بود.[16].

ج) مستمری بازماندگان (فوت): این مستمری نیز مطابق سایر قواعد مستمری بازماندگان به بازماندگان واجد شرایطی داده می‌شود که در زمان فوت بیمه شده استحقاق دریافت مستمری را دارند[16].

در کنار موارد فوق، بازنشستگی پیش از موعد نیز برای این صندوق پیش‌بینی شده است. این بازنشستگی در راستای اجرای بند «ب» ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395 است که مقرر می‌دارد: «دولت مکلف است کلیه بیمه‌شدگان تحت پوشش صندوق بیمه اجتماعی روستائیان و عشایر را که به سن 70سالگی رسیده‌اند، در صورت تقاضای آنان و داشتن سابقه پرداخت حق بیمه به مدت 10 سال به صندوق مذکور بازنشسته نموده و متناسب با سنوات حق بیمه پرداختی، مستمری به آنان پرداخت نماید». در تبصره «1» این ماده نیز قید شده است که « از تاریخ لازم ‌الاجرا شدن این بند تا 5 ‌سال، هر سال یک ‌سال از سقف سن بازنشستگی کم خواهد شد و یک ‌سال به سنوات بیمه‌ پردازی افزوده می ‌گردد»[15]. این بند باعث شده طی سال‌های گذشته افراد با سنوات کمتر پرداخت حق بیمه بازنشسته شوند و اثر آن به‌گونه‌ای بوده است که طی سال‌های اجرایی شدن، بازنشستگان مشمول این بند سهم دوم را در مستمری‌بگیران صندوق داشته باشند. در نهایت با توجه به تبصره «1» بعد از 5 سال عملاً بازنشستگی پیش از موعد حذف شده و شرط 65 سال سن با حداقل 15 سال سابقه برای همه یکسان خواهد بود.

5-2. وضعیت مستمری‌بگیران

در جدول 7 مستمری‌بگیران صندوق به تفکیک نوع مشخص شده‌اند. همان‌طورکه مشخص است، با توجه به تاریخ تأسیس صندوق و شروع نخستین دوره بیمه‌پردازی به صندوق از سال 1384 و با توجه به شرط حداقل 15 سال سابقه بیمه‌پردازی در صندوق برای استفاده از مستمری سالمندی، نخستین بهره‌مندان از این نوع مستمری در سال 1399 حائز شرایط شدند. پیش از آن بازنشستگی ناشی از فوت (بازماندگان)، بازنشستگی پیش از موعد و ازکارافتادگی مشمولان دریافت حقوق بازنشستگی از صندوق بوده‌اند.

جدول 7. مستمری‌بگیران از صندوق به تفکیک نوع -1402[14]

موضوع مهم دیگر در بخش مستمری، توجه به نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی در این صندوق است. براساس ماده (19) آیین‌نامه صندوق، شیوه محاسبه حقوق بازنشستگی و ترمیم سالیانه آن در صندوق روستائیان به شرح زیر است.

الف) میزان مستمری ازکارافتادگی کلی‌، مستمری پیری و مستمری بازماندگان بیمه شده متوفی: در این حالت میانگین درآمدی که فرد براساس آن حق بیمه پرداخت کرده در 2 سال آخر محاسبه شده و متناسب با سنوات‌ پرداخت حق بیمه پرداخت می‌شود‌.

ب) مستمری بگیران ازکارافتاده کلی و پیری‌: مستمری پرداختی به بازماندگان واجد شرایط‌ در این گروه معادل مستمری حین فوت فرده بیمه شده است.

براساس آیین‌نامه بیمه اجتماعی صندوق، در هر حال میزان مستمری ازکارافتادگی کلی‌، پیری و مجموع مستمری بازماندگان نباید از دو‌سوم سطح درآمدی که فرد برمبنای آن حق بیمه پرداخت کرده کمتر باشد.

همچنین براساس آیین‌نامه بیمه اجتماعی صندوق مبلغ مستمری باید هر سال مطابق با نرخ تورم اعلام شده توسط بانک مرکزی ایران ‌ترمیم شود[16].

همان‌طورکه از متن قانون مشخص است شیوه محاسبه حقوق بازنشستگی در این صندوق مشابه سایر صندوق‌های بازنشستگی و متناسب با میانگین درآمد مشمول پرداخت حق بیمه در 2 سال آخر است. در مورد ترمیمی سالیانه حقوق بازنشستگی نیز تأکید شده متناسب با نرخ تورم باشد و منبع اعلام نرخ تورم نیز، بانک مرکزی تعیین شده که در زمینه آیین‌نامه بیمه اجتماعی، صراحت کامل را داشته است.

جدول 8 تعداد مستمری‌بگیران را به تفکیک سطوح درآمدی نشان می‌دهد. مشخص است که 63 درصد از حقوق‌بگیران از صندوق در رده 8 درآمدی بازنشسته شده‌اند. این در حالی است که تنها 56 درصد بیمه‌پردازان برای این سطح درآمدی بوده‌اند که می‌تواند نشانگر تمایل به افزایش سطح درآمدی در طول دوره بیمه‌پردازی باشد.

جدول 8. احکام مستمری به تفکیک سطوح درآمدی در سال 1403[14]

6. ضریب پوشش

یکی از شاخص‌های ارزیابی وضعیت صندوق‌ها، موفقیت آنها در پوشش جامعه هدف است. بر این اساس ضریب پوشش می‌تواند موفقیت صندوق را در این بخش بسنجد. در جدول 9 ضریب پوشش صندوق به تفکیک استان ارائه شده است. برای این محاسبه ابتدا جامعه هدف (روستا و شهرهای زیر 20 هزار نفر) محاسبه شده، سپس تعداد بیمه‌شدگان سایر صندوق‌ها از آن کسر شده و در نهایت تعداد بیمه شده صندوق عشایر نسبت به جمعیت بالقوه که می‌توانند تحت پوشش قرار گیرند به دست آمده است. در ادامه نرخ پوشش براساس جمیت فعال و غیرفعال صندوق ارائه شده است.

جدول 9. ضریب پوشش صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر-1402[14]

* اعضای فعال شامل بیمه‌شدگان فعال و دریافت‌کنندگان مستمری می‌شود.

براساس جدول 9 و شکل‌های 2 و 3، ضریب پوشش صندوق در استان‌های مختلف بسیار متفاوت است به‌طوری‌که سیستان و بلوچستان با ضریب پوشش 6.6، هرمزگان با ضریب پوشش 8.8 و کرمان با ضریب پوشش 14.6 درصد به ترتیب کمترین پوشش و کرمانشاه با ضریب 62.7 درصدی، کردستان با ضریب 59 و همدان با ضریب 56.4 به ترتیب بیشترین میزان پوشش را داشته‌اند. سطح پوشش در کل کشور 31.5 درصد است که با در نظر گرفتن بیمه‌پردازان فعال به 22 درصد کاهش می‌یابد. این موضوع خود نیازمند تحلیل بوده که در بخش‌های بعدی به آن پرداخته شده است.

شکل 2. نمودار درصد پوشش صندوق کشاورزان،‌ روستائیان و عشایر براساس تعداد اعضا-1402[14]

شکل 3. نمودار درصد پوشش صندوق کشاورزان،‌ روستائیان و عشایر براساس تعداد اعضای فعال-1402[14]

همان‌طورکه جدول و شکل‌های فوق نشان می‌دهد ضریب پوشش صندوق در استان‌های مختلف بسیار متفاوت است به‌طوری‌که سیستان و بلوچستان با ضریب پوشش 6.6، هرمزگان با ضریب پوشش 8.8 و کرمان با ضریب پوشش 14.6 درصد به ترتیب کمترین پوشش و کرمانشاه با ضریب 62.7 درصدی، کردستان با ضریب 59 و همدان با ضریب 56.4 به ترتیب بیشترین میزان پوشش را داشته‌اند. سطح پوشش در کل کشور 31.5 درصد است که با در نظر گرفتن بیمه‌پردازان فعال به 22 درصد کاهش می‌یابد. این موضوع خود نیازمند تحلیل بوده که در بخش‌های بعدی به آن پرداخته شده است. 

7. کفایت مزایا

یکی از معیار‌های مهم در بررسی وضعیت سیستم‌های بازنشستگی، بررسی کفایت مزایاست. شاخص‌های متفاوتی برای سنجش این معیار وجود دارد که در اینجا از شاخص نسبت درآمد بازنشستگی صندوق به هزینه‌های زندگی استفاده شده است. همان‌طورکه در بخش‌های قبل اشاره شد پرداخت حق بیمه و دریافت مستمری در صندوق روستائیان مبتنی‌بر سطوح درآمدی ویژه‌ای است که هر سال در هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه تعیین می‌شود. این بخش برای سنجش کفایت مزایا سطح درآمدی ۱ و سطح درآمدی ۸ به‌عنوان حداقل و حداکثر درآمد ممکن از صندوق در نظر گرفته شده است.

برای تعیین هزینه خانوار به اطلاعات درآمد خانوار سال ۱۴۰۲ مرکز آمار استناد شده است[18]. ازآنجاکه عموم بهره‌مندان از این صندوق خانوارهای روستایی هستند، برای تخمین، هزینه‌های خانوارهای روستایی مد نظر قرار گرفته است. همچنین بررسی دقیق‌تر هزینه‌ها به تفکیک استان‌های مختلف است. در جدول 10 اطلاعات مربوط ارائه شده است. همان‌طورکه مشخص شده کفایت مزایا با توجه به جغرافیای محل زندگی روستائیان بسیار متفاوت است.

براساس محاسبات ارائه شده در جدول، سطح 1 درآمدی در هیچ یک از استان‌ها قادر به پوشش هزینه‌های خانوار روستایی نیست و در بهترین حالت 25 درصد (سیستان و بلوچستان) و در کمترین حالت 8 درصد (بوشهر) از هزینه‌های خانوار روستایی را پوشش می‌دهد. این نسبت برای کل کشور 13 درصد است. بدیهی است در سطح 8 درآمدی شاخص وضعیت بهتری دارد؛ به‌طوری‌که در استان سیستان و بلوچستان 103 درصد هزینه‌ها از طریق درآمد سطح 8 پوشش داده می‌شود. بااین‌حال این نسبت برای متوسط کشور 54 درصد است که برای استانی مانند بوشهر به 32 درصد می‌رسد. با توجه به اینکه استان سیستان و بلوچستان کمترین سطح پوشش را در بین استان‌ها دارد می‌توان نتیجه گرفت که به‌طورکلی سطح کفایت در صندوق پایین بوده و این یکی از مشکلات این صندوق است. در بخش‌های بعدی این موضوع بررسی شده است.

جدول 10. بررسی کفایت مزایا در صندوق در سطوح 1 و 8 (حداقل و حداکثر) به تفکیک استان-1402

مأخذ: همان. 

8. نسبت پشتیبانی

نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی یکی از شاخص‌های کلیدی بوده که وضعیت مالی صندوق‌ها را بررسی می‌کند و نشان می‌دهد که صندوق قادر است به اندازه کافی منابع مالی برای پوشش مستمری‌های مستمری‌بگیران خود فراهم کند یا خیر.

این نسبت معمولاً با مقایسه تعداد افرادی که در حال پرداخت حق بیمه به صندوق هستند (بیمه‌پردازان) با تعداد مستمری‌بگیران محاسبه می‌شود. به‌عبارت دیگر، این نسبت از تقسیم تعداد بیمه‌پرداز به مستمری‌بگیر به دست می‌آید. در صندوق روستائیان به‌علت متأخر بودن تشکیل آن، نسبت پشتیبانی به سایر صندوق‌ها بالاتر است. با این وجود، این نسبت به‌شدت در حال کاهش است. در جدول 11 نسبت پشتیبانی براساس کل بیمه‌شدگان و بیمه‌شدگان فعال ارائه شده است.

جدول 11. نسبت پشتیبانی در صندوق ۱۴۰۲-۱۳۸۴[14]

بر این اساس نسبت پشتیبانی در صندوق روستائیان با شیب تندی در حال کاهش است. البته باید توجه داشت که این کاهش برای نسبت به سال‌های ابتدایی ایجاد یک صندوق (که تعداد مستمری‌بگیر محدود و ورود به صندوق فزاینده بوده) طبیعی است. نکته مهم‌تر، تغییرات این نسبت در سال‌های آتی است. بر همین اساس صندوق، در گزارش اکچوئری‌ که وضعیت صندوق را در 20 سال آینده پیش‌بینی کرده، برآوردی از نسبت پشتیبانی تا سال 1422 ارائه داده است[19]. اطلاعات این محاسبه در جدول 12 آمده است. براساس این محاسبات نسبت پشتیبانی تا سال 1422 به 4 کاهش پیدا می‌کند که در محدوده اخطار است. ازاین‌رو افزایش سطح پوشش صندوق با توجه به میزان سطح پوشش پایین آن لازم است در سیاست‌های صندوق دیده شود.

جدول 12. پیش‌بینی نسبت پشتیبانی در صندوق برای سال‌های 1422-1403[19]

در کنار نسبت پشتیبانی عمومی که تعداد حق بیمه‌دهندگان را به تعداد کل دریافت‌کنندگان انواع حقوق و مزایا می‌سنجد؛ نسبت دیگری نیز می‌توان تعریف کرد که پشتیبانی مالی را در یک صندوق نشان دهد. این نسبت در جدول 13 ارائه شده است. همان‌طورکه مشخص است نسبت پشتیبانی مالی به‌عبارتی حق بیمه وصول شده به مستمری پرداختی در سال ۱۳۹۶ برابر 2.3 برابر بوده که در طول زمان کاهش پیدا کرده و در سال ۱۴۰۲ به 1.73 رسیده است. کمترین این نسبت مربوط به سال ۱۳۹۹ و نسبت ۱.۱۳ درصدی است. این شاخص نیز نشان می‌دهد برای پایداری مالی صندوق در طولانی‌مدت باید درآمدهای حاصل از سرمایه‌گذاری به‌گونه‌ای افزایش یابد که بتواند کاهش درآمدهای حاصل از حق بیمه را جبران کند.

جدول 13. نسبت پشتیبانی مالی (پایداری) به تفکیک سال-میلیارد ریال[14]

9. پایداری مالی صندوق

برای ارزیابی میزان پایداری مالی صندوق در افق بلندمدت، اتکا به محاسبات اکچوئری امری ضروری است. گزارش‌های اکچوئری با استفاده از داده‌های جمعیتی، اقتصادی و بیمه‌ای، تصویری روشن از توازن منابع و مصارف آتی صندوق ارائه می‌کنند و نشان می‌دهند که درآمدهای حق ‌بیمه و سرمایه‌گذاری، توانایی پوشش تعهدات آینده را دارند یا خیر. آخرین گزارش اکچوئری منتشر شده برای صندوق، مربوط به پایان سال ۱۴۰۱ است. در این گزارش با بهره‌گیری از مفروضات مختلف جمعیتی (مانند امید به زندگی، ساختار سنی و روند ورود و خروج بیمه‌شدگان) و مفروضات مالی (مانند نرخ رشد دستمزدها، تورم، و بازده سرمایه‌گذاری‌ها)، وضعیت صندوق در سناریوهای مختلف شبیه‌سازی شده است.

خلاصه نتایج این بررسی در جدول 14 ارائه شده و نشان می‌دهد که صندوق با کسری انباشته قابل‌ توجهی مواجه است. براساس محاسبات صورت‌ گرفته، کسری مالی صندوق به ارزش سال پایه ۱۴۰۱ حدود ۲۵.۵ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. این رقم نه‌تنها ابعاد بزرگی دارد، بلکه پیام روشنی در خود دارد: صندوق در صورت ادامه فعالیت به وضعیت فعلی نمی‌تواند تعادل میان منابع و مصارف را حفظ کند و در مسیر پایداری مالی قرار ندارد. به بیان دیگر اگر روند فعلی ادامه یابد، صندوق به‌تدریج با کمبود منابع روبه‌رو خواهد شد و برای ایفای تعهدات خود لازم است از منابع دیگر بهره بگیرد.

جدول 14. اکچوئری منتهی به 29 اسفند 1401-میلیارد ریال[19]

10. بدهی‌های دولت

یکی از مشکلاتی که صندوق روستائیان طی سال‌های گذشته با آن مواجه بوده، بدهی‌های دولت به این نهاد است. بر این اساس حق بیمه در صندوق روستائیان این‌گونه است که ۵ درصد سطح درآمدی انتخابی، بیمه ‌شده و ۱۰ درصد آن را دولت پرداخت می‌کند. به‌عبارت دیگر در هر سال هر میزان مبلغی که از طرف بیمه‌پرداز به صندوق پرداخت شده باشد دولت موظف است 2 برابر آن را به صندوق پرداخت کند.

همچنین اجرای طرح بازنشستگی پیش از موعد از محل منابع صرفه‌جویی هدفمند کردن یارانه‌ها در راستای اجرای بند «ب» ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱395/۱۱/۱0 مجلس شورای اسلامی نیز بار مالی تعهد ‌شده دیگری را بر دوش دولت گذاشته که موظف به پرداخت آن به صندوق است.

بااین‌حال طی سال‌های گذشته عموماً مبلغ پرداختی دولت کمتر از این رقم تعهد شده بوده و دولت به صندوق بدهکار شده است.

در جدول 15 مطالبات صندوق از دولت براساس بند «هـ» ماده (۷) قانون ساختار از سال 1393 تا 1401 برمبنای ارزش واقعی روز و نرخ عقود مشارکتی مصوب شورای پول و اعتبار محاسبه شده که بر این اساس این نرخ برای سال 1394، ۲۱ درصد و برای سال‌های 1395 لغایت 1400، ۱۸ درصد بوده است. همچنین باید توجه داشت که هرچند هیئت‌وزیران در تبصره «۲» ماده (۳) آیین‌نامه اجرایی بند «ت» ماده (۸) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه کشور موضوع تصویب‌نامه شماره ۲۱۹۵۳ /ت ۵۴۸۵۵ هـ مورخ 1397/02/29 مقرر داشته که محاسبه مطالبات صندوق‌ها از دولت به روش ساده صورت پذیرد اما هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۹۷۸ مورخ 1399/08/06 مصوبه مذکور را با توجه به مغایر بودن با قانون ابطال کرده است (صورت‌های مالی سال 1402).

یکی از اقدام‌های دولت در راستای تأدیه بخشی از دیون در سال 1400 رقم خورد که برای این منظور تعداد ۲۱٬۹۹۳٬۹۴۸ سهام شرکت پالایشگاه نفت امام خمینی (ره) شازند به ارزش مبلغ 950 میلیارد تومان بابت رد دیون قطعی دولت به این صندوق واگذار شد. از این مبلغ به میزان 839 میلیارد و 800 میلیون تومان بابت بدهی اصلی دولت و مبلغ 110 میلیارد و 200 میلیون تومان بابت کسر از بدهی دولت ناشی از بازنشستگی پیش از موعد محاسبه و کسر شده است[20].

براساس گزارش تفریغ بودجه صندوق تا پایان سال ۱۴۰۲، دولت ۲۴۸۰۰ میلیارد تومان به صندوق روستائیان بدهکار بوده است[21]. با توجه به سوابق پیشین در بازپرداخت تعهدات دولت به صندوق‌ها این احتمال وجود دارد که دولت بازپرداخت تعهدات خود را در قالب شرکت‌ها انجام دهد که در این صورت با توجه به اینکه شرکت‌داری در تخصص صندوق روستائیان نیست و تاکنون شرکت‌های محدودی زیرمجموعه این نهاد بودند این موضوع می‌تواند به یک چالش جدید و جدی برای صندوق تبدیل شود. جزئیات بدهی دولت به صندوق در جدول 15 ارائه شده است.

جدول 15. بدهی دولت به صندوق روستائیان به تفکیک منبع ایجاد و سال- میلیارد ریال[21]

11. بودجه صندوق

در جدول 16 تصویری از بودجه سال ۱۴۰۳ صندوق مصوب هیئت‌امنای سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های تابعه ارائه شده است[22]. براساس اعداد جدول بودجه سال ۱۴۰۳ صندوق برابر با ۳۹ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. در سمت منابع، بودجه صندوق شامل حق بیمه‌ها و درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری بوده به‌طوری‌که حق بیمه سهم بیمه شده ۱۶ درصد از کل منابع را به خود اختصاص داده و حق بیمه سهم دولت 2 برابر این میزان یعنی ۳۳ درصد از منابع را شامل شده است. به‌طورکلی سهم حق بیمه‌ها از کل منابع صندوق به ۴۹ درصد می‎رسد. در مقابل درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری‌های صندوق بالاترین سهم را در بین منابع بودجه‌ای دارد و ۵۱ درصد ازمنابع صندوق از درآمد حاصل از سرمایه‎گذاری به دست می‎آید.

در سمت مصارف سه دسته‌بندی کلی برای انواع هزینه‌ها ارائه شده است. اعتبارات هزینه‌ای که شامل هزینه‌های اداری پرسنلی و تعهدات قانونی (حقوق بازنشستگی) می‌شود، تملک دارایی‎های مالی و غیرمالی. سهم اصلی در بین این سه‌گانه هزینه‌ای مربوط به تملک دارایی‌های مالی است. به‌عبارت دیگر صندوق ۸۲ درصد از کل منابع خود را صرف تملک دارایی‌های مالی شامل سرمایه‌گذاری در بورس (شرکت‌های بورسی و غیربورسی) املاک و مستغلات و سپرده‌گذاری کرده است. تفکیک سهم هر یک از اینها در جدول مشخص است. تملک دارایی‌های غیرمالی نیز بخش دیگر هزینه‌های صندوق بوده که سهم عمده آن خرید زمین و ساختمان است که 2 درصد از هزینه‌های صندوق را شامل می‌شود. اعتبارات هزینه‌ای در مجموع ۱۶ درصد از کل هزینه‌های مصارف صندوق را به خود اختصاص داده است. در این بین تعهدات قانونی مانند پرداخت انواع حقوق بازنشستگی، ازکارافتادگی و بازماندگان، ۱۴ درصد از کل مصارف صندوق را شامل می‌شود و هزینه‌های پرسنلی و اداری هر کدام به تفکیک یک درصد از هزینه‌های مصارف کل را به خود اختصاص داده‌اند. بنابراین هزینه کارگزاری‌ها که بخش اصلی اجرای خدمات صندوق را به عهده دارند در هزینه‌های اداری مستتر است.

جدول 16. بودجه مصوب صندوق در سال 1403-میلیارد ریال [22]

با توجه به اینکه بخش عمده‌ای از فعالیت‏های صندوق در قالب هزینه‌های خدمات کارگزاری‌ها اتفاق می‌افتد به نظر می‌رسد سهم یک درصدی هزینه‌های پرسنلی سهم بالایی برای این بخش از فعالیت‌های صندوق باشد. جدول 17 کارکنان صندوق را به تفکیک وضعیت استخدامی آنها نشان می‌دهد. بنابراین در سال ۱۴۰۲ تعداد نیروهای صندوق به ۲۹۲ نفر رسیده که این تعداد فارغ از افرادی است که در کارگزاری‌ها به ارائه خدمات مشغول‌اند. از این تعداد ۲۱۵ نفر کارکنان رسمی صندوق هستند.

جدول 17. کارکنان صندوق به تفکیک وضعیت استخدامی-1402-نفر[14]

12. درآمد سرمایه‌گذاری

همان‌طورکه جداول بودجه نشان می‌دهد ۵۱ درصد از درآمدهای صندوق روستائیان از طریق سرمایه‌گذاری به دست می‌آید. بررسی جزئیات درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری در صندوق نشان می‌دهد که 71.6 درصد این درآمدها از سود حاصل از سرمایه‌گذاری در سهام شرکت‌های بورسی و اوراق است. ۹ درصد از این درآمدها نیز از سود سهام شرکت‌های خارج از بورس به دست آمده است. همچنین صندوق سه شرکت را در زیرمجموعه خود دارد و به واسطه آنها سهمی از شرکت‌های دیگر را نیز به دست آورده است که در جدول 18، این شرکت‌ها مشخص شده‌اند. بااین‌حال سهم اصلی صندوق از درآمد سرمایه‌گذاری مربوط به سرمایه‌گذاری در بورس بوده است.

جدول 18. ترکیب درآمد سرمایه‌گذاری صندوق به تفکیک منابع درآمدی-میلیارد ریال- 1401[20]

بررسی دقیق‌تر صورت‌های مالی صندوق، شرکت‌های فرعی و وابسته را نیز مشخص می‌کند. در جدول 19 مهم‌ترین شرکت‌ها به لحاظ تعداد سهم ارائه شده‌اند.

جدول 19. شرکت‌های زیرمجموعه[20]

13. صندوق و چالش‌های پیش‌رو

در بخش‌های قبلی، تمرکز اصلی بر توصیف وضعیت صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر از منظر آمار و ارقام بود. در آنجا تلاش شد تصویری کمّی از ابعاد مختلف صندوق شامل تعداد بیمه‌شدگان، منابع و مصارف و نتایج محاسبات اکچوئری ارائه شود تا بتوان بر پایه داده‌های عینی، جایگاه صندوق را در نظام تأمین اجتماعی کشور ترسیم کرد. اما صرف ارائه اعداد و جداول برای شناخت عمیق چالش‌های موجود کافی نبوده؛ زیرا پایداری و اثربخشی یک صندوق بیمه‌ای تنها به شاخص‌های کمّی وابسته نیست و باید در پرتو تحلیل کیفی، مسائل ساختاری و عملکردی نیز بررسی شود.

ازاین‌رو در ادامه برخی از مهم‌ترین مسائل صندوق مطرح و براساس مصاحبه با صاحب‌نظران این حوزه و نظرسنجی‌های موجود تحلیل شده‌اند. در این تحلیل، به 4 محور بنیادین توجه شده که هر یک به‌نوعی بیانگر گره‌های اساسی در مسیر اعتمادسازی، جذب و نگهداشت بیمه‌شدگان، و نیز تضمین کارآمدی بلندمدت صندوق هستند.

13-1. پوشش پایین

براساس داده‌هایی که در بخش‌های قبل بررسی شد یکی از نخستین و مهم‌ترین چالش‌های صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر، سطح پایین پوشش آن در میان جامعه هدف بود. براساس اهداف اولیه تأسیس صندوق، و نیز ماهیت حمایتی آن (دوسوم حق بیمه توسط دولت پرداخت می‌شود) انتظار می‌رفت بخش قابل ‌توجهی از جمعیت روستایی و عشایری کشور تحت پوشش بیمه قرار گیرند تا در دوران سالمندی یا بروز حوادث پیش‌بینی ‌نشده از حمایت مالی پایدار برخوردار باشند. بااین‌حال، آمارها نشان می‌دهد که هنوز فاصله چشمگیری میان جمعیت بالقوه مشمول و جمعیت واقعی بیمه‌شده وجود دارد. این شکاف، نه‌تنها به معنای ناتوانی صندوق در تحقق مأموریت اصلی خود است، بلکه پیامدهای جدی برای عدالت اجتماعی، کاهش فقر سالمندی و حتی پایداری مالی صندوق در آینده دارد. از همین رو، بررسی عوامل مؤثر بر پایین بودن سطح پوشش اهمیت اساسی دارد.

عدم شناخت عمومی نسبت به صندوق یکی از این عوامل است. بیمه روستائیان نسبت به نهادی جاافتاده مثل سازمان تأمین اجتماعی یا صندوق بازنشستگی کشوری، نهادی نوپاست که از سرمایه نمادین، حافظه جمعی و شبکه‌های روایت‌ساز چند دهه‌ای برخوردار نیست. روستائیان طی سال‌ها دیده‌اند که مستمری‌بگیران سایر صندوق‏های بازنشستگی مانند سازمان تأمین اجتماعی «پول ماهیانه ملموس» می‌گیرند، سوابق آنان قابل استعلام و کارفرما مکلف به پرداخت سهم بیمه بوده؛ اما در بیمه روستائیان، اطلاعات کافی نسبت به ویژگی‌های این صندوق کم است. درحالی‌که این صندوق مزایای قابل توجهی نسبت به بیمه‌های مشاغل آزاد یا اختیاری تأمین اجتماعی دارد (حق بیمه کمتر و سطوح درآمدی منعطف‌تر) اما این ویژگی‌ها کمتر در اختیار و اطلاع جامعه هدف قرار دارد. جدول 20 که براساس نظرسنجی مرکز افکارسنجی دانشجویان ایران از بین 3060 نفر از اعضای صندوق (فعال، غیرفعال متصل یا منفصل) انجام شده نشان می‏دهد که نسبت به شرایط و امتیازات این صندوق آشنایی کافی وجود ندارد[23].

جدول 20. شناخت پرسش‌شوندگان نسبت به قواعد اصلی صندوق[23]

علاوه‌بر این براساس همین نظرسنجی بیشترین راه ارتباطی آشنایی با صندوق، دوستان و آشنایان بوده‌اند (جدول 21). این امر نشان می‌دهد که صندوق نتوانسته به‌صورت فعال در شناسایی خود بین جامعه هدف موفق عمل کند.

جدول 21. توزیع پاسخگویان برحسب شیوه آشنایی آنها با صندوق بیمه اجتماعی روستائیان، کشاورزان و عشایر[23]

نبود خدمات درمانی و سایر مزایای کوتاه‌مدت در «صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر» نیز یکی از علل اصلی اقبال کمتر به این صندوق بیان شده است[24]. ماهیت غالب مزایا در این صندوق بلندمدت است؛ یعنی عایدی اصلی در افق سالمندی یا بروز ریسک‌های سنگین مانند ازکارافتادگی و فوت ظاهر می‌شود. برای خانواری که با نوسان درآمدی و فشار هزینه‌های جاری مواجه است، چنین افقی به‌تنهایی انگیزه کافی برای پرداخت منظم حق ‌بیمه ایجاد نمی‏کند؛ زیرا بازگشت قابل لمس، امروز و فردا رخ نمی‌دهد. در اقتصاد رفتاری، «سوگیری زمان حال» باعث می‌شود افراد منافعی را که زودتر دریافت می‌شوند بسیار بیشتر از منافع دوردست ارزش‌گذاری کنند. زمانی‌که نفع آنی یک سرمایه‌گذاری مشخص نباشد، احتمالاً در رقابت با ده‌ها خرج ضروری دیگر، به تعویق می‌افتد یا رها می‌شود.

در نقطه مقابل، تجربه تاریخی سازمان تأمین اجتماعی نشان داده پیوند بیمه و درمان، ارتباطی قدرتمند و روزمره با بیمه ‌شده می‌سازد. دفترچه یا پوشش درمان، مراجعه به مراکز طرف قرارداد، دریافت خدمات بستری و سرپایی و حتی ادراک امنیت درمان، همگی لمس‌پذیر بوده و در چرخه زندگی خانواده بارها تکرار می‌شوند. همین تکرار، رابطه ذهنی «پرداخت-خدمت» را تقویت کرده و به تداوم پرداخت‌ها کمک می‌کند. به بیان ساده، بیمه زمانی‌که با خدمت کوتاه‌مدت همراه شود، از یک «پس‌انداز دوردست» به «ابزار رفاه روزمره» تبدیل می‌شود و این تغییر جایگاه، پذیرش اجتماعی و تبعیت مالی را بالا می‌برد.

اتکا به نظرسنجی‌ انجام شده در ایسپا نیز نشان می‌دهد نداشتن بیمه درمان بزرگ‌ترین اشکال صندوق از نظر مخاطبان آن است (جدول 22).

جدول 22. توزیع پاسخگویان برحسب دیدگاه آنها نسبت به اشکال اصلی صندوق بیمه بازنشستگی روستایی[23]

در ایران هرچند روستائیان تحت پوشش «بیمه سلامت» هستند، اما سطح مزایا و عمق پوشش آن پایین و سهم پرداخت از جیب در برخی خدمات همچنان بالاست، دسترسی در مناطق دورافتاده یکدست نیست، و برخی خدمات پرتقاضا مانند دندان‌پزشکی، عینک یا برخی تصویربرداری‌ها یا پوشش محدود دارند یا اصلاً ندارند. در چنین زمینه‌ای، اگر صندوق روستائیان از ظرفیت خود استفاده کرده و به‌عنوان یک نهاد واسط عمل کند و واسطه ارائه «بسته‌های تکمیلی سبک و هدفمند» باشد (بدون پرداخت از منابع صندوق)، بدون آنکه وارد رقابت یا همپوشانی ناکارآمد با بیمه سلامت شود، می‌تواند حلقه اتصال عضو با صندوق را در کوتاه‌مدت بسازد.

منظور از بسته‌های تکمیلی سبک، پوشش‌هایی است که هم از نظر حق‌ بیمه برای روستائیان قابل ‌پرداخت بوده و هم با الگوی ریسک روستایی همخوانی داشته باشند: به‌عنوان مثال کمک‌هزینه بستری و فرانشیز، پوشش حوادث شغلی و خانگی با غرامت کوتاه‌مدت، دستمزد و مزایای سرپایی منتخب. حتی خدمات غیرنقدی کم‌هزینه اما پر ادراک مانند ویزیت از راه دور، بسته‌های آموزشی سلامت، یا تخفیف در شبکه‌ای از ارائه‌دهندگان محلی می‌تواند «نقاط تماس مکرر» با صندوق ایجاد کند. چنین نقاط تماسی، هر بار یادآور عضویت‌ بوده و حس «دریافت در برابر پرداخت» را تقویت می‌کنند.

افزون بر کارکرد انگیزشی، مزایای کوتاه‌مدت می‌توانند به پایداری مالی میان‌مدت نیز کمک کنند. هرچه وفاداری پرداخت‌ها بالاتر برود، مدیریت تعهدات بلندمدت قابل اتکاتر است.

با وجود اهمیت نکات بالا (نبود یا کمبود آگاهی و نداشتن خدمات کوتاه‌مدت) مسئله‌ اصلی پوشش پایین در بیمه بازنشستگی روستائیان را می‌توان در یک موضوع پایه‌ای‏تر جست‌وجو کرد. عضویت در این صندوق اختیاری است. زمانی‌که بیمه پایه داوطلبانه باشد، بسیاری از افراد حتی اگر بدانند در سالمندی به حمایت احتیاج دارند ثبت‌نام را به تعویق می‌اندازند. زندگی روزمره پر از خرج‌های فوری است و منفعت بازنشستگی دور از دسترس به نظر می‌رسد؛ بنابراین پرداخت حق ‌بیمه امروز، در رقابت با مخارج ضروری، عقب می‌افتد. به زبان ساده: مزیت آینده، در ذهن ما کمتر از هزینه‌ همین امروز وزن می‌گیرد.

شواهد تطبیقی هم این موضوع را تأیید می‌کند. مطالعات بانک جهانی درباره طرح‌های داوطلبانه نشان می‌دهد طرح‌های فردیِ کاملاً داوطلبانه معمولاً به پوشش کافی دست نمی‌یابند؛ بنابراین راه‌حل‌های «اجبار نرم» مانند ثبت‌نام خودکار با حق انصراف یا طرح‌های جمعیِ محل ‌کار بسیار موفق‌ترند. تجربه بریتانیا پس از استقرار ثبت‌نام خودکار گویاست: مشارکت کارکنان در یک دهه گذشته به‌طور چشمگیری بالا رفت و در سال ۲۰۲۳، مشارکت در سطح ۸۰ درصد کارکنان واجد شرایط ثبت شد. این شواهد نشان می‌دهد حتی «اجبار نرم» نیز نسبت به سازوکارِ صرفاً داوطلبانه جهش معناداری ایجاد می‌کند[25]. بدیهی است در صورت اجباری بودن این بیمه باید ماهیت مشارکت دولت در پرداخت حق بیمه نیز مدنظر قرار گیرد.

در محیط روستایی، این منطق حتی پررنگ‌تر است. درآمدها فصلی و نوسانی‌اند و فاصله‌ جغرافیایی با کارگزاری یا ابزارهای پرداخت می‌تواند تصمیم‌گیری را سخت‌تر کند. زمانی‌که عضویت اختیاری باشد، همین «اصطکاک‌های کوچک» کافی است تا ثبت‌نام یا تداوم پرداخت، ماه‌ها و سال‌ها عقب بیفتد[24].

بر این اساس به نظر می‌رسد اگر قرار است بیمه روستائیان به‌معنای واقعی «بیمه پایه بازنشستگی» باشد، باید پیش‌فرض را به نفع شمول جمعی تنظیم کرد. اجبار (یا پیش‌فرض عضویت) موضوع را از سطح «انتخاب فردی پرهزینه و قابل تعویق» به «حق همگانی با سازوکار ساده» تبدیل می‌کند. این دقیقاً همان تغییری است که شکاف میان جمعیت مشمول و جمعیت واقعاً تحت پوشش را کم کرده و مأموریت عدالت‌محور صندوق را قابل تحقق می‌کند. در این صورت میزان مشارکت می‌تواند به‌صورت سرانه یا پلکانی بر مبنای آزمون وسع باشد تا هم ماهیت وجودی صندوق حذف شده و هم از تبعیض به نفع گروه‌های برخوردارتر پیشگیری شود. 

13-2. کفایت مزایای بازنشستگی

در جدول 10 موضوع کفایت مزایای بازنشستگی بررسی و مشخص شد که در سطح 1 کفایت حقوق بازنشستگی بسیار پایین است. انتخاب سطح حق‌ بیمه در صندوق روستائیان مستقیماً «پایه محاسبه» مستمری آینده را تعیین می‌کند. در عمل، سطوح ۱ و ۲ اغلب به 2 دلیل برگزیده می‌شوند: یا توان مالی بیمه ‌شده پایین بوده و طبیعی‌ است که حداقل تعهد را انتخاب کند، یا فرد ازسوی نهادهای حمایتی تحت پوشش بوده و سهم حق‌ بیمه‌اش (تا حدی یا تماماً) از محل منابع عمومی پرداخت می‌شود. پیامد مشترک هر 2 حالت، سطح مستمری بسیار پایین در زمان بازنشستگی است؛ مستمری‌ای که عملاً نقش «کمک‌هزینه‌ای محدود» را ایفا می‌کند نه یک منبع پایدار برای پوشش هزینه‌های معمول سالمندی. این تصویر، «ارزش ادراک‌ شده» عضویت را پایین می‌آورد؛ خانوار با خود می‌سنجد که سال‌ها پرداخت در نهایت به رقمی می‌رسد که تنها بخشی کوچک از سبد هزینه را جبران می‌کند.

نکته مهم‌تر اینکه حتی در سطح ۸ که بالاترین سطح انتخابی است هم تصویر به شکل قاطعی دگرگون نمی‌شود. درست است که پایه مستمری نسبت به سطوح پایین‌تر افزایش می‌یابد، اما ترکیب عواملی مانند فرسایش تورمی، الگوی تعدیل مزایا، و فاصله میان هزینه‌های واقعی زندگی با مبنای محاسبه، باعث می‌شود خروجی نهایی همچنان برای بسیاری از خانوارها کفایت درآمدی ایجاد نکند.

این کفایت پایین، هم بر ثبت‌نام اولیه و هم بر ماندگاری، اثر می‌گذارد. وقتی بازده قابل ‌تصور آینده کوچک است، تعهد امروز به‌راحتی در رقابت با مخارج فوری کنار می‌رود؛ و اگر هم عضویتی شکل بگیرد، هر شوک درآمدی می‌تواند استمرار پرداخت‌ها را تهدید کند، زیرا انگیزه‌ نگه‌داشتن یک مسیر بلندمدت کم‌ثمر ضعیف است[24].

13-3. عدم پایداری اعضا: بیمه‌شدگان منفصل

موضوع بیمه‌شدگان منفصل یکی از موضوعات مهم نیازمند بررسی در صندوق است. در شکل 4 سهم بیمه شده غیرفعال منفصل از کل بیمه‌شدگان در صندوق طی سال‌های مختلف نشان داده شده است. براساس اطلاعات صندوق از سال 1390 تا 1402 نزدیک به یک‌چهارم بیمه‌شدگان صندوق در زمان مدنظر حق بیمه خود را پرداخت نکرده‌اند.

شکل 4. نمودار سهم بیمه شده غیرفعال منفصل از کل بیمه شدگان در صندوق طی سال‌های ۱۴۰۲-۱۳۸۴

مأخذ: همان.

در صورتی که وضعیت فعال و غیرفعال بودن را براساس گروه‌های بیمه‌شده بررسی کنیم مشخص می‌شود که کمترین سهم بیمه‌ شده فعال برای 2 گروه سازمان نظام‌مهندسی کشاورزی و مدیران و مربیان مهد روستاها بوده است و هر دو این گروه‌ها بیشترین درصد بیمه‌شدگان منفصل را دارند. در مقابل کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی و مادران مشمول ماده (21)، بیشترین درصد بین بیمه‌شدگان فعال را داشته‌اند. علت این موضوع می‌تواند پرداخت سهم حق بیمه شده این گروه توسط دولت یا نهاد دولتی باشد.

جدول 23. وضعیت بیمه‌شدگان براساس نوع ارتباط با صندوق و گروه‌های بیمه ‌شده- 1402[14]