خلاصه مدیریتی

شرح/بیان مسئله

نقش دولت در اقتصاد یکی از مسائل مهم حکمرانی در هر کشوری است. اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی یکی از مهم‌ترین اصولی است که به این امر پرداخته است. متعاقب ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی توسط رهبر شهیدمان، قانون اجرای این سیاست‌ها در سال 1386 به تصویب مجلس رسید که تاکنون بارها اصلاح شده است. نظر به اهمیت موضوع و ماهیت تغییرپذیر حدود مداخلات دولت در اقتصاد متناسب با اقتضائات و شرایط مقرر در ذیل اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، و با توجه به گذشت بالغ بر 18 سال از تصویب قانون یادشده، بازبینی این قانون با هدف بهبود آن، ضرورت دارد. در این گزارش، ماده (2) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم (44) قانون اساسی با موضوع گروه‌بندی فعالیت‌های اقتصادی در ایران، تحلیل حقوقی می‌شود تا پیشنهاداتی جهت بهبود آن ارائه شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

جهت پاسخ به مسئله پژوهش، با فحص در دکترین حقوقی و با تحلیل حقوقی قانون اساسی و اسناد بالادستی، مؤلفه‌ها و قواعد حقوقی حاکم بر ماده (2) قانون اجرا، به شرح ذیل استنباط شده است:

•  با توجه به عبارت‌پردازی اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، اصل بر این است که شامل بودن، بیانگر انحصاری بودن مصادیق است. درعین‌حال، با توجه به قرائنی که در ادامه ماده (2) قانون اجرا وجود دارد، به نظر می‌رسد در صدر ‌ماده (2)، مواردی که بعد از «شامل» آمده است، تمثیلی هستند.
•  فعالیت‌های مذکور در صدر اصل ‌چهل‌و‌چهارم که در گروه دو فعالیت‌های اقتصادی بیان شده است، با عنایت به عبارت «و مانند اینها» مصرح در صدر اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، دارای ابهام است و این امر منجر به این می‌شود که در دایره شمول فعالیت‌های اقتصادی گروه دو، ابهاماتی ایجاد شود.
•  دو برداشت حقوقی از نسبت ‌تبصره «2» ‌ماده (3) قانون اجرا و ماده (2) قانون اجرا، از حیث شمول سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم بر «فعالیت‌های حوزه‌های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ» وجود دارد.
•  تکرار بندهای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم در قانون اجرا با توجه به این نکته، توجیه‌پذیر است که رئیس مجلس در نظارت بر مصوبات دولت در اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی، بتواند مقررات یادشده را به استناد مغایرت با قانون عادی (مصوب مجلس) مورد ایراد قرار دهد.
•  در خصوص بانک توسعه تعاون که در بند 6 گروه سوم ماده (2) قانون اجرا بیان شده است، در بند (ب) سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم بیان شده است که  تشکیل بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت باشد و به نظر می‌رسد که این امر، دلالتی بر صد درصد متعلق بودن آن به دولت ندارد.
•  در خصوص ذیل ‌ماده (2)، یکی از اصلی‌ترین مشکلات این است که تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و ‌بنگاه‌های اقتصادی موضوع این ماده با هر یک از سه گروه، به دولت سپرده شده است و دولت به ‌جابه‌جایی این گروه‌بندی‌ها می‌پردازد.
•  مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در تفسیر ماده (2) قانون اجرا، باید مورد توجه قرار گیرد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

•  عبارت‌پردازی ماده، با عنایت به مسائل حقوقی پیش‌گفته، دقیق‌تر بیان شود. این موضوع با عنایت به تأکید بند 9 سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، منجر به برطرف شدن مسائل مذکور می‌شود.
•  اختیار دولت در تشخیص و تغییر گروه‌بندی فعالیت‌های اقتصادی، ضابطه‌مندتر شود.
•  ابهام موجود در خصوص فعالیت‌های صدر اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، با بیان ضوابط دقیق قانونی برطرف شود.

1. مقدمه

رهبر شهیدمان در سال‌های 1384 و 1385 سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی را ابلاغ و پس از آن بارها مورد تأکید قرار داده است. قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم (44) قانون اساسی با اصلاحات بعدی آن، مشتمل بر 10 فصل و 92 ماده، به منظور اجرای این سیاست کلی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. بررسی و تحلیل وضعیت فعلی حضور دولت در اقتصاد پس از سپری شدن حدود 18 سال از اجرای قانون اجرا و نیز بررسی اقدامات صورت‌گرفته در قیاس با وضعیت مطلوب مقرر در سیاست کلی، توسط رهبر شهیدمان دارای فاصله دانسته شده است. یکی از عوامل عملکرد نامطلوب در این حوزه، وجود مسائل و مشکلات حقوقی در قانون اجراست. این گزارش در پی آن است تا با بررسی مسائل حقوقی ماده (2) این قانون، رهنمودهایی برای اصلاح قانون مذکور ارائه کند. 

2. مسائل حقوقی ‌ماده (2)

2-1. مسائل حقوقی صدر ماده (2)

این سؤال مطرح است که آیا مواردی که در صدر ماده (2) بعد از «فعالیت‌های اقتصادی در جمهوری اسلامی ایران شامل» آمده است، یعنی عبارت «تولید ، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات » تمثیلی است یا حصری؟ با توجه به عبارت‌پردازی اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، اصل بر این است که شامل بودن بیانگر انحصاری بودن مصادیق است. در عین حال، با توجه به قرائنی که در ادامه ماده وجود دارد، به نظر می‌رسد در صدر ماده (2) قانون اجرا، مواردی که بعد از «شامل» آمده‌اند، تمثیلی هستند. توضیح اینکه در بیان گروه‌بندی‌ها در بند الف این ماده گفته شده است: «تمامی فعالیت‌های اقتصادی» و این امر نشان از آن دارد که قصد قانونگذار فراتر از موارد اشاره شده در صدر ماده (2) بوده است. کما اینکه «تولید ، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات» به معنای تمامی فعالیت‌های اقتصادی نیست و به‌عنوان مثال، فعالیت توزیعی لزوماً نه تولید و نه خرید و نه فروش کالا است. در نتیجه، پیشنهاد می‌شود با رعایت آیین نامه داخلی مجلس، عبارت «شامل تولید ، خرید و یا فروش کالاها و یا خدمات» در صدر ماده (2) حذف شود.

2-2. مسائل حقوقی گروه دو ‌ماده (2)

در خصوص گروه دو ماده (2) این سؤال مطرح است که فعالیت‌های اقتصادی مذکور در صدر اصل چهل و چهارم، دقیقا چه مواردی هستند. توضیح اینکه طبق صدر اصل 44، «بخش‏ دولتی‏ شامل‏ کلیه‏ صنایع بزرگ‏، صنایع مادر، بازرگانی‏ خارجی‏، معادن‏ بزرگ‏، بانکداری‏، بیمه‏، تأمین‏ نیرو، سدها و شبکه‏های‏ بزرگ‏ آبرسانی‏، رادیو و تلویزیون‏، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن‏، هواپیمایی‏، کشتیرانی‏، راه‏ و راه‏آهن‏ و مانند اینها است‏ که‏ به‏ صورت‏ مالکیت‏ عمومی‏ و در اختیار دولت‏ است‏». در صدر اصل 44، عبارت «و مانند اینها» دلالت بر اموری می‌کند که از جنس فعالیت‌های بخش دولتی است؛ لکن مصادیق آن مشخص نشده است.

بر اساس ‌تبصره «2» ‌ماده (3) قانون اجرا،  «فعالیت‌های حوزه‌های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ مشمول این قانون نیست و هر گونه توسعه توسط بخش‌های دولتی و غیردولتی و همچنین هر گونه واگذاری به بخش غیردولتی در این حوزه‌ها مطابق لایحه‌ای خواهد بود که ظرف مدت یک سال از ابلاغ این قانون به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد»؛ که تاکنون چنین لایحه‌ای ارائه نشده است. در این مورد، این سؤال حقوقی مطرح است که آیا حکم صدر این تبصره، به معنای این است که فعالیت‌های حوزه‌های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ نیز مشمول سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم نیست؟

برای پاسخ به این سؤال، استدلال‌ها و نتایج حقوقی زیر مطرح است:

1. قانون اجرا باید مطابق باسیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم باشد؛ لذا عدم ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام به حکم ‌تبصره «2» یادشده به معنای این است که سیاست کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم نیز، شامل فعالیت‌های یادشده نیست.

2. طبق بند 1 اصل 43 قانون اساسی، آموزش‏ و پرورش به‌عنوان یکی از مصادیق تأمین‏ نیازهای‏ اساسی‏، از ضوابط نظام اقتصادی کشور است؛ لذا جایابی فعالیت‌های ناظر بر آموزش‏ و پرورش، در سه بخش اقتصادی کشور، ضرورت دارد و نظر به اصل 30 قانون اساسی، این فعالیت در بخش دولتی قرار دارد و باید از مصادیق «و مانند اینها» در صدر اصل ‌چهل‌و‌چهارم قلمداد شود.

در نتیجه، به نظر می‌رسد که لفظ «مانند اینها» در اصل 44، واجد ابهام است و علاوه بر حوزه‌های مذکور در تبصره 2، با توجه به بند 3 اصل 3 قانون اساسی، در خصوص «تربیت‌بدنی» نیز این ابهام مطرح است.

2-3. مسائل حقوقی گروه سه ‌ماده (2)

در خصوص هر یک از بندهای گروه سه، مسائل حقوقی به شرح ذیل مطرح است:

بند 1 گروه سوم: شبکه های مادر مخابراتی و امور واگذاری بسامد ( فرکانس )

این بند، تکرار جزء 6 بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم است؛ با این تفاوت که اولاً، به درستی از معادل فارسی فرکانس استفاده شده است. ثانیا،، قبح تکرار آن در قانون اجرا با این مسئله توجیه‌پذیر است که رئیس مجلس در نظارت بر مصوبات دولت در اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی، بتواند مقررات یادشده را به استناد مغایرت با قانون عادی (مصوب مجلس) مورد ایراد قرار دهد.

بند 2 گروه سوم: شبکه های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی

این بند، تکرار جزء 6 بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم است.

بند 3 گروه سوم: تولیدات محرمانه یا ضروری نظامی ، انتظامی و امنیتی به تشخیص فرماندهی کل نیروهای مسلح،

در این بند «تولیدات محرمانه یا ضروری» مطرح شده است؛ حال‌آنکه در جزء 1 بند الف سیاست‌های کلی اصل 44، چنین آمده است: «اداره و تولید محصولات نظامی، انتظامی و اطلاعاتی نیرو‌های مسلح و امنیتی که جنبه محرمانه دارد، مشمول این حکم نیست.» مشاهده می‌شود در سیاست کلی، صرفاً قید محرمانه آمده است و قید «و یا ضروری» دیده نمی‌شود؛ البته تصریح بر این قید، با توجه به جزء 7 بند «ج» سیاست‌های کلی اصل 44، موجه است و بنابراین، تعارضی میان قانون و سیاست‌های کلی وجود ندارد.

بند 4 گروه سوم: شرکت ملی نفت ایران و شرکت های استخراج و تولید نفت خام و گاز

این بند، مستند به جزء 1 بند «ج» سیاست‌های کلی اصل 44، در قانون اجرا آمده است.

بند 5 گروه سوم: معادن نفت و گاز

این بند، مستند به جزء 2-1 بند الف سیاست‌های کلی اصل 44 آمده است.

بند 6 گروه سوم: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ، بانک ملی ایران ، بانک سپه ، بانک صنعت و معدن ، بانک توسعه صادرات ، بانک کشاورزی ، بانک مسکن و بانک توسعه تعاون

این بند، مستند به جزء 2 بند «ج» سیاست‌های کلی اصل 44، آمده است.

بند 7 گروه سوم: بیمه مرکزی و شرکت بیمه ایران

این بند، مستند به جزء 3 بند «ج» سیاست‌های کلی اصل 44 آمده است.

بند 8 گروه سوم: شبکه های اصلی انتقال برق

این بند، مستند به جزء 5 بند «ج» سیاست‌های کلی اصل 44 آمده است.

بند 9 گروه سوم: سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر و کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران ،

این بند، مستند به جزء 4  بند «ج» سیاست‌های کلی اصل 44 آمده است.

بند 10 گروه سوم: سدها و شبکه های بزرگ آبرسانی

در سیاست‌های کلی دراین‌خصوص، تصریحی نیامده است؛ بلکه این فعالیت، از صدر اصل ‌چهل‌و‌چهارم آمده است.

بند 11 گروه سوم: رادیو و تلویزیون

مطابق نظر تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصول 174 و 44 قانون اساسی، رادیو و تلویزیون انحصاراً دولتی است.

بند 12 گروه سوم: شرکت ملی پست جمهوری اسلامی ایران

در مورد این بند، رد پایی در سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم وجود ندارد؛ لذا این سؤال مطرح است که آیا با آن مغایرتی ندارد؟

همچنین، این سؤال مطرح است که با توجه به اینکه در بند 2 گروه سوم به شبکه‌های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی تصریح شده است، آیا ذکر مجدد شرکت ملی پست ایران به‌صورت مستقل در بند 12، ضرورت داشته است؟

درصورتی‌که بتوان با توجه به وظایف و اختیارات شرکت پست موضوع ماده 5 قانون (آزمایشی) اساسنامه شرکت ملی پست جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395 کمیسیون صنایع و معادن مجلس،  این شرکت را مصداق «شبکه‌های اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی» مصرح در جزء 6 بند «ج» سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم بدانیم، بند 12 گروه 3 مشروعیت دارد. در این صورت، حکم بند 2 گروه 3 شامل بند 12 نیز می‌شود و تصریح بر شرکت ملی پست ایران، جنبه تأکیدی خواهد داشت.

حذف «شبکه‌های اصلی راه و راه‌آهن» از گروه سوم در مصوبه مجلس

مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌موجب حکم رهبری در مورخه 1377/1/17 و بر اساس ذیل بند اصل یکصد و دهم قانون اساسی، عهده‌دار نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام گردید و مطابق با ماده 9 مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام که در 1384/6/20 توسط رهبر شهیدمان ابلاغ گردید، تشخیص موارد مغایر یا غیرمنطبق با سیاست‌های کلی نظام در اختیار مجمع قرار گرفت. در زمان تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی نظام نیز مجمع عهده‌دار نظارت مذکور بوده است و بر همین اساس، در تاریخ 1386/7/28 در خصوص انطباق لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی با سیاست‌های کلی ابلاغی، مغایرت و ابهاماتی را طی نامه شماره 521840/0101 مورخ 1386/8/1 به شورای نگهبان ارسال کرده است و شورا نیز ابهامات و مغایرت‌های مذکور را به پیوست نظرات این شورا در خصوص لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی در نامه شماره 86/30/23107 به مجلس شورای اسلامی ارائه کرده است. یکی از ایرادات مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص موضوع ماده (2) لایحه مذکور مصوب 1386/7/22 است و ناظر بر یکی از فعالیت‌هایی است که در گروه سه ماده (2) این قانون ذکر می‌شود و امکان سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت بخش غیردولتی در آن سلب می‌گردد. در این مصوبه مجلس، موضوع شبکه‌های اصلی راه و راه‌آهن به‌عنوان یکی از موارد گروه سه، بیان شده بود که مجمع تشخیص مصلحت نظام با توجه به اینکه به موجب جزء (7ـ 2) بند (الف) سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، راه و راه‌آهن از جمله مواردی است که سرمایه ‏گذاری، مالکیت و مدیریت بخش غیردولتی در آن مجاز است و همچنین راه و راه‌آهن شامل شبکه‌های اصلی و غیراصلی آن نیز می‌شود، حکم مزبور در مصوبه مجلس را مغایر با سیاست‌های کلی دانسته و بیان داشته است: «ردیف (11) ‌ماده (2) لایحه: ‌به دلیل مغایرت با جزء (7ـ 2) بند (الف) سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم حذف گردد». مجلس شورای اسلامی نیز نظر مجمع تشخیص مصلحت را در مصوبه اصلاحی بعدی خود در مورخه 1386/9/28 ناظر به لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، بند (11) ماده مذکور که مربوط به شبکه‌های اصلی راه و راه‌آهن بود، عیناً حذف کرد.

بند (ب) ‌ماده (3) قانون اجرا و ‌تبصره «2» آن دراین‌خصوص، تعیین تکلیف کرده‌اند.

2-4. مسائل حقوقی ذیل ‌ماده (2)

در خصوص ذیل ماده (2) قانون اجرا این مسئله مطرح می‌شود که آیا ذیل ماده که طبق آن، تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و ‌بنگاه‌های اقتصادی موضوع این ماده با هر یک از سه گروه، به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی ظرف شش ماه به تصویب هیئت وزیران می رسد، مغایر با اصل 85 قانون اساسی است یا خیر؟

باید توجه داشت، در متن اولیه تصویب‌شده در مجلس، اشاره شده بود که تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی موضوع این ماده به تصویب شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم برسد. شورای نگهبان این موضوع را مغایر با اصل 60 دانست. مجلس در رفع این ایراد، اقدام به اصلاح عبارت مذکور کرد و هیئت وزیران جایگزین شورای فوق شد. در مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در خصوص این امر، یکی از نمایندگان نسبت به مغایرت این ماده با اصل 85 متذکر می‌شود و بیان می‌دارد این امور که به هیئت وزیران واگذار شده است، وظایف نمایندگان و مجلس است ]1[. این تذکر (ایراد) مورد توجه قرار نمی‌گیرد و هیئت وزیران به‌عنوان مرجع تصمیم‌گیرنده، به تصویب مجلس می‌رسد.

به‌منظور پاسخ به سؤال فوق توجه به اصل 138 قانون اساسی ضروری است. در اصل 138 برای هیئت وزیران در راستای تأمین اجرای قوانین، حق وضع آیین نامه در نظر گرفته شده است و نمی توان این اختیار دولت را مغایر اصل 85 دانست؛ زیرا مجلس اختیار قانونگذاری خود را واگذار نکرده است و صرفا بر صلاحیت آیین‌نامه‌گذاری هیئت وزیران تأکید کرده است. به همین دلیل شورای نگهبان پس از اصلاح موصوف، حکم یادشده را مغایر با اصل 85 قانون اساسی ندانست.

در خصوص ذیل ‌ماده (2)، یکی از اصلی‌ترین مشکلات این است که تشخیص ، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و ‌بنگاه‌های اقتصادی موضوع این ماده با هر یک از سه گروه، به دولت سپرده شده است و دولت به ‌جابه‌جایی این گروه‌بندی‌ها می‌پردازد. به نظر می‌رسد برخی از  تغییرات این گروه‌بندی‌ها در طی سالیان گذشته محل تأمل است. در قانون بودجه سال 1401 کل کشور، یک حکم کلی دراین‌خصوص آمد و وزارت امور اقتصادی و دارایی را مکلف کرد تا آن دسته از بنگاه‌های اقتصادی را که در گروه‌های 1 و 2 قرار نگرفته‌اند، طبقه‌بندی و درج نام کند. دراین‌خصوص، بند (ن تبصره) 2 قانون بودجه سال 1401 بیان می‌کند: «وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است نسبت به طبقه‌بندی و درج نام آن دسته از ‌بنگاه‌های اقتصادی که در چهارچوب آیین‌نامه موضوع ماده (۲) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم (۴۴) قانون اساسی در گروه‌های (۱) و (۲) ماده (۲) قرار نگرفته‌اند به‌استثنای موارد مندرج در گروه (۳) ماده (۲) و مجوزهای اخذ شده از مقام معظم رهبری در یکی از گروه‌های (۱) و (۲) اقدام نماید. انتقال ‌بنگاه‌های اقتصادی مذکور از طبقه‌بندی گروه‌های (۱) و (۲) به گروه (۳) صرفاً با اذن ایشان مجاز می‌باشد. وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است ظرف سه ماه پس از ابلاغ این قانون فهرست طبقه‌بندی‌های یادشده را به تصویب هیئت وزیران برساند. کلیه دستگاه‌های اجرائی مکلف به همکاری با وزارت امور اقتصادی و دارایی می‌باشند.»

2-5. ماده (2) در مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی

الف)  در خصوص گروه‌بندی‌های این ماده  در مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی بحث‌هایی پیرامون پیشنهاد جایگزین دولت (قبول متن پیشنهادی دولت در لایحه)  صورت گرفت. موافقین بازگشت به دولت، استدلال می‌کردند که دسته‌بندی مذکور در ماده (2) که توسط کمیسیون تدوین شده است، بر پیچیدگی بحث افزوده است، حال‌آنکه متن ارائه شده توسط دولت سلیس و روان است. این پیشنهاد بازگشت به لایحه دولت، مورد تصویب نمایندگان قرار نگرفت ]2[.

در خصوص حذف این ماده نیز عده‌ای استدلال کردند این ماده تکرار همان سیاست‌های کلی است، با این تفاوت که در این ماده یک، تعریف روشن و جامعی نداریم و هیچ فایده‌ای بر این ماده مترتب نیست. مخالفین حذف این ماده در رد استدلال گروه موافقین بیان داشتند حذف این ماده موجب به‌هم‌ریختگی شالوده این قانون خواهد شد و کل لایحه را بر هم می‌ریزد. در نهایت پیشنهاد حذف ماده (2) نیز مورد قبول نمایندگان واقع نشد]3[.

ب)  بحث دیگر در خصوص حذف گروه یک این ماده است. با این توضیح که با توجه به قید تمامی فعالیت‌های اقتصادی این امر سبب می‌شود مواردی که قانون اساسی بر عهده دولت قرار داده است، از اختیار دولت خارج شود و نتواند فعالیت کند؛ مثلاً امر آموزش‌وپرورش موضوع اصل 30 و امر تأمین اجتماعی موضوع اصل 29؛ اینها مواردی هستند که دولت در خصوص آنها دارای تکالیفی است و با این گروه‌بندی‌ها، این امور از صلاحیت دولت خارج می‌شوند؛ بنابراین عده‌ای بر حذف این بند تأکید داشتند ]4[ اما مخالفین حذف، بیان داشتند در صدر این بند آمده است که تمامی فعالیت‌های اقتصادی و با سایر فعالیت‌های غیراقتصادی و سایر وظایف دولت در قانون اساسی هیچ ارتباطی ندارد و صرفاً حوزه اقتصاد را در برمی‌گیرد ]5[. نمایندگان به حذف گروه یک رأی ندادند و تصویب نشد ]6[.

3. جمع‌بندی و پیشنهادها

جهت پاسخ به مسئله پژوهش، با فحص در دکترین حقوقی و با تحلیل حقوقی قانون اساسی و اسناد بالادستی، مؤلفه‌ها و قواعد حقوقی حاکم بر ماده (2) قانون اجرا، به شرح ذیل استنباط شده است:

•     با توجه به عبارت‌پردازی اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، اصل بر این است که شامل بودن، بیانگر انحصاری بودن مصادیق است. درعین‌حال، با توجه به قرائنی که در ادامه ماده (2) قانون اجرا وجود دارد، به نظر می‌رسد در صدر ‌ماده (2)، مواردی که بعد از «شامل» آمده است، تمثیلی هستند.
•     فعالیت‌های مذکور در صدر اصل ‌چهل‌و‌چهارم که در گروه دو فعالیت‌های اقتصادی بیان شده است، با عنایت به عبارت «و مانند اینها» مصرح در صدر اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، دارای ابهام است و این امر منجر به این می‌شود که در دایره شمول فعالیت‌های اقتصادی گروه دو، ابهاماتی ایجاد شود.
•     دو برداشت حقوقی از نسبت ‌تبصره «2» ‌ماده (3) قانون اجرا و ماده (2) قانون اجرا، از حیث شمول سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم بر «فعالیت‌های حوزه‌های سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ» وجود دارد.
•     تکرار بندهای سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم در قانون اجرا با توجه به این نکته، توجیه‌پذیر است که رئیس مجلس در نظارت بر مصوبات دولت در اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی، بتواند مقررات یادشده را به استناد مغایرت با قانون عادی (مصوب مجلس) مورد ایراد قرار دهد.
•    در خصوص بانک توسعه تعاون که در بند 6 گروه سوم ماده (2) قانون اجرا بیان شده است، در بند (ب) سیاست‌های کلی اصل ‌چهل‌و‌چهارم بیان شده است که  تشکیل بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت باشد و به نظر می‌رسد که این امر، دلالتی بر صد درصد متعلق بودن آن به دولت ندارد.
•     در خصوص ذیل ‌ماده (2)، یکی از اصلی‌ترین مشکلات این است که تشخیص، انطباق و طبقه‌بندی فعالیت‌ها و ‌بنگاه‌های اقتصادی موضوع این ماده با هر یک از سه گروه، به دولت سپرده شده است و دولت به ‌جابه‌جایی این گروه‌بندی‌ها می‌پردازد.
•   ·  مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی در تفسیر ماده (2) قانون اجرا، باید مورد توجه قرار گیرد.

به‌منظور رفع برخی از مسائل فوق پیشنهاد می‌شود:

•     عبارت‌پردازی ماده، با عنایت به مسائل حقوقی پیش‌گفته، دقیق‌تر بیان شود. این موضوع با عنایت به تأکید بند 9 سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، منجر به برطرف شدن مسائل مذکور می‌شود.
•     اختیار دولت در تشخیص و تغییر گروه‌بندی فعالیت‌های اقتصادی، ضابطه‌مندتر شود.
•     ابهام موجود در خصوص فعالیت‌های صدر اصل ‌چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، با بیان ضوابط دقیق قانونی برطرف شود.