بیان / شرح مسئله

نظریه انتخاب عمومی با بهره‌گیری از ابزارهای تحلیلی علم اقتصاد، رفتار کنشگران در بازارهای سیاسی را بررسی می‌کند و این پیش‌فرض را که دولت‌ها همواره راه‌حل‌های ایدئالی برای رفع شکست‌های بازار ارائه می‌دهند، به چالش می‌کشد.

البته ناکامی و شکست دولت در انجام برخی وظایف لزوماً به این معنا نیست که بازارهای آزاد بدون مداخله همیشه عملکرد بهتری دارند. ازاین‌رو، مسئله اصلی انتخاب بین دو نظام ناکامل - دولت و بازار- براساس میزان کارآمدی آنها و تلاش برای شناسایی علل شکست‌ها و رفع آن با بهترین روش ممکن است. به یک معنا، هدف عبور از دوگانه دولت / بازار و دستیابی به ترکیب بهینه این دو نظام است.

علاوه‌بر این شواهد تجربی نیز نشان‌دهنده روند نزولی عملکرد دولت‌ها به‌ویژه در کشورهای درحال توسعه، طی دو دهه اخیر است؛ وضعیتی که لزوم توجه به مسئله شکست دولت را بیش از پیش آشکار می‌سازد.

بر این اساس، گزارش حاضر به‌عنوان بخشی از سلسله مطالعات مرتبط با نظریه انتخاب عمومی و اقتصاد سیاسی مسائل بخش عمومی، با تمرکز بر مفهوم شکست دولت، به بررسی تعاریف، ابعاد مختلف این پدیده، ریشه‌های وقوع آن، معیارهای ارزیابی و راهکارهای سیاستی برای مواجهه با آن می‌پردازد تا ضمن ارتقا دانش عمومی از مفهوم شکست دولت و کاربردهای عملی آن، زمینه‌ساز تدوین سیاست‌های مؤثر و کارآمد در عرصه سیاستگذاری عمومی و متعاقباً ارتقای ثروت و بهبود رفاه اجتماعی باشد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

عمومی‌ترین تعریف از شکست دولت به ناتوانی دولت در تأمین مقادیر بهینه کالاهای عمومی اشاره دارد. در تعریفی عملیاتی‌تر، شکست دولت به‌عنوان ترکیبی از خطای سهل‌انگاری و خطای اقدام معرفی می‌شود. خطای سهل‌انگاری ناظر بر ناتوانی دولت از انجام اقداماتی است که می‌تواند عملکرد اقتصادی را بهبود بخشد. خطای اقدام نیز در شرایطی رخ می‌دهد که دولت با اقدامات خود موجب افول عملکرد اقتصادی می‌شود.

درصورت‌بندی ریشه‌های شکست دولت، نقش دولت در فرایند توسعه اقتصادی جایگاهی محوری و تعیین‌کننده دارد. وجود دو رویکرد نظری غالب نسبت به کارکردهای دولت در فرایند توسعه، موجب شکل‌گیری اختلاف‌نظرهایی جدی درباره ریشه‌های اصلی شکست دولت و تعیین اولویت‌های سیاستی در کشورهای درحال توسعه شده ‌است. به‌طوری‌که از منظر پارادایم دولت ارائه‌دهنده خدمات، مسئله سوءاستفاده از نفوذ شخصی- رانت‌جویی و فساد- نقشی محوری در بروز شکست دولت ایفا می‌کند. این مسئله ناظر بر رد فرض مستتر در الگوهای اقتصادی مبنی‌بر خیرخواهی همیشگی / ذاتی سیاست‌مداران و تأثیر گروه‌های ذی‌نفع بر سیاست‌هاست.

درحالی‌که پارادایم دولت توسعه‌گرا بر ایفای نقش فعال دولت در تحول و پیشرفت جوامع اصرار می‌ورزد و شکست دولت را از منظر فقدان ظرفیت سیاسی در جهت ایفای نقش برای خلق و هدایت رانت‌های مولد و تغییرات هدفمند در حقوق مالکیت تحلیل می‌کند.

از سایر علل شکست دولت نیز می‌توان به ناآگاهی (فقدان وجود اطلاعات کامل نزد مقام سیاستگذار و رأی‌دهندگان)، کیفیت پایین سیاستگذار (تأثیر ویژگی‌هایی فردی) و فقدان ظرفیت مالی- اجرایی و قابلیت دولت اشاره داشت که مورد اخیر عموماً به‌دلیل تقلید و اتخاذ سیاست‌ها بدون توجه به ظرفیت‌های موجود و فشار بیش از حد و اقدام زودهنگام ناشی می‌شود که متعاقباً واگرایی شدید بین برون‌داد نظری و عملی سیاست‌ها را در پی دارد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

باتوجه ‌به اینکه پژوهش حاضر مسئله شکست دولت را در مفهوم عام آن بررسی می‌کند و بر سیاست مشخصی تمرکز ندارد؛ فاقد توصیه‌های جزئی و تقنینی است. ضمن اینکه کاربست اقدامات پیشنهاد شده نیازمند توجه به بستر تاریخی-نهادی مسائل است. بااین‌حال رویکردها و دلالت‌های سیاستی ذکر شده، به‌لحاظ شناسایی و پیشنهاد رویکردهای کلی در جهت کاهش شکست‌های دولت روشنگر است.

این رویکردها و دلالت‌های سیاستی براساس علل شکل‌گیری شکست متفاوت است. به‌طوری‌که مطابق با پارادیم دولت ارائه‌دهنده خدمات، توجه اصلی بر کاهش فساد و رانت‌جویی است. که این مهم از طریق پیگیری توصیه‌های مرتبط به ایده حکمرانی خوب نظیر اصلاح ساختارها و قواعد سیاستگذاری براساس واقعیت‌های موجود، افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی و گسترش رویه‌های دمکراتیک به‌دست می‌آید.

اما از منظر پارادایم دولت توسعه‌گرا نقطه شروع، نه حرکت در جهت کاهش رانت‌ها و تقویت دمکراسی، بلکه با تأکید بر نقش مهم دولت در فرایند توسعه، ارتقای ظرفیت نهادی دولت در جهت امحای رانت‌های نامولد، خلق رانت‌های مولد و تقویت گروه‌های مولد است تا از این طریق اهداف رشد و توسعه محقق و سپس وجوه حکمرانی خوب به‌مثابه نتیجه و محصول این فرایند پدیدار گردد. این رویکرد شامل خنثی‌سازی گروه‌های غیرمولد، سازمان‌دهی گروه‌های مولد و همراه‌سازی برخی گروه‌های غیرمولد می‌شود. درواقع طبق این دیدگاه آغاز مسیر غلبه بر مسئله شکست دولت در کشورهای در حال توسعه، نه با کاهش حدود مداخله دولت، بلکه با قبول نقش فعال دولت در فرایند توسعه تبیین می‌شود.

 از این منظر توجه به اقتصاد سیاسی دولت‌سازی و فرایند توسعه ظرفیت‌های دولت قابل طرح است. به‌طوری‌که ساخت ظرفیت دولت به‌صورت یک فرایند و نه یک رویداد مشخص شناسایی ‌شده؛ ازاین‌رو، تعهد میان‌مدت و درک محدودیت‌ها و شرایط محیطی مؤثر در بلندمدت برای ساخت و تقویت آن مهم تلقی می‌شود. این فرایند با عبور از نسخه‌های جهان‌شمول، با تشخیص یک مکان و هدف خاص آغاز و شامل یک فرایند مداوم، با سازگاری و یادگیری سیستمی است که عوامل توانمندساز، اعتماد شهروندان به دولت و بهبودهای مکرر به‌مثابه اجزای کلیدی آن شناخته می‌شود. در این شرایط افزایش ظرفیت دولت نه‌تنها نیازمند راه‌حل‌های فنی، بلکه مستلزم توجه به مسائل از دریچه اقتصاد سیاسی نظیر همسویی انگیزه‌های ذی‌نفعان نیز خواهد بود.

در بعد ظرفیت اجرایی دولت نیز ارتقای قابلیت از طریق رویکرد انطباق رفت ‌و برگشتی مسئله‌محور PDIA  توصیه می‌شود که در دل خود توجه به ظرفیت نهادی موجود، اجتناب از تقلید و آرمان‌گرایی در انتخاب سیاست‌ها را دارد (به‌مثابه یک رویکرد مدیریتی کوتاه‌مدت که ناظر بر اتخاذ گزینه‌های سیاستی است که صرفاً بر نتایج تمرکز دارد). در این روش به‌جای اعمال راه‌حل‌های کپی‌برداری شده، ابتدا مسئله به‌صورت دقیق تعریف و تحلیل می‌شود تا راه‌حل‌ها متناسب با شرایط خاص و نیازهای واقعی محلی طراحی شوند. سپس به‌جای اجرای یک طرح بزرگ، راه‌حل‌های کوچک و قابل آزمایش اجرا می‌شوند و در طول این فرایند خروجی آزمایش‌ها بررسی شده و درصورت نیاز اصلاح می‌شوند.

درنهایت باید توجه داشت که گزارش حاضر، ضمن احصا و تبیین چارچوب شکست دولت از ادبیات، بر این نکته نیز تأکید دارد که چارچوب‌های تحلیلی مورد اشاره در بسترهای تاریخی و نهادی مشخصی تکوین یافته‌اند و ارزیابی کاربست آنها در مورد ایران، مستلزم توجه به محدودیت‌های تبیینی، شرایط و امکان تاریخی آن‌هاست.

1. مقدمه

باوجود پیچیدگی‌ها و پویایی‌های روزافزون مسائل اقتصادی و سیاسی؛ مفاهیم شکست بازار و شکست دولت به‌مثابه دو محور اصلی تحلیل عملکرد اقتصادی و اجتماعی جوامع و کشورها شناخته می‌شود. به‌طوری‌که درک همه جانبه این مفاهیم به فهم چگونگی تخصیص منابع و ارائه خدمات عمومی کمک می‌کند و زمینه‌ساز تدوین سیاست‌های مؤثر برای ارتقای ثروت و بهبود رفاه اجتماعی خواهد بود.

مسئله شکست بازار که به‌طور وسیعی در ادبیات مورد توجه قرار گرفته است؛ ناظر بر موقعیت‌هایی است که طی آن پیگیری نفع شخصی در بستر مبادلات بازار به برون‌دادی منتهی گردد که مطابق با نظر اکثریت جامعه نامطلوب تلقی می‌شود [1]. به‌عبارتی سازوکار بازار به‌تنهایی قادر به تخصیص بهینه منابع نیست. در این بین از انحصار، آثار خارجی، کالاهای عمومی و اطلاعات نامتقارن به‌عنوان علل و زمینه‌های عمده وقوع شکست بازار یاد شده ‌است [2] [3] [4].

بااین‌حال، ورود دولت برای حل مسئله شکست بازار و فرایند سیاسی حاکم بر رویه‌های دولتی نیز کاستی‌هایی دارد که تحت مفهوم «شکست دولت» صورت‌بندی می‌شود. بر این اساس، شکست دولت به‌عنوان ناتوانی دولت‌ها در سنجش ارزش‌گذاری افراد برای کالاهای عمومی و تأمین سطوح غیرمطلوب کالای عمومی تعریف می‌شود که از ساختار انگیزشی حاکم بر تصمیم‌گیرندگان سیاسی و محدودیت‌های پیش‌روی دولت در فرایند انتخاب، طراحی و اعمال سیاست‌ها منتج می‌شود. به یک معنا این فرایند بستری برای وقوع فساد و رانت‌جویی، تصمیمات ناآگاهانه و ناکارآمدی بوروکراتیک فراهم آورده و زمینه‌ساز تخصیص نادرست منابع، بروز شکاف میان اهداف و نتایج سیاست‌ها و وقوع پیامدهای نامطلوب است [5] [6].

این نکته شایان توجه است که شکست دولت، به‌عنوان چیزی بیش از اتخاذ سیاست‌هایی ضعیف و از نظر اقتصادی ناکارآمد در نظر گرفته شود (برای مثال کنترل نابجای قیمت‌ها، محدودیت‌های ورود یا معافیت‌های مالیاتی برای شرکت‌های بزرگ). زیرا شکست‌های دولت همانند شکست بازار پدیده‌ای نظام‌مند بوده که منعکس‌کننده ساختار انگیزشی حاکم بر رفتار تصمیم‌گیرندگان سیاسی است. به‌نحوی که آنها را به انجام اقداماتی مغایر با استفاده کارا از منابع سوق می‌دهد. در این شرایط بیرون راندن افراد ناکارآمد از این فرایند لزوماً به حل مسئله نمی‌انجامد، همان‌طور که شکست بازار با تغییر در ترکیب مصرف‌کنندگان یا مدیران بنگاه‌ها اصلاح نمی‌شود [7].

بنابراین با عبور از ایده دولت بی‌طرف، خیرخواه و دانای کل، توجه و نظریه‌پردازی اندیشمندان و پژوهشگران در باب موضوعات و مصائب از این دست، به شکل‌گیری شاخه «انتخاب عمومی» منجر شد که به‌مثابه نحله‌ای فکری برای استفاده از ابزارهای علم اقتصاد در تحلیل چگونگی تخصیص منابع طی فرایندهای سیاسی و تأثیر آن بر فعالیت اقتصادی مطرح گشته‌ است. حوزه‌ای از علم اقتصاد که با آثار اندیشمندانی نظیر دانکن بلک، جیمز بوکانن، گوردون تولاک، منسر اولسون و غیره قوام یافت و با گسترش مجموعه ادبیات آن در طول دهه‌های پس از جنگ جهانی دوم، تحت ‌عنوان انقلاب «انتخاب عمومی» از آن یاد می‌شود. درنهایت رشد حوزه «انتخاب عمومی» با اعطای جایزه نوبل اقتصاد در سال ۱۹۸۶ به جیمز بو کانن به‌خاطر سهمش در این حوزه به اوج خود رسید [7].

این درحالی است که تا قبل از وقوع انقلاب «انتخاب عمومی»، نظریه بازارهای ناقص به‌طور معمول دولت را به‌عنوان یک عامل خارجی در نظر می‌گرفت که می‌تواند اقداماتی مثبت برای اصلاح نقص‌های بازار انجام دهد. در مقابل اقتصاددانان «انتخاب عمومی» به‌جای فرض وجود دولت‌های ایدئال که وظایف مالیات‌ستانی، تنظیم‌گری و اجرای سیاست‌های اصلاحی را به‌خوبی انجام می‌دهند، انگیزه‌های عاملان دولتی را با فرض تقارن رفتاری مورد تحلیل قرار دادند. به این معنا که دولت متشکل از افرادی است که خود تحت‌تأثیر مسائل انگیزشی شخصی و اطلاعاتی هستند. ازاین‌رو صرف اتخاذ سیاست‌هایی برای افزایش رفاه اجتماعی، تحقق نتیجه مذکور را تضمین نمی‌کند [8]. بنابراین باید پذیرفت که در دل فرایندهای حاکم بر اقدامات دولت نیز مانند هر شکلی از مبادله (کنش‌های اقتصادی)، افراد به‌دنبال منافع خصوصی خود هستند [9].

درواقع توجه به ماهیت بازارهای سیاسی می‌تواند حاوی روشنگری‌های بسیاری باشد. یعنی شرایطی که طی آن قانونگذاری توسط کارگزارانی با تابع مطلوبیت فردی مشخص، اعمال و اجرا می‌شود و بر برون‌داد نهایی سیاست اثرگذار است. در کنار این مسئله، عواملی نظیر ناتوانی نهادی برای اخذ تعهد معتبر بین کارفرما - کارگزار، عدم تقارن اطلاعات و هزینه بالای کسب اطلاعات و پاداش ناچیز به فرد رأی‌دهنده برای کسب اطلاعات، همگی در کنار هم، بازارهای سیاسی را ذاتاً معیوب و ناقص می‌کند [10].

چنین نگرشی نسبت به دولت، تأثیرات عمده‌ای بر دیدگاه‌ها درباره سیاست‌هایی که دولت باید انجام دهد یا می‌تواند انجام دهد، دارد و از بلندپروازی‌ها در باب اتکا به دولت برای ارائه خدمات می‌کاهد. بنابراین الگوی تحلیلی منتج ازاین‌رویکرد که وجود نقایص در فرایند مداخله دولت را به رسمیت می‌شناسد، دو پیامد زیر را به‌همراه دارد [9]:

1.      نقایص حاکم بر بازار آزاد لزوماً نیاز به مداخله دولت ندارند.

2.      افزایش تمایل به بررسی و تحلیل موشکافانه فرایندهای دولتی در کنار تلاش جهت دستیابی به راه‌حل‌های ممکن برای بهبود کارایی مداخله دولت.

اما ضعف دولت در انجام برخی امور، لزوماً به‌معنای عملکرد بهتر بازار آزاد بدون مداخله نیست و نقش تنظیم‌گری دولت در بسیاری از زمینه‌ها، جهت تکمیل فعالیت بازار غیرقابل کتمان است. بنابراین مقایسه گزینه‌های مداخله دولت و فعالیت بازار آزاد براساس یک معیار مشترک، از نقاط قوت نظریه «انتخاب عمومی» محسوب ‌می‌شود؛ زیرا بازار و دولت، هر دو فاقد عملکرد کامل هستند و مسئله اساسی انتخاب بین دو دستگاه عملی ناقص براساس نسبت کمال آنها است.

علاوه‌بر دلالت‌های نظری فوق مبنی‌بر اهمیت مسئله شکست دولت، شواهد تجربی نیز حاکی از وجود اهمیت و حتی نگرانی‌هایی در این مورد است. یکی از وجوه تجربی مسئله شکست دولت در فقدان ظرفیت، توانمندی و اضمحلال اثربخشی دولت‌ها نمود می‌یابد که به‌معنای کاهش توان اجرای سیاست‌ها و ظرفیت انجام وظایف اساسی مانند تأمین امنیت، تنظیم‌گری و ارائه خدمات و متعاقباً گسترش دامنه شکست‌های دولت است [11]. به‌طور طبیعی می‌توان انتظار داشت که این مسئله در کشورهای کمتر توسعه‌یافته و درحال توسعه حادتر باشد. این وضعیت در شکل 1 به نمایش درآمده ‌است؛ جایی که مقادیر شاخص اثربخشی دولت برای ایران و کشورهای منطقه منا منفی بوده و در بازه زمانی 2023-2002 روندی نزولی دارد. از طرفی کشورهای عضو سازمان توسعه و همکاری اقتصادی نیز علی‌رغم وجود مقادیر مثبت شاخص، روندی نزولی -هر چند با شیب کم- را تجربه کرده‌اند.

شکل 1. نمودار وضعیت شاخص اثربخشی دولت برای کشورهای OECD، کشورهای منا و ایران (2023-2002) [12]

در این شرایط نادیده انگاشتن مسئله «شکست دولت»، خطر تکرار و تداوم سیاست‌های ناکارآمدی را به‌دنبال خواهد داشت که موجب هدر رفت منابع، اضمحلال هر چه بیشتر ظرفیت و اثربخشی دولت، کاهش رشد اقتصادی و درنهایت آسیب به رفاه اجتماعی می‌شود.

بنابراین باوجود دلالت‌های نظری و تجربی در باب اهمیت مسئله شکست دولت، مطالعه حاضر به‌عنوان اولین گزارش از مجموعه گزارشاتی است که به بررسی مسائل عرصه سیاست و اقتصاد از منظر نظریه «انتخاب عمومی» و اقتصاد سیاسی می‌پردازد و با رویکردی مروری و کتابخانه‌ای اقدام به شناسایی و احصای ابعاد این مسئله، ریشه‌های وقوع، معیارهای ارزیابی و راهکارهای مواجهه و دلالت‌های سیاستی جهت رفع و تعدیل آن می‌کند. هدف از این تلاش ضمن پر کردن خلأ مطالعات داخلی، ارائه دیدگاهی منسجم و چندبعدی از مسئله شکست دولت است به‌نحوی که یاری‌رسان سیاستگذاران، پژوهشگران و علاقه‌مندان به حوزه اقتصاد سیاسی در شناخت بهتر این مفاهیم و کاربرد آنها در عرصه عمل باشد.

همان‌طور که در سطور پیشین اشاره شد، فهم این موضوع می‌تواند به بهبود عملکرد نهادهای دولتی و کاهش ناکارآمدی‌ها در فرایند انتخاب، تدوین و اجرای سیاست‌ها کمک کند. به‌ویژه در کشورهای درحال توسعه که وقوع پدیده شکست دولت متداول‌تر است و این شکست اغلب به‌شکل فساد گسترده، ناکارآمدی در ارائه خدمات عمومی و فقدان ظرفیت دولت برای اجرای سیاست‌ها بروز می‌یابد، این کمک نمایان‌تر است.

البته گزارش حاضر بیش از آنکه مدعی ارائه پاسخی قطعی به مسئله شکست دولت باشد، می‌کوشد با مرور چارچوب‌های نظری و شواهد تجربی، سهمی در پر کردن شکاف مطالعات داخلی در این زمینه داشته‌ باشد. به‌طوری‌که آغازگر مسیری باشد که طی آن امکان بهبود اثربخشی سیاست‌های انتخابی از دریچه مسئله شکست دولت نگریسته می‌شود. همچنین با جلب توجه پژوهشگران به بررسی هرچه بیشتر کاستی‌ها و محدودیت‌های تبیینی این ادبیات در توضیح عملکرد دولت‌ها - به‌ویژه در کشورهای درحال توسعه- روشنگر شکل‌گیری ایده‌هایی متناسب با وضعیت تاریخی- نهادی کشور باشد.

بر این اساس، چارچوب گزارش حاضر به این صورت است که در بخش دوم به بررسی سوابق مطالعاتی و تقنینی مرتبط با موضوع پژوهش در مرکز پژوهش‌های مجلس می‌پردازد. در بخش سوم مبانی نظری شکست دولت، اعم از تعاریف، معیارها و ریشه‌های آن مورد بررسی واقع می‌شود. در بخش چهارم نیز شواهد تجربی شکست دولت شامل شاخص‌های مرتبط و مصادیق آن مورد بحث و مداقه قرار می‌گیرد. تبیین دلالت‌های سیاستی برای مواجه با این مسئله نیز در بخش پنجم صورت می‌پذیرد. درنهایت بخش پایانی گزارش حاضر به جمع‌بندی و نتیجه‌گیری اختصاص یافته ‌است.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

تاکنون در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی گزارشی که مستقیماً به موضوع «شکست دولت» بپردازد و تحت این عنوان یا کلید واژه‌های مرتبط منتشر شده باشد، به رشته تحریر درنیامده است. این فقدان پژوهشی، ضرورت توجه به موضوع شکست دولت را به‌عنوان یک مسئله کلیدی در تحلیل سیاستگذاری عمومی بیش از پیش برجسته می‌سازد.

در این بین می‌توان به مواردی اشاره داشت که از منظر نظریه انتخاب عمومی به تحلیل مسائل پرداخته‌اند:

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی [12] [13] [14]

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

موضوع مورد بررسی در گزارش حاضر فاقد سوابق تقنینی است.

3. مبانی نظری شکست دولت: تعریف‌ها، معیارها و ریشه‌ها

درک عمیق مسئله «شکست دولت»، منوط به فهم لازم از مفاهیم و مبانی نظری کلیدی مرتبط با این موضوع است. این مفاهیم شامل تعاریف مصطلح در ادبیات، معیارهای نظری شناسایی «شکست دولت» و منشأ شکل‌گیری آن است. اهمیت مبانی نظری از این جهت نمود می‌یابد که پایه و چارچوبی برای تحلیل تجربی عملکرد دولت فراهم می‌کند. بنابراین در ادامه این بخش هریک از ابعاد نام‌برده مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد.

3-1. تعریف‌ها و معیارهای نظری

تعریف مفهوم شکست دولت در ادبیات متعارف در دو بعد نهادی و بعد عملکرد قابل صورت‌بندی است‌. شکست در بعد عملکرد دولت ناظر بر شرایطی است که دولت قادر به ارائه مقادیر بهینه کالاهای عمومی نباشد [15] [16]. درواقع دلایل نظام‌مندی مبنی‌بر ناتوانی دولت در ارائه خدمات ایدئال به شهروندان وجود دارد. چنان‌که پیش از این نیز مورد بحث واقع گشت، این امر به‌عنوان دلیلی برای تردید در مفید بودن توصیه‌های استاندارد اقتصاد رفاه مورد توجه قرار می‌گیرد.

در یک تعریف عمومی، «شکست دولت» به مصائبی که توسط دولت در عرصه اقتصاد ایجاد می‌شود، اشاره دارد. براساس مطالعه کلارک (1971) و گرووز (1973)؛ ناتوانی دولت‌ها در اندازه‌گیری دقیق ارزشی که افراد برای کالاهای عمومی قائل می‌شوند ممکن است به سطحی غیر مطلوب از تأمین کالای عمومی توسط دولت منجر شود. این مسئله در بستر کارکرد دولت عمومیت دارد و احتمالاً در مورد هر دولتی اعم از دولت‌های کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه مصداق مربوط به خود را دارد. مسئله «شکست سیاسی» نیز ذیل مفهوم شکست دولت مطرح می‌گردد که بر ایده‌ای محدودتر شامل معضلات مرتبط با توزیع قدرت در سیستم‌های سیاسی دمکراتیک اشاره دارد. در این شرایط قانونگذار قدرت تنظیم سیاست خاصی را در اختیار یک فرد قرار می‌دهد و دیگران می‌توانند به پیشنهادات وی رأی دهند. درصورتی که این فرد دارای تعلق‌خاطر به یک منطقه جغرافیایی خاص باشد؛ با لحاظ منافع شخصی، نمی‌تواند به‌خوبی اثری را که هزینه‌های منطقه مطبوع وی بر سایر مناطق دارد در تصمیم‌گیری خود لحاظ کند. این امر به شکل‌گیری الگوی غیربهینه تخصیص منابع منجر می‌شود. ازاین‌رو، نقص در عملکرد نهادهای قانونگذار می‌تواند به شکست سیاسی منجر شود. درواقع شکست دولت ممکن است به این دلیل رخ دهد که سیاست‌های انتخاب شده ضعیف هستند (برای مثال از ناحیه نقص اطلاعات) یا سازوکارهای انتخاب یک سیاست کارکرد صحیحی ندارد. البته در مقام عمل، اغلب مهم نیست که آیا مصائب ناشی از کارکرد دولت منجر به شکست دولت شده ‌است یا این مسئله با تخصیص منابع در فرایند سیاسی (دمکراتیک) مرتبط است. بااین‌حال، دو دلیل برای علاقه‌مندی ویژه به مسئله شکست سیاسی وجود دارد. مطالعه شکست سیاسی می‌تواند به درک معایب احتمالی دمکراسی کمک نموده و از سوی دیگر بینش مشخصی در مورد نحوه بهبود نظام‌های‌های دمکراتیک به‌دست دهد [5].

کروگر (۱۹۹۰) شکست دولت را به‌عنوان ترکیبی از خطای سهل‌انگاری و خطای اقدام تعریف می‌کند. خطای سهل‌انگاری به موقعیتی اطلاق می‌شود که طی آن دولت از انجام اقداماتی که می‌توانست عملکرد اقتصادی را بهبود بخشد، قاصر است. خطای اقدام نیز ناظر بر موقعیتی است که دولت با اقدامات خود موجب تنزّل عملکرد اقتصادی می‌شود [17].

کیچ و مونگر (2015) نیز شکست دولت را به دو نوع ماهوی و رویه‌ای تقسیم نمودند. بر این اساس شکست‌های ماهوی شامل ناتوانی یا عدم تمایل به حفظ نظم، حفظ سیاست‌های مالی و پولی سالم و کاهش ریسک هزینه‌های مبادله نظیر فساد و رانت‌جویی است. شکست‌های رویه‌ای نیز مشتمل بر ناکارآمدی منتج از سازوکارهای انتخاب اجتماعی موجود هستند که باعث می‌شوند تصمیمات جمعی برون‌داد نامطلوبی داشته‌باشند. به‌عبارتی ضعف ذاتی سازوکارهای انتخاب جمعی به برون‌دادی غیربهینه منتج می‌شود [18]. درنهایت این نکته شایان توجه است که تعریف شکست دولت به چگونگی درک ماهیت دولت بستگی دارد. بنابراین، در رویکردی نظیر قرارداد اجتماعی، رابطه دولت-جامعه در تعریف شکست دولت نقش محوری پیدا می‌کند. لذا شرایطی که مقامات دولتی قادر یا مایل به انجام وظایف خود در قبال قرارداد اجتماعی نیستند نیز می‌تواند به‌عنوان «شکست دولت» در نظر گرفته شود [16].

بعد از بیان تعاریف «شکست دولت»، نوبت به بررسی معیارهای نظری شناسایی شکست دولت می‌رسد. این معیارها از آن جهت مهم است که از تفسیر دل‌خواهانه شکست دولت جلوگیری نموده و مبنای نظری برای قضاوت فراهم می‌آورد. همچنین امکان مقایسه برون‌داد سیاست‌های دولت با برون‌داد بازار را مقدور می‌سازد. به‌طور کلی سه معیار اساسی برای درک مسئله شکست دولت در ادبیات نظری به‌قرار زیر قابل شناسایی است [5]:

   1.   کارایی پارتو؛

2. شکست توزیع؛
3. شکست ویکسلی.

واضح‌ترین معیار شکست دولت، مبتنی‌بر معیار کارایی پارتو است. این معیار که در مبحث شکست بازار نیز مورد استفاده قرار می‌گیرد به‌عنوان وضعیتی تعریف می‌شود که طی آن تخصیص بازار نتواند حضور در مرز پارتو را ایجاب کند. حال این معیار در مورد شکست دولت نیز استفاده می‌شود و به‌معنای ناکامی سیاست‌های اتخاذی از دستیابی به بهینه -مرز- پارتو است. مرز پارتو بیانگر مجموعه‌ای از سیاست‌ها- تصمیمات مربوط به تخصیص منابع برای بخش خصوصی- دولت است که در آن بدون بدتر شدن وضعیت دیگری امکان بهبود وضعیت فرد وجود ندارد. در این بین ناکارآیی پارتو به‌معنای فعالیت در داخل این مرز است [5].

البته رویکردهای عملی در طراحی سیاست‌های دولت به معیاری موسوم به بهبود پارتو متمایل‌اند. بهبود پارتو بیانگر امکان اتخاذ سیاست‌هایی است که تحت آنها وضع کسی بدتر نشده اما حداقل وضع یک نفر بهبود یافته ‌است. بر این مبنا ملاک عملی ارزیابی سیاست‌ها درنهایت قاعده جبران است که طبق آن اگر برندگان یک سیاست بتوانند در اصل بازندگان را جبران کنند و هنوز از وضعیت بهتری برخوردار بهتر باشند، آن سیاست از نظر رفاهی مطلوب است.

اما قضاوت براساس معیار پارتو خالی از اشکال نیست و حتی از جهاتی معیاری ضعیف برای شناسایی شکست دولت محسوب ‌می‌شود. برای مثال در تعادلی که یک دیکتاتور کل منابع جامعه را به خود و معدودی از حامیانش اختصاص می‌دهد، هر تغییری بدون بدتر شدن وضعیت فرد دیگری، از منظر معیار پارتو کارا محسوب ‌می‌شود. بااین‌حال، افراد کمی این وضعیت را رضایت‌بخش می‌دانند و بسیاری آن را به‌عنوان مصداق شکست دولت، طبقه‌بندی می‌کنند [5].

راه‌حل این مشکل در توجه به مسئله توزیع و قضاوت براساس محتوای سیاست و روند اجرای آن و به‌طورکلی آگاهی از شکست‌های توزیعی نمود می‌یابد. بر این اساس برای بهبود سازوکار تحلیل پارتو به‌نوعی معیار توزیع یا همان تابع رفاه اجتماعی نیاز است [5].

بنابراین رویکرد دیگر برای اندیشیدن به شکست دولت توجه به عنصر توزیع و مازاد اجتماعی است. در این شرایط اگر سیاست‌ها در جهت تأمین منافع گروهی از نخبگان سیاسی منحرف شود و مازاد اجتماعی کمتری به‌دنبال داشته‌باشد، معیار مازاد اجتماعی مفید خواهد بود، زیرا نشان دهنده این است که گروه کوچکی به هزینه گروه بزرگی سود می‌برند. در این صورت یکی از معیارهای شکست دولت براساس پاسخ به این پرسش شکل می‌گیرد: آیا امکان دستیابی به پیامدی یکسان با سطوح پایین‌تر رانت وجود دارد یا خیر. ازاین‌رو ایجاد رانت در این رویکرد به‌منزله شکست دولت تلقی می‌شود [5].

درنهایت سومین معیار از شکست دولت، برگرفته از نوشته‌های ویکسل (1896) و موسوم به شکست ویکسلی است. رویکرد وی متفاوت از الگوی استاندارد اقتصاد رفاه بوده و بیشتر بر حقوق مستخرج از لیبرالیسم کلاسیک تکیه می‌کند. وی این‌گونه اظهار می‌دارد که برون‌داد سیاست‌ها و تصمیمات سیاسی باید به‌گونه‌ای رقم بخورد تا از منظر معیار پارتو بر آنچه بدون دخالت دولت به‌دست می‌آید، برتری داشته ‌باشد. به این معنا که مداخله دولت وضعیت بهتری برای همگان ایجاد نماید. در غیر این صورت هر برون‌دادی به‌عنوان شکست دولت تلقی می‌گردد. بنابراین طی رویکرد حاضر ایجاد هزینه‌های عمومی صرفاً در راستای فعالیت‌های مفید برای کل جامعه مشروع است و تصویب هزینه عمومی مستلزم به رسمیت شناختن همه طبقات جامعه بدون هیچ استثنایی است. براساس این ایده، مشارکت اجباری فرد در هزینه‌های یک پروژه خاص بدون افزایش منافع وی به‌منزله بی‌عدالتی و شکست تلقی می‌شود. در حقیقت طی این رویکرد شهروندان به‌عنوان امضاکنندگان قراردادی در نظر گرفته می‌شوند که اقدامات مجاز دولت را تعیین می‌نمایند. همچنین هر شهروند دارای حق وتو در این قرارداد است. رویکرد ویکسلی محدودکننده روند سیاستگذاری در زمینه توزیع مجدد منابع بین شهروندان است. با این توضیح که توزیع مجدد محض تنها درصورت وجود حس نوع‌دوستی میان بازندگان و ذی‌نفعان به‌منزله افزایش مطلوبیت اهداکنندگان نوع‌دوست از توزیع مجدد به نفع دیگران، قابل ‌پذیرش است. به همین دلیل، این رویکرد اغلب به‌عنوان یک روش محافظه‌کارانه برای قضاوت درباره مشروعیت مداخله دولت مطرح می‌شود و به‌نوعی در تضاد با سنت اقتصاد رفاه جریان اصلی است [5].

3-2. ریشه‌های شکل‌گیری شکست دولت

«شکست دولت» می‌تواند حاصل تلاقی عوامل مختلفی از نارسایی‌ها، ضعف‌های نهادی، خطاهای شناختی یا ناکامی در تطبیق نقش دولت با اقتضائات محلی باشد. لذا در این بخش، تلاش می‌شود تا به برخی از مهم‌ترین منشأهای «شکست دولت» پرداخته شود. این منشأ‌ها از زاویه‌های مختلفی همچون نوع پارادایم حاکم بر نحوه نقش‌آفرینی دولت، ظرفیت و توانمندی دولت، آگاهی و کیفیت سیاستگذاران و میزان تطابق نهادی قابل واکاوی‌اند.

گفتنی است که چنین تقسیم‌بندی به‌صورت صریح در ادبیات موضوع وجود ندارد، اما تمرکز بر ابعاد گوناگون مفهوم «شکست دولت»، به تفاوتی ضمنی در تببین علل شکست منجر شده ‌است. بنابراین وجود برخی هم‌پوشانی‌ها در زیربخش‌های پیش‌رو ناگزیر است. ضمن اینکه ریشه‌هایی که در این بخش برای شکست دولت معرفی می‌شوند، بیش از آنکه علل نهایی یا تبیین‌های جامع تلقی شوند، بازتاب چارچوب‌های نظری متفاوتی‌اند که هریک از زاویه‌ای خاص به ماهیت دولت و مفهوم توسعه می‌نگرند. نمای کلی این صورت‌بندی در شکل 2 قابل مشاهده ‌است.

شکل 2. صورت‌بندی کلی از دلایل شکست دولت [5] [8] [19] [20] [21]

بر این اساس از منظر الگوی دولت ارائه‌دهنده خدمات (پارادیم جریان متعارف) اعمال‌نفوذ شخصی به‌عنوان منشأ اساسی «شکست دولت» شناسایی و مورد توجه قرار می‌گیرد. در مقابل پارادایم دولت توسعه‌گرا بر نقش فعال دولت در فرایند توسعه تأکید دارد و برخلاف پارادایم متعارف که بر کاهش مداخله دولت و توصیه‌های منتج از ایده حکمرانی خوب تمرکز دارد، این دیدگاه معتقد است که دولت‌ها در کشورهای درحال توسعه باید نقش فعال و هدایت‌کننده‌ای در تغییرات اقتصادی و اجتماعی ایفا کنند. در این شرایط موفقیت دولت و گریز از شکست به توانایی دولت در خلق و هدایت رانت‌ها و غلبه بر گروه‌های نامولد بستگی دارد. این امر نیازمند ظرفیت نهادی و سیاسی برای غلبه بر مقاومت گروه‌های اجتماعی است؛ زیرا فقدان ظرفیت نهادی و مقاومت اجتماعی می‌تواند اجرای سیاست‌ها را دشوار کند. بنابراین مطابق با این دیدگاه دولت‌های موفق به‌طور فعال رانت‌ها و حقوق مالکیت را مدیریت کرده و جامعه را به‌سمت تحول و پیشرفت هدایت می‌کنند، درحالی‌که دولت‌های شکست‌خورده در این امر ناکام می‌مانند.

«تله قابلیت» نیز به ناتوانی و شکست سازمان‌ها در اجرای مؤثر سیاست‌ها به‌دلیل فقدان ظرفیت و قابلیت اشاره دارد. این شکست از دو علت اصلی تقلید و فشار بیش از حد ناشی می‌شود که متعاقباً واگرایی بین برون‌داد نظری و واقعی سیاست‌ها را در پی دارد. فقدان ظرفیت فنی و انعطاف‌ناپذیری و تصلب قوانین و مقررات نیز از دیگر موانعی هستند که در این بخش به آن اشاره ‌شده است. در این بین مسئله ناآگاهی به فقدان اطلاعات کامل سیاستگذاران و رأی‌دهندگان در فرایند سیاستگذاری اشاره دارد. همچنین کیفیت سیاستگذار، تأثیر ویژگی‌هایی فردی را مورد توجه قرار می‌دهد.

درنهایت شکست به‌مثابه عدم تطابق نهادی نیز شکست‌های بازار و دولت را از دریچه مسائل نهادی تحلیل می‌کند؛ یعنی شرایطی که قواعد حاکم بر تعاملات با نیازهای واقعی همخوانی ندارند.

بنابراین همان‌گونه که مفهوم «شکست دولت» با تعاریف و ابعاد گوناگون قابل تحلیل است؛ از جنبه علل وقوع نیز وجود عوامل مختلفی می‌تواند متصور باشد. با این توضیح در ادامه هریک از عوامل پیش‌گفته به‌طور مفصل مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد.

3-2-1. منشأ شکست از منظر پارادیم دولتِ ارائه‌دهنده خدمات

درصورت‌بندی ریشه‌های شکست دولت، نقش دولت در فرایند توسعه اقتصادی جایگاهی محوری و تعیین‌کننده دارد. درواقع، وجود دو رویکرد نظری غالب نسبت به کارکردهای دولت در فرایند توسعه، موجب شکل‌گیری اختلاف‌نظرهایی جدی درباره منشأهای اصلی شکست دولت و تعیین اولویت‌های اصلاحات نهادی در کشورهای درحال توسعه شده ‌است. این دو دیدگاه، با تأکید بر ابعاد متفاوتی از نقش دولت، مبنای تحلیل‌های متفاوتی از علل ناکارآمدی‌ها و نحوه مداخله اصلاحی در ساختارهای حکمرانی را فراهم کرده‌اند. الگوی اول ناظر بر دولت‌های ارائه‌دهنده خدمات (ملهم از ایده‌های اجماع لیبرال بازارگرا یا همان رویکرد متعارف مورد بحث در این بخش) است که بر مجموعه خدماتی که دولت باید ارائه دهد، تمرکز دارد (به‌ویژه کالاهای عمومی مانند نظم و قانون، تأمین اجتماعی، تنظیم بازار و طراحی و پیاده‌سازی بازارهای رقابتی برای تأمین سایر کالاها و خدمات). در مقابل الگوی تحول اجتماعی (پارادیم دولت توسعه‌گرا) بر نقش دولت در تحول جوامع به‌سمت رشد و توسعه اشاره دارد [17] [19].

زیربنای الگوی دولت ارائه دهنده خدمات مجموعه‌ای از نظریه‌ها در مورد چگونگی کارکرد اقتصاد بازار لیبرال است. این الگو دارای سه مؤلفه نظری است که در ترکیب با هم زیربنای دیدگاه فوق را ایجاد می‌کنند [17]: 

1.      بازارهای کارا فاقد رانت و دارای حقوق مالکیت پایدارند.

2. بر نقش فعالیت‌های رانت‌جویانه در خلق رانت و بی‌ثباتی حقوق مالکیت اشاره دارد. درواقع تداوم رانت‌های مخرب و بی‌ثباتی حقوق مالکیت با انگیزه‌های رانت‌جویی توضیح داده‌می‌شود.
3. فقدان دمکراسی و بوروکراسی ضعیف را موجب تداوم رانت‌جویی می‌داند؛ زیرا این فقدان، شانس گروه‌های ذی‌نفع برای ادامه فعالیت‌های رانت‌جویانه را افزایش می‌دهد. همچنین، دستمزدهای پایین بخش اداری، بوروکراسی انتصابی و دارای چشم‌انداز کوتاه‌مدت (سیاسی) و قوه قضائیه ضعیف، همگی می‌توانند هزینه‌های انتظاری مقامات دولتی برای دریافت رشوه را کاهش دهند و درنتیجه احتمال رانت‌جویی را تقویت کنند.

این عناصر و مؤلفه‌ها و ارتباط میان آنها، در شکل 3 به نمایش درآمده ‌است؛ به‌طوری‌که نحوه تعامل سه مؤلفه اصلی الگوی اجماع بازارگرای لیبرال و چگونگی «شکست دولت» در کشورهای در حال توسعه را توضیح می‌دهد [17].

شکل 3. منشأ شکست دولت براساس الگوی دولت ارائه‌دهنده خدمات (اجماع بازارگرای لیبرال) [17]

بر این اساس، ارائه خدمات ضعیف در زمینه‌های کلیدی مانند حفاظت از حقوق مالکیت و تأمین زیرساخت، به نوبه خود رشد اقتصادی را متأثر می‌سازد. علیت دوطرفه بین اکثر عوامل شناسایی‌شده جریان دارد. به‌نحوی‌که فقدان دمکراسی بستر رانت‌جویی را فراهم می‌کند، رانت‌جویی نیز با تقویت قدرت گروه‌های ذی‌نفع، زمینه رانت‌جویی بیشتر را فراهم می‌سازد. از طرفی ظرفیت اداری ضعیف و درآمد پایین بخش اداری محملی برای وقوع فساد بیشتر خواهد بود. متعاقباً فساد نیز کسب اراده سیاسی برای اصلاح بوروکراسی را دشوار ساخته و می‌تواند قوه قضائیه را آلوده کند. این وابستگی متقابل بدان معنی است که امکان گرفتار شدن جوامع در تعادل‌های غیردمکراتیک، به‌شدت فاسد و به‌شدت مخدوش وجود دارد [17].

در این شرایط عدم کنترل معضل رانت‌جویی نه‌تنها مستقیماً به برون‌داد اقتصادی ضعیف منجر می‌شود، بلکه بر اعتبار سیاست‌های مورد نظر خدشه وارد می‌سازد. این مسئله به نوبه خود می‌تواند شکاف‌هایی را در جامعه ایجاد یا تشدید کند و اعتماد عمومی را از بین ببرد. اعتبار پایین سیاست‌ها نیز به گسترش رانت‌جویی و تنزل اعتماد عمومی منتهی می‌شود. در ادامه فقدان اعتماد عمومی اعتبار سیاست‌ها را تضعیف می‌کند. درنهایت مداخلات سیاستی ناسازگار با شرایط محلی، ضمن ناکامی در رفع شکست‌های بازار، بر گسترش اقتصاد غیررسمی و رانت‌جویی دامن می‌زند و اعتبار و اعتماد عمومی را تضعیف می‌کند [22].

چنان‌که از این توضیحات برمی‌آید، مطابق با دیدگاه دولت ارائه‌دهنده خدمات، مسئله رانت‌جویی و فساد نقشی محوری در بروز «شکست دولت» ایفا می‌کند. در ادبیات موضوع، مسئله فساد و رانت‌جویی تحت عنوان استفاده از نفوذ شخصی صورت‌بندی شده ‌است. این مسئله به نبود خیرخواهی سیاست‌مداران اشاره دارد که در عرصه عمل پدیده‌ای استثنایی و دور از ذهن نیست. لذا این احتمال وجود دارد که فرایند انتخاب سیاست همواره از مسئله اعمال‌نفوذ تأثیر پذیرد. دولت‌ها در هر دو حالت دمکراتیک و غیر دمکراتیک، تحت‌ تأثیر گروه‌های قدرتمند سازمان‌یافته هستند. این امر به‌طور کلی منجر به بروز تعارضات منافع و انحراف منافع یک سیاست به‌سمت گروه‌های منافع خاص می‌شود. همچنین اگر افراد صرفاً با هدف کسب منافع شخصی وارد بخش عمومی شوند، در کنار عدم تخصیص بهینه منابع، تخصیص مناسب استعدادها نیز دچار خدشه می‌شود [5].

در این بین فساد محض و رانت‌جویی به‌عنوان دو شکل عمده استفاده از نفوذ شخصی مورد بحث قرار گرفته است. به‌طوری‌که فساد محض ناظر بر نوعی توزیع مجدد است که عمدتاً شامل پرداخت‌های پولی مستقیم (مانند رشوه) به سیاستمداران برای جهت‌دهی به سیاست‌ها می‌شود و به نوبه خود می‌تواند عواقب منفی داشته ‌باشد. این نوع فساد به‌عنوان یک مبادله داوطلبانه بین پرداخت‌کننده (مثلاً یک گروه ذی‌نفع) و گیرنده (سیاست‌مدار) توصیف می‌شود و ویژگی اصلی آن بازتوزیع منابع است [5].

درواقع فساد محض به عملی اطلاق می‌شود که طی آن با هدف تغییر برون‌داد یک سیاست مشخص، به مقام سیاستگذار (یا مقام اجرایی) مبلغی (رشوه) پرداخت می‌شود. در چنین شرایطی، فساد می‌تواند همسویی ترجیحات شهروندان و رهبران را تغییر دهد. در این بین یک نکته مهم این است که هیچ فرض پیشینی مبنی‌بر اثر کاهش دهنده یا فزاینده رشوه بر رفاه اجتماعی وجود ندارد. اما به‌طور کلی فساد زمانی رفاه را کاهش می‌دهد که معیار پایه بر خیرخواهی دولت استوار باشد. بنابراین، اگر عمل سیاستگذار در ابتدا همسو با حداکثرسازی رفاه اجتماعی باشد و رشوه بر این همسویی خدشه وارد سازد، به وضوح می‌تواند اوضاع را بدتر کند. اما از منظر تعریف ویکسلی، فساد تنها با افزایش احتمال اجرای یک پروژه عمومی، به «شکست دولت» منجر می‌شود. ولی اگر پرداخت رشوه به مقاماتی که خواهان عدم اقدام از سوی دولت هستند صورت گیرد، وقوع شکست دولت منتفی می‌گردد. فارغ از چنین استدلال‌هایی، دیدگاه عموم جامعه از انتقال منابع در قالب رشوه به سیاست‌مداران استقبال نمی‌کند [5].

مفهوم رانت‌جویی اولین بار توسط کروگر (1974) و برای اشاره به هزینه تخصیص منابع در راستای تأمین منافع خصوصی و به هزینه دیگران، استفاده شده ‌است [8]. این مفهوم به استفاده از منابع ناسالم در فرایند سیاستگذاری اشاره دارد و به‌عنوان تلاش برای کسب رانت (اعم از قدرت، ثروت یا سایر امتیازات) از طریق تأثیر بر سیاست‌ها تعریف می‌شود. اقدامی که اغلب با هزینه‌های هنگفت برای جامعه همراه است [5].

وجه تمایز تعاریف فوق از فساد و رانت‌جویی در این است که فساد محض عمدتاً محدود به پرداخت‌های پولی مستقیم (رشوه) می‌شود، درحالی‌که رانت‌جویی مفهوم گسترده‌تری است و شامل افعالی نظیر لابی‌گری نیز می‌شود. همچنین در بعد پیامدها، فساد محض مشروعیت دولت را تضعیف می‌کند، اما رانت‌جویی چرخه‌های مالی یا انتخاب ضعیف سیاستمداران را تشدید می‌کند. بنابراین رانت‌جویی در مفهومی گسترده‌تر نسبت به فساد محض تعریف می‌شود و ناظر بر رفتاری است که طی آن افراد منابع و انرژی خود را جهت تأمین امتیازات سیاسی و کسب رانت صرف می‌کنند. در این بین، پیامدهای رفاهی رانت‌جویی باتوجه‌به سیاست انتخاب شده و میزان منابع صرف شده برای تأثیرگذاری بر تصمیمات سیاستی، تعیین می‌شود [5].

رانت‌جویی به‌مثابه رایج‌ترین علت شکست دولت مطرح می‌شود. تا آنجا که می‌توان آثار سوء این پدیده را حتی در بازار کار، مبنی‌بر خروج افراد از مشاغل مولد مشاهده کرد. این پدیده شباهت زیادی به مسئله جست‌وجوی سود توسط افراد در بازارها دارد که در اینجا در بستر نهادهای سیاسی هدایت می‌شود [18].

باید توجه داشت مسئله رانت‌جویی، علاوه‌بر آثار و پیامدهای منفی آشکاری که بر رشد اقتصادی، بهره‌وری و سایر شاخص‌های توسعه دارد، از ویژگی بازدهی فزاینده نیز برخوردار است. به این معنا که هرچه میزان رانت‌جویی افزایش یابد، زمینه گسترش و تداوم آن بیشتر می‌شود. بنابراین هنگامی که چنین تبادلاتی در ساختار اقتصادی یا اداری نهادینه و رایج شوند، حذف آنها بسیار دشوار خواهد بود؛ چراکه بهره‌برداران از رانت انگیزه بالایی دارند تا از تداوم منافع خود اطمینان حاصل کرده و مانع از دستیابی دیگران به این مزایا شوند [8].

همان‌طورکه در سطور پیشین مورد تأکید واقع شد، مطابق با الگوی دولت ارائه‌دهنده خدمات، فساد و رانت‌جویی به‌عنوان مهم‌ترین دلیل شکست دولت شناسایی می‌شود. بنابراین دلالت‌های سیاستی منتج از الگوی دولت ارائه‌دهنده خدمات برای جلوگیری از شکست‌های دولت، عمدتاً مبتنی‌بر کاهش حدود مداخله دولت و پیگیری اهداف حکمرانی خوب جهت کاهش زمینه‌های بروز فساد و رانت‌جویی است.

هم‌راستا با این دیدگاه، بانک‌جهانی و سایر نهادهایی بین‌المللی از برنامه‌های حکمرانی خوب و الگوی دولت ارائه‌دهنده خدمات حمایت می‌کنند و باوجود پذیرش نقش بسیار فعال و خالق رانت دولت در کشورهای توسعه‌یافته موفق (به‌عنوان مثال، بانک‌جهانی ۱۹۹۳)، استدلال کرده‌اند که این کشورها تعدادشان اندک و دارای ظرفیت دولت استثنایی بوده‌اند. در ادامه استدلال می‌کنند که در غیاب ظرفیت بالای دولت، تمرکز دولت بر ارائه خدمات اصلی و اتکا به اصلاحات مبتنی‌بر ایده حکمرانی خوب گزینه بهتری است. این درحالی است که حسب شواهد تجربی، ظرفیت‌های دولتی که برای جلوگیری از شکست دولت حیاتی شناخته می‌شوند، ارتباط چندانی با ویژگی‌های حکمرانی خوب ندارند. درواقع نه‌تنها هیچ‌کدام از این ویژگی‌ها به‌عنوان پیش‌شرطی اساسی برای رشد سریع محسوب نمی‌شود. بلکه تفسیری منسجم‌تر از شواهد تاریخی نشان ‌می‌دهد که حکمرانی خوب - به‌معنای فساد کمتر و دمکراسی عمیق‌تر - معمولاً برون‌داد توسعه اقتصادی موفق است [19] [17].

با این توضیح مقدماتی به‌نظر می‌رسد که نباید به تبیین الگوی دولت ارائه‌دهنده خدمات از علل شکست دولت اکتفا کرد. توجه به دلالت‌های سیاستی و نتایج تجربی اتخاذ چنین رویکردی می‌تواند پاسخ‌های بیشتری در باب منشأ شکست فراهم آورد. بنابراین لزوم توجه به پارادایم جایگزین مطرح می‌شود. مبحثی که در بخش بعد به آن پرداخته‌ شده است.

3-2-2. منشأ شکست از منظر الگوی تحول اجتماعی (پارادایم دولت توسعه‌گرا)

در مقام پاسخ به رویکرد اشاره‌شده در بخش پیشین، الگوی تحول اجتماعی (پارادایم دولت توسعه‌گرا) بر این نکته اشاره دارد که اگرچه کشورهای توسعه‌یافته موفق تعدادشان اندک است و ظرفیت دولت آنها استثنایی بوده، اما هیچ نمونه‌ای از دولت‌های شکست‌خورده یا درحال شکست که سیاست‌های مبتنی‌بر حکمرانی خوب را اتخاذ کرده و سپس از یک تحول پایدار و موفق برای دستیابی به رفاه برخوردار شده باشند، وجود ندارد. حسب این تجارب چنین نتیجه‌گیری می‌شود که باید درس‌هایی درمورد بهترین روش‌های توسعه ظرفیت دولت آموخت [17].

درواقع دولت‌ها در کشورهای درحال توسعه، خواه ناخواه نقش بسیار مهم‌تری نسبت به الگوی دولت ارائه‌دهنده خدمات ایفا می‌کنند. زیرا جوامع در این دست کشورها درحال تجربه تغییرات اجتماعی و اقتصادی بی‌سابقه‌ای هستند که دولت‌ها را در استفاده از قوای اقتصادی و قهری برای هدایت امور ناگزیر می‌سازد. با افزایش انتظارات و جنبش‌های اجتماعی که قابلیت سیاسی و اقتصادی جوامع سنتی را تخریب می‌کند، بی‌عملی و فقدان تأثیرگذاری ممکن نیست. در این شرایط دولت می‌تواند به ابزاری در دست طبقات، گروه‌ها و کارآفرینان سیاسی متخاصم تبدیل شود که هر کدام برای کسب منابع و هدایت جریان تحولات در تلاش‌اند. نهادها و سیاست‌های دولتی نیز نتیجه تضاد و مذاکره بین نیروهای متخاصم هستند، اما در کشورهای صنعتی پیشرفته که از قبل دارای بخش‌های مولد مسلط و بالغ هستند، سیاست‌های دمکراتیک معمولاً حول طیف نسبتاً محدودی از گزینه‌ها در نوسان است که درنهایت با حفظ پویایی اقتصاد منافاتی ندارند. در فقدان غلبه چنین بخشی، نبود یک حلقه بازخورد از عملکرد اقتصاد به فرایند سیاستگذاری موجب وسعت دامنه سیاست‌ها و نهادها در کشورهای درحال توسعه می‌شود. این مسئله امکان بروز تداوم «شکست دولت» در سازمان‌دهی تحولات به‌سمت اهداف توسعه‌ای را فراهم می‌آورد [17].

 لذا در کشورهای توسعه‌نیافته و درحال توسعه، موفقیت یا شکست دولت به بی‌طرفی آن در حمایت از حقوق مالکیت موجود یا عدم‌ مداخله در اقتصاد یا منازعات اجتماعی ارتباط ندارد. بلکه چهار بعد متفاوت در ارتباط با منشأ بالقوه شکست دولت، شناسایی می‌شود. این چهار بعد شامل نهادها و سیاست‌های متفاوت، میزان اثربخشی در اجرای(پیاده‌سازی) این نهادها، هزینه‌های اجرا و درنهایت فرایندهای هدایت تغییرات نهادی است. در این شرایط اجرای مؤثر، نیازمند وجود ظرفیت نهادی کافی و نهادهایی است که با منافع گروه‌های اجتماعی قدرتمند سازگار باشد. زمانی که دولت درگیر مدیریت رانت‌ها و مداخله در حقوق مالکیت برای ارتقای سطوح اقتصادی جامعه است، فرایند اجرا دشواری‌های بیشتری نسبت به یک اقتصاد توسعه‌یافته دربرخواهد داشت. این دشواری‌ها هم از منظر ظرفیت نهادی - زیرا دولت باید ظرفیت انجام کارهای مناسب را داشته ‌باشد- و هم از ناحیه مقاومت اجتماعی و رانت‌جویی شدیدتر شناسایی می‌شود [17].

در این شرایط لزوم توجه مضاعف به اهمیت ظرفیت نهادی بدیهی به‌نظر می‌رسد. زیرا اعمال یا تغییر سیستم حقوق مالکیت بدون ظرفیت اداری مناسب غیرممکن است. درعین‌حال، ظرفیت نهادی بدون ظرفیت سیاسی مؤثر برای غلبه بر مقاومت گروه‌های اجتماعی قدرتمندی که با دگرگونی‌های حقوق مالکیت یا پیامدهای راهبردهای خاص مدیریت رانت مخالف هستند، کافی نخواهد بود. درواقع رشد سریع نیازمند مجموعه‌ای قوی از نهادها و ظرفیت نظارتی برای تمایز بین انواع مختلف رانت‌هاست. بنابراین برای خلق، امحا یا مدیریت رانت‌ها جهت تحقق رشد، وجود ظرفیت سیاسی، ضروری است. زیرا براساس شواهد تجربی موجود، دولت در تمام کشورهای درحال توسعه موفق، به‌طور فعال در بازارها مداخله کرده و رانت‌ها و حقوق مالکیت را خلق و مدیریت کرده است [17].

شکل 4. دولت توسعه‌گرا و منشأ وقوع شکست دولت [17]

براساس شکل 4، جوامع می‌توانند از نظر خلق و هدایت رانت‌ها، حقوقی که به‌طور مؤثر اجرا می‌کنند و هزینه‌های اجرایی، متفاوت باشند. دولت‌های ارائه‌دهنده خدمات براساس الگوی حکمرانی خوب با پیگیری حذف همه رانت‌ها به‌عنوان راهی برای کاهش هزینه‌های اجرایی، تقویت و حمایت ویژه از حقوق مالکیت، استراتژی‌های ضد فساد را به‌عنوان راهی برای مقابله با شکست دولت پیشنهاد می‌کنند که عملاً کاهش ظرفیت دولت و قدرت خلق رانت توسط دولت را در پی دارد. چنین اصلاحاتی تلاش می‌کند به هدفی دست‌نیافتنی که هیچ سابقه تاریخی قانع کننده‌ای ندارد، دست یابد. این درحالی است که دولت‌های موفق با شدت زیادی در حقوق مالکیت و خلق و هدایت رانت‌ها مداخله کرده‌اند. درحالی‌که مجموع هزینه‌های رانت‌جویی و اجرایی بالا بوده، وضعیت قدرت سیاسی به آنها اجازه داده است که به‌طور مؤثر به اعمال تغییرات اساسی در حقوق و رانت‌های ضروری برای تحقق رشد بپردازند [17]. نمود تجربی این صورت‌بندی از منشأ «شکست دولت» در شکل 5 قابل مشاهده ‌است.

شکل 5. رابطه بین رشد تولید ناخالص داخلی و شاخص حقوق مالکیت و الگوهای مطرح در هر پارادایم [19]

در شکل 5، شاخص ثبات حقوق مالکیت (شامل فساد، حاکمیت قانون، کیفیت بوروکراتیک، ابطال قراردادهای دولتی و ریسک سلب مالکیت) در سال 1984 در برابر نرخ رشد تولید ناخالص داخلی سال‌های 1990-1980 رسم شده ‌است. درحالی‌که خط رگرسیون شیب مثبت مورد انتظار را دارد (اگرچهR² تنها 0/03 است)، کشورها به سه گروه مجزا تقسیم می‌شوند. اکثر کشورها به گروه یک یعنی کشورهای درحال توسعه با رشد پایین (نرخ رشد کمتر از میانگین کشورهای پیشرفته) یا گروه کشورهای صنعتی پیشرفته و با درآمد سرانه بالا (گروه سه) تعلق دارند. کشورهای گروه یک با رشد کم و حکمرانی ضعیف شناخته می‌شوند و با شکست‌های زیادی مواجه‌اند، درحالی‌که کشورهای گروه سوم از رشد بالا برخوردارند و بهترین ویژگی‌های حکمرانی را دارند. در این بین جالب‌ترین گروه کشورها که برخلاف توصیه‌های رویکرد جریان متعارف باید به‌عنوان الگو مورد توجه و مطالعه قرار گیرند، در گروه دوم قرار دارند. یعنی کشورهای درحال توسعه‌ای که به‌دلیل داشتن نرخ رشد بالاتر از کشورهای پیشرفته، درحال جبران عقب‌ماندگی خود هستند. نکته مهم در مورد این قبیل کشورها رشد قابل توجهی است که باوجود حقوق مالکیت و حکمرانی مشابه با میانگین سایر کشورهای درحال توسعه یعنی کشورهای گروه یک محقق شده ‌است [19].

با این توضیحات، مبنی‌بر تأکید رویکرد دولت توسعه‌گرا بر اهمیت ظرفیت دولت لزوم توجه به این مفهوم و شناسایی ابعاد گوناگون آن، دوچندان می‌شود. بنابراین در ادامه سایر ابعاد ظرفیت دولت با جزئیات بیشتری بررسی می‌شود.

3-2-3. فقدان ظرفیت دولت و تله قابلیت

براساس تعاریف مصطلح در ادبیات، ظرفیت دولت همچون روی دیگر سکه «شکست دولت» و به‌مثابه یک دوگان برای آن مطرح می‌شود. چه این شکست به‌صورت جزئی و در اجرای یک سیاست خاص تعریف شود و یا به‌صورت نهادی و به‌معنای ضعف در انجام وظایف عمومی دولت مدنظر قرار گیرد. این مفهوم با نام‌های مختلفی، ازجمله اثربخشی دولت، کیفیت حکمرانی، کیفیت نهادی، ظرفیت سیاسی، عملکرد سیاسی، حاکمیت قانون، شکنندگی دولت، قدرت دولتو بسیاری عناوین دیگر در ادبیات اقتصادی و سیاسی موضوع بحث بوده است [11].

تنوع دیدگاه‌ها درمورد مفهوم و مؤلفه‌های ظرفیت دولت، علاوه‌بر انتزاع نظری و عملیاتی این مفهوم، ارائه یک تعریف واحد را برای پژوهشگران دشوار می‌سازد. برخی از پژوهشگران – برای مثال هانتینگتون (1968) و مان (1993)- در راستای تعریف وبر، بر توانایی دولت‌ها برای حفظ و تأمین نظم و ثبات تمرکز نموده‌اند. سایر پژوهشگران -مانند دویچ (1961)- بر اهمیت روابط دولت و جامعه اشاره داشته و بر مهارت دولت‌ها در افزایش رفاه جمعیت تأکید داشته‌اند. طبق استدلال برخی دیگر از اندیشمندان این حوزه نظیر اسکوپول (1985)؛ ظرفیت دولت به‌معنای ظرفیت اجرای اهداف رسمی، به‌ویژه در برابر مخالفت بالفعل یا بالقوه گروه‌های اجتماعی قدرتمند یا در مواجهه با شرایط سخت اجتماعی-اقتصادی تعریف می‌شود. اوانز (1986، 1995) محور کلیدی ظرفیت دولت را استقلال درون‌ساختاری می‌داند و بر ترکیبی از قدرت اداری در لفافه و سطح معینی از حضور دولت در ساختار تولیدی اشاره دارد. فوکویاما (2004) ظرفیت دولت را به‌عنوان توانایی دولت‌ها برای تدوین و اجرای سیاست‌ها و اجرای قوانین به‌طور واضح و شفاف تعریف می‌کند. بزلی و پرسون (2008) بر توانایی وضع مالیات برای تأمین مالی کالاهای عمومی و پرداخت‌های انتقالی تأکید دارند و درنهایت براساس دیدگاه نوتسن (2012) ظرفیت دولت به‌عنوان اجرای موفق سیاست‌های عمومی از طریق یک بوروکراسی کارآمد که به قوانین پایبند است، درک می‌شود [23] [11].

همچنین ظرفیت دولت دربرگیرنده مفهوم «ظرفیت سخت» و «ظرفیت نرم» است. ظرفیت سخت شامل مهارت‌های ملموس، مهارت‌ها و دانش فنی و ظرفیت نرم حاوی مفاهیم چون نظام‌های مدیریتی، انگیزه و جهت‌گیری بوروکرات‌ها، توانایی‌های پیمانکاران خصوصی یا غیرانتفاعی - و همچنین روابط آنها با دولت- و روابط دولت با شهروندانش است. که مورد آخر شامل اعتماد شهروندان و کارگزاران دولتی به یکدیگر و پاسخ‌گویی یا انطباق شهروندان با درخواست‌های دولت می‌شود [24].

مطابق با ادبیات تجربی نیز توانایی افزایش درآمد از طریق سیستم‌های مالیاتی پیشرفته - یا ظرفیت مالی دولت- به مقدار زیادی با توانایی حمایت از بازارها، توانایی اجرای سیاست‌ها و درنتیجه سطح توسعه اقتصادی مرتبط است؛ ازاین‌رو وجود این ظرفیت به‌عنوان عنصری ضروری برای توسعه اقتصادی و مشخصه متمایزکننده کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته مطرح می‌شود [25] [26] [27]. درواقع حسب این شواهد، دولت‌ها در اقتصادهای نسبتاً پیشرفته درآمدهای مالیاتی بالاتر کسب نموده و نقش مهم‌تری در اقتصاد ایفا می‌کنند. در نقطه مقابل، فقدان این ظرفیت (دولت ضعیف) توسط دانشمندان علوم سیاسی به‌عنوان منشأ شکست در بسیاری از کشورهای کمتر توسعه‌‌یافته ذکر شده ‌است. برای مثال هربست شکست اقتصادی کشورهای آفریقایی را به‌طور مستقیم با ناتوانی دولت‌‌‌‌های آنها در تسلط و استخراج منابع از جامعه مرتبط می‌داند. وی این مسئله را با موفقیت در کره‌جنوبی و تایوان مقایسه می‌کند، جایی که دولت از هر دو نظر سیاسی و اقتصادی قوی‌تر است [25]. بر این اساس، اخذ مالیات به‌مثابه یکی از حیاتی‌ترین کارکردهای دولت و یک بعد مهم از ظرفیت دولت و مرتبط با مسئله شکست دولت در نظر گرفته‌ می‌شود [28] [29] [30] [31].

البته باید توجه داشت که توانایی دولت‌های مدرن برای مالیات‌ستانی از آحاد جامعه و ارائه طیف وسیعی از خدمات مورد نیاز در یک دولت رفاه، به‌تدریج و با تغییرات ساختاری در اقتصاد، سیاست و توسعه نظام‌های اطلاعات‌محور و گزارش‌دهی شخص ثالث ایجاد شده ‌است. توسعه ظرفیت اجرایی دولت نیز با افزایش انطباق شهروندان همراه بوده است. لذا از این منظر ظرفیت دولت تا حدودی تابعی از میراث تاریخی است که شکل‌دهی به آن در کوتاه‌مدت ممکن است فراتر از خواست و توانایی رهبران باشد. به‌نحوی‌که ظرفیت دولت در طول زمان انباشته و در برخی موارد تضعیف می‌شود، زیرا سرمایه‌گذاری در دستیابی به چنین ظرفیت‌هایی، بازدهی بلندمدت دارد [24].

با این تفاسیر آنچه در عصر حاضر در بسیاری از کشورها مشاهده می‌شود، دلالت بر وجود نقصان در توانایی دولت‌ها برای انجام وظایف اساسی مانند تأمین امنیت، مقررات‌گذاری و غیره دارد. درحالی‌که پیاده‌سازی و اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌های دولتی مستلزم برخورداری از ظرفیت و وجود سازمان‌های توانمندی است که فعالیت‌های مولد تعداد زیادی از افراد را تشویق و حمایت کنند. درواقع قابلیت اجرایی دولت برای پیاده‌سازی و اجرای سیاست‌ها جزء متمایز هر تعریفی از توسعه ملی است. درحالی‌که ضعف و شکست سازمان‌های دولتی در کشورهای درحال توسعه خود را به‌صورت فساد فراگیر مقامات دولتی، شکاف بین قانون و عملکرد واقعی، عدم حضور کارگران و کارمندان در محل کار نشان‌می‌دهد و برون‌داد حوزه‌هایی مانند بودجه‌بندی و تدارکات بخش عمومی، سیستم قضایی و آموزش را متأثر می‌سازد [20]. این وضعیت که به‌مثابه شکست دولت تلقی می‌گردد، توسط پریچت و همکاران (2013) و چند روز، پریچت و وولکاک(2017) تحت ‌عنوان «تله قابلیت» نام‌گذاری و صورت‌بندی شده ‌است [20] [32].

«تله قابلیت» ناظر بر منشأ و چگونگی «شکست دولت» است؛ یعنی رویه‌هایی که اتخاذ آنها، به «شکست دولت» منتهی می‌شود. این رویه‌ها تحت عناوین تقلید مشابه و فشار زودهنگام نام‌گذاری شده ‌است. تقلید مشابه به توانایی سازمان‌ها برای حفظ مشروعیت از طریق تقلید از اشکال نهادی مدرن اما بدون کارکرد اشاره دارد که علی‌رغم صورت ظاهری توسعه‌یافته، فاقد کارکرد مناسب هستند. فشار زودهنگام نیز به وضعیتی اطلاق می‌شود که سطوح وظایف محوله به سازمان‌ها و نهادها بیش از توانایی آنهاست. سازوکار عمل و تأثیر فشار زودهنگام در شکل 6 تصریح‌ شده است [32] [20].

شکل 6. فشار زودرس و فروپاشی قابلیت دولت [21]

درواقع ملزم ساختن سازمان‌ها و نهادها به انجام برخی وظایف، پیش از آنکه واقعاً قابلیت انجامش را داشته ‌باشند، فشار عظیمی به تشکیلات و کارگزارانش وارد می‌آورد و حتی به فروپاشی قابلیت فعلی می‌انجامد. تکرار مستمر بارگذاری بی‌موقع (فشار زودهنگام) باعث تقویت «تله قابلیت» می‌شود؛ تقاضای بیش از اندازه زیاد، بیش از اندازه کم، بیش از اندازه زود و بیش از اندازه مداوم (چهار بیش از اندازه)، امکان و مشروعیت اصلاحات و توانمندسازی را از بین می‌برد [32].

باوجود تلاش‌های آگاهانه و مبتنی‌بر نیات خیر بازیگران داخلی (پیشگامان اصلاحات) و خارجی برای شتاب بخشیدن به نوسازی، نیروهای دوگانه تقلید طوطی‌وار (تقلید مشابه) و بارگذاری بی‌موقع می‌تواند باعث گیر کردن کشورها در تله‌های قابلیت شوند. با این پیش‌فرض که سطح عملکرد و سرعت تغییر حاصل شده در دیگر کشورها در هر جایی عملی است، وارد کردن بهترین سرمشق‌ها از خارج و داشتن توقعات غیر واقعی برای دست اندرکاران، وسوسه‌انگیز است [32].

این درحالی است که به‌کارگیری بهترین سرمشق‌ها در محیط‌های کم‌قابلیت به فرایند جدا شدن یا واگرایی بین سرمشق خیالی (دوژور) و مشق واقعی (دو فاکتور) می‌انجامد. به‌مرور زمان استمرار این فرایند نهایتاً به نقطه‌ای خواهد رسید که اهداف روی کاغذ (امر دوژور) هیچ‌گونه کشش هنجاری بر آنچه در عمل روی می‌دهد (امر دو فاکتور)، نخواهد داشت (شکل 7) و هرگونه تغییری در سطوح نظری سیاست اثری واقعی در پی ندارد؛ زیرا ارتباط بین این دو قلمرو کاملاً قطع شده ‌است. بنابراین آرزواندیشی درمورد سرعت بهبود قابلیت، باعث فشارهای اجرایی می‌شود که قابلیت را تضعیف می‌کنند و تله قابلیت را تداوم می‌بخشند [32].

شکل 7. واگرایی میان اهداف و برون‌داد یک سیاست (از طریق تقلید و فشار زودهنگام و وقوع تله قابلیت) [21]

اهمیت توجه به مسئله عدم تقلید تحت عناوینی دیگر، توسط اندیشمندان مورد بحث قرار گرفته است. برای مثال، نورث (2005) با اشاره به اهمیت ساختار انگیزشی ملهم از نهادها، بر عدم تقلید و کپی‌برداری (تقلید برده‌وار) نهادهای دنیای غرب (نظیر حقوق مالکیت و نظام‌های قضایی) توسط کشورهای درحال توسعه تأکید می‌کند. برای مثال چین در آغاز مسیر رشد خود، از طریق نظام مسئولیت خانوار ساختار انگیزشی را پدید آورد که بدون هرگونه تقلید از دستورالعمل استاندارد غربی توسعه اقتصادی سریع را مدیریت نمود [10].

 مثالی مرتبط در این زمینه، مربوط به ارتقای کیفیت حکمرانی و بهبود وجه دمکراتیک حاکمیت جهت مقابله با مسئله شکنندگی و تقویت ظرفیت دولت است. در این زمینه، طرح‌های زیادی برای ارتقای حکمرانی وجود دارد که منعکس‌کننده‌ جاه‌طلبی‌های کشورهای کمک‌کننده و نهادهای بین‌المللی است. این در شرایطی است که احتمال پایداری بیشتری برای بهبود تدریجی ملهم از درون جامعه، نسبت به برنامه‌هایی که از تجربه کشورهای توسعه‌یافته تقلید می‌کنند، متصور است. درواقع با تمرکز صرف بر معیارهای تعیین‌شده توسط بازیگران بین‌المللی، دولت به صحنه نمایشی تبدیل می‌شود که تا حدود زیادی مستعد تشدید بدبینی و نارضایتی است. برای مثال بازیگران بین‌المللی اغلب برای برگزاری سریع انتخابات چند حزبی فشار می‌آورند. اگرچه این امر به‌عنوان یک هدف بلندمدت مطلوب است، وقتی خیلی زود اعمال شود، به خلط شکل با محتوا منجر می‌شود. زیرا برای دست یافتن به دمکراسی انتخاباتی چندحزبی ابتدا باید طی یک فرایند تدریجی، کنترل‌ها و توازن‌های مؤثر و اهداف مشترکی ایجاد شود. در جوامعی که هنجارهای قوی برای مدیریت مسالمت‌آمیز اختلافات وجود ندارد، چنین ترتیبات قانونی اغلب صوری‌ هستند تا واقعی. بنابراین نه‌تنها نهادها، بلکه هنجارها و رویه‌ها نیز باید تغییر کنند. برای ایجاد تأثیر مناسب، تغییر قانون اساسی باید در هنجارهای محلی شهروندان ریشه داشته‌باشد. از آنجایی که تغییر هنجارها امری تدریجی است، اشکال حکومت که براساس آنها ساخته می‌شوند نیز به‌تدریج توسعه (تغییر) می‌یابند [33].

به‌طور کلی عدم توجه کافی به شرایط نهادی محلی، ضمن ناکام گذاشتن اقدامات و سیاست‌ها در رفع شکست‌های بازار، می‌تواند بر وخامت اوضاع بیفزاید. برای مثال، سیاست‌هایی که به ظرفیت اجرایی فراتر از ظرفیت موجود نیاز دارند، نه‌تنها در دستیابی به هدف اجتماعی مورد نظر دچار شکست می‌شوند، بلکه به گسترش رویه‌هایی غیررسمی و فساد دامن می‌زنند و اعتبار دولت را نیز تضعیف می‌کنند. به‌طور مشابه، در غیاب ضمانت‌های مؤثر، رویکردهایی که شامل اختیاردهی قابل توجهی به افراد درگیر در فرایند اجرا هستند، ممکن است به شکل‌گیری محملی برای اخذ رشوه یا قرار دادن عوامل اقتصادی در معرض ریسک (غیرضروری) منجر شود [22].

از آنجا که شرایط در کشورهای مختلف متفاوت است، در غیاب یک بررسی موشکافانه، انتقال سیاست‌ها از یک کشور به کشور دیگر اغلب به برون‌داد ضعیفی منجر می‌شود. از نظر تاریخی، بسیاری از سیستم‌های نظارتی در کشورهای درحال توسعه از قدرت‌های استعماری یا اشغالگر و با کمترین توجه به نحوه عملکرد آنها در یک محیط بسیار متفاوت، منتقل ‌شده‌اند. این درحالی است که تمایل به انتقال بی‌چون و چرای رویکردها و سیاست‌ها از یک کشور به کشور دیگر تا به امروز ادامه دارد. از آنجایی که این سیستم‌ها ارتباط کمی با محیط محلی داشتند، اغلب نادیده گرفته شده یا به‌صورت گزینشی اجرا می‌شدند (برای درخواست رشوه). درحالی‌که قوانین در کشور مبدأ روند مداوم نوسازی و ارتقا را طی می‌کردند، رژیم‌های تأثیر پذیرفته از کشور استعمارگر اغلب فاقد این سازوکار بودند [22] [32].

در این بین مسئله انعطاف‌ناپذیری و ساختار ایستای مقررات نیز قابل بحث و بررسی است. ساختاری که توان تطبیق با تحولات سریع فناوری، تغییر الگوهای کسب‌وکار یا نیازهای نوظهور را ندارد. این پدیده که از آن با عنوان «اینرسی نهادی» نیز یاد می‌شود، موجب می‌شود مقرراتی که در دوره‌ای خاص تدوین ‌شده‌اند، برای سال‌ها یا حتی دهه‌ها بدون بازنگری باقی بمانند، درحالی‌که شرایط محیطی و مقتضیات اجتماعی و اقتصادی به‌طور اساسی تغییر کرده‌اند. در چنین شرایطی، گروه‌های ذی‌نفع – ازجمله برخی شرکت‌ها، مقامات اجرایی یا سایر بازیگران ذی‌ربط – که از بقای مقررات موجود منتفع می‌شوند، حتی درصورت ناکارآمد بودن آنها برای منافع عمومی، انگیزه‌های قوی برای مقاومت در برابر اصلاحات و تغییر ساختار دارند. این مقاومت نهادی و فنی، یکی از مهم‌ترین موانع نوسازی و ارتقای نظام سیاستگذاری در بسیاری از کشورها به‌شمار می‌رود [22].

3-2-4. ناآگاهی و مسئله کیفیت سیاستگذار

وجود ناآگاهی ناظر بر این واقعیت است که دولت‌ها معمولاً فاقد همه آن دانایی هستند که مدل‌های ساده‌سازی شده مورد استفاده در فرایند سیاستگذاری مفروض می‌انگارند. مسئله‌ای که اساس انتقاد هایک از برنامه‌ریزی دولتی بوده است. نبود آگاهی می‌تواند به اخذ تصمیمات اجتماعی ناقض معیارهای رفاه منجر شود و شرایطی را ایجاد کند که سیاست‌ها، به بهینه -کارایی- پارتو منجر نشوند. درحالی‌که فقدان آگاهی بدون شک یکی از ویژگی‌های فراگیر عرصه سیاست است، جالب‌ترین موضوعات مربوط به موقعیت‌هایی است که کمیت اطلاعات درون‌زاست و هنگامی که افراد مختلف اطلاعات متفاوتی درمورد سیاست‌ها در اختیار دارند. مطمئناً کیفیت برون‌داد سیاست‌ها در این شرایط از آنچه با دانش کامل اتفاق می‌افتد کمتر خواهد بود [5]. بنابراین در عرصه عمل دولت‌ها با مشکلات شدید اطلاعاتی در فرایند طراحی و اجرای مداخلات مواجه‌اند و به‌اندازه بازیگران خصوصی از تأثیر مداخلات‌شان بر هزینه‌ها یا مشوق‌ها اطلاع نخواهند داشت [22].

در این بین تفاوتی اساسی میان نظام‌های دمکراتیک و غیردمکراتیک در نحوه‌ی جمع‌آوری و استفاده از اطلاعات طی فرایند سیاستگذاری وجود دارد. مسئله‌ای که می‌تواند احتمال «شکست دولت» را تا حدودی تقلیل دهد. زیرا رأی‌گیری مستقیم در باب انتخاب یک سیاست توسط شهروندان با سطوح اطلاعاتی متفاوت، می‌تواند راه خوبی برای آشکارسازی ارزش‌های مشترک باشد. بر این اساس می‌توان گفت شکلی که در آن تصمیمات اجتماعی اتخاذ می‌شود، بر نحوه استفاده از اطلاعات در فرایند سیاستگذاری تأثیر می‌گذارد [5].

البته وقوع شکست از ناحیه تصمیمات اشتباه منتج از فرایندهای دمکراتیک نیز به‌طور وسیعی در ادبیات مورد بحث واقع شده‌است. درواقع ناآگاهی رأی‌دهندگان خود می‌تواند به انتخاب سیاست‌های اشتباه و «شکست دولت» تسری یابد. برای مثال، مسئله غفلت عقلایی ناظر بر شرایطی است که فرد تصمیم می‌گیرد در مورد برخی از ابعاد سیاست عمومی اطلاعاتی جمع‌آوری نکند. به زبان آماری غفلت عقلایی به این معنی است که فرد می‌داند یک متغیر یا بُعد وجود دارد، اما تصمیم می‌گیرد هیچ داده یا نمونه‌ای از آن متغیر یا بُعد خاص (مرتبط یا غیرمرتبط) جمع‌آوری نکند. به‌عنوان مثال، باوجود چنین غفلت، افراد تمایل دارند به سطوحی از خدمات دولتی رأی دهند که به‌طور نظام‌مند با سطوحی که مطلوبیت‌شان را به حداکثر می‌رساند، متفاوت است. درواقع وجود غفلت نسبت به برخی از مزایای یک سیاست می‌تواند رأی‌دهندگان را به‌طور سیستماتیک در مورد ارزش سیاست‌های پیشنهادی دچار اشتباه کند. بنابراین ممکن است جهل رأی‌دهندگان به‌وسیله رقابت انتخاباتی کاهش یابد، اما از بین نمی‌رود. لذا می‌توان گفت باوجود غفلت عقلایی، انتخاب افراد تحت‌تأثیر انگیزه‌های اقتصادی قرار می‌گیرد و منعکس‌کننده رفتار بهینه افراد باتوجه‌به محدودیت‌های مختلف در پردازش و کسب اطلاعات است [34].

به اذعان منسر اولسون (1403)، کسب اطلاعات درباره یک کالای جمعی و ارزیابی آن غالباً خود یک کالای جمعی است. برای مثال عضو عادی سازمانی بزرگ، به تعیین زمان لازم جهت بررسی سیاست‌ها و یا رهبری سازمان اقدام می‌‌کند. او هرقدر زمان بیشتری به این کار اختصاص دهد، احتمال آنکه رأی و هواداری‌اش به نفع سیاست‌ها و رهبران کارآمدتر تمام شود افزایش می‌یابد. ولی این عضو، از سیاست‌ها و رهبری کارآمدتر فقط سهمی کوچک به‌دست می‌آورد. در کل بقیه اعضا هستند که تقریباً همه عواید را کسب می‌کنند، به‌صورتی‌که عضو منفرد انگیزه نخواهد داشت وقتش را به اندازه‌ای که منافع گروه اقتضا دارد به کشف شواهد و تأمل در مورد تشکیلات اختصاص دهد. این درحالی است که خیر جمعی به تخصیص چنین وقتی ازسوی تک‌تک اعضا منوط است. این مسئله در مورد رأی‌دهنده نوعی در یک انتخابات نیز صادق است. در این صورت عواید یک رأی‌دهنده از مطالعه روی موضوعات و نامزدها جهت رسیدن با رأیی که حقیقتاً به نفع اوست براساس تفاوت در ارزش نتیجه درست انتخابات برای فرد در مقایسه با نتیجه نادرست، ضرب در این احتمال که تغییر در رأی فرد نتیجه انتخابات را عوض کند به‌دست می‌آید. چون احتمال تغییر نتیجه انتخابات بر اثر اقدام یک رأی‌دهنده نوعی بسیار ناچیز است؛ شهروند عادی انتخاب می‌کند که نسبت به امور عمومی غافل عقلایی باقی بماند [35].

در باب اهمیت کیفیت سیاستگذار نیز دو دلیل عمده وجود دارد که نشان‌ می‌دهد نوع سیاستگذار می‌تواند در کیفیت سیاستگذاری تأثیرگذار باشد: نخست آنکه، ویژگی‌های فردی و حرفه‌ای سیاستگذاران در محتوای سیاست‌ها منعکس می‌شود. برای مثال، برخی افراد ممکن است توانایی اجرای کم‌هزینه‌تر سیاست‌ها را داشته ‌باشند یا درک دقیق‌‌تری از سازوکارهای اجرایی و پیامدهای آن ارائه دهند. در چنین شرایطی، تنها راه بهبود سیاست‌ها، تغییر افرادی است که مسئولیت سیاستگذاری را برعهده دارند [5].

دلیل دوم آن است که برخی سیاستگذاران در برآورده ساختن مطالبات عمومی و ترجیحات شهروندان عملکرد بهتری دارند. البته این امر بیش از هر چیز، به نوع مشوق‌هایی بستگی دارد که برای هدایت رفتار سیاستگذاران طراحی می‌شود. درواقع، طراحی صحیح نظام مشوق‌ها می‌تواند بدون وابستگی به نوع افراد، به اتخاذ سیاست‌های مطلوب منجر شود. بااین‌حال، روشن است که وجود سازوکارهایی برای انتخاب سیاستگذاران شایسته و متعهد، نقش اساسی در ارتقای کیفیت حکمرانی ایفا می‌کند [5].

به یک معنا اگر «شکست دولت» به‌عنوان پدیده‌ای که ساخته دست بشر است شناسایی شود (نه تصادفی)؛ علی‌رغم نقش شکست‌های نهادی و نقص‌های ساختاری، از تصمیمات و اقدامات افراد شکست‌های بسیاری منتج می‌گردد. چنان که در طول تاریخ بسیاری از این اشتباهات، به شکست و اضمحلال دولت‌ها منجر شده ‌است [36].

3-2-۵. شکست به‌مثابه عدم تطابق نهادی (اجتناب از مغالطه نیروانا)

گفتمان عمومی در باب شکست‌های بازار و شکست‌های دولت اغلب به یک دوگانگی کاذب (دولت در مقابل بازارها) منتهی می‌شود که خواه ناخواه تحت‌تأثیر ایدئولوژی و ارزش‌های سیاسی قرار می‌گیرد. به‌عنوان مثال، توافق کمّی در مورد اینکه آیا بحران مالی سال‌های 2009-2007 شکست دولت بود یا شکست بازار، حاصل شده ‌است. درحالی‌که به‌نظر می‌رسد این واقعه یک شکست سیستمی و با عناصری از هر دو بوده است، اما درصورت اعتبار این ادعا که دولت قوانینی را که بازارها تحت آن عمل می‌کنند، تعریف می‌کند، پس شکست دولت از نظر علّی مقدم است. بنابراین سؤال اساسی درباره بیشتر یا کمتر بودن مقررات و حدود اقدامات دولت نیست، بلکه مسئله اساسی این است که چگونه قواعد بازی باید از نظر انگیزه‌ها، حقوق مالکیت و محدودیت‌ها ساختاربندی شوند [18].

این درحالی است که دیدگاه غالب در حوزه اقتصاد سیاستگذاری عمومی، مسئله شکست را با مقایسه اهدف آرمانی و برون‌داد یک ساختار نهادی ناقص که در عمل اتفاق می‌افتد، تعریف می‌کند. این رویکرد که مغالطه نیروانا نامیده شده ‌است، به‌طور قابل توجهی با رویکرد مقایسه نهادی متفاوت است. درواقع استفاده از اصطلاح شکست برای موقعیتی مناسب است که برون‌داد نهادهای در دسترس با وضعیت ایدئال مقایسه شود. اما در مقام عمل، ترتیبات نهادی ایدئال و قابل ‌اجرا برای حصول برون‌داد آرمانی لزوماً در دسترس نیست. در این شرایط استفاده از واژه عدم تطابق به‌جای شکست بر اجتناب از مغالطه نیروانا دلالت دارد. کسانی که در دام مغالطه نیروانا گرفتار می‌شوند؛ براساس اختلاف بین موقعیت و برون‌داد آرمانی و آنچه در مقام عمل حاصل می‌شود، تصمیم می‌گیرند. به‌طوری‌که اگر تفاوتی بین این دو وضعیت مشاهده کنند، نتیجه می‌گیرند که آنچه در واقعیت نمود یافته، ناکارآمد است. درحالی‌که رویکرد تطبیق نهادی به‌دنبال ارزیابی بهترین ساختار نهادی جایگزین برای حل مسئله اقتصادی است [18].

 بنابراین مطابق با رویکرد تطبیق نهادی انتخاب مربوطه بین جایگزین‌های نهادی مختلف صورت می‌پذیرد. در این شرایط ساختار نهادی انتخاب شده کاملاً واقع‌گرایانه خواهد بود. البته ممکن است از معیار آرمانی برای فراهم آوردن استانداردهایی جهت ارزیابی و مقایسه گزینه‌های نهادی در دسترس استفاده شود. به‌نحوی‌که نهاد جایگزینی که بیشترین احتمال برای کاهش انحراف با معیار آرمانی برای آن متصور است به‌عنوان نهاد کارآمد و راه‌حل مسئله اقتصادی مورد نظر انتخاب شود [18].

بر این اساس چنین رویکردی جهت حل مسائل اقتصادی، با عنوان رویکرد تطابق نهادی صورت‌بندی می‌شود. این مفهوم با ماهیتی خنثی و انعطاف‌پذیر، منشأ شکست را قواعد و نهادهای اشتباه می‌داند. این قواعد ممکن است نتیجه انتخاب‌های خصوصی، انتخاب‌های عمومی یا در بیشتر موارد ترکیبی از هر دو باشد. لذا به‌جای اعلام شکست بازار / دولت، شکست قوانین خاص حاکم بر تعاملات بازار / دولت را شناسایی می‌کند [8]. در این شرایط عدم تطابق نهادی زمانی رخ می‌دهد که قواعد حاکم بر یک مسئله اقتصادی از مجموعه ‌قواعد جایگزین قابل ‌پذیرش، ضعیف‌تر باشند (به‌عبارتی قواعد حاکم بر یک تعامل، با مسائلی که افراد با آن مواجه‌اند در تناسب نیست). از آنجایی که نهادها الگوهای تعارض و همکاری را شکل می‌دهند؛ تغییر در قواعد، تغییر در شیوه بازی بازیگران (عوامل اقتصادی) را به‌دنبال دارد که این مسئله نیز تغییر در الگوهای مشاهده شده و برون‌دادها را در پی خواهد داشت [8].

برای مثال، کوز (1974) با بررسی ترتیبات نهادی ارائه خدمات و نگهداری فانوس‌های دریایی نشان‌ می‌دهد که گرچه فانوس‌های دریایی متعلق به بخش خصوصی نبودند، حسب برخی قوانین تطور یافته و تطبیق داده شده در طول زمان، احداث می‌شدند و به‌خوبی کار می‌کردند. لذا مسئله اساسی در اینجا نه نوع مالکیت، بلکه ترتیبات نهادی ناظر بر نحوه اداره فانوس‌های دریایی بوده است [8].

 به‌طور مشابه، ویتمن (1995) استدلال فوق یعنی توجه به اهمیت و نحوه کارکرد ترتیبات نهادی را برای شکست دولت به‌کار می‌برد. بنابراین «شکست دولت» نیز همانند «شکست بازار» می‌تواند تا حدود زیادی از نظر نهادی مشروط باشد. برای مثال در انگلستان قرن هفدهم، تغییراتی در قوانین اساسی به کاهش رانت‌جویی منتهی شد. به‌نحوی‌که تغییر محوریت قدرت از پادشاهان به پارلمان، هزینه‌های بالقوه مبادله رانت‌جویان را افزایش داده و متعاقباً موجب تنزل رانت‌جویی شده ‌است. هیلمن و اورسپرونگ (2000) نیز با بررسی اثر فرهنگ بر رفتار رانت‌جویانه، تعدادی راه‌حل برای تغییر هنجارهای رانت‌جویی، ازجمله محدودیت‌های قانونی و تغییر آداب و رسوم از طریق آموزش را پیشنهاد نمودند. ویتمن (1989، 1995) وجود احزاب سیاسی را در یک نظام دمکراتیک کاهش‌دهنده مقدار اطلاعات لازم برای دستیابی به نتایج کارآمد می‌داند. همچنین اذعان می‌دارد که نیروهای مستتر در پس رقابت سیاسی ممکن است سیاستمداران را به‌اندازه کافی پاسخ‌گو و برای دستیابی به استانداردهای تعریف شده واقع‌بین کند [8].

مثال‌های فوق حاکی از آن است که تغییرات در قوانین اغلب می‌تواند شکست‌های بالقوه بازار و دولت را مرتفع سازد. بنابراین به‌علت درهم‌تنیدگی عمیق بازارها و فعالیت‌های سیاسی، نمونه‌های شکست در دنیای واقعی به‌ندرت می‌توانند منشأ کاملاً خصوصی یا کاملاً عمومی داشته ‌باشند. بر این اساس می‌توان هر دو پدیده «شکست بازار» و «شکست دولت» را از دریچه عدم تطابق نهادی تحلیل و صورت‌بندی نمود [8]. 

4. شواهد تجربی شکست دولت

 شکست دولت در بعد عملکردی، تا حدود زیادی خاصیت مورد محور دارد و برآورد شاخصی که این بعد از شکست دولت را به‌صورت مستقیم اندازه‌گیری کند، متداول نیست. لذا مصادیق تجربی آن با تکیه‌بر ادبیات تجربی و براساس تجربیات کشورها احصا می‌شود (زیربخش 2.4). برای رفع این نقیصه شاخص‌های مرتبط با ظرفیت و قابلیت دولت بررسی می‌شود که مطابق با ادبیات، پیوند وثیقی با شکست دولت دارند و به‌مثابه دوگان آنها قابل ‌تفسیرند.

گفتنی است که شواهد تجربی ارائه ‌شده در ادامه گزارش، نه به‌منزله آزمون نهایی و بی‌طرف نظریه‌ها، بلکه در چارچوب مفروضات نظری پیش‌گفته قابل ‌فهم‌اند. لذا داده‌ها همان‌قدر که می‌توانند روشنگر باشند، بازتاب‌دهنده تعاریف، معیارها و صورت‌بندی‌های نظری پیشینی نیز هستند.

4-1. شکست دولت: سنجش

• شاخص ظرفیت دولت: براساس ادبیات موضوع یکی از ابعاد مهم ظرفیت دولت، ظرفیت مالی و توانایی دولت برای افزایش درآمد از طریق مالیات است که ارتباط نزدیکی با ظهور ظرفیت اداری و بوروکراتیک- و جلوگیری از شکست- دارد. به‌طوری‌که در بسیاری از مطالعات ظرفیت مالی دولت معادل با ظرفیت دولت و پروکسی‌های مرتبط با آن به‌عنوان شاخص ظرفیت دولت استفاده شده ‌است [30] [37] [38]. یک مثال مرتبط از اندازه‌گیری عینی این ظرفیت، استفاده از درآمد دولت به‌عنوان درصدی از تولید ناخالص داخلی، به‌عنوان نماینده ظرفیت مالی دولت است [39].

اما یکی از مهم‌ترین معضلات در مسیر سنجش ظرفیت دولت همبستگی بالای آن با موفقیت اقتصادی است. استدلال‌ها در این زمینه اغلب در یک بحث دایره‌ای گرفتار می‌شود. به این معنا که سطوح بالاتر کارآمدی در کشورهای ثروتمندتر، به وجود ثروت بیشتر مربوط می‌شود. برای اجتناب از این مشکل و جهت دستیابی به یک معیار جهان‌شمول، ظرفیت دولت باید مستقل از نوع حکومت، سطح بهره‌وری اقتصادی، حقوق بشر و ثروت جامعه سنجیده شود. از طرفی دستیابی به حجم نمونه به‌اندازه کافی گسترده برای انجام تحلیل سری‌های زمانی و مطالعات بین کشوری از اهمیت بالایی برخوردار است. زیرا ظرفیت دولت نیازمند زمان برای تغییرات است و مسائل توسعه نیز عموماً موضوعاتی مشمول زمان و تغییرات آهسته‌اند. مسئله بعدی بی‌طرفی سیاسی است. به‌نحوی که ظرفیت دولت فارغ از سطوح دمکراسی و آزادی سنجیده شود [11].

ازجمله شاخص‌هایی که این ویژگی‌ها را تأمین می‌کند، شاخص ظرفیت سیاسی نسبی است که توسط آربتمن و کوگلر (1997) و ارگانسکی و کوگلر (1980) تصریح و برآورد گشته ‌است. این شاخص با ارائه معیاری بی‌طرفانه، انعطاف‌پذیر و شفاف؛ ابعاد مختلف ظرفیت دولت را با تعریفی روشن، پوشش جغرافیایی گسترده و مدت زمان طولانی و سطوح بالایی از اعتبار و قابلیت اطمینان دربرمی‌گیرد [11].

RPC با پوشش 168 کشور از سال 1960 تا 2018، اندازه‌گیری جامعی از ظرفیت دولت ارائه می‌دهد؛ به‌نحوی که امکان مقایسه مستقیم بین کشورها با سطوح توسعه مختلف را فراهم آورده و به پژوهشگران در کشف ابعاد مختلف ظرفیت و قدرت دولت کمک می‌کند. این درحالی است که معیارهای جایگزین ظرفیت دولت اغلب ابعاد مختلف ظرفیت دولت، به‌ویژه ظرفیت اداری و بوروکراتیک را با استفاده از نظرسنجی‌ها یا مصاحبه‌های کارشناسان ارزیابی می‌کند، اغلب دارای بازه زمانی و محدوده جغرافیایی کوتاهی هستند و از مسئله تجمیع و سوگیری رنج می‌برند [11]. برای مثال شاخص‌های کیفیت حکمرانی به‌صورت ذهنی برآورد می‌شوند. بنابراین پاسخ‌دهندگان در کشورهای با عملکرد خوب، احتمالاً رتبه‌های بالایی را صرفاً به این دلیل که همه‌چیز خوب پیش می‌رود، ارائه می‌دهند [17].

مجموعه داده RPC از چهار شاخص تشکیل شده ‌است: اولین مورد، شاخص ظرفیت درآمدزایی نسبی دولت است که توانایی دولت‌ها در اخذ منابع (درآمد) از اقتصاد جهت تأمین منابع لازم برای پیگیری سیاست‌ها را اندازه‌گیری می‌کند. دومین مورد، نفوذ سیاسی نسبی است که توانایی دولت‌ها در بسیج جمعیت را می‌سنجد. مورد سوم کارایی تخصیص نسبی است که تلاش می‌کند اثربخشی هزینه‌های دولت را نشان دهد. چهارمین متغیر معرفی شده در این مجموعه، ظرفیت سیاسی مطلق است که حداکثر درآمد ممکن را با ویژگی‌های جمعیتی ترکیب می‌کند [11].

عناصر مختلف RPC بر توانایی دولت‌ها برای بسیج جمعیت تحت پوشش خود، اخذ منابع از آنها و تخصیص مؤثر این منابع انسانی و مادی برای رسیدن به اهداف سیاستی تمرکز می‌کند. برای دستیابی به این اهداف، دولت‌ها باید از ظرفیت‌های اداری، بوروکراتیک، قهری و قانونی کافی برخوردار باشند [40].

در مقام برآورد RPE، با پیروی از منطق اهمیت مالیات‌ستانی در تعیین سطوح ظرفیت دولت، به‌جای استفاده از درآمدهای مالیاتی به‌عنوان معیار مستقیم عملکرد مالی، با یک روش دومرحله‌ای نسبت مالیات بالقوه به بالفعل را می‌سنجد. به‌نحوی‌که در مرحله اول، درآمدهای مالیاتی مورد انتظار برآورد شده و درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده برای هر کشور در هر سال به‌دست می‌آید. در مرحله دوم فرایند محاسبه RPE، نسبت کل درآمد مالیات تحقق‌یافته (بالفعل) به مالیات برآورد شده (بالقوه) محاسبه می‌شود [41].

نتیجه به‌دست‌آمده مبین شاخص استخراج درآمد نسبی است. به‌عنوان مثال، در سال 2010، درآمد مالیاتی ایالات ‌متحده تقریباً معادل 24 درصد از تولید ناخالص داخلی بود. طبق الگوی مورد بحث، انتظار می‌رود این رقم در کشوری با سطح رفاه اقتصادی، کشاورزی، منابع طبیعی و صادرات مشابه، معادل 30 درصد باشد. بنابراین، RPE ایالات ‌متحده برای سال 2010 برابر با 0/8 خواهد بود (24 تقسیم‌بر 30). ازسوی دیگر، اگر برآورد درآمد بالقوه- مورد انتظار- برابر با 36 درصد بود، RPE مقداری برابر با 1/2 اختیار می‌کرد (36 تقسیم‌بر 30) [41].

بر این اساس، میانگین شاخص ظرفیت درآمدزایی نسبی دولت و میانگین شاخص درآمدزایی سیاسی نسبی بدون لحاظ منابع طبیعی برای ایران طی دوره 2018-1961 به‌ترتیب برابر با 1/01 و 0/744 است. براساس این اختلاف، می‌توان این‌گونه استنباط کرد که درآمدهای حاصل از منابع طبیعی سهم عمده‌ای در شکل‌گیری ظرفیت دولت در ایران داشته است. از طرفی روند تغییرات ظرفیت دولت (RPE) طی دوره مذکور حاکی از وجود روندی نزولی که از سال 2009 به‌بعد شدت بیشتری یافته ‌است (شکل 8).

شکل 8. نمودار روند تغییرات ظرفیت دولت در ایران براساس شاخص RPE (2018-1961) [42]

•  شاخص قابلیت دولت: از دیگر شاخص‌هایی که به ارزیابی ظرفیت اجرایی دولت‌ها می‌پردازد، شاخص قابلیت دولت است. این شاخص که فاقد رویکرد هنجاری در باب درست بودن یا نبودن سیاست‌های اجرایی است، عملکرد کلی قابلیت دولت را براساس شاخص‌های ذهنی می‌سنجد. به‌نحوی‌که با استفاده از سه شاخص اثربخشی دولت، شاخص تحول برتزمن و شاخص دولت شکست‌خورده (زیر شاخص: وخامت تدریجی خدمات عمومی) اقدام به برآورد حداکثر نرخ رشد (پیشرفت) طولانی‌مدت شاخص از زمان استقلال سیاسی یک کشور خاص می‌کند. این برآورد با محاسبه شکاف بین قابلیت دولت حال حاضر کشور و قابلیت دولت در زمان صفر (زمان استقلال) و سپس تقسیم‌بر تعداد سال‌‌هایی که از استقلال آن کشور گذشته، به‌دست می‌آید (نرخ متوسط تغییر در کل دوره). این محاسبه بر این مفهوم استوار است که سطح کنونی قابلیت دولت برون‌داد کل فرایند تاریخی است. درحالی‌که جهت و سرعت تغییرات می‌تواند مثبت و منفی یا خیلی سریع و سپس خیلی کند باشد، نرخ متوسط تغییر در کل دوره نمی‌تواند سریع‌تر از نرخ تغییری باشد که آن کشور را از قابلیت صفر به سطح کنونی رسانده ‌است (با فرض قابلیت صفر در زمان استقلال). درنهایت مقدار زمانی که هر کشور نیاز دارد تا به سطوح قابلیت سنگاپور (به‌مثابه دولتی با سطوح قابلیت بالا) برسد، محاسبه می‌شود. این رویه امکان مقایسه‌پذیری شاخص‌های مذکور را فراهم می‌کند [20] [21]. مشروح نتایج این محاسبات در جدول 2 ذکر شده ‌است.

جدول 2. تعداد سال‌های لازم برای رسیدن به سطوح بالای قابلیت دولت (سطح کنونی سنگاپور) [20]

جدول 2 حاوی تصویر واضحی از مفهوم تله قابلیت و شکست دولت در فرایند توسعه است. بر این اساس، درصورت عدم‌تغییر روند گذشته، ده‌ها و صدها سال زمان لازم است تا کشورهایی که در حال حاضر توانایی پایینی دارند به توانمندی و ظرفیت بالا دست یابند. این مدت‌زمان اگر به‌معنای رکود کامل نباشد، روندی نیست که بتوان آن را به‌عنوان مدرنیزاسیون شتاب‌یافته تصور کرد. زیرا تفکر توسعه ملهم از نظریه مدرنیزاسیون، معتقد بود که به‌محض امکان و شروع حرکت در این مسیر، قابلیت‌های بالا شکل گرفته و گسترش خواهند یافت [20]. به یک معنا وجود و ظهور قابلیت و ظرفیت دولت را مفروض می‌انگاشت و به‌سادگی از کنار آن عبور می‌کرد.

در ادامه پریچت و همکاران (2013)، با استفاده از داده‌های سری زمانی شاخص‌های کیفیت بوروکراتیک و فساد به‌عنوان شاخص‌های قابلیت دولت، به محاسبه نرخ بهبود و متعاقباً تعداد سال‌های لازم برای رسیدن به سطوح بالای ظرفیت و محیطی عاری از فساد اقدام نمودند. بر این اساس، جدول 3 مدت‌زمانی را نشان ‌می‌دهد که سی کشور انتهایی (به‌لحاظ کیفیت بوروکراسی و فساد) به سطح کیفیت بوروکراسی اندازه‌گیری شده سنگاپور یا وضعیت عاری از فساد می‌رسند. نکته قابل توجه این است که تقریباً تمام سی کشور دارای نرخ منفی تغییر کیفیت بوروکراسی و فساد بوده‌اند. ازاین‌رو زمان تخمینی بی‌نهایت است (اگر در جهت مخالف بروید، برای همیشه طول می‌کشد تا به منزل مقصود برسید). اما حتی اگر این سی کشور با سرعت متوسط بهبود در سایر کشورها ارتقا یابند، باز هم صدها سال طول می‌کشد تا به سطوح بالای قابلیت دولت برسند [20].

جدول 3. سال‌های دستیابی کشورها به کیفیت بوروکراسی بالا یا سطوح پایین فساد (سطح سنگاپور) [20]

مطابق با روش‌شناسی مذکور، ایران نیز علی‌رغم در اختیار داشتن سطوح متوسط قابلیت (محاسبه در سال 2008) همانند کشورهایی نظیر آرژانتین، مراکش، فیلیپین و تایلند، با مسئله افول قابلیت دولت مواجه است [32].

4-2. مصادیق شکست دولت

همان‌طورکه از مباحث پیشین استنباط می‌شود، «شکست دولت» صرفاً به‌معنای اتخاذ سیاست‌هایی ضعیف یا از منظر اقتصادی ناکارآمد نیست، بلکه همانند «شکست بازار»، پدیده‌ای نظام‌مند و نهادی به‌شمار می‌رود. درواقع، شکست دولت بازتاب‌دهنده وجود ساختارهای معیوب انگیزشی در نظام تصمیم‌گیری عمومی است. ساختارهایی که سیاستگذاران و مقامات اجرایی را به اتخاذ تصمیماتی سوق می‌دهد که با تخصیص بهینه منابع و حداکثرسازی منافع عمومی در تعارض قرار دارند [7]. این دلایل نظام‌مند به‌طور مفصل در بخش 3.2 مورد بحث و واکاوی قرار گرفته است. بااین‌حال نمود بیرونی و شهودی چنین شکست‌هایی همچنان محل بحث است.

به‌غیر از بلایای طبیعی مانند گردباد، سیل و زلزله، برخی از بزرگ‌ترین فجایع تاریخ بشر، شکست‌های نهادی بوده‌اند که دولت یا حکومت، مسئولیت اصلی را در شکل‌گیری آن ایفا نموده ‌است. چنین فجایعی را می‌توان ذیل مسئله شکست‌های دولت تصریح نمود. به‌عنوان مثال، جنگ جهانی اول و برنامه جهش بزرگ مائو، هر دو به‌عنوان شکست دولت طبقه‌بندی می‌شود، زیرا پیامدها کلی و جانبی آ‌نها (به‌طور قابل‌پیش‌بینی) نامطلوب بود، اما به‌هرحال توسط حکومت‌ها آغاز شدند و به ویرانی و از دست رفتن جان بسیاری منجر شدند [18].

در موارد متداول‌تر، می‌توان از تمرکز قدرت (سیاسی) در دست عده‌ای معدود، بوروکراسی حجیم و ظهور دولتی غیرپاسخ‌گو به‌عنوان تبلوری از شکست دولت بر اثر تدوین قوانین نامناسب یاد کرد [43]. چند روز، پریچت و وولکاک (2017) نیز برای شکست دولت سناریوهای احتمالی متنوعی ترسیم نمودند. به‌طوری‌که دولت‌های گوناگون و حتی وزارتخانه‌های مختلف درون دولت‌ها ممکن است، وضعیت‌های خاص و متفاوتی پیدا کنند. در این شرایط کارکرد دولت ممکن است کاملاً فرو بپاشد (همچون سومالی) یا دولت به‌صورت اسمی وجود داشته ‌باشد، اما هیچ‌کاری انجام ندهد (همچون هائیتی) یا دولت می‌تواند به دولتی بهره‌کش تبدیل شود که در آن رانت‌خواری و قبضه قدرت توسط افراد امری عادی یا ضروری به‌نظر بیاید (همچون بسیاری از کشورهای آفریقایی) یا کارگزاران دولت به مطالبات جامعه به‌عنوان یک کل واکنش نشان بدهند و اقدامات خود را برمبنای هنجاری جامعه به‌عنوان یک کل استوار سازند (بدون حل مسئله). در این شرایط دولت به‌طور نمادین نسبت به درخواست‌های مردم واکنش نشان‌ می‌دهد، اما این اقدامات معمولاً پایدار نیستند و درنهایت به حل مسئله مورد درخواست منتهی نمی‌شود [32].

به‌طور کلی با الهام از رویه‌های حاکم بر مطالعات مرتبط، دو رویکرد عمده در توصیف و شناسایی تجربی شکست دولت قابل مشاهده ‌است که این رویکردها عبارت‌اند از:

1.      شکست دولت براساس شکاف میان اهداف و برون‌دادهای یک سیاست مشخص.

2.       شکست دولت براساس اثرهای خارجی منفی و پیامدهای ناخواسته قابل ملاحظه اقدامات دولت.

شایان ‌ذکر است که در برخی موارد نتایج تجربی سیاست‌ها می‌تواند دربردارنده هر دو رویکرد فوق باشد. برای مثال دور از تصور نیست که یک سیاست به‌صورت هم‌زمان از رسیدن به اهداف نظری بازبماند، پیامدهای ناخواسته داشته‌ باشد و حتی زمینه‌ساز وقوع بحران‌های بعدی، اضمحلال هرچه بیشتر ظرفیت دولت و شکست نهادی دولت شود. بنابراین ملاک ذکر مثال‌ها ذیل هر بخش، رویکرد مورد استفاده مطالعه مرجع بوده است. برای مثال اگر تأکید نویسندگان بر آثار و پیامدهای نامطلوب بوده، آن مثال در قسمت دوم بیان شده ‌است. از طرفی مباحث این بخش عموماً ناظر بر ارائه شواهد و آثار تجربی شکست دولت است و مسئله علت‌یابی و چاره‌جویی برای آن کمتر مورد توجه قرار گرفته است. همچنین شکست‌های توصیف ‌شده، لزوماً به‌معنای ماهیت نادرست سیاست‌ها نیست. بلکه با شناسایی منشأ شکست و رفع نواقص، امکان پیگیری سیاست مورد بحث وجود خواهد داشت. ضمن اینکه صرف بروز برخی آثار منفی در فرایند اجرای یک سیاست نمی‌تواند به‌صورت قطعی بیانگر شکست باشد و حدودی از این آثار طبیعی است. درواقع شکست زمانی قطعی به‌نظر می‌رسد که این آثار منفی بر آثار مثبت سیاست مورد بحث غلبه کند و تأثیر اقدامات انجام شده در تضاد با اهداف اولیه سیاست باشد [44] همچنین لیست شکست‌های دولت محدود به مثال‌های ذیل نخواهد بود و امکان برشمردن مواردی فراتر از این وجود دارد.

در مورد مصادیق داخلی نیز به‌غیر از مثال عدم تحقق اهداف بودجه‌های محیط ‌زیستی ایران که مستقیماً از ادبیات احصا شد، باید به گزارشات و مشاهدات غیرمستقیم و شواهد کیفی اکتفا کرد. یکی از دلایل اتخاذ چنین رویه‌ای به فقدان ادبیات تجربی شکست دولت در ایران و عدم وجود گزارش‌هایی که اقدامات و سیاست‌های دولت را از این دریچه تحلیل کنند، مربوط می‌شود.

با این توضیحات، در ادامه برای کسب بینشی عملیاتی‌تر نسبت به مسئله شکست دولت، مثال‌هایی از تجربیات کشورهای مختلف – ازجمله ایران- در قالب این چارچوب بیان می‌گردد.

4-2-1. شکست دولت: شکاف میان اهداف و برون‌دادهای یک سیاست

دقت‌نظر بر فاصله میان اهداف نظری و نتایج عملی یک سیاست احتمالاً واضح‌ترین و شهودی‌ترین رویکرد برای شناسایی شکست دولت باشد. ضمن اینکه امکان استفاده در حوزه‌های مختلف سیاستگذاری برای آن متصور است. ازاین‌رو در بخش حاضر، سیاست‌های مختلفی که در کشورهای گوناگون دچار این عارضه شده‌اند مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد. برخی از این سیاست‌ها عبارت‌اند از:

•          سیاست افزایش نرخ‌های رسمی عوارض گمرکی در پاکستان و کنیا؛
•          سیاست‌های اصلاح محیط سرمایه‌گذاری کشورهای منطقه منا؛
•          عدم تحقق اهداف بودجه‌های آموزشی در ایالات ‌متحده؛
•          شکست مداخلات دولت در کشورهای در حال توسعه؛
•          عدم تحقق اهداف بودجه‌های محیط‌زیستی ایران.

•          سیاست افزایش نرخ‌های رسمی عوارض گمرکی در پاکستان و کنیا

یک مثال تجربی در باب فاصله میان اهداف نظری و عملی یک سیاست، مربوط به شکاف میان نرخ‌های تعرفه گمرکی و نرخ‌های عملاً وصول شده در دو کشور پاکستان و کنیاست. بر این اساس، در شکل 9 ارزش کالاهای موضوع عوارض با نرخ‌های رسمی و نرخ‌های عملاً وصول شده مقایسه می‌شود (نسبت عوارض جمع‌آوری شده به ارزش واردات). مطابق با این شکل در کنیا و پاکستان، عوارض تحصیلی به موازات افزایش نرخ رسمی تا یک نقطه حدوداً 60 درصدی افزایش یافت (نه به‌صورت یک به یک). از آن نقطه به‌بعد، میزان وصول دیگر بالا نرفت، بلکه افزایش بیشتر نرخ تعرفه به تعمیق ناهم‌خوانی میان نرخ رسمی و نرخ وصولی (حتی در داده‌های رسمی گزارش ‌شده) انجامید. اگر میزان تخلفات در اظهار، صورت‌حساب‌های صوری و قاچاق نیز در نظر گرفته شود، وخیم‌تر شدن نرخ وصول حتی بیشتر از این خواهد بود. در این مورد وجود فشار واضح است؛ زیرا با افزایش نرخ تعرفه، مبلغی که واردکننده (به‌صورت زیرمیزی) برای فرار از عوارض گمرکی خواهد پرداخت بیشتر شده، وسوسه مأموران گمرک هم برای تخلف شدیدتر می‌شود. بنابراین هنگامی که نرخ تعرفه رسمی از مقادیر آستانه بیشتر شود، درآمد گمرکی لزوماً افزایش نمی‌یابد [32].

شکل 9. نمودار شکاف میان نرخ‌های رسمی و نرخ تحقق‌یافته عوارض گمرکی [21]

نکته قابل توجه در مثال فوق این است که شکست از منظر اجرای ناموفق سیاست افزایش نرخ‌های عوارض گمرکی- عدم وصول عوارض گمرکی متناسب با افزایش نرخ- مورد بحث واقع گشته و درمورد مفید بودن چنین سیاستی به‌لحاظ آثار اقتصادی کلان بحثی صورت نگرفته ‌است. در غیر این صورت اتخاذ چنین سیاستی خود می‌تواند به‌عنوان موضوع مستقلی برای بررسی مسئله شکست دولت تلقی گردد.

•          سیاست‌های اصلاح محیط سرمایه‌گذاری کشورهای منطقه منا

 مسئله شکست دولت از ناحیه واگرایی اهداف و برون‌دادهای سیاست در سطوح کلان‌تری نیز قابل رؤیت است. برای مثال، آنچه در سیاست‌های اصلاح محیط کسب‌وکار در کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا (منا) مشاهده شده ‌است، می‌تواند مبیّن وقوع شکست دولت باشد. جایی که تعداد اصلاحات در این زمینه کمتر از سایر مناطق جهان نبوده، اما برون‌داد مورد انتظار در افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را در پی نداشته ‌است [45].

به‌طور کلی اصلاحات اقتصادی در دو دهه منتهی به سال 2010 در منطقه «منا» پرشتاب بوده است. بیشتر دولت‌ها با ساده‌سازی مقررات کسب‌وکار، آزادسازی بخش مالی و کاهش محدودیت‌ها بر تجارت و سرمایه‌گذاری، محیط کسب‌وکار را بهبود بخشیده‌اند. چنان که در شکل 10 مشخص است، تمام شاخص‌های بین‌المللی محیط کسب‌وکار صراحتاً به بهبود اشاره دارند. برای مثال در حوزه مقررات کسب‌وکار، میانگین تعداد اصلاحات تنظیم‌گری از امتیاز 0/65 در سال 2004 به 1/95 در سال 2009 افزایش یافته و دومین منطقه با بیشترین اصلاحات پس از اروپا و آسیای مرکزی بوده است [45].

شکل 10. نمودار افزایش تعداد اصلاحات تنظیم‌گری در هر کشور [46]

در حوزه سیاست‌های تجاری نیز کاهش تعرفه‌های گمرکی منطقه از سال 2000 در رأس تمامی مناطق دیگر بوده است (شکل 11). البته منطقه «منا» دیرتر از سایرین شروع به آزادسازی کرده، بااین‌حال، این رویه نشانه‌ای قوی است از اینکه اصلاحات طی سال‌های مورد مطالعه پیشرفت زیادی داشته است [45].

شکل 11. نمودار کاهش تعرفه گمرکی (میزان پیشرفت در آزادسازی تجاری، سال‌های 2000 تا 2007) [46]

مطابق با شکل‌های 12 و 13، بخش خصوصی به این‌دست اصلاحات واکنش نشان داده و رشد کرده، اما واکنشی ضعیف و بسیار کمتر از آنچه اصلاحاتی مشابه در کشورهای با رشد بالا ایجاد کرده است. میانگین نرخ سرمایه‌گذاری خصوصی 2 درصد افزایش یافته ‌است. بنابراین می‌توان اذعان داشت که عملکرد بخش خصوصی در کشورهای «منا» باوجود اصلاحات ضعیف بوده است. به یک معنا نرخ‌های سرمایه‌گذاری خصوصی در منطقه منا به‌طور میانگین نسبت به سایر مناطق واکنش کمتری به اصلاحات نشان داده است [45].

شکل 12. نمودار مقاطع زمانی اصلاحات و واکنش سرمایه‌گذاری خصوصی (درصد GDP) [46]

براساس شکل 13، نرخ‌های سرمایه‌گذاری خصوصی در برخی کشورهای منا بین سال‌های 1990 و 2006 اندکی افزایش (ازجمله ایران) و در برخی کشورها کاهش یافته ‌است. اما به هر ترتیب واکنش سرمایه‌گذاری خصوصی به بیش از یک دهه اصلاحات نسبتاً ضعیف بوده است [45].

شکل 13. نمودار واکنش سرمایه‌گذاری خصوصی (درصدی از GDP) [46]

یک تبیین برای علت این واکنش ضعیف از سوی بخش خصوصی (و در واقع عدم تحقق اهداف اصلاحات) می‌تواند به اجرای ضعیف اصلاحات مربوط باشد. در بسیاری از کشورهای منطقه، مشکل عمده شفاف نبودن و غیرقابل پیش‌بینی بودن قوانین و مقررات مؤثر بر سرمایه‌گذاری بنگاه‌ها، بهره‌برداری و اشتغال است. اگر مدیریت عمومی ضعیف باشد، امکان ندارد بهبود سیاست‌هایی که در متون علمی تصریح ‌شده است بتواند بر به‌کارگیری بی‌منطق، ناکافی و صلاحدیدی سیاست‌ها غلبه کند. بیشتر نماگرها، در ارزیابی سیاست‌ها در زمان تدوین نسبت به مرحله اجرا، بهتر عمل می‌کنند. پاسخ‌ها به پیمایش‌ها نشان ‌می‌دهد که کاربرد قوانین می‌تواند برای بنگاه‌ها ضد و نقیض باشد. درواقع طبق روایت‌ها، نمونه‌های بی‌شماری از ضعف نظام اداری، اعم از تفسیر متناقض و غیرقابل پیش‌بینی از قوانین و مقررات تا فساد جزئی (و نه چندان جزئی) وجود دارد (به‌عبارتی همان عواملی که به‌عنوان منشأ شکست دولت معرفی شد). چنین ادراکاتی مهم‌اند، زیرا می‌توانند بر تصمیم‌های هریک از سرمایه‌گذاران تأثیر بگذارند. نسبت بزرگ کارآفرینانی که معتقدند قوانین و مقررات به‌طور سازگار و قابل‌پیش‌بینی اعمال نخواهند شد، تبیین می‌کند که چرا اصلاحات سیاستی ممکن است واکنش قوی در سرمایه‌گذاران ایجاد نکند. در هر حوزه‌ای که کاربرد سیاست‌ها به رفتار دل‌بخواهی و صلاحدیدی ادارات دولتی مجری این سیاست‌ها بستگی داشته ‌باشد، وقوع همین نتیجه مورد انتظار است [45].

منشأ دیگر عدم قطعیت سیاستگذاری مربوط به شیوه تدوین و اعلام سیاست‌ها توسط دولت است. ابهام در طراحی اصلاحات و عدم مشورت، به‌غیرقابل‌ پیش‌بینی و غیرقابل رؤیت بودن شرایط برای سرمایه‌گذاران منجر می‌شود. برگشت و عقبگرد از سیاست‌ها نیز اقدامی رایج است که باورپذیری اصلاحات را کاهش می‌دهد. تغییر سیاست‌ها که اغلب اعلام نشده اجرا می‌شوند، به عدم شفافیت، هم برای سرمایه‌گذاران و هم برای ادارات مجری قوانین تازه وضع ‌شده، منجر می‌شود. در این شرایط ابهام قانونی فضا را برای اعمال صلاح‌دید در ادارات دولتی، که یک عنصر کلیدی در نوسان‌پذیری عملکرد بنگاه است، گسترش می‌دهد. از طرفی قوانین مبهم باعث می‌شود دست‌وپای طرفین خصوصی در دادخواهی بسته شود [45].

چنین تبیینی از شکاف میان نتایج سیاست‌های اعمال شده با اهداف نظری و علل وقوع آن، قرابت زیادی با مباحث گزارش حاضر در باب علت‌ها و ریشه‌های وقوع شکست دولت در گزارش حاضر دارد، بنابراین می‌تواند به‌عنوان مصداق شکست دولت برای دولت‌های منطقه منا تفسیر شود.

•          عدم تحقق اهداف بودجه‌های آموزشی در ایالات ‌متحده

 به اذعان هانوشک (1996)، باوجود افزایش 70 درصدی مخارج حقیقی سرانه آموزش بین سال‌های 1970 تا 1990، عملکرد دانش‌آموزان (براساس آزمون‌های استاندارد مانند NAEP) ثابت مانده یا کاهش یافته ‌است (به‌عنوان مثال: نمرات ریاضی بهبود اندک در دهه 1980؛ خواندن بدون تغییر و علوم کاهش عملکرد داشته است). این درحالی است که طی همین بازه زمانی عملکرد دانش‌آموزان آمریکایی در مقایسه با کشورهای دیگر (مانند ژاپن و کره) ضعیف‌تر بوده و در آزمون‌های بین‌المللی ریاضیات و علوم، ایالات متحده پایین‌تر از میانگین سی کشور قرار داشته است. بر این اساس به‌نظر می‌رسد که صرف افزایش منابع به سیستم به بهبود عملکرد دانش‌آموزان منجر نمی‌شود. بنابراین استفاده از متغیر سطح مخارج به‌عنوان شاخص کیفیت آموزش و تعیین اهداف سیاستی براساس آن گمراه‌کننده است، زیرا ناکارآمدی در تبدیل منابع به نتایج آموزشی وجود دارد. براساس این نتایج، صرف افزایش منابع مالی در سیستم آموزشی، بدون اصلاحات ساختاری و تعیین مشوق‌های مبتنی‌بر عملکرد، تأثیر محدودی بر بهبود نتایج آموزشی دارد [47] و نهایتاً موجب شکست در تحقق اهداف و به یک معنا شکست دولت در حوزه مورد بحث می‌شود.

•          شکست مداخلات در کشورهای درحال توسعه

مداخلات گسترده دولت از طریق سیاست‌های توسعه صنعتی در کشورهای درحال توسعه که با هدف جبران شکست بازار انجام ‌شده‌اند، گاهی شکست دولت را در پی داشته‌اند. به‌نحوی‌که نمود این شکست‌ها در ظهور شرکت‌های دولتی پرهزینه، هیئت‌های ناکارآمد دولتی (مانند هیئت بازاریابی کاکائو در غنا که به‌دلیل هزینه‌های بالا، بازده واقعی کشاورزان را کاهش دادند)، کنترل‌های هزینه‌بر دولتی (مانند صدور مجوز واردات، سرمایه‌گذاری و قیمت‌گذاری) و کسری بودجه دولت (کسری‌های ناشی از ناکارآمدی شرکت‌های دولتی، برنامه‌های سرمایه‌گذاری بلندپروازانه و نمایشی و تخصیص نادرست منابع) مشاهده می‌شود. همچنین در بسیاری از کشورهای آفریقایی، درآمد سرانه در دوره‌های مداخله فعال دولت (پس از سال 1950) کاهش یافته ‌است (به‌عنوان مثال، درآمد سرانه در کشور غنا بین سال‌های 1960 تا 1982 به‌طور متوسط سالیانه 1/5 درصد کاهش یافته ‌است) [48].

البته باید توجه داشت که صرف تجارب ناموفق در صنعتی‌سازی برخی کشورهای درحال توسعه، بیانگر ماهیت نادرست سیاست‌های توسعه صنعتی نیست. بررسی شواهد تجربی کشورهای موفق در این زمینه حاکی از آن است که طراحی صحیح این سیاست‌ها و پیش‌بینی تمهیداتی برای مسائلی که از ناحیه اقتصاد سیاسی سیاست‌های توسعه صنعتی حادث می‌شود، می‌تواند تا حدود زیادی از وقوع شکست جلوگیری کند. در این بین نقش متغیرهای میانجی نظیر ظرفیت دولت شایان توجه است [49]. ظرفیتی که ثابت و برون‌زا نیست و خود نتیجه سرمایه‌گذاری‌ها- و پویایی‌های سازوکارهای- سیاسی است [50]. بنابراین چنان‌که از بررسی شواهد برمی‌آید، تضاد شدید بین موفقیت سیاست صنعتی در شرق آسیا و عملکرد ضعیف در آمریکای لاتین و آفریقا از منظر اقتصاد سیاسی و متغیر ظرفیت دولت- به‌مثابه یکی از ریشه‌های شکست دولت- قابل تبیین است [51].

•          عدم تحقق اهداف بودجه‌های محیط‌زیستی ایران

 مسئله واگرایی میان اهداف و برون‌دادهای سیاست در حوزه مسائل محیط‌زیستی نیز قابل مشاهده‌است. وقتی به‌علت وجود آثار خارجی، سیستم‌های حقوق مالکیت به‌درستی تعریف ‌نشده است (مانند منابع با دسترسی آزاد و کالاهای عمومی)، تخصیص بازار ناکارآمد است و حداکثر مازاد را در پی ندارد [52]، احتمالاً گزینه ورود و دخالت دولت به‌عنوان جذاب‌ترین و کاراترین روش برای حل مشکلات مطرح می‌شود. به‌طوری‌که کلید غلبه بر شکست بازار در حفاظت از محیط ‌زیست، افزایش بودجه تخصیصی به این حوزه دیده ‌می‌شود. بااین‌حال، میزان اثربخشی سیاست‌های محیط ‌زیستی مالی همچون سایر سیاست‌ها محل سؤال خواهد بود. زیرا رابطه مورد انتظار بین هزینه‌های دولت و کیفیت محیط‌ زیست ممکن است به‌دلیل اثر بخشی ضعیف حکمرانی محیط ‌زیستی تحقق نیابد. این مسئله به‌ویژه در سیاستگذاری محیط‌ زیستی کشورهای درحال توسعه نقش اساسی و مهمی ایفا می‌کند. به‌عبارتی علاوه‌بر هزینه‌های تخصیصی دولت، اینکه آیا دولت تلاش کافی برای جلوگیری از تخریب محیط‌زیست می‌کند نیز مهم است [53].

مشخصاً این مسئله می‌تواند در مورد بودجه‌های محیط‌زیستی ایران مصداق داشته ‌باشد. جایی که از سال 1990، تولید ناخالص داخلی به‌طور متوسط در حدود 5 درصد در سال درحال رشد بوده و جمعیت از 52 میلیون به بیش از 80 میلیون (حدود 60 درصد رشد) و نرخ شهرنشینی از 55 درصد به 74 درصد افزایش یافته ‌است. بااین‌حال، باوجود قوانین مرتبط در مورد حفاظت از محیط ‌زیست و افزایش مخارج دولت در این زمینه، کیفیت محیط ‌زیست به‌طور قابل توجهی رو به زوال بوده است. به‌نحوی‌که آسیب محیط‌ زیستی اندازه‌گیری شده توسط شاخص ردپای اکولوژیکی (EF) به‌ازای هر نفر، از 1/4 در سال 1976 به 2/8 در 2014 رسیده است [53].

 بر این اساس، عدم تأثیر قابل توجه مخارج دولت بر شاخص ردپای اکولوژیک (متغیر وابسته در الگوی برآوردی مطالعه مورد بحث) می‌تواند ناشی از آن باشد که مخارج دولت به‌دلیل حکمرانی ضعیف فاقد اثر بخشی کافی است. درواقع مطابق با مباحث بخش‌های قبل، وقتی کیفیت نهادی پایین باشد، رویکردهای استاندارد اصلاحات اقتصادی، لزوماً به نتیجه مورد انتظار منجر نمی‌شوند [53].

یکی از مثال‌های مشهودی که می‌توان ذیل عدم تحقق اهداف محیط‌زیستی در ایران به آن اشاره داشت، مسئله احیای دریاچه ارومیه است که علی‌رغم تلاش‌های صورت گرفته ازسوی دولت‌های مختلف تاکنون با شکست مواجه بوده است.

در پایان این بخش، جزئیات مثال‌های فوق در قالب جدول 4 جمع‌بندی می‌شود.

جدول 4. مثال‌هایی از شکست دولت براساس معیار شکاف میان اهداف و برون‌دادهای سیاست [32] [45] [47] [48] [53]

4-2-2. شکست دولت: آثار خارجی منفی اقدامات دولت

گاهی فقدان وجود اطلاعات مناسب به اتخاذ سیاست‌هایی ازسوی دولت‌ها منجر می‌شود که درنهایت پیامدهای جانبی نامطلوبی در پی دارد (به‌طور غیر قابل‌پیش‌بینی). برای مثال افزودن ماده شیمیایی MTBE به بنزین، در پی اتخاذ راهبرد مبتنی‌بر تکنولوژی توسط دولت برای کنترل آلودگی وسایل ‌نقلیه موتوری، آثار ناخواسته‌ای ایجاد نمود که مغایر با هدف اولیه، یعنی کنترل آلودگی بود. این افزودنی که برای حصول احتراق تمیزتر طراحی شده بود، به آلودگی آب‌‌های زیرزمینی منجر می‌شود و درواقع خود به‌عنوان منبع جدیدی از ناکارآمدی محیط ‌زیستی عمل می‌کند. این مثال بیانگر وجود یک چالش جدی برای این فرض است که مداخله بیشتر توسط دولت به کارایی یا پایداری بیشتر در حوزه مسائل محیط ‌زیستی منتهی می‌شود. همچنین پیگیری اهداف اجتماعی ازسوی دولت‌ها ممکن است دربردارنده اثرهای جانبی منفی محیط ‌زیستی باشد. به‌عنوان مثال، پرداخت یارانه در جهت مصالح ملی به تولید فولاد باعث افزایش تولید، کاهش قیمت و آلودگی بیشتر می‌شود. بنابراین این سیاست اجتماعی دارای عوارض جانبی و افزایش ناکارآمدی محیط ‌زیستی است [52].

طبیعتاً این مسئله در حوزه‌های مختلف قابل مشاهده ‌است. برخی از این مثال‌ها که در بخش حاضر به آنها پرداخته ‌شده، عبارت‌اند از:

•          سیاست منطقه‌بندی و کنترل کاربری زمین‌های شهری در ایالات متحده آمریکا (ایالت کالیفرنیا)؛
•          سیاست کنترل اجاره‌بهای مسکن در ایالات متحده آمریکا (نیویورک)؛
•         سیاست حمایت از توسعه سوخت‌های زیستی.

•          سیاست منطقه‌بندی و کنترل کاربری زمین‌های شهری

به اذعان گلیزر و گیورکو (2002)، سیاست منطقه‌بندی و کنترل کاربری زمین در مناطقی مانند کالیفرنیا آثار و پیامدهای منفی زیادی بر بازار مسکن در این مناطق داشته است. به‌نحوی‌که این قوانین به‌عنوان یکی از عوامل اصلی گران شدن مسکن شناخته می‌شود. درواقع این سیاست‌ها ارزش ضمنی زمین را بسیار فراتر از ارزش ذاتی آن افزایش می‌دهند و محدودیت‌های مصنوعی بر ساخت‌وساز جدید ایجاد نموده و مانع از گسترش عرضه مسکن برای پاسخ‌گویی به تقاضا می‌شوند. این محدودیت به شکاف قابل ‌توجهی بین قیمت مسکن و هزینه‌های فیزیکی ساخت‌وساز منجر می‌شود [54]. از طرفی سیاست فوق‌الذکر اغلب شامل فرایندهای پیچیده‌ای است که هزینه و زمان مورد نیاز برای توسعه و عرضه مسکن جدید را افزایش می‌دهد و این زمان طولانی‌تر صدور مجوز در مناطق پرهزینه مانند کالیفرنیا با قیمت‌های بالاتر مسکن همبستگی دارد. بنابراین عرضه مسکن در مناطقی با چنین محدودیت‌های نظارتی (یا جغرافیایی) از کشش کمتری برخوردار بوده و حباب‌ها به افزایش قیمت‌های بزرگ‌تر و واکنش ساخت‌وسازی کوچک‌تر منجر می‌شوند [55].

ضمن اینکه سیاست مذکور از طریق حفظ (و ارتقای) ارزش املاک، منافع مالکان فعلی مسکن را تأمین می‌کند. لذا یک هدف ضمنی سیاست منطقه‌بندی ممکن است حفظ وضعیت اقتصادی موجود برای مالکان املاک در مناطق نام‌برده باشد [54].

•          سیاست کنترل اجاره‌بهای مسکن در ایالات متحده آمریکا (نیویورک)

سیاست کنترل اجاره مسکن با هدف محدود ساختن اجاره‌ها در نرخ‌های پایین‌تر از قیمت بازار؛ کنترل هزینه‌های مسکن برای مستأجران و کاهش فشار مالی بر مستأجران (به‌ویژه خانوارهای کم‌درآمد)، جلوگیری از جابه‌جایی اجباری به‌دلیل افزایش اجاره‌بها و دسترسی عادلانه‌تر به مسکن- علی‌الخصوص در شهرهای گران‌قیمت مانند نیویورک- طراحی و اجرا می‌شود. اما چنین سیاستی پیامدهای نامطلوبی نیز در پی دارد. به‌نحوی‌که از منظر تخصیص نادرست مسکن می‌تواند به تحمیل هزینه‌های قابل‌توجهی منجر شود. زیرا باوجود چنین قانونی، امکان تخصیص اشتباه خانه‌ها محتمل است، به‌نحوی‌که آپارتمان‌ها به خانوارهایی اختصاص می‌یابند که با نیازها یا ترجیحات آن‌ها همخوانی نداشته‌ باشند. به‌ویژه در مناطقی مانند نیویورک که محدودیت‌های عرضه شدید است. درواقع کنترل اجاره مسکن باعث می‌شود آپارتمان‌ها به‌صورت تصادفی یا براساس عواملی غیر از ارزش‌گذاری مصرف‌کننده تخصیص یابند (نه به کسانی که بیشترین ارزش را برای آنها قائل‌اند). این تخصیص تصادفی به زیان‌های رفاهی منجر می‌شود، زیرا آپارتمان‌ها ممکن است به خانوارهایی اختصاص یابند که تقاضای کمتری برای ویژگی‌های خاص مسکن (مانند اندازه یا تعداد اتاق‌ها) دارند، درحالی‌که خانوارهایی با تقاضای بالاتر نمی‌توانند به این واحدها دسترسی پیدا کنند. این درحالی است که به‌لحاظ نظری در یک بازار آزاد، آپارتمان‌ها به کسانی اختصاص می‌یابند که بالاترین پیشنهاد را ارائه می‌دهند، اما سیاست کنترل اجاره این سازوکار را مختل و ایجاد ناکارآمدی می‌کند. از طرفی سیاست مذکور می‌تواند به کاهش عرضه مسکن و تنزل کیفیت نگهداری مسکن از سوی مستأجر منتهی شود [56].

نتایج تجربی در این زمینه مؤید آن است که حدود 20/9 درصد از واحدهای اجاره‌ای در نیویورک به خانوارهایی اختصاص می‌یابند که با نیازهایشان مطابقت ندارد. این تخصیص نادرست به‌دلیل تخصیص تصادفی یا غیربازاری واحدهای تحت کنترل اجاره است که مانع از تخصیص آپارتمان‌ها به کسانی می‌شود که بیشترین ارزش را برای آنها قائل‌اهستند. بر این اساس بیشترین تخصیص نادرست در نیویورک مشاهده شد که به‌طور قابل توجهی بالاتر از شهرهایی مانند شیکاگو و هارتفورد است. در بین مناطق شهری نیز بیشترین میزان تخصیص نادرست مربوط به منهتن است که با شدت کنترل اجاره در این منطقه همخوانی دارد [56].

•         سیاست‌های حمایت از توسعه سوخت‌های زیستی

 این قبیل سیاست‌ها، اغلب اهداف چندگانه کاهش وابستگی به سوخت‌های فسیلی، بهبود محیط ‌زیست و حمایت از بخش کشاورزی را به‌طور هم‌زمان دنبال می‌کنند، اما به‌دلیل طراحی ضعیف، گاهی به پیامدهای منفی و در برخی موارد انحراف کامل از نتایج مورد انتظار منتهی می‌شوند. برای مثال، برنامه «Splash & Dash» در ایالات ‌متحده علی‌رغم هزینه‌های مالیاتی صدها میلیون دلاری جهت تأمین یارانه تولید سوخت زیستی، تأثیر متناسبی بر تحقق اهداف محیط ‌زیستی یا انرژی سبز نداشت. همچنین سیاست مالیات بر سوخت مبتنی‌بر حجم (به‌جای مسافت پیموده‌شده) به نفع بنزین عمل می‌کند، زیرا با استفاده از سوخت اتانول مسافت کمتری به‌ازای هر گالن می‌توان پیمود. از طرفی سیاست‌های حمایت از سوخت زیستی تأثیر قابل ‌توجهی بر افزایش قیمت ذرت دارند. این افزایش قیمت به مصرف‌کنندگان، به‌ویژه در کشورهای درحال توسعه و کشاورزانی که از ذرت به‌عنوان خوراک دام استفاده می‌کنند، آسیب می‌رساند. درنهایت برخلاف هدف کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، این نوع سیاست‌ها ممکن است به افزایش خالص انتشار دی‌اکسید کربن (CO₂) منجر شوند. برای مثال تغییرات غیرمستقیم کاربری زمین، مانند تبدیل جنگل‌ها به زمین‌های کشاورزی برای تولید ذرت می‌تواند انتشار گازهای گلخانه‌ای را افزایش دهد. اتفاقی که در تناقض کامل با اهداف محیط‌ زیستی اولیه است. بنابراین به‌نظر می‌رسد  به‌جای یارانه‌ها و مالیات‌های اختلال‌زا، استفاده از ابزارهای هدفمندتر نظیر مالیات کربن و تدوین بسته‌های سیاستی جهت تصحیح پیامدهای منفی یک سیاست مشخص، در دستیابی به اهداف محیط‌ زیستی و تأمین انرژی سبز؛ مؤثرتر باشد [57].

در پایان این بخش نیز خلاصه‌ای از عناصر مهم مثال‌های فوق در قالب جدول 5 تصریح می‌گردد.

جدول 5. مثال‌هایی از شکست دولت براساس معیار پیامدهای منفی اقدامات دولت [52] [54] [56] [55] [57] [14]

البته شواهد تجربی ارائه‌ شده در این بخش، نه اثبات‌کننده یک وضعیت شکست ازپیش ‌تعریف ‌شده، بلکه نشان‌دهنده تنش‌ها، ناهمخوانی‌ها و محدودیت‌های نهادی در عملکرد دولت هستند که فهم آنها مستلزم تحلیل در بستر تاریخی و منطق درونی شکل‌گیری دولت در هر کشور است. بنابراین بیش از آنکه مستقیماً دلالت‌های سیاستی مشخصی را ایجاب کنند، ضرورت بازاندیشی در شیوه صورت‌بندی مسئله شکست دولت، معیارهای سنجش آن و نسبت شاخص‌ها با زمینه تاریخی و نهادی کشور را برجسته می‌سازند.

 5. دلالت‌های سیاستی

باوجود تمام مصائب متصور از ناحیه اقدامات دولت؛ این ادعا که اقدامات دولت همواره به شکست منتهی می‌گردد نیز با شواهد تجربی همخوانی ندارد. درواقع دولت‌ها به‌مانند هر نهاد بشری دیگر خطاپذیرند و امکان اصلاح برون‌دادهای اقتصادی (منتج از بازارها) از سوی آنها وجود دارد [2]. از طرفی انحراف و ناکارآمدی بازارهای رقابتی بدون حضور دولت نیز- یا به‌عبارتی عدم امکان دستیابی به چنین بازارهایی در عرصه عمل از ناحیه کنش گروه‌های ذی‌نفع- از پشتیبانی شواهد تجربی برخوردار است [35]. بنابراین گرچه در مقام عمل جلوگیری کامل از وقوع شکست دولت ناممکن است، حسب برخی تجارب، تلاش‌های هماهنگ برای بهبود کارایی و پاسخ‌گویی دولت می‌تواند کارگشا باشد [4].

در مواجهه با پدیده شکست دولت، اتخاذ سیاست‌های اصلاحی مستلزم رویکردی چندوجهی و نظام‌مند است. بنابراین دلالت‌های سیاستی مؤثر، نه‌تنها باید به ابزارهای تحلیلی برای شناسایی و ارزیابی سیاست‌ها توجه داشته ‌باشند، بلکه لازم است در پاسخ به منشأهای متنوع شکست دولت، راهکارهایی متناسب طراحی کند. علاوه‌بر این، به‌منظور اثربخشی اقدامات اصلاحی، ملاحظات اجرایی و زمانی سیاستگذاری نیز باید مورد توجه قرار گیرد. در این بین برخی اقدامات جنبه عمومی و کلی دارد و می‌تواند به‌عنوان رویه عمومی دولت‌ها برای کاهش احتمال شکست‌های دولت در دستور قرار گیرد.

به‌طور کلی طراحی یک سیاست خوب، مستلزم شناسایی دقیق علل و ابعاد شکست بازار و سپس ارائه بهترین راهکار ممکن برای مواجه با آن است. درواقع باید به این پرسش پاسخ داد که کدام‌یک از شکست‌های بازار را می‌توان با کارآمدتر کردن بازار (به‌ویژه کاهش موانع تحمیلی دولت برای کارکرد مؤثر بازارها) رفع نمود و کدام‌یک را نمی‌توان. شناسایی نهادهای غیربازاری و بهبود شکست‌های بازار از این طریق نیز به‌مثابه یکی دیگر از گزینه‌ها، باید مورد توجه قرار گیرد (دولت می‌تواند نقش مهمی در ایجاد این نهادهای غیر بازاری داشته ‌باشد). لذا پیش از هر اقدامی برای اصلاح شکست‌های بازار، کسب شناخت دقیق نسبت به محدودیت‌ها و نقاط قوت بازارها و مداخلات دولت، حیاتی است [3]. به‌عبارتی به‌جای پرسش در باب مداخله یا عدم‌ مداخله، باید بر بهترین شیوه نقش‌آفرینی دولت درمورد هر مسئله تمرکز نمود.

بعد از شناسایی این ابعاد و راهکارهای مختلف، تحلیل هزینه - فایده این اقدامات می‌تواند مفید واقع شود. زیرا مداخلات سیاستی تنها زمانی منطقی است که مزایای مورد انتظار از هزینه‌های احتمالی بیشتر باشد. بنابراین پیش از هر اقدامی، دولت‌ها باید هزینه‌ها و منافع سیاست مدنظر خود و رویکردهای جایگزین را به‌دقت بسنجند. در مواردی که مداخله موجه باشد، می‌توان با کاهش ابهام غیرضروری در سیاست‌ها و مقررات دولتی، انتشار سریع مقررات اجرایی و ترویج پایبندی به رویه قضایی از طریق انتشار تصمیمات و احکام اداری دامنه اختیارات بوروکراتیک را محدود کرد [22].

از طرفی برخی از اصلاحاتی که در بخش خصوصی انجام می‌شوند، در بخش عمومی و برای کاهش دامنه شکست‌های دولت نیز قابل استفاده ‌است. به‌صورتی‌که با افزایش رقابت‌پذیری و شفافیت و بهبود ساختارهای تشویقی، برون‌دادهایی که به‌خوبی تعریف و به افراد خاصی نسبت داده شوند؛ می‌توان به این مهم دست ‌یافت. باوجود شفافیت و رقابت کافی، مسئله اعتبار و مشروعیت دولت موضوعیت یافته و امکان فعال شدن سازوکارهای اصلاحی میسر می‌گردد. بنابراین امکان تغییر و جایگزینی دولت‌های شکست‌خورده تا حدود زیادی فراهم می‌شود [4].

بعد از برشمردن اقدامات عمومی دولت در جهت رفع و تعدیل شکست‌ها، در ادامه بخش حاضر مطابق با رویه حاکم بر بخش‌های پیشین، رویکردهای متداول در ادبیات موضوع جهت جلوگیری، تعدیل و رفع مسئله شکست دولت شناسایی و احصا گردید. طبیعتاً هریک از این‌ رویکردها و راه‌حل‌های منتج از آنها، به‌نحوی با منشأ شناسایی ‌شده برای شکست دولت (بخش 2.3) ارتباط می‌یابد، گرچه بروز برخی هم‌پوشانی‌ها اجتناب‌ناپذیر است. همچنین دلالت‌های سیاستی این گزارش، نه به‌مثابه نسخه‌های اجرایی آماده، بلکه به‌عنوان چارچوب‌هایی تحلیلی برای بازاندیشی در شیوه صورت‌بندی مسائل و انتخاب گزینه‌های سیاستی ارائه می‌شوند. بدیهی است که هر توصیه سیاستی، تنها در نسبت با زمینه نهادی، تاریخی و ظرفیت‌های بالفعل دولت قابل ارزیابی است.

با این توضیحات و ملاحظات، در ادامه بحث ابتدا چگونگی رفع و تعدیل گلوگاه‌های فرایند سیاستگذاری، اعم از فساد و رانت‌جویی، اعتبار و اعتماد و مشروعیت دولت بررسی می‌شود. شایان ‌ذکر است که ظرفیت دولت نیز می‌تواند به‌مثابه یک قید گلوگاه‌ی در عرصه سیاستگذاری مطرح شود؛ اما از آنجا که بحث مفصلی می‌طلبد در بخش 3.5 بدان پرداخته ‌شده است. بعد از ذکر این موارد چگونگی افزایش کیفیت سیاست‌های دولت مورد توجه قرار گرفته است. در ادامه مشروحی از دلالت‌های سیاستی پارادایم دولت توسعه‌گرا بیان می‌گردد. در پایان نیز به تعدادی از راه‌حل‌های نهادی برای غلبه بر شکست بازار / دولت اشاره می‌شود.

5-1. شناسایی گلوگاه‌های فرایند تدوین و اجرای سیاست

هنگام طراحی سیاست‌ها چالش‌هایی نظیر مهار فساد و رانت‌جویی (شامل غارت، تسخیر دولت و روابط مبتنی‌بر حامی‌پروری)، ایجاد اعتبار، اعتماد و مشروعیت عمومی به‌مثابه قیود گلوگاه‌ی این فرایند عمل می‌کند. بنابراین در این مسیر دولت‌ها باید با این قیود یا همان منابع بالقوه شکست سیاست‌ها دست‌وپنجه نرم کنند [22].

این چالش‌های جداگانه اما مرتبط با هم، می‌توانند بسترساز ایجاد دورهای باطلی باشند که بدتر شدن وضعیت حکمرانی و رکود فضای اقتصادی را در پی دارد. شکلی از این چرخه‌ها در بخش 1.2.3 (شکل 2) مورد بحث واقع شد. در مقابل، امکان حرکت این چرخه‌ها در جهت مثبت نیز متصور است. به‌نحوی‌که ارتقای یک حوزه به پیشرفت در حوزه‌های دیگر منتهی می‌شود [22].

همان‌طورکه پیش از این اشاره شد، یک استراتژی مشترک برای مواجه با چالش‌های فوق، افزایش شفافیت در ساختار و فرایندهای حاکم بر نهاد دولت است. این امر می‌تواند نقش مهمی در مهار رانت‌جویی، کمک به اعتبار سیاست‌ها و ایجاد حمایت عمومی از سیاست‌ها ایفا کند [22].

اما تغییرات اصلاح‌کننده در این زمینه معمولاً زمانی رخ می‌دهد که عامل یا مجموعه عواملی انگیزه‌های حفظ وضع موجود را تغییر دهند. حسب تجربه بین‌المللی طیف متنوعی از عوامل می‌توانند باعث چنین تغییراتی شوند و در برخی موارد به‌مثابه کاتالیزور عمل کنند. این عوامل شامل شوک‌ها و بحران‌های خارجی، تغییرات تکنولوژیکی، فرصت‌های جدید، اطلاعات جدید و رقابت نهادی، تغییرات سیاسی و ابتکار عمل کارآفرینان سیاسی است [22].

 در برخی مواقع شوک‌ها یا بحران‌های خارجی موقعیت چانه‌زنی کسانی را که با یک سیاست مخالف هستند، تضعیف می‌کند. تغییرات فناورانه نیز ساختار هزینه‌ها و منافع سیاستگذاران را برای حفظ سیاست‌های فعلی تغییر می‌دهد. این قبیل تغییرات می‌تواند منافع کسانی را که با فناوری‌های فعلی پیوند دارند، تهدید کند و مقاومت شدیدی را برانگیزد. برای مثال می‌توان به شورش لودیت‌ها در اوایل قرن نوزدهم انگلستان علیه پیشرفت فناوری در صنعت نساجی اشاره داشت [22].

خلق و وقوع فرصت‌های جدید نیز مانند دسترسی به بازارهای جدید، می‌تواند تغییرات را تسریع کند. به‌عنوان مثال، جذابیت پیوستن به اتحادیه اروپا، برنامه‌های اصلاحات دولت‌ها در اروپای شرقی و مرکزی را تغییر داد و پیوستن به نفتا نیز همین کار را برای مکزیک انجام داد [22].

از طرفی دسترسی و کسب اطلاعات جدید فرضیات مربوط به مطلوبیت وضع موجود را متزلزل کرده و هزینه‌های رکود سیاستگذاری را برجسته می‌سازد. درواقع اطلاعاتی که عملکرد یک حوزه قضایی را در مقایسه با سایر حوزه‌های قضایی از نظر هزینه‌ها، بهره‌وری یا سایر معیارها ارزیابی می‌کند، می‌تواند از طریق تأثیر آن بر اعتبار و اعتماد به دولت و نگرانی‌ها درمورد استانداردهای زندگی در آینده، باعث ایجاد تغییر شود. برای مثال، رقابت بین استان‌ها برای سرمایه‌گذاری در چین، باعث ایجاد تغییرات در طیف وسیعی از حوزه‌های سیاستگذاری این کشور شده ‌است [22].

درنهایت کارآفرینان سیاسی می‌توانند تغییرات سیاستی مناسب را شناسایی و ترویج کنند. این افراد اغلب در درون دولت (و یا در نهادهای واسط بین دولت و عموم مردم) حضور دارند. برای مثال در پرو، تلاش برای اصلاح اسناد مالکیت زمین را می‌توان تا حدودی به تلاش مؤسسه آزادی و دمکراسی در متقاعد کردن دولت و جامعه نسبت به ارزش اصلاحات نسبت داد. همچنین اطلاع‌رسانی درمورد هزینه‌ها و منافع رویکردهای سیاستی، یکی از ویژگی‌های اصلی سیاستگذاری موفق در اکثر کشورها بوده است. در این زمینه یافتن مؤثرترین شکل تعامل؛ به موضوع سیاست، جامعه و گروه‌هایی که باید به آنها دسترسی پیدا کرد، بستگی دارد [22].

علاوه‌بر موارد فوق اتخاذ رویکرد اطلاع‌رسانی در باب سیاست برای جلب حمایت جامعه، مشارکت ذی‌نفعان در فرایند سیاستگذاری و حفظ سرعت فرایند سیاستگذاری می‌تواند در دستیابی به اهداف مدنظر مفید باشد. باتوجه‌به گستردگی اقدامات و نیاز به بررسی و دریافت بازخورد منظم، ایجاد نهادهای حمایتی برای این منظور ضروری به‌نظر می‌رسد. این نهادها اشکال مختلفی دارند، اما یک یا ترکیبی از چهار کارکرد اصلی تسهیل گفتگوهای مداوم با نمایندگان ذی‌نفعان، تسهیل و تقویت هماهنگی بین سازمان‌های مجری، بررسی قوانین و سیاست‌های موجود و بررسی قوانین و سیاست‌های جدید را انجام می‌دهند [22].

 توجه به نگرانی‌ها درمورد عدم حتمیت و اعتبار سیاست‌ها موضوعی محوری در اجرای موفق یک سیاست است. عدم اطمینان درمورد آینده بر میزان و نحوه واکنش بازیگران تأثیر می‌گذارد. نگرانی‌ها در مورد عدم حتمیت سیاست‌ها می‌تواند ناشی از وجود ابهام یا دوپهلو بودن سیاست‌ها و قوانین باشد. اما رویکردهایی که فاقد اعتبار باشند، صرف‌نظر از اینکه قانون چقدر خوب تدوین شده باشد یا پیگیری سیاست اعلامی چقدر صادقانه باشد، در ایجاد واکنش مثبت ازسوی بازیگران حاضر در فرایند سیاستگذاری شکست خواهد خورد. درواقع افراد صرفاً براساس محتوای رسمی قوانین و مقررات یا سیاست‌ها تصمیم نمی‌گیرند. از آنجا که تصمیمات بعضاً دارای ماهیت آینده‌نگرانه است، احتمال اجرا و پایداری این سیاست‌ها همواره مورد ارزیابی افراد ذی‌نفع قرار می‌گیرد (نگرانی‌هایی در مورد چگونگی اجرا یا تطور آنها در طول زمان). چنین نگرانی‌هایی، منعکس‌کننده اعتبار دولت‌ها و سیاست‌های آنها، ازجمله توانایی دولت‌ها در تحقق وعده‌های داده ‌شده ‌است [22].

بازیگران درگیر در این عرصه (اعم از دولت و عوامل خصوصی) به‌طور مداوم با هم در تعامل‌اند. لذا اعتماد بین فعالان، تعاملات مولد را تقویت می‌کند و بار مقررات و هزینه اجرای قراردادها را کاهش می‌دهد. وجود اعتماد و اطمینان عمومی نه‌تنها بر امکان‌سنجی سیاست‌ها تأثیر می‌گذارد، بلکه از طریق تأثیر آنها بر پایداری سیاست‌ها و درنتیجه ایجاد اعتبار برای سیاست مذکور، واکنش عوامل اقتصادی را برمی‌انگیزد. انسجام و اعتماد اجتماعی می‌تواند هزینه‌های تنظیم و اجرای قرارداد را کاهش دهد. اعتماد و ارزش‌ها و انتظارات مشترک (سرمایه اجتماعی) روابط مبتنی‌بر مشارکت را تسهیل می‌کند [22].

در پایان باید توجه داشت که گلوگاه‌های فرایند سیاستگذاری، صرفاً موانع فنی یا اجرایی نیستند، بلکه اغلب بازتاب‌دهنده تعارض منافع، ناهمخوانی نهادی و محدودیت‌های ساختاری در رابطه دولت و جامعه‌اند؛ ازاین‌رو، شناسایی آنها بدون تحلیل منطق شکل‌گیری این تعارض‌ها، به اصلاحات سطحی و ناپایدار منجر خواهد شد.

5-2. دلالت‌های سیاستی از منظر الگوی تحول اجتماعی (پارادایم دولت توسعه‌گرا)

با ملحوظ داشتن تجربه تاریخی کشورها، اصلاحات پیشنهادی برای اجتناب از شکست دولت می‌تواند متفاوت از توصیه‌های اجماع بازارگرای لیبرال (دولت خدمات‌محور) باشد. اگرچه توصیه‌هایی مبنی‌بر دستیابی به دمکراسی، فضای باز، پاسخ‌گویی بیشتر و پیگیری کمپین‌های ضدفساد برای جامعه دارای ارزش و اهمیتی ذاتی است؛ اما فقدان شواهد تجربی و عدم ارتباط با محور اصلی تحول اجتماعی که جزء ضروری هر راهبرد تسریع رشد است، در مفید بودن آنها شک و تردید ایجاد می‌کند [17] [19].

چنان‌که پیش از این نیز مورد بحث واقع گشت (بخش‌های 1.2.3 و 1.5)، در حال حاضر دلالت سیاستی الگوی اجماع بازارگرای لیبرال برای مقابله با «شکست دولت» ناظر بر اصلاحات موازی در حوزه حکمرانی خوب است. درحالی‌که پیش از این تمرکز اصلی آن بر اصلاحاتی بود که به افزایش رقابت و رانت‌زدایی از بازارها منجر شود. اما اکنون استدلال می‌کنند که این دست سیاست‌ها در غیاب اصلاحات سیاسی و نهادی هم‌زمان تداوم نخواهند یافت. اصلاحات سیاسی به‌عنوان حرکت به‌سمت دمکراسی و گاهی تمرکززدایی، همراه با تشویق مشارکت جامعه مدنی، همگی با هدف محدود ساختن آزادی دولت برای ایجاد رانت‌ها درک می‌شود. اصلاحات نهادی شامل حرکت به‌سمت «اندازه مناسب» دولت با تمرکز بر ارائه خدمات، کاهش امکان نهادی دولت برای ایجاد رانت و مستقل‌تر کردن قوه قضائیه است. مبارزه با فساد نیز با این اصلاحات هم‌پوشانی دارد و تضمینی است بر کاهش انگیزه ایجاد رانت بیشتر. طبق دیدگاه اجماع بازار لیبرال، اصلاح «شکست دولت» مستلزم حرکت توأمان در همه این عرصه‌هاست، زیرا به‌مثابه پیش‌شرط‌هایی در جهت بهبود ظرفیت دولت برای ارائه خدماتی مانند کالاهای عمومی حیاتی و حقوق مالکیت پایدار مطرح می‌شود [17].

در این شرایط بحث بر سر این نیست که فساد هزینه‌ای دربرندارد یا دمکراسی از حقوق اساسی مردم کشورهای درحال توسعه محسوب نمی‌شود. بلکه سؤال اساسی این است که آیا کاهش پایدار در فساد یا بهبود در دمکراسی قبل از دستیابی به رشد و رفاه اقتصادی گسترده قابل تحقق است یا خیر؟ حتی مهم‌تر از آن، آیا اصلاحاتی از این دست، می‌تواند رشد اقتصادی را به‌اندازه کافی تسریع کند و متعاقباً اثر قابل توجهی بر فقر داشته ‌باشد؟

 آن‌طورکه به‌نظر می‌رسد عنصر حیاتی ظرفیت دولت ارتباط چندانی با ویژگی‌های حکمرانی خوب منتج از پارادایم دولت لیبرال- دمکراتیک مشاهده شده در کشورهای توسعه‌یافته ندارد. در عوض تفسیری منسجم‌تر از شواهد تاریخی حاکی از آن است که حکمرانی خوب (به‌معنای فساد کمتر و دمکراسی عمیق‌تر) معمولاً نتیجه رشد و توسعه اقتصادی موفق است [17].

درنتیجه، اگر آژانس‌های بین‌المللی و مصلحان داخلی مروج این تصور باشند که این قبیل اصلاحات ابزارهایی برای غلبه بر «شکست دولت» هستند و تسریع و تقویت رشد اقتصادی را در پی دارند، احتمالاً به‌زودی با سد بحران انتظارات، سرقت منابع توسط طبقات غیرمولد و هرج‌ومرج بیشتر مواجه خواهند شد. زیرا اصلاحات نهادی دیدگاه اجماع بازارگرای لیبرال مستقیماً به این دست چالش‌های اساسی پیش‌روی کشورهای درحال توسعه یا شناسایی ظرفیت‌های دولتی مورد نیاز برای تسریع دوران گذار نمی‌پردازد. در عوض، برخی از نشانه‌های دوره دگرگونی (رواج فساد و ضعف دمکراسی) را هدف قرار می‌دهد و در جهت ساخت نهادهایی تلاش می‌کند که ممکن است برای پرداختن به مسائلی که مشخصه این دوره است، مناسب نباشد [17].

بنابراین برخلاف اصلاحات پیشنهاد شده توسط اجماع بازارگرای لیبرال، موفقیت اقتصادهای درحال توسعه نیازمند دولت‌های با ظرفیت بالا و اتخاذ رویکرد مداخله‌گرانه‌تر است. درواقع دولت‌ها باید با کمک گروه‌های مولد جدید و اطمینان از موفقیت این گروه‌ها در دستیابی به فناوری و ظرفیت کارآفرینی، در فرایند دگرگونی اقتصاد و جوامع خود مشارکت فعالی داشته ‌باشند. همان‌طورکه در جدول 6 مشاهده می‌گردد این رویکرد شامل استفاده از طیف وسیعی از سیاست‌ها، ازجمله مداخلات فعال در حقوق مالکیت و مدیریت رانت‌های افزایش‌دهنده رشد است [17].

جدول 6. نهادها و مداخلات لازم در کشورهای درحال تحول (پیشاصنعتی) [17]