Author
Majles
Keywords
مسئله اصلی
نظام تقسیمات کشوری ایران در حال حاضر برمبنای «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 با اصلاحات و الحاقات بعدی» و «آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1363/07/22»، قرار دارد. طی سالهای گذشته، اتفاق نظر بر این بوده است که نظام تقسیمات کشوری ایران، به دلیل برخی نقاط ضعف، نتوانسته بهعنوان بستر و مبنایی برای توسعه پایدار واحدهای سیاسی عمل کند. در این راستا استقرار نظام مطلوب تقسیمات کشوری از طریق ارائه لایحه جامع تقسیمات کشوری مورد تأکید قوانین برنامه های توسعه (بند «الف» تبصره «69» قانون برنامه دوم توسعه؛ ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه) بوده و در این راستا قانون برنامههای چهارم و پنجم «جهتگیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران بهعنوان نمایندگان عالی دولت در استانها» را برای تدوین لایحه مذکور تعیین کردند؛ اما نتیجه ای حاصل نشد. ازسویدیگر، الحاقات انجام شده به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در سال 1389، که امر ایجاد واحدهای تقسیماتی جدید در سطح شهر، بخش و شهرستان را از طریق پایین آوردن حدنصاب جمعیتی تسهیل کرده، یک محمل نامناسب قانونی برای ایجاد واحدهای سیاسی کوچک و ناکارآمد بوده است. پیامد چنین وضعیتی این است که اکنون هیچ چشم اندازی درخصوص اینکه تا چه میزان قرار است کشور به واحدهای سیاسی کوچکتر تقسیم شود و روستاها تبدیل به شهر شوند، وجود ندارد. طرح حاضر با رویکرد غالب تسهیل ایجاد واحدهای سیاسی جدید، تلاش دارد برخی اصلاحات جزئی را در قانون اعمال کند.
نقاط قوت و ضعف طرح
نقاط قوت
نقاط ضعف
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
نظر به عدم کفایت استدلالهای ارائه شده در مقدمه توجیهی، مغایرت با اصل (75) قانون اساسی، مغایرت با سیاستهای کلی نظام، ازجمله سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و سیاستهای کلی نظام اداری، مغایرت با ماده (105) «قانون برنامه هفتم پیشرفت»، مغایرت با «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران مصوب 1375/03/01 با اصلاحات و الحاقات بعدی»، مغایرت با برخی مواد «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 با اصلاحات و الحاقات بعدی» و «آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1363/07/22» و نیز این واقعیت که قانون کنونی تقسیمات کشوری بهدلیل ضعفهای موجود در آن ظرفیت دستکاری بیشتر در قالب اصلاحات جزئی و شکلی، بهنحویکه طرح حاضر به دنبال آن است را ندارد، تصویب کلیات طرح حاضر توصیه نمی شود. درمقابل دو پیشنهاد وجود دارد:
الف) درصورتیکه کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قائل به اصلاحات جزئی در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری است، پیشنهاد می شود الحاقات انجام شده به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مصوب 1389/04/12 که تبدیل به یک محمل قانونی نامناسب برای ایجاد واحدهای کوچک و ناکارآمد شده است حذف شود و برخی موارد جزئی مانند تعریف کلانشهر به قانون الحاق گردد.
ب) چنانچه کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قائل به اصلاح نظام تقسیمات کشوری بهصورت مبنایی و با تغییر رویکرد کلی و گفتمان حاکم بر قانون کنونی، مطابق با الزامات تعیین شده در ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه- تدوین لایحه جامع تقسیمات کشوری با «جهتگیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران» - و نیز الزامات مقرر در سایر قوانین و اسناد بالادستی ازجمله صرفه جویی در هزینه های جاری و منطقی سازی و متناسب سازی اندازه دولت، محور قرار دادن رویکرد تجمیع در اصلاح قانون و نیز ایفای نقش واحدهای تقسیمات سیاسی به عنوان ظرفی برای نیل به توسعه است، پیشنهاد می شود پیگیری تدوین و ارائه لایحه جامع تقسیمات کشوری با رویکرد مذکور در دستورکار کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قرار گیرد.
تقسیمات کشوری یعنی سازمان قلمرویی فضای کشور به صورت سلسله مراتبی، که از طریق تقسیم سرزمین به واحدهای کوچکتر همراه با لایه های دولت در سطوح منطقه ای، میانی و محلی شکل می گیرد که هرکدام ساختار و مسئولیتهای خاص خود را دارند [1[. چگونگی تقسیمات سیاسی در هر کشوری تابع شکل حکومت است و بهعبارتدیگر به تکساخت (متمرکز یا غیرمتمرکز)، فدرال و یا ناحیهای بودن حکومت وابسته است. اما در هر سه مورد نظام تقسیمات سیاسی، متضمن مدیریت کارآمد کشور است؛ چراکه نظام تقسیمات سیاسی بستر و ظرفی است که نظام مدیریت سرزمین بر روی آن شکل می گیرد و بهبیاندیگر نظام اداری کشور بر بستر جغرافیایی سرزمین بنا می شود. بهاینترتیب مادامیکه نظام تقسیمات سیاسی صحیحی وجود نداشته باشد، بازده هرگونه برنامه ریزی در سطوح ملی، منطقه ای و محلی نیز ناچیز خواهد بود. چنانچه نظام تقسیمات کشوری مبتنیبر اصول و معیارهای منطقی و علمی نباشد و یا اینکه طی زمان دخل و تصرفهای نامعقول در آن صورت گیرد، از اهداف اولیه دور خواهد شد و از ابزار علمی ساماندهی مدیریت فضای کشور به ابزاری سیاسی تبدیل میشود و درنتیجه روند پیشرفت کشور را با چالش روبهرو میکند [2[.
نظام تقسیمات کشوری ایران در حال حاضر برمبنای «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 با اصلاحات و الحاقات بعدی» و «آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1363/07/22»، قرار دارد. طی سالهای گذشته، اتفاق نظر بر این بوده است که نظام تقسیمات کشوری ایران، به دلیل برخی نقاط ضعف، نتوانسته بهعنوان بستر و مبنایی برای توسعه پایدار واحدهای سیاسی عمل کند. در این راستا، استقرار نظام مطلوب تقسیمات کشوری از طریق ارائه لایحه جامع تقسیمات کشوری مورد تأکید قوانین برنامه های توسعه (بند «الف» تبصره «69» قانون برنامه دوم توسعه؛ ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه) بوده است. بر این اساس، قانون برنامههای توسعه چهارم و پنجم برای تدوین لایحه جامع تقسیمات کشوری «جهتگیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران بهعنوان نمایندگان عالی دولت در استانها» را تعیین کردند؛ اما نتیجه ای حاصل نشده است. ازسویدیگر الحاقات انجام شده به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در سال 1389، که امر ایجاد واحدهای تقسیماتی جدید در سطح شهر، بخش و شهرستان را از طریق پایین آوردن حدنصاب جمعیتی تسهیل کرده، یک محمل نامناسب قانونی برای ایجاد واحدهای سیاسی کوچک و ناکارآمد بوده است. پیامد چنین وضعیتی این است که اکنون هیچ چشم اندازی درخصوص اینکه تا چه میزان قرار است کشور به واحدهای سیاسی کوچکتر تقسیم شود، و روستاها تبدیل به شهر شوند وجود ندارد.
هدف نمایندگان محترم پیشنهاددهنده «طرح اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15» با شماره ثبت (365)، انجام برخی اصلاحات جزئی در قانون مذکور است. طبق مقدمه توجیهی طرح «در شرایط دشوار مالی کشور اصلاح قانون تقسیمات کشوری به گونه ای که منجر به افزایش هزینه های اداری کشور شود عمل مناسبی نیست و لذا اگر مبناست اصلاحی صورت بگیرد، این اصلاح باید به گونه ای باشد که منجر به افزایش هزینه های اداری نشود و صرفاً برخی از ایرادهای شکلی را حل کند. اگر در بُعد عدالت اجتماعی اصلاح قانون منجر به حذف نابرابری و کاهش اعتراضهای مردمی شود باید اصلاحاتی در این قانون انجام شود». این گزارش به اظهارنظر درخصوص طرح اختصاص دارد.
مسئله اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، ایجاد استانهای جدید و ...، بهطور معمول طی سالهای گذشته در قالب طرح و لایحه در مجلس شورای اسلامی مطرح شده و مرکز پژوهشهای مجلس نیز به فراخور طرحها و لوایح مطرح شده، گزارشهای کارشناسی متعددی در این زمینه تدوین کرده است. همچنین حسب وظیفه مجلس شورای اسلامی درخصوص نظارت بر اجرای قوانین، گزارشهایی در مورد نظارت بر چگونگی اجرای قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در دستورکار مرکز پژوهشهای مجلس بوده است. آسیب شناسی قانون و بررسی تجربیات سایر کشورها درخصوص اصلاح نظام تقسیمات کشوری ازجمله دیگر موضوعاتی است که در گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس مورد توجه قرار گرفته است. نظر به بالا بودن تعداد گزارشها در جدول 1 به برخی از گزارشهای مذکور اشاره شده است.
جدول 1. پیشینه پژوهشی مربوط به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری [8-3]
|
ردیف |
عنوان گزارش |
تاریخ انتشار |
شماره مسلسل |
نام دفتر |
توضیحات |
|
1 |
اظهارنظر کارشناسی درباره «طرح اصلاح موادی از قانون تقسیمات کشوری مصوب 1362» |
1388 |
9644 |
مطالعات سیاسی |
این گزارش ضمن بررسی طرح، پیشنهاد کرده است مجلس شورای اسلامی طرحی با عنوان «الزام دولت به ارائه لایحه نظام جامع تقسیمات کشوری» تهیه و ارائه کند. |
|
2 |
نقد و ارزیابی قانون تقسیمات کشوری ایران |
1392 |
13446 |
مطالعات سیاسی |
طبق نتایج این گزارش نظام کنونی تقسیمات کشوری علاوهبر ضعفهای بارز، در بُعد ایجاد انگیزه برای کسبوکار و عمران و آبادی، جلب مشارکت شهروندان، تقویت تصمیم سازی و تصمیم گیری ناحیه ای و کاستن از دیوان سالاری دارای ضعف و کاستیهای جدی است. |
|
3 |
تقسیمات کشوری ژاپن: عقلانیت، سادگی و تلاش بیپایان برای تمرکززدایی کنترل شده از روابط مرکزی- محلی |
1397 |
16353 |
مطالعات سیاسی |
نتایج این گزارش نشان میدهد که در ژاپن گرایش به سوی «کاهش تعداد و وسیعتر کردن» واحدهای تقسیماتی است. همچنین در این کشور پس از جنگ جهانی دوم تلاش زیادی برای تمرکززدایی از روابط مرکزی- محلی و واگذاری اختیارات به سطوح زیرین تقسیماتی صورت گرفته است. |
|
4 |
اظهارنظر کارشناسی درباره طرح اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 |
1399 |
17354 |
مطالعات سیاسی |
این گزارش با بررسی کلیات و مواد طرح پیشنهاد کرده است تا زمانی که لایحه جامع تقسیمات کشوری به تصویب نرسیده است، از هرگونه، اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری که منجر به تسهیل ایجاد واحدهای سیاسی جدید می شود، اجتناب شود. |
|
5 |
اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح تقسیم مجدد استانهای کشور»
|
1400 |
18064 |
مطالعات سیاسی |
این گزارش با بررسی طرح و توصیه به رد کلیات آن، پیشنهاد کرده است که با توجه به نقایص نظام کنونی تقسیمات کشوری ایران از قبیل غلبه شاخصهای کمّی در ایجاد و ارتقای سطوح تقسیماتی، متمرکز بودن، بلند بودن نظام تقسیماتی و بهتبع آن نظام اداری و ... ضروری است تغییرات اساسی، بهویژه براساس رویکرد «تمرکززدایی» در آن صورت گیرد و تا زمانی که لایحه جامع تقسیمات کشوری به تصویب نرسیده، از هرگونه تغییر در تقسیمات کشوری اجتناب شود. |
|
6 |
ارزیابی عملکرد دولت دوازدهم درخصوص ایجاد شهرستان، بخش، دهستان و شهر از منظر مطابقت با قوانین موجود |
1401 |
18302 |
مطالعات سیاسی |
نتایج این گزارش نشان میدهد که رویکرد دولت در امر ایجاد واحدهای جدید تقسیماتی در بسیاری از موارد مغایر مواد مندرج در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری و آیین نامه اجرایی آن و نیز احکام مندرج در قانون برنامه ششم توسعه (ماده 28) و اسناد بالادستی کشور بوده است. |
نظام تقسیمات کشوری ایران در حال حاضر برمبنای «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری» (مصوب 1362/04/15)، با اصلاحات و الحاقات انجام شده در این قانون و آییننامه اجرایی این قانون، مصوب 1363/07/22 قرار دارد. همچنین در دهه های گذشته قانون برنامه توسعه دوم، چهارم و پنجم بر اصلاح نظام تقسیمات کشوری تأکید داشته اند. در جدول ذیل پیشینه تقنینی بههمراه توضیحات ارائه شده است.
جدول 2. پیشینه تقنینی مرتبط با موضوع تقسیمات کشوری
1. نظر به اینکه طرح حاضر بهدنبال اصلاح برخی مواد از قانون است نه کل آن، ضروری است عنوان طرح به «طرح اصلاح موادی از قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 با اصلاحات و الحاقات بعدی» اصلاح شود.
2. مقدمه طرح فاقد استدلال مستحکم درخصوص علل و ضرورت ارائه طرح است. برای مثال مشخص نیست از دیدگاه پیشنهاددهندگان طرح، دقیقاً چه ایراداتی در قانون وجود دارد که اصلاح آن باید در دستورکار قرار گیرد؛ یا اینکه چگونه مواد پیشنهادی طرح حاضر منجر به عدالت اجتماعی می شود. اگرچه مقدمه توجیهی یک طرح در بیان دلایل توجیهی تقدیم آن، دربردارنده حکم قانونی و الزام آور نیست، اما بهعنوان سند پشتیبان می تواند در تفسیر قوانین مربوطه و تصمیم درخصوص طرح مورد توجه قرار گیرد. بنابراین شایسته است که مقدمه توجیهی طرح با رعایت اصول نگارش متون قانونی اصلاح شود.
3. هرچند در مقدمه توجیهی طرح بیان شده است که اصلاح قانون «باید به گونه ای باشد که منجر به افزایش هزینه های اداری نشود»؛ بااین حال تصویب طرح حاضر در عمل موجب افزایش هزینه های دولت خواهد شد. تشکیل واحدهای سیاسی جدید، گذشته از هزینههایی که از نظر ایجاد زیرساختهای لازم به دولت تحمیل میکند موجب خواهد شد که حجم تشکیلات دولتی از نظر تعداد کارکنان که در حال حاضر نیز از وضعیت مناسبی برخوردار نیست، بیشتر شود که بهمعنای افزایش هزینه های عمومی است. ازاینرو، طرح حاضر مغایر اصل هفتادوپنجم (75) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.
4. کشورهای مختلف ممکن است طی زمان به منظور به حداقل رساندن آسیبها و ضعفهای نظام تقسیماتی خود، قوانین و مقررات مربوط به تقسیمات کشوری خود را اصلاح کنند. این اصلاحات معمولاً با هدف قرار دادن کارکردهای دولت (در سطوح منطقه ای، میانی و محلی) بر مبنایی سرزمینیتر و قابل اجراتر انجام میشود [9[. در این میان تصمیم درخصوص اندازه (از منظر جمعیت و مساحت) واحدهای سیاسی در یک کشور معمولاً وابسته به ملاحظاتی درخصوص صرفه جویی ناشیاز مقیاس در ارائه خدمات عمومی، مجموعه ای منحصربه فرد از عوامل تاریخی و هزینه های مدیریت یک سیاست بزرگتر و غیرمتجانس است، سیاستی که می تواند دربرگیرنده یک سری اهداف مانند تأمین امنیت، احترام به مرزهای فرهنگی، تمرکززدایی و ... باشد 10][. اصلاحات مربوط به اندازه واحدهای تقسیمات سیاسی از دو حالت اصلی برخوردار است که عبارت اند از ادغام دو یا بیش از دو واحد در یک واحد، یا تقسیم یک واحد به دو یا بیشتر از دو واحد [11[. بهبیانی واضح تر در کل از منظر تعداد و اندازه میتوان از دو رویکرد اساسی در اصلاحات قانونی نام برد که عبارت اند از «رویکرد تجمیع (ادغام)» و «رویکرد تفکیک». شایان ذکر است که روند غالب جهانی برای «اصلاح» و «بهروز کردن» سیستم تقسیمات کشوری، «تجمیع و کاهش سطوح و واحدها» تقسیماتی و «تمرکززدایی» با هدف کاهش هزینه های جاری دولت و صرفه جویی اقتصادی، مدیریت بهینه و تحقق توسعه پایدار است و اغلب کشورهای توسعه یافته از اضافه کردن واحد جدید به تقسیمات کشوری خود اجتناب می کنند.
طرح حاضر درنهایت بهدنبال تسهیل امر شکل گیری واحدهای سیاسی جدید در سطوح تقسیماتی دهستان، بخش و شهرستان است و بهعبارت صریح تر عمدتاً قائل به رویکرد تفکیک است که پیامد آن بزرگتر شدن دولت، افزایش تشکیلات غیرضروری و افزایش بودجه هزینه ای دولت به ضرر بودجه تملکدارایی سرمایه ای است. هرچند در قوانین و اسناد بالادستی مقرره قانونی وجود ندارد که سیاست کلی نظام برای انتخاب میان دو رویکرد ادغام یا تفکیک، و یا تعداد و اندازه سطوح و واحدهای تقسیمات سیاسی را تعیین تکلیف کند، بااین حال آنچه از قوانین و اسناد بالادستی برمی آید لزوم ترجیح رویکرد تجمیع بر رویکرد تفکیک است:
5. تجربه دهه های اخیر درخصوص ایجاد واحدهای سیاسی جدید حاکی از آن است که واحدهای سیاسی، به امید اینکه با ارتقای سطح در نظام تقسیمات کشوری و دریافت بودجه بیشتر از دولت توسعه مییابند، ایجاد شده اند. حالآنکه اتکای صرف به ایجاد واحدهای سیاسی جدید نمیتواند زمینهها و زیرساختهای توسعه را در یک واحد سیاسی فراهم آورد، همچنان که در بسیاری از موارد ارتقای سطح منجر به تحقق امر توسعه نشده است. سازمان برنامه و بودجه کشور بر این واقعیت مهم صحه می گذارد که «تجربیات ایجاد شهرستانها و بخشهای جدید نشانگر آن است که این موضوع تأثیر اندکی در توسعه و پیشرفت استانها داشته و برعکس اعتباراتی که میتوانست صرف ایجاد زیرساختهای لازم برای توسعه و اشتغال در منطقه شود، صرف حقوق و مزایای کارکنان، پستهای مدیران و ساختمانها و ابنیه دولتی» شده است [12[. همچنین دلیل و انگیزه دیگر برای ایجاد واحدهای جدید تسهیل مدیریت قلمرو، بهبود خدماترسانی به مردم و کاهش تمرکز بوده است. حالآنکه، یکی از معایب قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، تمرکزگرا بودن آن است. به همین دلیل ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه بر تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری با «جهتگیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران» تأکید داشته اند. درواقع مشکل اصلی درخصوص قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، نبود یک نظام جامع تقسیمات کشوری است و اصلاحات جزئی و شکلی در قانون موجود با رویکرد تسهیل ایجاد واحدهای جدید از طریق کاهش حدنصاب جمعیتی و ...، نهتنها رافع مسائل و چالشهای ناشی از سیستم کنونی تقسیماتی نیست، بلکه سبب تکثیر مسائل و چالشهای ناشی از قانون فعلی نیز خواهد شد. بنابر استدلالهای مذکور، اغلب مواد طرح حاضر مغایر بند «15» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری است که بر «تعیین اولویتهای قانونگذاری با محوریت: گره گشایی از امور اجرایی کشور، اصول اجرا نشده قانون اساسی، سند چشم انداز، سیاستهای کلی نظام، برنامه پنجساله توسعه و مطالبات رهبری» تأکید دارد.
6. در نگارش مواد طرح، اصول نگارش متون قانونی رعایت نشده است. برای مثال در ماده (1) طرح مشخص نشده که متن پیشنهادی قرار است کدام ماده قانون را اصلاح کند. در ادامه به بررسی مواد طرح پرداخته می شود:
درخصوص مواد طرح نکات ذیل قابل تأمل است:
1. براساس ماده (1) طرح حاضر، بند «ج» تبصره «1» ماده (3) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری به این شرح اصلاح می شود: «در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه نیافته و همچنین دارای جمعیت عشایری که عشایر آن بیش از 6 ماه در سال در منطقه حضور دارند با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل چهارهزار نفر جمعیت با تصویب هیئتوزیران و در موارد استثنایی با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس، جمعیت دهستان می تواند کمتر از میزان فوق باشد». درخصوص ماده پیشنهادی نکات ذیل قابل تأمل است:
نخست اینکه طبق ماده (4) آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری «محدوده دهستان که با رعایت معیارهای مندرج در ماده (3) قانون و تبصرههای ذیل آن معین شده کوچکترین واحد تشکیلاتی اداری، سیاسی کشور است». سطح دهستان، هرچند بهصورت صوری در نقشه تقسیمات کشوری استانها وجود دارد، اما این سطح بهصورت غیررسمی سالهاست که حذف شده است و در حال حاضر تعداد ناچیزی از دهستانهای کشور، دارای دهداری، بهعنوان نهاد ادارهکننده دهستان هستند. ازاین رو، تسهیل تشکیل دهستانهای با تراکم جمعیت بسیار پایین، که تنها بر روی نقشه و به لحاظ صوری معنا دارند، توجیه و منطقی ندارد. البته در حال حاضر تشکیل دهستان صرفاً با هدف ایجاد شرایط لازم برای تشکیل بخش انجام می شود. ماده (8) آیین نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مصوب 1363/07/22 بیان می دارد: «کلیه نقاط کشور که برای ایجاد دهستان از نظر تراکم جمعیت به سه حالت
مشخص شده، در ایجاد بخشهای جدید نیز ملاک عمل قرار خواهد گرفت». قانون حدنصاب 10 هزار نفر را برای تشکیل بخش در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه نیافته پیش بینی کرده است. هر بخش نیز برای تشکیل به حداقل دو دهستان نیاز دارد. لذا بهنظر نمی رسد که کم کردن نصاب جمعیتی دهستان در نقاط کم تراکم به کمتر از تعداد 4 هزار نفر کمکی به ایجاد بخش باشد.
دوم اینکه تبصره «2» ذیل ماده (3) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، بر ادغام دهستانهایی تأکید دارد که به لحاظ تراکم جمعیت وضعیت نامتناسبی دارند. تبصره مذکور بیان می دارد: «دهستانهای موجود که از نظر وسعت، جمعیت و دسترسی دارای تراکم مطلوب بوده در قالب موجود باقی و آن تعداد از دهستانهایی که از این لحاظ نامتناسب میباشند از طریق تقسیم و یا ادغام تعدیل و به دهستانهای جدید تبدیل خواهند شد».
سوم، در ماده پیشنهادی مرجع تعیین محروم و توسعه نیافته بودن یک مکان مشخص نشده است. همچنین تعریف مشخصی از منظر حقوقی از عبارت «محروم و توسعه نیافته بودن» وجود ندارد، که این ابهام و عدم شفافیت مغایر جزء «3»، بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری است و نیز ممکن است شائبه مغایرت با ماده (85) قانون اساسی را ایجاد کند. لازم به ذکر است که طبق رویه موجود، فهرست مناطق محروم و کمتر توسعهیافته طبق مصوبه هیئت وزیران مشخص می شود و در تبصره «2» ماده (7) قانون فعلی نیز عبارت نقاط کمتر توسعه یافته (طبق فهرست سالیانه دولت) بهکار رفته است.
همچنین طبق ماده (1) طرح، تبصره «4» به این شرح به ماده (3) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری اضافه می شود: «در ارتقای تقسیماتی دهستانهایی که یک و یا چند روستای آنها قبلاً شهر شده است، جمعیت فعلی آن شهرها (روستاهای قبلی) در حدنصاب شکل گیری دهستان جدید مورد محاسبه قرار می گیرد».
درخصوص این تبصره پیشنهادی باید توجه داشت که همانگونه که در مادههای (3) و (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری تصریح شده است دهستان «از بههم پیوستن چند روستا، مکان، مزرعه همجوار تشکیل میشود» و «شهر، محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی بخش واقع شده است». ازاینرو، محاسبه جمعیت شهر بهعنوان مکانی که در قلمرو سطح تقسیماتی دیگر (بخش) قرار دارد، برای تشکیل دهستان جدید، فاقد مبنای منطقی و مغایر ماده (3) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری است.
2. ماده (2) طرح بیان می دارد: «در ماده (4) با توجه به منسوخ شدن تبصره «1»، تبصره های «2 تا 4» بهعنوان تبصره های «1 تا 3» تعریف و تبصره «5» بهعنوان تبصره «4» قانون به شکل ذیل اصلاح می شود»:
تبصره «4»- روستاهای مرکز بخش با هر جمعیتی شهر شناخته می شود.
اظهارنظر کارشناسی: در حال حاضر دو حدنصاب جمعیتی 3500 نفر و 10 هزار نفر در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری برای تشکیل شهر وجود دارد. ماده (4) قانون بر حدنصاب 10 هزار نفر تأکید دارد. همچنین طبق تبصره «5» (اصلاحی 1389/12/04) «روستاهای مرکز بخش با هر جمعیتی و روستاهای واجد شرایط چنانچه دارای 3500 نفر جمعیت باشند، شهر شناخته می شود». تبصره پیشنهادی در طرح حاضر نصاب جمعیتی 3500 نفر را حذف میکند که نظر به اینکه موجب ایجاد یک نصاب جمعیتی واحد (یعنی 10 هزار نفر جمعیت) برای تشکیل شهر می شود، و مانع از تشکیل شهرهای کم جمعیت می شود، مورد تأیید است.
واقعیت این است که با وجود حدنصاب جمعیتی «10 هزار نفر» در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، طی سالهای گذشته شاهد تبدیل روستاهای کم جمعیت و فاقد ویژگیهای مقرر در ماده (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری به شهر بوده ایم که با استناد به تبصره «5» ماده (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری (اصلاحی 1389/12/04) تشکیل شده اند. درنتیجه شهرهای زیادی در کشور ایجاد شده اند که فاقد حدنصاب جمعیتی تعیین شده در قانون و نیز ویژگیهای تعیین شده در تعریف شهر مندرج در ماده (4) قانون، از نظر بافت ساختمانی، اشتغال اکثریت ساکنان دائمی در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، خدمات و فعالیتهای اداری، خودکفایی در زمینه خدمات شهری و ایفای نقش بهعنوان کانون مبادلات اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و سیاسی حوزه جذب و نفوذ پیرامون خود هستند و بهمعنای واقعی نمی توان آنها را شهر دانست. بسیاری از این شهرها درواقع روستاهای کم جمعیتی هستند که فقط عنوان شهر را یدک می کشند. ازجمله پیامدهای این مسئله تغییر کاربری اراضی کشاورزی و آسیب به بخش کشاورزی کشور، افزایش قیمت زمین و مسکن، بههم خوردن تعادل زیست محیطی، عدم توازن جمعیت روستایی- شهری در کشور، مغفول واقع شدن توسعه روستاهای کشور، ایجاد بار مالی برای دولت و درنهایت ایجاد شهرهای ناکارآمد بوده است.
نظر به اینکه تشکیل بخش مستلزم وجود شهر نیست و طبق تبصره «3» ماده (6) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری «مرکز بخش روستا یا شهری، از همان بخش است که مناسبترین کانون طبیعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی آن محدوده شناخته می شود» و تبدیل روستاهای مرکز بخش به شهر با هر جمعیت و شرایطی در تعارض با تعریف شهر در ماده (4) قانون است. لذا پیشنهاد می شود ماده (2) طرح حاضر بدینشرح اصلاح شود: در ماده (4) با توجه به منسوخ شدن تبصره «1»، تبصره های «2 تا 4» بهعنوان تبصره های «1 تا 3» تعریف و تبصره «5» حذف می شود».
3. طبق ماده (3) بندهای ذیل بهعنوان تبصرههای «5» و «6» به ماده (4) الحاق می گردد.
تبصره «5»- «کلانشهر، شهری با محدوده و حریم معین با حداقل یک میلیون نفر جمعیت که دارای تنوع عملکردی و تأثیرگذاری های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در مقیاس منطقه ای، ملی، و بین المللی است و توسط شورای عالی شهرسازی و معماری کشور مشخص و تعیین حدود می شود».
تبصره «6»- مجموعه شهری، محدوده جغرافیایی است که توسط شورای عالی شهرسازی و معماری مشخص و تعیین حدود می شود و از یک کلانشهر و حداقل دو شهر پیرامونی و نواحی مجاور آن اعم از روستا، شهرک، مراکز صنعتی، کشاورزی و خدماتی تشکیل شده و با کلانشهر، دارای یکپارچگی در عملکرد است. این گستره می تواند در یک یا چند بخش و شهرستان قرار گیرد. نحوه مدیریت این مجموعه در آیین نامه اجرایی که ظرف مدت 3 ماه از لازم الاجرا شدن این قانون به پیشنهاد وزیر راه و شهرسازی و با مشارکت وزیر کشور در هیئتدولت مصوب می شود، مشخص خواهد شد.
درخصوص دو تبصره پیشنهادی، نظر به اینکه در قوانین کشور، کلانشهر و مجموعه شهری تعریف نشده است؛ الحاق تبصرههای «5» و «6» به ماده (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مورد تأیید می باشد. بااین حال درخصوص تبصره «6»، ضمن اینکه عبارت یکپارچگی در عملکرد ابهام دارد، بهنظر میرسد که در قالب یک ماده نمی توان به کلیه ابعاد مجموعه شهری پرداخت. بهویژه اینکه در ماده پیشنهادی «نحوه مدیریت» مجموعه شهری به آیین نامه اجرایی واگذار شده است که می تواند مغایر اصل (85) قانون اساسی تفسیر شود. درواقع ابتدا باید مشخص شود که جایگاه مجموعه شهری در نظام تقسیمات سیاسی کشور چگونه است؛ سپس با توجه به این جایگاه باید درخصوص نحوه مدیریت آن تصمیم گرفت.
4. ماده (4) طرح پیشنهادی بیان می دارد: پاراگراف آخر ماده (6) بهشرح ذیل اصلاح و یک تبصره بهعنوان تبصره «4» به این ماده افزوده می شود:
«کلیه روستاهایی که در حریم شهرها قرار دارند با تشخیص و درخواست فرماندار شهرستان و تصویب مراجع مسئول در تعیین محدوده شهرها، به شهر مربوطه الحاق میگردند».
تبصره «4»- شهرهایی با جمعیت حداقل 50 هزار نفر بدون داشتن روستا و یا دهستان تابعه با تصویب دولت به بخش تبدیل می شوند.
در حال حاضر طبق بند الحاقی (الحاقی 1389/12/04) به ماده (6) «کلیه روستاهایی که در حریم شهرها قرار دارند با تشکیل و درخواست فرماندار آن شهرستان به شهر مربوطه الحاق می گردد». ماده (4) پیشنهادی عبارت «و تصویب مراجع مسئول» را اضافه کرده است. اما «مراجع مسئول» دارای ابهام بوده و ضروری است بهصورت دقیق مشخص شود.
درخصوص تبصره «4» الحاقی پیشنهادی به ماده (6) قانون، شایان ذکر است که تبدیل شهر به بخش مغایر تعریف حقوقی مفهوم بخش در نظام تقسیماتی کشور است. طبق ماده (6)، قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، بخش «از بههم پیوستن چند دهستان همجوار مشتملبر چندین مزرعه، مکان، روستا و احیاناً شهر» تشکیل می شود. گفتنی است که مواردی که قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری بهعنوان استثنا تعیین کرده است بیشتر ناظر بر استثنای قائل شدن برای حدنصاب جمعیتی محدوده مورد نظر است نه عناصر تشکیل دهنده آن. بهبیان ساده تر، حتی برای تشکیل بخش در شرایط استثنا نیز ضروری است محدود مورد نظر واجد عناصر تشکیل دهنده مقرر شده در قانون برای بخش باشد. حتی اگر بپذیریم که برای عناصر تشکیل دهنده یک بخش نیز میتوان استثنا قائل شد، تشکیل بخش درچنین مواردی باید با تصویب قانون در مجلس صورت گیرد نه از طریق مصوبات هیئتوزیران؛ چراکه قانون موارد استثنا را موکول به تصویب قانون توسط مجلس شورای اسلامی کرده است. لذا این مورد نیز می تواند شائبه مغایرت با اصل (85) قانون اساسی را داشته باشد.
همچنین این ماده مغایر با ضوابط تعیین شده برای تشکیل شورای اسلامی بخش است. با توجه به اینکه طبق ماده (5) «قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران مصوب 1375/03/01 با اصلاحات و الحاقات بعدی» «شورای بخش از بین نمایندگان منتخب شوراهای روستاهای واقع در محدوده بخش تشکیل می شود»، و تبصره ذیل این ماده بیان می دارد: «از یک روستا بیش از یک نفر نباید در شورای بخش حضور داشته باشد و درصورتیکه تعداد روستاهای بخش کمتر از پنج روستا باشد، اعضای شورای بخش از میان مجموع اعضای شوراهای روستاها انتخاب خواهند شد و درنهایت حداقل باید از هر روستا یک نفر انتخاب شود»؛ سؤال این است که با تصویب این ماده درچنین مواردی تکلیف «تشکیل» شورای اسلامی بخش و نیز «تعداد اعضای شورای اسلامی بخش» چگونه خواهد بود. لذا تصویب این ماده توصیه نمی شود.
5. طبق ماده (5) طرح حاضر، تبصره «2» ماده (7) بهشرح زیر اصلاح و یک تبصره به این ماده اضافه می شود: «در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری و کویری و نقاط کمتر توسعه یافته (طبق فهرست سالیانه دولت) با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی با تصویب هیئتوزیران، حدنصاب جمعیتی حداقل 30 هزار نفر و در موارد استثنایی با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی می تواند کمتر از 30 هزار نفر باشد».
تبصره «4»- شهرهای با جمعیت حداقل 150 هزار نفر و بدون داشتن روستا، دهستان و یا بخش تابعه با تصویب دولت به شهرستان تبدیل می شوند.
اظهارنظر کارشناسی: با وجود حدنصاب جمعیتی مقرر در ماده (7) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، برای ارتقای بخش به شهرستان (یعنی حدنصاب تراکم زیاد 120 هزار نفر؛ و تراکم متوسط 80 هزار نفر)، طی سالهای گذشته شاهد تبدیل بخشهای کم جمعیت کشور به شهرستان از طریق تصویب هیئت وزیران و با استناد به تبصره «2» اصلاحی 1389/12/04 بوده ایم. طبق تبصره مذکور در حال حاضر هیچ حدنصاب جمعیتی برای تشکیل شهرستان در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری و کویری و نقاط کمتر توسعه یافته (طبق فهرست سالیانه دولت) از طریق تصویب هیئتوزیران وجود ندارد. لذا تعیین حدنصاب جمعیتی در تبصره «2» ماده (7) برای تشکیل شهرستان در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری و کویری و نقاط کمتر توسعه یافته در قانون مورد تأیید است.
اما درخصوص حدنصاب 30 هزار نفر پیشنهاد شده، نظر به اینکه در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری 30 هزار نفر حدنصاب تشکیل بخش است و از منظر علمی میان جایگاه و اندازه سطوح تقسیمات کشوری باید یک همبستگی منطقی وجود داشته باشد [13[ و بهعبارت ساده تر حدنصاب قانونی جمعیت بخش بهعنوان سطح پایینتر و کوچکتر از شهرستان نباید یکسان با حدنصاب جمعیتی تعیین شده برای تشکیل شهرستان باشد، و با توجه به اینکه تبصره «2» ماده (7) قانون، تشکیل شهرستان در نواحی کمتر از 50 هزار نفر را موکول به تصویب قانون توسط مجلس شورای اسلامی کرده است. لذا پیشنهاد می شود، این تبصره بدینشکل اصلاح شود: «در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری و کویری و نقاط کمتر توسعه یافته (طبق فهرست سالیانه دولت) با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی با تصویب هیئتوزیران، حدنصاب جمعیتی حداقل 50 هزار نفر و در موارد استثنایی با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی می تواند کمتر از 50 هزار نفر باشد».
درخصوص تبصره الحاقی با این موضوع که «شهرهای با جمعیت حداقل 150 هزار نفر بدون داشتن روستا، دهستان و یا بخش تابعه به شهرستان تبدیل شوند»، شایان ذکر است تبدیل شهر به شهرستان، مغایر تعریف حقوقی مفهوم شهرستان در نظام تقسیماتی کشور است. طبق ماده (7) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری شهرستان «از بههم پیوستن چند بخش همجوار که از نظر عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی واحد متناسب و همگنی را بهوجود آوردهاند» تشکیل می شود. همانطور که بیان شد موارد تعیین شده در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری بهعنوان استثنا، ناظر بر جمعیت محدوده مورد نظر است نه عناصر تشکیلدهنده آن. بهبیان ساده تر، حتی برای تشکیل شهرستان در شرایط استثنا نیز ضروری است محدود مورد نظر واجد عناصر تشکیل دهنده تعیین شده برای شهرستان باشد. حتی اگر بپذیریم که برای عناصر تشکیل دهنده یک شهرستان نیز میتوان استثنا قائل شد، تشکیل شهرستان درچنین مواردی باید با تصویب قانون در مجلس صورت گیرد نه از طریق مصوبات هیئتوزیران. لذا این مورد نیز می تواند شائبه مغایرت با اصل (85) قانون اساسی را داشته باشد.
همچنین ازآنجاکه طبق ماده (10) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و دهیاران مصوب 1375/03/01 با اصلاحات و الحاقات بعدی، «شورای شهرستان از نمایندگان شوراهای شهرها و بخشهای واقع در محدوده آن شهرستان تشکیل میگردد»؛ و تبصره ذیل این ماده بیان می دارد: «در شورای شهرستان از شورای هر بخش یک نفر و از شوراهای هریک از شهرها تا یکصد هزار نفر جمعیت یک نفر و بیش از یکصد هزار نفر جمعیت دو نفر و شهر تهران سه نفر عضویت خواهند داشت». سؤال این است که با تصویب این ماده درچنین مواردی تکلیف «تشکیل» شورای اسلامی شهرستان و نیز «تعداد اعضای شورای اسلامی شهرستان» چگونه خواهد بود. لذا تصویب این ماده توصیه نمی شود.
نظر به اینکه قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15، بهدلیل تمرکزگرا بودن، غلبه شاخصهای کمّی و در رأس آن جمعیت در ایجاد و ارتقای سطوح تقسیمات کشوری، عدم تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و ... ، قانونی معیوب است که پاسخگوی نیازهای کنونی سطوح و واحدهای تقسیمات کشوری نیست، اصلاح قانون مذکور امری مورد تأیید است. بااین حال، بهدلیل تناقض اغلب مواد طرح با دلایل بیان شده در مقدمه توجیهی، مغایرت با اصل (75) قانون اساسی، مغایرت با سیاستهای کلی نظام، ازجمله سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی و سیاستهای کلی نظام اداری، و نیز ماده (105) قانون برنامه هفتم، تصویب کلیات طرح حاضر توصیه نمی شود. قانون کنونی تقسیمات کشوری بهدلیل ضعفهایی که دارد ظرفیت دستکاری بیشتر در قالب اصلاحات جزئی و شکلی، بهنحویکه طرح حاضر به دنبال آن است را ندارد.
چنانچه کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قائل به اصلاحات جزئی در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری با حفظ گفتمان کنونی حاکم بر قانون است، پیشنهاد این است که الحاقات انجام شده به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مصوب 1389/04/12 که تبدیل به یک محمل نامناسب قانونی برای ایجاد واحدهای سیاسی کوچک و ناکارآمد شده است، حذف شود، و برخی موارد جزئی مانند تعریف کلانشهر به قانون الحاق گردد.
چنانچه کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قائل به اصلاح نظام تقسیمات کشوری بهصورت مبنایی و با تغییر رویکرد کلی و گفتمان حاکم بر قانون کنونی و مطابق با الزامات تعیین شده در قانون برنامه چهارم توسعه (ماده (73)) و قانون برنامه پنجم توسعه (ماده (186))- تدوین لایحه جامع تقسیمات کشوری با «جهتگیری عدم تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران»- و نیز الزامات مقرر در سایر قوانین و اسناد بالادستی ازجمله صرفه جویی در هزینه های جاری و منطقی سازی و متناسب سازی اندازه دولت، و نیز ایفای نقش واحدهای تقسیمات سیاسی به عنوان ظرفی برای نیل به توسعه است، پیشنهاد می شود پیگیری لایحه جامع تقسیمات کشوری با رویکرد ذیل در دستورکار کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قرار گیرد.
شایسته است که چنین لایحه ای گذشته از تجدیدنظر در تعداد سطوح تقسیمات کشوری (برای مثال تبدیل نظام چهارسطحی تقسیمات کشوری به نظام دوسطحی) و نحوه تشکیل واحدهای سیاسی جدید (از منظر شاخصها و فرایند تشکیل)، به گونه ای صریح به تقسیم وظایف و صلاحیتها بین دولت مرکزی، و سطوح دولت محلی براساس رویکرد تمرکززدایی بپردازد. همچنین شامل نحوه انتخاب/انتصاب مدیران دولتهای محلی، وظایف و اختیارات مدیران سطوح تقسیمات کشوری، ساختار و تشکیلات دولتهای محلی، نحوه نظارت دولت مرکزی بر دولتهای محلی، نحوه تأمین مالی جهت وظایف تفویض شده به دولتهای محلی و ... باشد. قطعاً تدوین لایحه جامع تقسیمات سیاسی- اداری کشور با چنین رویکردی، بهمعنای تجدیدنظر اساسی در شیوه اداره کشور (از منظر اداری و مالی) است و ازاین رو مستلزم مشارکت جدی سازمان برنامه و بودجه، و سازمان اداری و استخدامی کشور با وزارت کشور در امر تدوین لایحه مذکور و مستلزم تنقیح و ادغام قوانین تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، قانون شهرداری، قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا، مصوبات مربوط به وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و سایر قوانین مربوطه در قالب یک قانون جامع است. برایند چنین قانونی ارائه یک تصویر جامع و شفاف از نظام تقسیمات کشوری شامل حکمرانی منطقه ای و محلی و درواقع نحوه اداره استانها و سطوح ذیل آنها خواهد بود.