خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

خاک یک منبع طبیعی  و پویاست که امنیت غذایی، سلامت اکوسیستم‌ها و کیفیت زندگی انسان را پشتیبانی می‌کند. بااین‌حال، رشد جمعیت و توسعه سریع شهری و صنعتی، فشار بی‌سابقه‌ای بر این منبع حیاتی وارد کرده و به بهره‌کشی بی‌رویه و آلودگی گسترده آن منجر شده است. استفاده نادرست از کودها و آفت‌کش‌ها، تخلیه فاضلاب و پسماند و انتشار آلاینده‌ها از صنایع، خاک را به مخزنی برای تجمع آلاینده‌های خطرناکی مانند فلزات سنگین و ترکیبات آلی سمی تبدیل کرده است.

این آلودگی‌ها ظرفیت خاک را برای ایفای نقش‌های طبیعی خود، مانند تصفیه آب و تولید محصولات سالم را به شدت کاهش می‌دهد و پیامدهای عمیق و اغلب برگشت‌ناپذیری دارد. افت حاصل‌خیزی، ورود مواد سمی به زنجیره غذایی، تهدید سلامت انسان و اختلال در خدمات حیاتی اکوسیستم ازجمله نتایج آن است. از آنجایی که آثار آلودگی خاک تدریجی و پنهان است و زمانی آشکار می‌شود که خسارت به مرحله‌ای جدی و پرهزینه برای احیا رسیده باشد، گاهی احیای کامل آن به دهه‌ها زمان نیاز دارد. تخریب روزافزون کیفیت خاک بر اثر آلاینده‌های مختلف، امروزه به‌عنوان یکی از چالش‌های جدی و تهدیدآمیز محیط‌زیستی در بسیاری از کشورها، ازجمله ایران، تبدیل شده است. با توجه به آثار سوء آلودگی خاک بر محیط‌زیست و سلامت انسان، ضرورت پایش خاک، جلوگیری از ایجاد و گسترش آلودگی، برخورد با متخلفان، برآورد خسارت و همچنین الزام به پاکسازی خاک آلوده غیرقابل انکار به‌نظر می‌رسد. بر این اساس و برای تحقق اهداف مذکور، در کشورهای مختلف ازجمله ایران اقدام به سیاستگذاری در مقیاس ملّی و بین‌المللی شده است. در این راستا قانون حفاظت از خاک در خرداد‌ماه سال 1398 و آیین‌نامه اجرایی آن در ماه‌های پایانی سال 1402 تصویب و ابلاغ شده که دارای احکام متعددی درخصوص آلودگی خاک است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی محتوایی قانون حفاظت از خاک نشان می‌دهد که در 9 ماده قانون مذکور (بیش از یک سوم مواد) به‌صورت مستقیم به موضوع آلودگی خاک پرداخته شده است. استعلام‌های به عمل آمده از سازمان حفاظت محیط‌زیست نشان می‌دهد که مجموع تعداد پایش‌های انجام گرفته توسط ادارات کل محیط‌زیست در استان‌ها و آزمایشگاه‌های معتمد (در قالب خوداظهاری) ‌طی 5 سال گذشته (1403-1399) سیر صعودی داشته است. نتایج گویای این واقعیت است که بخش اعظم آلودگی‌های خاک در طی سالیان اخیر در زمین‌هایی با کاربری کشاورزی و صنعتی به وقوع می‌پیوندد به‌طوری‌که در سال 1403، 75 درصد از آلودگی‌های شناسایی شده در خاک‌هایی با دو کاربری کشاورزی و صنعتی قرار داشته‌اند. از دیگر نکات قابل تأمل در این زمینه، روند صعودی شناسایی نمونه‌های خاک آلوده در منابع طبیعی و اراضی ملی حدفاصل سال‌های 1400 تا 1403 است. از دیگر نکات احصاء شده از داده‌های مأخوذه از سازمان حفاظت محیط‌زیست، اثبات نقش قابل ملاحظه پسماند و پساب به‌عنوان مهم‌ترین عوامل آلودگی خاک در کشور است. به‌طوری‌که داده‌ها نشان می‌دهند که پسماند و پساب در سال 1403 عامل آلودگی 68 درصد از نمونه‌های‌ خاک آلوده در کشور بوده‌اند. به‌رغم افزایش تعداد پایش‌ها، موارد بازسازی و رفع آلودگی خاک غیرقابل قبول ارزیابی شده به‌طوری‌که در سال 1403، تنها 14 درصد از نمونه‌های آلوده شناسایی شده به پاکسازی و رفع آلودگی منجر شده‌اند.

ارزیابی کارشناسی این مرکز نشان می‌دهد که با وجود تلاش‌ها برای اجرای قانون حفاظت از خاک، به‌واسطه وجود چالش‌هایی نظیر فقدان ارزش‌گذاری منابع زیست‌محیطی و تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی در کل کشور، ناکافی بودن پوشش‌دهی فرایند پایش، فقدان بهره‌گیری مناسب از ظرفیت مشارکت مردمی، سازوکار نامشخص ارجاع کار به آزمایشگاه‌های معتمد، ضعف در رویه‌های اجرایی و عملیاتی سامانه جامع محیط‌زیست، فقدان همکاری نهادی و بین‌دستگاهی درخصوص اجرای قانون حفاظت از خاک، لحاظ نکردن شرایط کشور در قانون‌نویسی، در نظر نگرفتن سهمی از عوارض آلایندگی برای رفع آلودگی توسط واحد آلاینده، فقدان سازوکار برای اجرای احکام قانونی و ابهام درخصوص مهلت زمانی و متولی اجرای برخی از احکام، روند تحقق برخی از اهداف مندرج در این قانون رضایت‌بخش نبوده است. در این راستا، بررسی‌ها نشان می‌دهد که صرفاً یک‌سوم (33%) از احکام مرتبط با آلودگی خاک در قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی آن به‌صورت کامل در کشور اجرا شده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

بررسی چارچوب تقنینی و عملکرد دستگاه‌های متولی درخصوص آلودگی خاک در کشور نشان می‌دهد که برون‌رفت از شرایط کنونی نیازمند اتخاذ رویکرد مدیریت هوشمند، یکپارچه، مبتنی‌بر داده، مشارکتی و با لحاظ کردن ملاحظات فنی و اقتصادی در مقابله با آلودگی خاک است. در این راستا در گزارش حاضر به ارائه راهکارهای تقنینی، نظارتی و اجرایی نظیر تشکیل کارگروه تخصصی آلودگی خاک ذیل ستاد ملی هماهنگی حفاظت و بهره‌برداری پایدار از خاک کشور، ارزش‌گذاری اقتصادی منابع و خسارات زیست‌محیطی، افزایش پوشش پایش خاک، بومی‌سازی فناوری‌های پاکسازی، اصلاح چارچوب تقنینی و تقویت سامانه جامع محیط‌زیست پرداخته شده است. 

1. مقدمه

خاک یکی از پایه‌ای‌ترین عناصر محیط‌زیست است که نقش‌های متعددی ازجمله تأمین مواد غذایی، حفظ چرخه‌های زیستی، ایجاد توازن در سطح آب‌های زیرزمینی و زیستگاه برای موجودات ریز و درشت را بر عهده دارد. افزایش جمعیت و نیاز روزافزون به غذا، ازطریق افزایش تولید در واحد سطح و گسترش اراضی کشاورزی و صنعتی زمینه‌ساز بهره‌کشی غیرخردمندانه بشر از منابع طبیعی شده است. خاک به‌عنوان یک جزء پیچیده، پیوسته در حال تغییر و پویا در اکوسیستم، برای بقای بشر و پیشرفت اجتماعی بسیار مهم است و کیفیت آن تأثیر زیادی بر ایمنی مواد غذایی، کیفیت محصولات کشاورزی و در نهایت سلامت انسان دارد [1].

در دهه‌های اخیر، توسعه سریع شهرنشینی و صنعتی شدن، خاک و محیط‌زیست را آلوده کرده است. تخریب فزاینده‌ کیفیت خاک توسط آلاینده‌های مختلف، به‌عنوان یک مسئله ‌محیط‌زیستی تهدیدآمیز در بسیاری از کشورها ازجمله ایران شناخته شده است. استفاده بیش از حد از کودها و آفت‌کش‌ها، مدیریت نامناسب گازهای گلخانه‌ای، تخلیه فاضلاب و پسماندها و همچنین مدیریت نامناسب باطله‌های معدنی به آلودگی گسترده محیط‌زیست منجر شده است [1, 2]. آلودگی گسترده خاک‌ها به‌دلیل سهم آن در تخریب محیط‌زیست در مقیاس جهانی، به یک معضل جدی و دارای فوریت تبدیل شده است. خاک محیطی طبیعی برای رشد گیاهان است که از ترکیب مواد آلی و معدنی تشکیل شده است. خاک ظرفیت نگهداری آلاینده‌های مختلف، مانند فلزات سنگین، آفت‌کش‌ها و هیدروکربن‌های آروماتیک چند حلقه‌ای را دارد. بنابراین، به‌عنوان یک جاذب آلودگی عمل می‌کند [3, 4].

خاک از سه فاز جامد، مایع و گاز تشکیل شده است؛ ازاین‌رو کیفیت آن، علاوه‌بر وجود آلودگی و تأثیر آن در هر یک از این فازها، به برهم‌کنش میان این سه فاز نیز بستگی دارد [5]. تغییرها در خواص خاک، می‌تواند علاوه‌بر کاهش سازوکارهای حفاظتی، به‌عنوان بستری برای انتقال آلاینده‌ها به سایر بخش‌های محیطی (آب، هوا و موجودات زنده) عمل کند [6]. تخریب خاک به‌واسطه آلودگی می‌تواند با تبدیل به یک چرخه تکرارشونده، در نهایت به از بین رفتن خدمات زیست‌بوم منجر شود (شکل 1).

شکل 1. تأثیرات آلودگی خاک بر خدمات اکوسیستم خاک [7]

با این وجود، در راستای دستیابی به پایداری، امروزه روشن شده است که خاک نه‌تنها نقش مؤثری در پالایش آلاینده‌های بالقوه ایفا می‌کند، بلکه حفظ کیفیت شیمیایی، فیزیکی و زیستی آن نیز امری ضروری است. از دیدگاه پایداری، خاک با کیفیت بالا، خاکی است که قادر به تولید محصولات سالم و فراوان باشد؛ آب عبوری از آن را آلاینده‌زدایی کند و گازهای مضر برای محیط‌زیست منتشر نکند. این دیدگاه به وضوح نشان می‌دهد که تشخیص آلودگی خاک باید براساس تغییرهای مشاهده شده در خواص خاک که رفتارهای شرح داده شده در بالا را کنترل می‌کنند، انجام شود. خواص فیزیکی، شیمیایی، بیوشیمیایی و بیولوژیکی خاک همگی بر رفتار آن تأثیرگذار هستند. توصیف این رفتار باید بر روی خواصی متمرکز شود که بیشترین حساسیت را به تنش‌های محیطی دارند [3].

آلودگی خاک به‌ویژه با غلظت‌های بالای فلزات سنگین می‌تواند منشأ زمین‌‌شناسی و طبیعی (زمین زاد) داشته و یا ناشی از فعالیت‌های انسانی (انسان زاد) باشد. بالا بودن غلظت آلاینده‌ها در خاک به‌جز مواردی که ناشی از جنس زمین‌شناسی و مواد مادری (زمین زاد) است، می‌تواند از منابع کشاورزی (کودها، آفت‌کش‌ها و ...)، منابع شهری (پسماندها، فاضلاب و لجن فاضلاب، احتراق سوخت‌های فسیلی)، منابع صنعتی (معدن و ذوب فلزات، صنایع متالورژی، صنایع شیمیایی و الکترونیک)، منابع اتمسفری (فرونشست آلاینده‌های موجود در هوا، گرد و غبار) و منابع اتفاقی (انفجارها، جنگ‌افزارها و حوادث صنعتی) منشأ گیرد. در سوی مقابل پژوهش‌ها نشان می‌دهد که غلظت آلاینده‌ها می‌تواند به‌واسطه دلایل زمین زاد نیز از حدود مجاز فراتر رود. شاهد این مدعا پژوهش‌های انجام گرفته در سطح کشور است که گویای غلظت بالای انتیموان، آرسنیک و کروم در برخی نواحی کشور است [8].

آلودگی می‌تواند به‌طور جدی بر توانایی خاک در انجام برخی از عملکردهای کلیدی آن در اکوسیستم تأثیر بگذارد. خاک یک منبع زنده است، اما هنگامی که آلودگی از یک آستانه خاص فراتر رود، ممکن است خاک از نظر عملکردی مرده تلقی شود. آلودگی توسط فلزات سنگین و بسیاری از آلاینده‌های آلی عملاً برگشت‌ناپذیر است [9, 10]. آلودگی خاک و آثار نامطلوب آن نامحسوس است و به مرور زمان به آرامی تشدید می‌شود. زمانی که آثار آلودگی آشکار می‌شود، وضعیت اغلب به‌راحتی قابل برگشت نیست و خسارات ماندگار هستند [2]. آلودگی خاک پیامدهای فراوانی دارد. کاهش حاصل‌خیزی خاک یکی از نخستین آثار آن است که کیفیت محصولات کشاورزی را کاهش می‌دهد. همچنین ورود آلاینده‌ها به زنجیره غذایی ازطریق گیاهان و سپس حیوانات، خطرهای جدی برای سلامت انسان ایجاد می‌کند. آلودگی خاک می‌تواند فعالیت میکروارگانیسم‌های مفید را مختل کند و عملکرد طبیعی اکوسیستم را بر هم بزند. در موارد شدید، آلودگی باعث از دست رفتن کامل کارکردهای خاک می‌شود و احیای آن گاهی دهه‌ها زمان لازم دارد [1].

با توجه به آثار سوء آلودگی خاک بر محیط‌زیست و سلامت انسان، ضرورت پایش خاک، جلوگیری از ایجاد و گسترش آلودگی، برخورد با متخلفان، برآورد خسارت و همچنین الزام به پاکسازی خاک آلوده غیرقابل انکار به‌نظر می‌رسد. بر این اساس و برای تحقق اهداف مذکور سیاستگذاری در کشورها در مقیاس ملّی و بین‌المللی انجام پذیرفته است. نخستین قانون جامع حفاظت از خاک در جهان در سال ۱۹۳۵ در ایالات متحده آمریکا و پس از بحران گسترده فرسایش خاک (Dust Bowl) تصویب شد. این قانون با هدف جلوگیری از تخریب اراضی، کنترل فرسایش و مدیریت پایدار خاک تدوین شد و برای اولین بار حفاظت از خاک را به‌عنوان یک وظیفه حاکمیتی تعریف کرد. در حوزه «آلودگی خاک»، نخستین قانون جامع و مدرن در جهان که به‌طور مستقیم به شناسایی، کنترل و پاکسازی اراضی آلوده می‌پردازد، در ایالات متحده آمریکا شکل گرفت. مهم‌ترین نقطه آغاز، تصویب قانون معروف به سوپرفاند در سال ۱۹۸۰ بود که برای رسیدگی به زمین‌های آلوده به مواد خطرناک و جبران خسارت‌های زیست‌محیطی تدوین شد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که «قانون جلوگیری و کنترل آلودگی خاک در چین» در سال 2018 به تصویب رسیده است. در نمونه‌ای دیگر بررسی سیر تاریخی مقرره‌گذاری درخصوص پایش خاک در اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که روند تاریخی این موضوع در سال 2021 با تصویب استراتژی خاک اتحادیه اروپا در سال 2030 آغاز شد که به تصویب قانون پایش خاک در دسامبر سال 2025 منجر شد (شکل 2).

شکل 2. سیر تاریخی مقرره‌گذاری درخصوص پایش خاک در اتحادیه اروپا

مأخذ: نگارندگان.

هم‌راستا با ریل‌گذاری قانونی در سایر کشورها، تلاش برای ایجاد چارچوب تقنینی در حوزه حفاظت از خاک در ایران، با ارائه لایحه جامع خاک در ابتدای دهه 90 آغاز شد. این تلاش‌ها به آن منجر شد تا قانون حفاظت از خاک در سال 1398 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. با گذشت نزدیک به 4 سال از تصویب قانون، در سال 1402، آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک در 24 دی ماه توسط هیئت‌وزیران تصویب شد. براساس آنچه مورد اشاره قرار گرفت در گزارش حاضر ضمن بررسی احکام مربوط به آلودگی خاک در قانون و آیین‌نامه اجرایی مذکور به ارزیابی عملکرد دستگاه‌های متولی احکام مربوطه پرداخته شده و راهکارهای پیشنهادی ارائه شده است.

2. پیشینه

1ـ2. سوابق مطالعاتی

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در زمینه تصویب قانون قانون حفاظت از خاک و همچنین بررسی عملکرد آن طی سال‌های پس از تصویب اقدام به تهیه گزارش‌های متعددی کرده است. گزارش‌های این مرکز درخصوص مباحث تقنینی خاک به تیر ماه سال 1390 و اظهارنظر کارشناسی درخصوص لایحه جامع خاک باز می‌گردد. با تصویب قانون حفاظت از خاک در سال 1398، محتوای گزارش‌های این مرکز نیز به فراخور از اظهارنظر درخصوص طرح یا لایحه به بررسی عملکرد دستگاه‌های متولی در چارچوب گزارش‌های نظارتی تغییر یافته است. در دو گزارش تهیه شده پس از تصویب قانون حفاظت از خاک، عملکرد این قانون و همچنین روند اجرای آن با تأکید بر بحران فرسایش خاک مورد مطالعه قرار گرفته است. در گزارش نخست که با عنوان «بررسی عملکرد قانون حفاظت از خاک» در دی ماه سال 1401 با شماره مسلسل 18646 انتشار یافت، ضمن بررسی پایش‌های انجام گرفته تا انتهای سال 1400 و تفکیک منابع آلودگی و همچنین کاربری‌های زمین‌های آلوده به بررسی عملکرد قانون پرداخته شده است. در این گزارش که تا پیش از تصویب و ابلاغ آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور تهیه شده است، بر لزوم تدوین و ابلاغ فوری آیین‌نامه اجرایی قانون و همچنین تهیه نقشه‌های مختلف پهنه‌بندی، حاصل‌خیزی، طبقه‌بندی، مطالعات دقیق خاک‌شناسی، ایجاد بانک ملی اطلاعات خاک کشور و تدوین دستورالعمل‌های مربوطه برای زیست‌بوم‌های مختلف به درج ارزش و خسارت‌های وارد شده به خاک در حساب‌های ملی تأکید شده است.

در دومین گزارش نظارتی این مرکز که با محوریت بررسی عملکرد قانون حفاظت از خاک درخصوص فرسایش خاک در سال 1403 با عنوان «بررسی روند اجرایی شدن قانون حفاظت از خاک با تأکید بر بحران فرسایش خاک کشور (از دیدگاه زیست‌محیطی)» به شماره مسلسل 20191 انتشار یافت، ضمن بررسی وضعیت موجود فرسایش خاک در کشور، از عواملی نظیر فقدان سیاست‌های اجرایی مشخص، کمبود بودجه، نبود هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی، نبود آگاهی عمومی کافی و فقدان مشارکت جوامع محلی به‌عنوان چالش‌های اجرای قانون حفاظت از خاک نام برده شده است و در راستای غلبه بر چالش‌ها و موانع مذکور، پیشنهادهایی نظیر بازنگری در قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی آن، تشکیل کارگروه‌های تخصصی ذیل قانون، در نظر گرفتن یک ردیف بودجه مستقل و مشخص در بودجه سنواتی کشور و همچنین ارزش‌گذاری اقتصادی خاک و محاسبه آن در حساب‌های ملی ارائه شده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی موضوع

مأخذ: همان.

2ـ2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

در قوانین و مقررات کشور، حفاظت از خاک و جلوگیری از آلودگی آن مورد توجه و تأکید قرار گرفته است. در این راستا می‌توان به نمونه‌هایی در سیاست‌های کلی نظام، قوانین بودجه سنواتی، قانون دائمی، آیین‌نامه‌های اجرایی و شیوه‌نامه‌ها و مقررات مربوطه اشاره کرد که در ادامه مورد بررسی قرار گرفته است.

- سیاست‌های ابلاغی حوزه محیط‌زیست: در بندهای «5 و 6» مواردی نظیر پایش مستمر و کنترل منابع و عوامل آلاینده خاک و همچنین الزام به رعایت استانداردها و شاخص‌های زیست‌محیطی در قوانین و مقررات، برنامه‌های توسعه و آمایش سرزمین، تهیه اطلس زیست‌بوم کشور و حفاظت، احیا، بهسازی و توسعه منابع طبیعی تجدیدپذیر مشتمل بر خاک مورد توجه قرار گرفته است.

- سیاست‌های ابلاغی منابع طبیعی: در بند «2» به مواردی نظیر شناسایی‌ و حفاظت‌ از خاک‌ و ذخایر ژنتیکی‌ گیاهی‌- جانوری‌ و بالا بردن‌ غنای‌ حیاتی‌ خاک‌ها و بهره‌‌برداری‌ بهینه‌ براساس‌ استعداد منابع‌ و حمایت‌ مؤثر از سرمایه‌گذاری‌ در آن مورد توجه قرار گرفته است.

- قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور: در جزء «1» بند «ث» ماده (22) برنامه هفتم پیشرفت بر ارزش‌گذاری اقتصادی منابع زیست‌محیطی، تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی و نحوه تخصیص آن برای طرح‌های زیست‌محیطی تأکید شده است.

در کنار آنچه به آن اشاره شد، با تصویب قانون حفاظت از خاک در سال 1398 و آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک در سال 1402، در عمل حفاظت از خاک و به‌ویژه آلودگی آن دارای چارچوب قانونی شد که اهم احکام آن در حوزه آلودگی خاک در جدول 2 قابل مشاهده است.

جدول 2. چارچوب تقنینی مرتبط با آلودگی خاک در کشور

مأخذ: همان.

در راستای اجرای مندرجات جدول 2، شیوه‌نامه و مقرراتی نیز در سال‌های 1404 و 1400 به تصویب هیئت‌وزیران رسیده است که شامل موارد ذیل است.

- شیوه‌نامه تعیین مصادیق تخریب خاک: به تشخیص وقوع تخریب خاک، میزان، شدت و اندازه تخریب آن اشاره شده است.

- مقررات تعیین واحدهای بزرگ و مقاطع زمانی و ضوابط اندازه‌گیری آلایندگی و نحوه خود اظهاری پایش محیط‌زیست موضوع تبصره «۲» ماده (۱۸) قانون حفاظت از خاک: به مقررات تعیین واحدهای بزرگ و مقاطع زمانی و ضوابط اندازه‌گیری آلایندگی و نحوه خود اظهاری پایش محیط‌زیست پرداخته است.

3. آثار آلودگی خاک

خاک می‌تواند در اثر بی‌ملاحظگی انسان‌ها به عناصری سمی مثل سرب، کادمیم، آرسنیک و میکروب‌های بیماری‌زا آلوده شود و این آلاینده‌ها در نهایت، با ورود به بدن ما، منشأ بسیاری از بیماری‌ها ازجمله انواع سرطان‌ها می‌شوند. سلامت ‌‌‌انسان‌ تحت‌ تأثیر آلاینده‌های ‌خاک ‌قرار می‌گیرد که در بیشتر مواقع ازطریق فعالیت‌های انسانی مانند آلودگی خاک‌های زمین‌های کشاورزی، زمین‌های شهری، زمین‌های مورد استفاده برای استخراج نفت/گاز و ... ایجاد می‌شوند [11, 12]. تحقیق‌های انجام گرفته نشان می‌دهد که در ایران نیز در شهرهایی نظیر شاهرود، گرگان، دشت بسطام (استان سمنان)، محمدآباد (استان قزوین) و شمال غرب مهاباد مواردی از آلودگی با غلظت‌های بالای فلزات سنگین اتفاق افتاده است [13-18].

آلودگی خاک باعث اختلالات بزرگی در تعادل اکولوژیکی می‌شود و سلامت موجودات زنده را در معرض خطر قرار می‌دهد. مواد شیمیایی موجود در خاک به‌دلیل آلودگی سمی هستند و می‌توانند حاصل‌خیزی خاک را کاهش دهند و در نتیجه عملکرد خاک کاهش می‌یابد. علاوه‌بر این، آلودگی خاک به مرگ بسیاری از موجودات خاک مانند کرم‌های خاکی منجر می‌شود که می‌تواند باعث تخریب ساختار خاک شوند. کشاورزی در خاک آلوده، میوه‌ها و سبزیجاتی تولید می‌کند که فاقد مواد مغذی با کیفیت هستند [19].

تماس مستقیم و غیرمستقیم با خاک آلوده، سلامت انسان را به خطر می‌اندازد. برخی از آثار بلندمدت آلودگی خاک شامل سرطان، لوسمی، اختلالات تولید مثلی، آسیب کلیه و کبد و نارسایی سیستم عصبی مرکزی است. این مشکلات سلامتی می‌تواند نتیجه مسمومیت مستقیم توسط زمین آلوده (مثلاً بازی کودکان در زمین پر از زباله‌های سمی) یا مسمومیت غیرمستقیم (مثلاً خوردن محصولات کشت شده در زمین آلوده، نوشیدن آب آلوده شده توسط شسته شدن مواد شیمیایی از زمین آلوده به منبع آب و غیره) باشد. مصرف محصولات کشاورزی و گیاهانی که در خاک آلوده رشد می‌کنند، می‌تواند خطراتی برای سلامتی ایجاد ‌کند [20, 21]. تحقیقات انجام گرفته نشان می‌دهد که در جاهای مختلف کشور میزان آلودگی فلزات سنگین در خاک بیشتر از حد مجاز گزارش شده است این امر خطر ابتلا به بیماری‌های سرطان‌زا و غیرسرطان‌زا را افزایش می‌دهد. که این می‌تواند اثر غیرمستقیمی بر هزینه درمان در کشور داشته باشد [13-17].

آثار آلودگی خاک بسیار نگران‌کننده است و می‌تواند به اختلالات بزرگی در تعادل اکولوژیکی و سلامت موجودات زنده روی زمین منجر شود. گاهی اوقات آلودگی خاک به شکل افزایش شوری خاک است. در چنین حالتی، خاک برای پوشش گیاهی ناسالم شده و اغلب بی‌فایده و بایر می‌شود. هنگامی که آلودگی خاک ساختار خاک را تغییر می‌دهد، مرگ بسیاری از موجودات مفید (مانند کرم‌های خاکی) در خاک رخ دهد. معمولاً محصولات کشاورزی نمی‌توانند در خاک آلوده رشد و شکوفا شوند. بااین‌حال، اگر برخی از محصولات کشاورزی موفق به رشد شوند، طیف گسترده‌ای از آلاینده‌ها توسط ریشه‌های گیاهان جذب شده و به بافت‌های خوراکی منتقل و توسط موجودات ساکن خاک انباشته می‌شوند [22, 23]. گیاهان و موجودات خاک‌آلوده باعث تجمع بالقوه مواد خطرناک در جانداران رده‌های بالای شبکه غذایی مانند پرندگان، دوزیستان و پستانداران می‌شوند (شکل 3) [24, 25]. در نهایت مشکلات جدی برای سلامتی افرادی که آنها را مصرف می‌کنند، ایجاد می‌کند. این اتفاق علاوه‌بر کاهش بیشتر توانایی خاک برای حمایت از حیات، می‌تواند بر شکارچیان بزرگ‌تر (مانند پرندگان) نیز تأثیر بگذارد و آنها را مجبور کند تا در جستجوی غذا به مکان‌های دیگر نقل مکان کنند [20, 26].

شکل 3. مسیر انتقال آلاینده‌ها به شبکه غذایی از خاک و در نهایت به انسان [7]

 آلودگی خاک نه‌تنها امنیت غذایی و سلامت انسان را به خطر می‌اندازد، بلکه بر اقتصاد کشورهایی که وابستگی زیادی به کشاورزی دارند، آثار منفی می‌گذارد. علاوه‌بر این، هزینه‌های بهداشتی و تلاش‌ها برای بهبود محیط‌زیست و حفظ خدمات اکوسیستم، هزینه‌های اقتصادی زیادی را به جامعه تحمیل می‌کند. آلودگی همچنین می‌تواند افزایش بیماری‌های تنفسی و مرگ و میر را به‌دنبال داشته باشد و به‌این‌ترتیب، بهره‌وری نیروی کار را کاهش دهد و به پیشرفت اقتصادی لطمه بزند [27].

بخش بزرگی از اقتصاد ایران وابسته به کشاورزی است که بر زندگی مردم، تولید کشور و هزینه‌های دولت تأثیر می‌گذارند. آلودگی خاک موجب کاهش بهره‌وری کشاورزی شده و هزینه تولید محصولات افزایش می‌یابد (نیاز بیشتر به کود، آبیاری، احیای خاک)؛ این موضوع هم درآمد کشاورزان را کاهش می‌دهد و هم باعث بالا رفتن قیمت مواد غذایی برای مصرف‌کنندگان می‌شود. در پی آن، اشتغال در مناطق کشاورزی و روستایی کاهش‌یافته و مهاجرت به شهرها افزایش می‌یابد. از طرف دیگر آلودگی خاک موجب ورود مواد سمی به زنجیره غذایی شده و باعث افزایش بیماری‌ها (سرطان، مشکلات عصبی، مسمومیت‌ها) می‌شود، که در این صورت دولت و مردم مجبور هستند هزینه‌های سنگینی را برای درمان صرف کنند. از طرف دیگر، آلودگی خاک باعث کاهش ارزش زمین‌های کشاورزی و حتی زمین‌های صنعتی در مناطق آلوده شده و توان جذب سرمایه‌گذاری را کم می‌کند. در صورت رشد محصولات صادراتی در خاک آلوده محصولات ازسوی بازارهای جهانی رد می‌شوند و این موضوع موجب کاهش صادرات و ارزآوری به کشور می‌شود. علاوه‌بر این، پاکسازی و احیای خاک‌های آلوده هزینه‌های بسیار سنگینی دارد که بخش زیادی از آن بر دوش دولت است. در مجموع، آلودگی خاک نه‌تنها باعث مختل شدن تولید و تجارت می‌شود، بلکه امنیت غذایی، اشتغال روستایی و توسعه پایدار کشور را نیز تحت تأثیر قرار می‌دهد و خسارت‌های بلندمدتی بر اقتصاد ایران وارد می‌کند.

4. بررسی عملکرد دستگاه‌ها و آسیب‌شناسی وضع موجود

1ـ4. بررسی روند اجرای قانون حفاظت از خاک

در قانون حفاظت از خاک که در خرداد‌ماه سال 1398 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، احکامی درخصوص محافظت در برابر فرسایش، جلوگیری، پاکسازی و پایش آلودگی با تولی‌گری دو دستگاه اصلی یعنی وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط‌زیست مدنظر قرار گرفته است. در 9 ماده قانون حفاظت از خاک (بیش از یک سوم مواد حفاظت از خاک) به‌صورت مستقیم به موضوع آلودگی خاک پرداخته شده است. در این میان سازمان حفاظت محیط‌زیست با تکالیف قانونی در حوزه پایش، شناسایی مواد آلاینده، تعیین واحدهای مشمول، شناسایی واحدهای آلاینده، تهیه و اجرای طرح بازسازی خاک در مناطق آلوده ‌شده به‌واسطه حوادث طبیعی غیرمترقبه نقش کلیدی را در حوزه آلودگی خاک در قانون ایفا می‌کند. در راستای بررسی روند اجرای قانون حفاظت از خاک، مکاتباتی با سازمان حفاظت محیط‌زیست، وزارت کشور، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان برنامه و بودجه و سازمان مدیریت بحران صورت گرفت که در ادامه به نتایج حاصل از این پیگیری‌ها پرداخته شده است.

الف) سازمان حفاظت محیط‌زیست

براساس مواد (۱۱، ۱۲، ۱۵ و ۱۸)، سازمان حفاظت محیط‌زیست موظف است در زمینه پایش و شناسایی واحدهای آلاینده خاک، تعیین واحدهای بزرگ، مقاطع زمانی و ضوابط اندازه‌گیری آلایندگی، نحوه خوداظهاری و نیز همکاری با وزارت جهاد کشاورزی و سایر دستگاه‌ها در تهیه و اجرای طرح بازسازی خاک در مناطق تخریب‌یافته و آلوده شده ناشی از حوادث طبیعی غیرمترقبه، نقش‌آفرینی کند. در ادامه به بررسی عملکرد این سازمان درخصوص وظایف قانونی خود در زمینه آلودگی خاک پرداخته شده است.

شناسایی دقیق سایت‌های آلوده و واردکننده‌های آلاینده‌ها به خاک از اولین مراحل مدیریت خاک آلوده است. استعلام به عمل آمده از سازمان حفاظت محیط‌زیست نشانگر آن است که داده‌های مرتبط با عملکرد این سازمان در حوزه آلودگی خاک تا پیش از راه‌اندازی سامانه جامع محیط‌زیست به‌صورت غیرمکانیزه ثبت شده است و پس از آن نیز در گذار از حالت غیره مکانیزه به حالت مکانیزه کامل قرار دارد. لذا داده‌ها بعضاً با عدم تطابق‌ و عدم قطعیت‌هایی در بعد کمّی همراه است. براساس داده‌های اخذ شده از این سازمان در سال 1399، 757 مورد پایش و شناسایی آلوده‌کننده خاک انجام شده است که این میزان در سال‌های 1400 و 1401 به‌ترتیب 1479 و 1698 مورد رسیده است. روند صعودی مشاهده شده در تعداد پایش‌ها در سال‌های منتهی به سال 1403 نیز ادامه یافته و تا انتهای این سال تعداد پایش‌ها به 2049 مورد رسیده است. ذکر این نکته حائز اهمیت است که با تصویب و ابلاغ مقررات تعیین واحدهای بزرگ و مقاطع زمانی و ضوابط اندازه‌گیری آلایندگی و نحوه خود اظهاری پایش محیط‌زیست موضوع تبصره «۲» ماده (۱۸) قانون حفاظت از خاک، از تعداد کل پایش‌های صورت گرفته سهم پایش‌های انجام شده در قالب خوداظهاری به‌طور قابل ملاحظه‌ای افزایش‌یافته و بخش اعظمی از بار انجام آن از دوش ادارات کل محیط‌زیست در استان‌های کشور کاسته شده است.

بررسی تعداد شناسایی آلوده‌کننده خاک حد فاصل سال‌های 1403-1399 نشان می‌دهد که در سال 1399، 98/8 % از پایش‌های انجام شده به شناسایی آلوده‌کننده خاک منجر شده است، این میزان در سال 1400 به 100 درصد، در سال 1401 به 95/9 درصد، در سال 1402 به 47% و نهایتاً در سال 1403، به 25% رسیده است. به‌واسطه پایش آلودگی خاک و اخذ عوارض آلایندگی از واحدهای آلاینده خاک، توجه به جلوگیری از آلوده شدن خاک از طرق مختلف نظیر تصفیه و بازچرخش پساب (موضوع مواد (39 و 41) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور) در طی سالیان اخیر افزایش‌یافته و سبب کاهش انتشار مواد آلاینده به خاک شده است. با وجود تصویب مقررات تعیین واحدهای بزرگ و مقاطع زمانی و ضوابط اندازه‌گیری آلایندگی و نحوه خود اظهاری پایش محیط‌زیست موضوع تبصره «۲» ماده (۱۸) قانون حفاظت از خاک، بار انجام پایش‌ها از سمت ادارات کل محیط‌زیست استان‌ها به دوش آزمایشگاه‌های معتمد محیط‌زیست منتقل شده است، لذا باید نظارت بر عملکرد و هوشمندسازی روند اجرای کار به آزمایشگاه‌ها متعمد محیط‌زیست تقویت شود. چراکه روند کاهش تعداد موارد آلودگی خاک شناسایی شده به‌ویژه پس از ورود جدی آزمایشگاه‌های معتمد محیط‌زیست به فرایند پایش خاک از سال 1401 به بعد، درصورتی‌که با اطمینان از عملکرد فرایند خوداظهاری همراه باشد، پیشرفت قابل ملاحظه‌ای در روند جلوگیری از آلودگی خاک در کشور به شمار می‌رود.

فرایند شناسایی آلوده‌کننده خاک طی سالیان اخیر، به صدور 785 اخطاریه و 460 مورد پیگیری حقوقی، ارجاع به دادگاه و مراجع قضایی توسط ادارات کل حفاظت محیط‌زیست استان‌ها در سال ۱۳99 منجر شده است؛ درحالی‌که در سال 1403 به‌ترتیب 696 اخطاریه و 84 ارجاع به مراجع قضایی توسط این سازمان گزارش شده است. صدور اخطاریه‌ها و مراجعه به مراجع قضایی به انجام عملیات بازسازی و نوسازی، حکم محکومیت، حکم رفع آلودگی و قرارگیری در فهرست صنایع آلاینده منجر شده و تعدادی پرونده نیز در حال پیگیری است. فرایندهای پایش در سال ۱۳۹۹ موجب پاکسازی و رفع آلودگی حدود ۳۸ درصد از موارد شناسایی شده (۲۸۸ مورد) گردید؛ درحالی‌که در سال ۱۴۰۳ تنها حدود ۱۴ درصد از آلودگی‌های شناسایی شده (73 مورد) برطرف شده است. مصاحبه با متخصصان امر گویای آن است که بالا بودن هزینه‌های پالایش و پاکسازی خاک ازجمله مواردی است که سبب شده تعداد موارد پاکسازی و رفع آلودگی خاک روند کاهشی داشته باشد (شکل 4).

شکل 4. نمودار آمار شناسایی آلوده‌کننده خاک

مأخذ: سازمان حفاظت محیط زیست.

در شکل 5 آمار کاربری‌هایی که آلودگی خاک در آنها شناسایی شده مشاهده می‌شود. همان‌طور که ملاحظه می‌شود، در سال 1399 کاربری کشاورزی با حدود 36 درصد به‌عنوان بیشترین کاربری دارای موارد حاوی خاک آلوده گزارش شده است. در همین سال، کاربری‌های صنعتی با ۲۷ درصد، اراضی طبیعی و ملی با ۲۳ درصد، کاربری‌های خدماتی با ۱۱ درصد و محل‌های دفن پسماند با ۳ درصد، به‌ترتیب در رتبه‌های دوم تا پنجم از نظر تعداد موارد شناسایی آلودگی خاک در فرایند پایش قرار گرفته‌اند. درحالی‌که طی سال‌های 1400، 1401، 1402 و 1403 محل‌های دارای کاربری صنعتی به‌ترتیب با حدود 53، 49، 54 و 64 درصد بیشترین موارد دارای آلودگی خاک را در برگرفتند. براساس نتایج، مجموع سهم کاربری‌های کشاورزی و صنعتی از موارد دارای آلودگی خاک در سال ۱۳۹۹ حدود ۶۳ درصد و در سال ۱۴۰۳حدود ۷۵ درصد است. این موضوع نشان می‌دهد که ضرورت توجه جدی‌تر به پیشگیری از آلودگی و رفع آن در کاربری‌های کشاورزی و صنعتی بیش از گذشته احساس می‌شود. در سال ۱۳۹۹ کاربری منابع طبیعی و اراضی ملی از نظر تعداد موارد آلودگی خاک در رتبه سوم قرار داشته است، اما این کاربری در سال ۱۴۰۳ به رتبه دوم ارتقا یافته است. این جابه‌جایی نشان می‌دهد که شدت و گستره آلودگی در اراضی طبیعی طی سال‌های اخیر افزایش‌یافته یا دست‌کم نسبت آن در مقایسه با سایر کاربری‌ها بیشتر شده است. چنین تغییری می‌تواند ناشی از فشارهای انسانی و ضعف در حفاظت از عرصه‌های طبیعی باشد. با توجه به اینکه منابع طبیعی و اراضی ملی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین عناصر حیات‌بخش نقش اساسی در تأمین رفاه، سلامت و کیفیت زندگی جوامع انسانی دارند، حفاظت از آنها نه‌تنها از جنبه‌های اقتصادی و نقش‌شان در پاکیزه نگه‌داشتن محیط‌زیست، بلکه از منظر اجتماعی، فرهنگی و روانی نیز اهمیت ویژه‌ای دارد. ازاین‌رو، توجه جدی و همه‌جانبه به پیشگیری از آلودگی خاک در این عرصه‌ها امری ضروری و حیاتی به‌شمار می‌آید. نکته حائز اهمیت تعداد پایش‌های انجام گرفته از هر کاربری در داده‌های اخذ شده از سازمان حفاظت محیط‌زیست است. به‌عنوان نمونه بررسی تعداد خاک مراکز دفن پسماندی که مورد پایش قرار گرفته‌اند نشان می‌دهد که خاک تعداد بسیار زیادی از مراکز رسمی و غیررسمی دفن پسماند در کشور هنوز مورد پایش قرار نگرفته‌اند. لذا ضرورت دارد تا نسبت به افزایش سطح پوشش دهی نقاط پایش در طی سالیان آتی اقدام شود.

شکل 5. نمودار آلودگی‌های شناسایی شده در کاربری‌های مختلف خاک

مأخذ: همان.

در شکل 6 منابع آلاینده که طی فرایند پایش شناسایی شدند، آورده شده است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود، در سال 1399 حدود 64 درصد موارد آلودگی خاک شناسایی شده، ناشی از پسماند بوده است. در همین سال، پساب با 21 درصد، ترکیبات نفتی با 10 درصد، خروجی دودکش‌ها و غبار ناشی از آنها با 3 درصد و ترکیبات شیمیایی و حوادث ناشی از آنها با 2 درصد به‌ترتیب در رتبه‌های دوم تا پنجم از نظر علت آلودگی خاک در موارد مورد پایش قرار گرفته‌اند. درحالی‌که در سال 1403، منبع پساب (42 درصد) بیشترین علت آلودگی خاک در موارد پایش شده را به‌خود اختصاص داده است. بعد از آن، به‌ترتیب پسماند (26 درصد)، ترکیبات نفتی ( 21 درصد) و ترکیبات شیمیایی و حوادث ناشی از آنها (11 درصد)، گزارش شده است. البته این تحلیل براساس آمار پایش انجام شده در سطح کل کشور است؛ بدیهی است که انجام این تحلیل‌ها در مقیاس هر استان، ممکن است نتایج متفاوتی را نشان دهد. براساس نتایج، عامل آلودگی خاک در سال 1403 حدود 42 درصد ناشی از پساب است. این نتایج نشان می‌دهد که تخلیه و نفوذ پساب به محیط، مهم‌ترین و غالب‌ترین منبع آلودگی خاک در این سال بوده است. به‌نظر می‌رسد با توجه به احکام مندرج در برنامه هفتم پیشرفت کشور درخصوص تأمین آب مورد نیاز صنایع آب‌بر به‌جز صنایع غذایی، بهداشتی و آشامیدنی از آب نامتعارف (ازجمله پساب و آب دریا) (موضوع بند «ب» ماده (39))، آبیاری فضای سبز با استفاده از پساب و سایر آب‌های نامتعارف با رعایت حدود مجاز استانداردها و شاخص‌های زیست‌محیطی و سلامت (موضوع بند «ب» ماده (40)) و همچنین ممنوعیت رهاسازی آب آلوده (موضوع ماده (41))، در طی سالیان آتی با کاهش سهم آلودگی‌های ناشی از پساب، سهم سایر آلاینده‌ها افزایش چشم‌گیر خواهد داشت.

شکل 6. نمودار منابع شناسایی شده آلاینده خاک

مأخذ: همان.

همان‌طور که در بالا ذکر شد تمرکز اصلی سازمان حفاظت محیط‌زیست درخصوص قانون حفاظت از خاک، مفاد مرتبط با پایش آلودگی خاک است. بررسی‌ها گویای آن است که در طی سالیان اخیر واحدهایی از صنایع مختلف نظیر صنایع ساخت آسفالت، معادن و واحدهای فرآوری فلزات غیرآهنی، صنایع پتروشیمی و شیمیایی اساسی، پالایشگاه، میادین، مخازن نفت و گاز و جمع‌آوری ضایعات به‌واسطه آلودگی خاک در زمره صنایع آلاینده قرار گرفته‌اند. ذکر این نکته حائز اهمیت است که در صورت اعمال پایش هوشمند و هدفمند آلودگی خاک در سراسر کشور با تأکید بر مناطق مستعد نظیر مراکز دفن پسماند و یا معادن آمار مندرج در شکل 4 می‌تواند دست‌خوش تغییر شود. 

ب) وزارت جهاد کشاورزی

استعلام به عمل آمده از وزارت جهاد کشاورزی نشان می‌دهد که این وزارتخانه اقدام به برگزاری 2 جلسه در محل معاونت آب و خاک وزارت جهاد کشاورزی جهت انجام مسئولیت‌های ذکر شده در قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک، کرده است. مهم‌ترین برنامه‌ها در راستای اجرای این قانون و شیوه‌نامه اجرایی مربوطه مشتمل بر موارد ذیل است:

1. در راستای اجرای ماده (15) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک مقرر شده مطالعات پایش کیفیت خاک در مقیاس ١:٢٥٠٠٠ انجام شود. براساس ادعای دستگاه متولی اجرای این حکم (وزارت جهاد کشاورزی) علاوه‌بر نبود ملاحظات اجرای این حکم در کشور در حال حاضر، اساساً ماهیت این مطالعات پایگاه مبنا و نه مقیاس مبناست و در تمام کشورهایی که این مطالعات انجام می‌شود ارزیابی‌ها در پایگاه‌های مکان محور انجام می‌شود.

با این وجود بررسی‌های انجام گرفته در این مرکز نشان می‌دهد که نمونه‌های انجام گرفته در سایر کشور‌ها نظیر اتحادیه اروپا و ایالات متحده آمریکا با توجه به مقصود از مطالعات، دارای مقیاس‌های مختلفی بوده است. به‌عنوان نمونه در صورت اقدام به انجام مطالعات در حد پایش ملّی و ارزیابی کلی خطر برای برنامه‌ریزی کلان درخصوص کلیت الگوی آلودگی، مقیاس بین 1:250,000 تا 1:1,000,000 مبنای عمل قرار گرفته است. در گام بعدی و برای تفکیک مناطق پرخطر از کم خطر در مدیریت منابع و برنامه‌ریزی کشاورزی منطقه‌ای مقیاس 1:50,000 تا 1:250,000 معیار عمل قرار گرفته است. در نهایت در راستای ارزیابی دقیق خطر و برنامه‌ریزی برای پاکسازی تهیه نقشه‌هایی با مقیاس 1:10,000 تا 1:25,000 مبنا قرار داشته است. با عنایت به آنچه مورد اشاره قرار گرفت اجرایی‌سازی حکم مندرج در این ماده از آیین‌نامه اجرایی با توجه به بار مالی بالا و نیاز به تجهیزات و نیروی انسانی متخصص می‌تواند به‌صورت گام‌به‌گام و با روی هم‌گذاری لایه‌های ‌‌GIS و در یک بازه 10 ساله در دستورکار قرار گیرد. لذا این مورد ازجمله مواردی است که می‌تواند در صورت نیاز به اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک مدنظر قرار گیرد.

2. در راستای اجرای ماده (8) قانون حفاظت از خاک و همچنین ماده (15) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک، در سال ١٤٠٢ بر حسب اعتبار تخصیص‌یافته معاونت آب و خاک وزارت جهاد کشاورزی با همکاری مؤسسه تحقیقات خاک و آب اقدام به انجام عملیات میدانی (نمونه‌برداری خاک در مزارع در دو عمق (سطح خاک تا عمق ٦٠ سانتی‌متر) و باغات در سه عمق (سطح خاک تا عمق ٩٠سانتی متر)) در ٦٠٠ پایگاه مطالعاتی در زون آگرواقلیم سواحل شمالی (استان‌های گلستان، گیلان و مازندران) و مرکزی (استان‌های البرز، تهران، سمنان، قزوین، قم و مرکزی) کرده است. در حال حاضر نیز اندازه‌گیری‌های شیمیایی و فیزیکی و همچنین آلودگی خاک (فلزات سنگین نیکل، کادمیم و سرب) در حال انجام است. بررسی عملکرد معاونت مذکور در سال‌های 1404-1403 نشان می‌دهد که متناسب با اعتبار تخصیص‌یافته برای زون آگرواقلیم زاگرس مرکزی (شامل استان‌های همدان، ایلام، لرستان، کرمانشاه، چهارمحال بختیاری، خوزستان و در مجموع ٧١٩پایگاه) و زاگرس جنوبی و سواحل خشک جنوبی (شامل استان‌های کهکیلویه و بویراحمد، بوشهر، هرمزگان، یزد و در مجموع ٥٦١) عملیاتی خواهد شد.

ج) سازمان برنامه و بودجه کشور

1. براساس ماده (11) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط‌زیست مکلف‌اند مطالعات لازم برای تعیین ارزش اقتصادی خاک و هزینه‌های ناشی از آلودگی و تخریب آن را انجام داده و نتایج را برای طی فرایندهای لازم و درج در حساب‌های ملی در اختیار سازمان برنامه و بودجه کشور (مرکز آمار ایران) قرار دهند. بررسی‌های صورت گرفته نشان می‌دهد که انجام مطالعات تعیین ارزش اقتصادی خاک و هزینه‌های ناشی از آلودگی و تخریب خاک با اولویت کاربری‌های کشاورزی، منابع طبیعی و خاک‌های موضوع ماده (16) قانون حفاظت و بهسازی محیط‌زیست مصوب سال 1353 را در زیست‌بوم (اکوسیستم) های مختلف مشتمل بر ارزش بازاری (تجاری)، غیربازاری نظیر خدمات محیط‌زیستی و تنوع زیستی پیش‌نیاز اجرای مندرجات این حکم توسط سازمان برنامه و بودجه است. طبق پیگیری‌های صورت گرفته، انجام این مطالعات توسط وزارت جهاد کشاورزی و همچنین سازمان حفاظت محیط‌زیست در سطح کل کشور نهایی نشده است.

2. گزارش درآمدهای وصولی به تفکیک دستگاه مرتبط با ماده (25) قانون حفاظت از خاک براساس استعلام به عمل آمده در جدول 3 ارائه شده است. درخصوص تفکیک این درآمدها به بخش‌های آلودگی، اطلاعاتی در سازمان برنامه و بودجه در دست نیست. براساس مندرجات جدول 3 میزان درآمدهای حاصل محقق شده از وجوه جریمه‌ها و خسارات مربوط به آلودگی خاک موضوع ماده (25) قانون حفاظت از خاک در سال 1402، برابر با 20,095 میلیون ریال بوده است که تمام آن مربوط به سازمان حفاظت محیط‌زیست است. این میزان در سال 1403، با رشد 2/35 درصدی نسبت به سال قبل به 27,177 میلیون ریال رسیده است که از این میزان 76/8 درصد مربوط به سازمان حفاظت محیط‌زیست و 23/2 باقی‌مانده مربوط به وزارت جهاد کشاورزی بوده است.

جدول 3. گزارش ردیف درآمد حاصل از وجوه جریمه‌ها و خسارات مربوط به آلودگی خاک موضوع ماده (25) قانون حفاظت از خاک (اعداد به میلیون ریال)

مأخذ: سازمان برنامه و بودجه کشور. 

د) سازمان مدیریت بحران کشور

پیگیری صورت گرفته از سازمان مدیریت بحران مشخص شد که تاکنون مطالعات، گزارش و یا درخواست اعتباری در قالب تبصره ماده (18) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک با موضوع آلودگی خاک ناشی از حوادث غیرمترقبه ازسوی سازمان حفاظت محیط‌زیست و وزارت جهاد کشاورزی به این سازمان جهت بررسی و اقدام‌های بعدی اعلام نشده است.

2ـ4. آسیب‌شناسی وضع موجود قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی آن در حوزه منابع آلاینده خاک

در جدول 4 عملکرد دستگاه‌ها درخصوص منابع آلاینده خاک ناظر بر قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی مربوطه آورده شده است.

جدول 4. عملکرد دستگاه‌ها درخصوص منابع آلاینده خاک ناظر بر قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

در ادامه این بخش به توضیح درخصوص مهم‌ترین نکات مندرج در جدول بالا پرداخته شده است:

√   فقدان ارزش‌گذاری منابع زیست‌محیطی و تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی در کل کشور

براساس ماده (4) قانون حفاظت از خاک و ماده (11) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک، بنا بود سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط‌زیست هزینه‌های ناشی از آلودگی خاک را محاسبه و در حساب‌های ملی منظور کند. همچنین در جزء «1» بند «ث» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور نیز بر ارزش‌گذاری اقتصادی منابع زیست‌محیطی، تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی و نحوه تخصیص آن برای طرح‌های زیست‌محیطی مجدداً تأکید شده است. استعلام اخذ شده از سازمان حفاظت محیط‌زیست در سال 1404 نشان می‌دهد که از سال 1389 تاکنون ارزش‌گذاری اقتصادی منابع زیست‌محیطی در 6 استان کشور (حدود 30 درصد از مساحت کشور) انجام شده است و ارزش‌گذاری در 19 استان دیگر (حدود 64 درصد از مساحت کشور) تا پایان سال 1403 در دست اجرا بوده است. ازآنجاکه ارزش اقتصادی خاک و هزینه‌‌های ناشی از آلودگی و تخریب خاک در زیست‌بوم (اکوسیستم) ‌های مختلف تکلیف ماده (4) قانون حفاظت از خاک و لازمه اجرایی‌سازی ماده (5) این قانون نیز به‌شمار می‌رود، اجرای کامل و با قید فوریت ارزش‌گذاری اقتصادی منابع زیست‌محیطی، تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی و نحوه تخصیص آن برای طرح‌های زیست‌محیطی براساس آیین‌نامه اجرایی جزء «1» بند «ث» ماده (22) قانون برنامه هفتم ضروری به‌نظر می‌رسد.

√      ناکافی بودن پوشش‌دهی فرایند پایش

بر طبق مواد (11 و 15) قانون حفاظت از خاک، سازمان حفاظت محیط‌زیست مکلف به پایش خاک‌های آلوده، شناسایی مواد آلاینده خاک، اشخاص آلوده‌کننده و همچنین شناسایی واحدهای آلاینده خاک و انجام اقدام مقتضی است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که با وجود افزایش پایش‌های انجام گرفته در طی سالیان اخیر، این پایش‌ها نیازمند افزایش در تعداد و ناظر بر پوشش مناطق بیشتری از مناطق مستعد آلودگی خاک است. به‌عنوان نمونه استعلام دریافتی از سازمان حفاظت محیط‌زیست نشان می‌دهد که در برخی استان‌ها در کل سال صرفاً یک‌بار پایش آلودگی خاک در یک نقطه صورت پذیرفته است (استان گلستان در سال 1402) که نیاز است با شناسایی مناطق مستعد آلودگی در سالیان آتی پایش‌ها نیز افزایش‌یافته و پوششی به وسعت کشور داشته باشد.

√      فقدان بهره‌گیری مناسب از ظرفیت مشارکت مردمی

براساس ماده (14) قانون حفاظت از خاک، بخشی از مسئولیت شناسایی خاک‌های آلوده بر عهده آلوده‌کننده (حقیقی و یا حقوقی) نهاده شده است و در این زمینه مجازات‌هایی نیز برای مستنکف در نظر گرفته شده است. به‌رغم مندرجات ماده (14)، بررسی‌ها نشان می‌دهد که عملکرد این ماده رضایت‌بخش نبوده است چرا که مندرجات سامانه جامع محیط‌زیست گویای آن است که موارد مربوط به این ماده قریب به 200 مورد در طی اجرای قانون و ثبت در سامانه بوده است و هیچ‌ موردی در استان‌هایی نظیر خراسان شمالی و جنوبی و همچنین زنجان در این بخش مشاهده نمی‌شود. این بدان معناست که در کنار ظرفیت‌سازی قانونی توجه به آموزش و فرهنگ‌سازی برای جلب مشارکت آحاد مردم ضرورت دارد. بر این اساس در قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی آن به‌ترتیب در مواد (24 و 27) به موضوع آموزش و بهره‌مندی از ظرفیت صدا و سیما پرداخته‌اند. با این وجود تاکنون ساختار و سازوکار مدونی جهت اجرایی‌سازی ماده (27) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک تهیه نشده است تا اقدام‌های این حوزه شکل جدی‌تری به‌خود بگیرد. ازسویی دیگر به‌دلیل عدم سنجه‌های عملکردی برای اجرای ماده (24) قانون حفاظت از خاک امکان ارزیابی عملکرد سازمان صدا و سیما درخصوص فرهنگ‌سازی در حوزه حفاظت از خاک وجود ندارد. علاوه‌بر آنچه مورد اشاره قرار گرفت، استفاده از ظرفیت گزارش‌های مردمی و همچنین بهره‌مندی بهینه از زیر ساخت‌های فضای مجازی و سایر رسانه‌ها برای افزایش دانش و آگاهی عمومی در ارتقای فرهنگ عمومی حفاظت از خاک ازجمله نواقص قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی آن است.

√      سازوکار نامشخص ارجاع کار به آزمایشگاه‌های معتمد

نظر به ابتنای برخی از مواد قانون حفاظت از خاک نظیر مواد (13 و 18) قانون حفاظت از خاک بر خود اظهاری و نقش تعیین‌کننده آزمایشگاه‌های معتمد در اجرای این مواد، ضرورت دارد تا اجرای مصوبات سی و هشتمین جلسه شورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست در مورخ اردیبهشت ماه سال 1403، مبنی‌بر اجرای سامانه ارجاع هوشمند و سیستم خوداظهاری در پایش با مرجعیت مالی با قید فوریت در دستورکار قرار گیرد.

√      ضعف در رویه‌های اجرایی و عملیاتی سامانه جامع محیط‌زیست

بررسی‌ها نشان می‌دهد که ثبت موارد آلودگی خاک ذیل مواد (11، 14و15) قانون حفاظت از خاک بعضاً به‌صورت جابه‌جا صورت می‌پذیرد. علاوه‌بر این، بررسی‌ها نشان می‌دهد که در مواردی رکوردهای مربوطه به‌درستی پر نمی‌شود. نکته دیگر در این خصوص به امکان گزارش‌گیری از سامانه اختصاص دارد. ثبت پایش‌های خوداظهاری در کنار پایش‌های انجام شده توسط ادارات کل محیط‌زیست استانی سبب شده است تا بعضاً همپوشانی‌هایی در این حوزه صورت گرفته و ارزیابی عملکرد مواد قانونی (11، 14، 15و18) به‌صورت مجزا قابل انجام نباشد. لذا ضرورت دارد تا ارتقا و رفع ایرادات سامانه جامع محیط‌زیست در حوزه خاک در دستورکار قرار گیرد.

√      فقدان همکاری نهادی و بین‌دستگاهی درخصوص اجرای قانون حفاظت از خاک

بررسی عملکرد قانون حفاظت از خاک درخصوص آلودگی خاک نشان می‌دهد، موادی که به همکاری بین‌دستگاهی نیازمند بوده‌اند در عمل، دارای کارکرد مورد انتظار نبوده‌اند. در این راستا می‌توان به ماده (12) قانون حفاظت از خاک و ماده (9) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک اشاره کرد که با وجود اقدام‌هایی نظیر نامه‌نگاری بین‌دستگاهی، تاکنون به بهبود عملی شرایط آلودگی خاک کشور منجر نشده است.

√      لحاظ نکردن شرایط کشور در قانون‌نویسی

به‌رغم لزوم رعایت اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی و توجه به قابل اجرا بودن قانون و قابل سنجش بودن اجرای آنچه در بند «9» سیاست‌های کلی نظام در حوزه قانونگذاری مورد تأکید قرار گرفته است، مواردی در قانون حفاظت از خاک مشاهده می‌شود که براساس نظرات کارشناسی دستگاه‌های متولی نیازمند تخصیص اعتبار و نیروی انسانی فراتر از توان دستگاه است. علاوه‌بر این مدت زمان تهیه شده برای اجرای این احکام نیز به‌واسطه شرایط موجود، در عمل سبب ایجاد ترک فعل برای دستگاه مکلف می‌شود. به‌عنوان نمونه‌ای در این زمینه می‌توان به مندرجات تبصره «2» ماده (9) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک اشاره کرد. براساس این تبصره سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور موظف شده است تا نقشه ظرفیت (پتانسیل) آلودگی طبیعی خاک کشور را حداقل در مقیاس یک پنجاه هزارم با اولویت کاربری کشاورزی و منابع طبیعی تهیه کند. فارغ از آنکه محول کردن این وظیفه به سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی که دارای وظیفه ذاتی بررسی آلودگی‌های زمین‌زاست، دارای پیچیدگی‌های خاص خود است، استعلام به‌عمل آمده از دستگاه متولی نشان می‌دهد که صرفاً انجام مطالعات اولیه (بدون احتساب هزینه اجرای متن ماده) نیازمند اعتباری به میزان 50,000,000 میلیون ریال اعتبار است (برابر با 95/6 درصد از کل اعتبار هزینه‌ای مصوب امور محیط‌زیست کشور در سال 1404). لذا توقع اجرایی شدن این بند آیین‌نامه اجرایی در شرایط موجود، دور از ذهن به‌نظر می‌رسد.

√      در نظر نگرفتن سهمی از عوارض آلایندگی برای رفع آلودگی توسط واحد آلاینده

همان‌گونه که در نمودار مندرج در شکل 4 قابل مشاهده است، در طی سه سال گذشته، موارد پاکسازی خاک‌های آلوده به‌واسطه افزایش هزینه‌های مربوطه سیر نزولی قابل ملاحظه‌ای را تجربه کرده است. واضح است که صرف پایش غلظت آلاینده‌های خاک از طرق مختلف نظیر خوداظهاری یا پایش‌های سازمانی به کاهش آلودگی محیط‌زیستی منجر نشده و ضرورت پاکسازی سایت‌های آلوده غیرقابل انکار است. در این راستا قانونگذاری با هدف حفاظت از محیط‌زیست نسبت به تعیین عوارض سبز برای واحدهای تولیدی، صنعتی، معدنی و خدماتی آلاینده که به تشخیص سازمان حفاظت محیط‌زیست، حدود مجاز و استانداردهای زیست‌محیطی را رعایت نمی‌کنند (موضوع ماده (27) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده)، اقدام کرده است. با این وجود در طی سالیان اخیر به‌واسطه وجود ایراد قانونی (موضوع ماده (40) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده) در مسیر هزینه‌کردن منابع اعتباری حاصل از اجرای این ماده قانونی، اخذ این عوارض از مسیر اصلی خود که حفظ محیط‌زیست و جلوگیری از ورود آلاینده‌ها به آن بوده است، خارج و تبدیل به یک محل درآمد شده است.

√      فقدان سازوکار برای اجرای احکام قانونی

بررسی اجرای احکام مربوط به آلودگی خاک در قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک نشان می‌دهد که برای ضابطه‌مندی و جلوگیری از اعمال سلایق شخصی نیاز است تا سازوکار مدونی جهت اجرای برخی از احکام تدوین و ابلاغ شود. در این خصوص می‌توان به مندرجات ماده (31) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک اشاره کرد. براساس این ماده، سازمان حفاظت محیط‌زیست مکلف شده است تا با همکاری دستگاه‌های اجرایی نسبت به بازنگری حدود مجاز آلودگی خاک اقدام کند. به‌روزرسانی فهرست آلاینده‌ها از نقاط مثبت این ماده بوده که جهت اجرایی شدن به سازوکار نیاز دارد. قوانین و مقررات کشور در بخش آلاینده‌ها صرفاً به تعیین آلاینده‌های متداول محدود شده و اشاره‌ای به موضوع مهم آلاینده‌های نوظهور در متن قوانین موجود نشده است. با توجه به قانون‌های موجود، دستگاه‌های متولی نیز به جز در نمونه‌های موردی محدود اقدام جدی و رویه مدونی برای مواجهه با چالش آلاینده‌های نوظهور در پی نگرفته‌اند. با وجود آنکه نتایج پژوهش‌های دانشگاهی از آثار نامطلوب آلاینده‌های نوظهور بر سلامت انســان و محیط‌زیست خبر می‌دهد کشور با فقدان تکافوی امکانات آزمایشــگاهی، نبود راهبرد جامع غربال‌گری، ارزیابــی، پایش، ممنوعیت، کاهش و تصفیــه آلاینده‌های نوظهور، نبود زمان‌بندی مدون در بازنگری اســتانداردها، قوانین و مقررات مربوطه، فقدان بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت مراکز پژوهشــی و اخذ نظرات نخبگانــی و تکیه بر ترجمه متون علمی خارجی، نبود بانک جامع اطلاعاتی و فقدان آگاهی‌رسانی مناســب درخصوص آلاینده‌های نوظهور روبه‌روست.

√      ابهام درخصوص مهلت زمانی و متولی اجرای برخی از احکام

اگرچه براساس «شفافیت و عدم ابهام» ازجمله اصولی است که در بند «9» سیاست‌های کلی نظام در حوزه قانونگذاری مورد توجه و تأکید قرار گرفته است، مطالعه برخی از احکام در قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک نشان‌گر وجود ابهام و عدم شفافیت است. به‌عنوان دو نمونه از این موارد می‌توان به مندرجات ماده (12) قانون حفاظت از خاک و ماده (22) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک مذکور اشاره کرد. براساس ماده (12) قانون حفاظت از خاک، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت محیط‌زیست حسب مورد مکلف شده‌اند تا با همکاری دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط نسبت به تهیه و اجرای طرح بازسازی خاک در مناطق تخریب‌یافته و آلوده ‌شده ناشی از حوادث طبیعی غیرمترقبه اقدام کنند با این وجود هیچ مهلت زمانی خاصی برای انجام این ماده قانونی در نظر گرفته نشده است. در این خصوص می‌توان به مندرجات ماده (22) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک با موضوع ممنوعیت رهاسازی و دپوی تخلیه و انباشت هرگونه مواد پلاستیکی در خاک که به بروز آلودگی و یا تخریب خاک منجر شود، اشاره کرد. نبود متولی درخصوص اجرای این حکم پایش عملکرد و برخورد با مستکفین را با چالش روبرو ساخته است. 

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

آلودگی خاک در ایران می‌تواند به یک بحران تبدیل شود که عواقب آن محیط‌زیست، سلامت جامعه، اقتصاد و امنیت غذایی کشور را در برمی‌گیرد. ازاین‌رو، نیازمند توجه جدی و اقدام‌های فوری است. آلودگی خاک می‌تواند ناشی از عوامل متعددی ازجمله استفاده بیش از حد از کودها و آفت‌کش‌ها، مدیریت نامناسب گازهای گلخانه‌ای صنایع، تخلیه فاضلاب و پسماندهای فرآوری، اکتشافات معدنی کنترل نشده و باطله‌های سنگ معدن رها شده باشد. آلودگی خاک پیامدهای فراوانی ازجمله کاهش حاصل‌خیزی خاک، ورود آلاینده‌ها به زنجیره غذایی ازطریق گیاهان و سپس حیوانات، خطرهای جدی برای سلامت انسان و خسارت‌های اقتصادی بر جامعه دارد. بررسی‌های انجام شده حاکی از آن است که با وجود تصویب و ابلاغ قانون حفاظت از خاک در سال 1398، روند اجرایی شدن این قانون رضایت‌بخش نیست و تا رسیدن به آرمان مورد نظر فاصله زیادی وجود دارد. بررسی‌ها و استعلامات به عمل آمده از دستگاه‌های متولی نشان می‌دهد که عواملی نظیر مشکلات موجود در چارچوب تقنینی، تأخیر انجام قوانین موجود نظیر ارزش‌گذاری منابع زیست‌محیطی و تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی، عدم تکافوی پوشش‌دهی فرایند پایش، فقدان استفاده کامل از ظرفیت مردمی به‌واسطه بی‌توجهی به اقدام‌های فرهنگی و ارتقای دانش عمومی، فقدان استفاده کامل از ظرفیت آزمایشگاه‌های معتمد و سامانه جامع محیط‌زیست، فقدان تخصیص منابع اعتبارات حاصل از عوارض آلایندگی جهت رفع آلودگی و بازسازی خاک‌های آلوده (ماده (40) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده) و عدم ایجاد همکاری بین‌دستگاهی در اجرای مفاد قانون و آیین‌نامه اجرایی حفاظت از خاک ازجمله مهم‌ترین چالش‌های اجرای این الزامات قانونی آلودگی خاک در کشور است.

با توجه به ارزیابی اقدام‌های انجام شده در زمینه آلودگی خاک در کشور و اهمیت حفظ این منبع مهم، پیشنهادهای ذیل برای عبور از شرایط فعلی پیشنهاد می‌شود:

پیشنهادهای اجرایی

1. تقویت هماهنگی نهادی و اولویت‌بندی اقدام‌ها

در راستای اجرای تبصره «2» ماده (2) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک، پیشنهاد می‌شود کارگروه تخصصی آلودگی خاک ذیل ستاد ملّی هماهنگی حفاظت و بهره‌برداری پایدار از خاک کشور، با هدف پشتیبانی فنی از تصمیم‌های ستاد مذکور و ایجاد هماهنگی بین‌دستگاهی، توسط وزارت جهاد کشاورزی تشکیل شود. این کارگروه متشکل از نمایندگان ثابت و معرفی‌شده دستگاه‌های عضو (حداقل در سطح مدیرکل) خواهد بود و از ظرفیت اساتید صاحب‌نظر دانشگاهی و مراکز پژوهشی مرتبط نیز بهره‌گیری می‌کند. پیشنهاد می‌شود اقدام‌های ذیل در اولویت این کارگروه قرار گیرد:

الف) تعیین برنامه مدون تشکیل جلسات؛

ب) اشتراک‌گذاری داده‌ها و اسناد تهیه شده توسط دستگاه‌ها عضو کارگروه؛

ج) احصای چالش‌های آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک در زمینه آلودگی خاک؛

د) تعیین مناطق ممنوعه جهت کشاورزی به‌واسطه آلودگی خاک زمین زاد و انسان‌زاد؛

هـ) برآورد میزان بودجه لازم جهت اجرایی‌سازی قانون حفاظت از خاک در بخش مقابله با آلودگی خاک؛

ز) اولویت‌بندی سایت‌های آلوده جهت انجام عملیات پاکسازی.

2. ارزش‌گذاری اقتصادی منابع زیست‌محیطی و تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی

نظر به اناطه اجرای برخی مواد قانون حفاظت از خاک و آیین‌نامه اجرایی مربوطه (نظیر مواد (4 و 5) قانون حفاظت از خاک و ماده (11) آیین‌نامه اجرایی مربوطه) به انجام ارزش‌گذاری منابع زیست‌محیطی و تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی، پیشنهاد می‌شود اجرایی‌سازی جزء «1» بند «ث» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور مبنی‌بر ارزش‌گذاری اقتصادی منابع زیست‌محیطی، تعیین هزینه خسارات زیست‌محیطی و نحوه تخصیص آن برای طرح‌های زیست‌محیطی با قید فوریت در دستورکار سازمان حفاظت محیط‌زیست، سازمان برنامه و بودجه و سایر دستگاه‌های مکلف قرار گیرد.

3. ارتقای وسعت پوشش‌دهی پایش سازمان حفاظت محیط‌زیست

 در راستای ارتقای سطح پوشش‌دهی فرایند پایش موضوع مواد (11 و 15) قانون حفاظت از خاک، سازمان حفاظت محیط‌زیست نسبت به تهیه و انتشار عمومی فهرستی در چهار سطح با ریسک بسیار بالا (اقدام فوری)، ریسک بالا (پایش ادواری و دوره‌های منظم)، ریسک متوسط (پایش انتخابی و غربالگری)، ریسک پایین (پایش محدود و مبتنی‌بر نشانگرها)، از واحدها و مراکز مشمول پایش دوره‌ای توسط ادارات کل اقدام کرده و با ایجاد پروفایلی برای هر یک از این واحدها در سامانه جامع محیط‌زیست برنامه مشخصی را جهت بازدیدهای دوره‌ای ادارات کل محیط‌زیست استانی تدوین کند.

4. بومی‌سازی و کاهش هزینه‌های فرایند بازسازی و پاکسازی خاک‌های آلوده

برای کاهش هزینه‌های مربوط به بازسازی و پاکسازی خاک‌های آلوده در کشور، پیشنهاد می‌شود تا معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست‌جمهوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و همچنین وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نسبت به برنامه‌ریزی درخصوص بهره‌مندی از ظرفیت دانشگاهی، مراکز پژوهشی و شرکت‌های دانش‌بنیان در راستای جلوگیری از آلودگی خاک و اجرایی‌سازی فرایند بازسازی و پاکسازی خاک‌های آلوده در سایت‌های ریسک بسیار بالا، ریسک بالا، ریسک متوسط و ریسک پایین اقدام کنند.

5. ارتقای بخش خاک سامانه جامع محیط‌زیست و آموزش به کاربران استانی درخصوص کار با سامانه

بررسی بخش خاک سامانه جامع محیط‌زیست نشان می‌دهد که به‌رغم انسجام بسیار مناسب‌تر نسبت به سنوات قبلی در حال حاضر نیازمند ارتقاست. ازسویی دیگر فرم‌های تکمیل شده توسط کاربران استانی نشان می‌دهد که آموزش کار با این سامانه از نیازهای جدی است که باید مدنظر قرار گیرد.

پیشنهادهای تقنینی

1. اصلاح ماده (40) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده

پیشنهاد می‌شود که ماده (40) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده به‌شرح ذیل اصلاح شود:

محل مصرف 90 درصد از عوارض سبز موضوع مـــاده (۲۷) این قانون پس از واریز به حساب تمرکز وجوه اداره کل امور مالیاتی استان به‌طور سالیانه به پیشنهاد مشترک سازمان حفاظت محیط‌زیست و استانداری در شورای برنامه‌ریزی استان تصویب خواهد شـــد. 5 درصد از عوارض سبز موضوع ماده (۲۷) این قانون پس از واریز به خزانه برای تقویت زیرساخت پایشی سازمان حفاظت محیط‌زیست به سازمان حفاظت محیط‌زیست و 5 درصد برای کمک به کاهش آثار محیط‌زیستی واحدهای تولیدی، صنعتی، معدنی و خدماتی به سازمان حفاظت محیط‌زیست (صندوق ملی محیط‌زیست) تخصیص می‌یابد.

2. اصلاح بند «5» ماده (15) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک

به‌نظر می‌رسد با توجه به ناکافی بودن ملاحظات اجرای بند «5» ماده (15) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک، ضرورت دارد تا نسبت به اجرای گام‌به‌گام این حکم در قالب تهیه نقشه‌های آلودگی خاک‌های اراضی زراعی و باغی در سه سطح: 1. پایش ملّی و ارزیابی کلی خطر با (مقیاس 1:250,000)، 2. مدیریت منابع و برنامه‌ریزی کشاورزی منطقه‌ای با (مقیاس 1:50,000) و 3. ارزیابی دقیق ریسک و برنامه‌ریزی برای پاکسازی در موارد آلوده و با تأیید کارگروه آلودگی خاک در (مقیاس 1:25,000) در بازه زمانی 10 ساله اقدام شود. به‌روزرسانی نقشه‌های مذکور در صورت تأیید کارگروه در دستورکار وزارت جهادکشاورزی قرار خواهد گرفت.

3. تعیین مهلت تهیه و اجرای طرح‌های بازسازی خاک‌های آلوده ناشی از حوادث طبیعی غیرمترقبه

در راستای اجرای مفاد ماده (12) قانون حفاظت از خاک پیشنهاد می‌شود تا این ماده به شرح ذیل اصلاح شود:

«وزارت و سازمان حسب مورد مکلفند با همکاری دستگاه‌های اجرایی ذی‌‌ربط نسبت به تهیه و تأیید طرح بازسازی خاک در بازه زمانی حداکثر 50 روز از زمان وقوع حوادث طبیعی غیرمترقبه و اجرای آن در مناطق تخریب ‌یافته و آلوده ‌شده ناشی از حوادث طبیعی غیرمترقبه اقدام کنند».

4. حذف ماده (22) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک

نظر به تعیین تکلیف مدیریت، نظارت و جرائم مربوط به سوءمدیریت کلیه انواع پسماندها مشتمل بر پسماندهای پلاستیکی در قانون مدیریت پسماندها مصوب سال 1383 و آیین‌نامه اجرایی مرتبط با آن، توصیه می‌شود نسبت به حذف ماده (22) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک اقدام شود.

5. به‌کارگیری کلیه ظرفیت‌های کشور در راستای ارتقای فرهنگ و آگاهی عمومی با الحاق تبصره به ماده (24) قانون حفاظت از خاک

برای ایجاد نقش قانونی برای دستگاه‌های آموزشی و فرهنگی کشور (که در حال حاضر در ماده (28) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک به‌صورت ناقص مورد اشاره قرار گرفته است) پیشنهاد می‌شود تبصره ذیل به ماده (24) قانون حفاظت از خاک الحاق شود.

سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و سایر رسانه‌هایی که نقش اطلاع‌رسانی دارند مکلفند برنامه‌های تولید شده در زمینه آموزش ازسوی وزارت و سازمان درخصوص آگاهی و مقابله با آلودگی و تخریب خاک را در قالب‌های گوناگون رسانه‌‏ای ازجمله برنامه‌‏های تلویزیونی به‌‌صورت رایگان منتشر و پخش کنند.

تبصره- دستگاه‌های آموزشی و فرهنگی موظفند محتوای علمی و آموزشی تهیه شده توسط وزارت و سازمان در رابطه با جایگاه و اهمیت منابع خاک و مدیریت، مقابله با آلودگی و تخریب خاک، حفاظت و بهره‌برداری پایدار از خاک کشور را در دروس مقاطع تحصیلی مختلف پیش‌بینی کنند.

6. تدوین ضابطه برای به‌روزرسانی حدود مجاز آلودگی خاک موضوع ماده (31) آیین‌نامه اجرایی قانون حفاظت از خاک

در راستای استفاده از ظرفیت کلیه دستگاه‌های متولی، مراکز پژوهشی و دانشگاهی کشور و کلیه ذی‌نفعان پیشنهاد می‌شود سازمان حفاظت محیط‌زیست نسبت به تدوین سازوکار به‌روزرسانی حدود مجاز آلودگی خاک با تأکید بر آلاینده‌های نوظهور نظیر فلزات نادر خاکی و میکروپلاستیک‌ها در قالب یک ضابطه اقدام کند.

پیشنهادهای نظارتی

1. اجرای سامانه ارجاع هوشمند و سیستمی خوداظهاری در پایش با مرجعیت مالی

پیشنهاد می‌شود در راستای نظارت بر سلامت عملکرد آزمایشگاه‌های معتمد محیط‌زیست و در جهت پیاده‌سازی بند «پ» ماده (22) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور، اجرای مصوبات سی و هشتمین جلسه شورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست در مورخ اردیبهشت ماه سال 1403، مبنی بر اجرای سامانه ارجاع هوشمند و سیستمی خوداظهاری در پایش با مرجعیت مالی با قید فوریت در دستورکار قرار گیرد.

جدول 5. پیشنهاد توصیه سیاستی

مأخذ: یاقته‌های پژوهش