خلاصه مدیریتی

• بیان/ شرح  مسئله

قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی با هدف ساماندهی، یکپارچه‌سازی و تسهیل تبادل داده‌های دستگاه‌های دولتی و تقویت حکمرانی داده‌محور تصویب شده است. با این حال، ارزیابی این قانون از منظر «پیوست عدالت» - به عنوان رویکردی که عدالت را جوهره حکمرانی دینی می‌داند و بر تزریق آن در ذات قوانین تأکید دارد - نشان می‌دهد که مسئله اصلی، فاصله معنادار محتوای این قانون از ابعاد و الزامات مختلف عدالت است. اگرچه این قانون گامی ضروری در مسیر حکمرانی ملی داده قلمداد می‌شود، اما نتوانسته است به طور جامع مؤلفه‌هایی چون برابری در دسترسی، شفافیت، مشارکت مردمی، جبران خسارت و کارآمدی ساختاری را به گونه‌ای عادلانه پوشش دهد. این نقیصه، کارآمدی و مقبولیت قانون را در بلندمدت با چالش مواجه ساخته و امکان بهره‌برداری حداکثری از داده به عنوان یک «منبع ملی» برای توزیع عادلانه فرصت‌ها و منافع را کاهش می‌دهد.

• نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

الف) نقاط قوت:

• ملی‌سازی داده‌ها: اصلی‌ترین نقطه قوت قانون، خروج داده‌ها از انحصار سازمانی و تلقی آنها به عنوان «داده‌های ملی» است که زمینه را برای بهره‌برداری جمعی فراهم می‌کند.
• ساختارسازی و تعیین متولی: قانون با تعیین نهادهای سیاست‌گذار (شورای عالی فضای مجازی)، ناظر (کارگروه تعامل‌پذیری) و مجری (مرکز ملی تبادل اطلاعات و متولیان بخشی)، گام اولیه در ایجاد ساختار حکمرانی داده برداشته است.
• تقسیم‌کار شفاف: ماده (10) قانون و جدول پیوست آن، با تعیین دقیق متولیان 27 پایگاه داده ملی، از ابهام در مسئولیت‌ها جلوگیری کرده است.
• تأکید بر امنیت و حریم خصوصی: در موادی از قانون (مانند مواد 3، 4، 5 و 6) به صیانت از امنیت داده‌ها و حفظ محرمانگی اطلاعات اشخاص توجه شده است.

ب) نقاط ضعف و چالش‌های کلیدی:

• کاهش نگاه ملی به دولتی: قانون با قراردادن داده‌ها «در اختیار دولت»، نگاه ملی را به نگاه دولتی تقلیل داده و دسترسی مستقیم و گسترده عموم مردم، پژوهشگران و بخش‌های غیردولتی غیرانتفاعی را به طور شفاف تضمین نکرده است.
• فقدان جامعیت در پوشش مسائل: تمرکز قانون صرفاً بر «توان مدیریتی» است و مسائل کلانی مانند «تأمین حقوق اولیه جامعه در دسترسی به داده»، «رشد و ارتقای جامعه از طریق داده» و «جبران خدمات و انگیزه‌بخش‌ی برای تبادل داده» را به اندازه کافی پوشش نمی‌دهد.
• ضعف در عدالت توزیعی (برابری):
• برابری تمهیدی: اصل را بر «محدودیت دسترسی» گذاشته و نه «دسترسی آزاد»، و بهره‌برداری را عمدتاً به دستگاه‌های دولتی و کسب‌وکارهای خصوصی محدود کرده است.
• برابری تعاملی: برای جبران زحمات دستگاه‌های ارائه‌دهنده داده هیچ مکانیزمی (مانند تعرفه‌گذاری برای خدمات داده‌ای اختصاصی) پیش‌بینی نکرده که این امر انگیزه تبادل داده را تضعیف می‌کند.
• کاستی در عدالت صیانتی:
• عدالت ترمیمی: سازوکار مشخصی برای جبران خسارت اشخاص حقیقی و حقوقی که در اثر تخلف از این قانون زیان می‌بینند، پیش‌بینی نشده است.
• عدالت جزایی: ماده (9) قانون تنها ناظر بر مجازات است و سازوکارهای تشویقی برای دستگاه‌های فعال و پیشرو در نظر نگرفته است. همچنین، تناسب میان جرم و مجازات به طور شفاف تعریف نشده است.
• کم‌توانی در شاخصه‌های مردمی بودن:
• مقابل چشم مردم: قانون الزام محکمی برای شفافیت، گزارش‌دهی عمومی و نظارت مردمی بر عملکرد دستگاه‌ها ایجاد نکرده است.
• با مردم: نقش و مشارکت مردم و بخش غیردولتی در تولید، اصلاح و به‌روزرسانی داده‌ها نادیده گرفته شده است.
• ابهام و ضعف کارآمدی ساختاری:
• کارگروه تعامل‌پذیری: جایگاه ساختاری این کارگروه بین شورای عالی فضای مجازی و وزارت ارتباطات مبهم است که قدرت نظارتی شورای عالی را کاهش می‌دهد. ترکیب اعضای آن نیز بیش از حد دولتی است و در معرض تغییرات سیاسی قرار دارد.
• ضعف نظارتی و حل اختلاف: ابزارهای نظارتی کارگروه بر دستگاه‌ها ضعیف است و مرجع حل اختلاف به جای خود کارگروه، به نهادهای دیگر واگذار شده که منطقی نیست.

• پیشنهاد راهکار تقنینی ، نظارتی یا سیاستی

به منظور ارتقای تراز عدالت در قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، در انتهای گزارش طرح اصلاحی برای همه مواد ارائه شده است. به نحو خلاصه  به برخی از پیشنهادهای اصلاحی در اینجا اشاره می شود.

·        تثبیت تغییر پارادایم از دولتی به ملی و تضمین دسترسی همگانی:

o        اصلاح ماده (4) به منظور تأکید بر «حاکمیت و مدیریت یکپارچه» دولت به نمایندگی از ملت، به جای «در اختیار دولت بودن.»

o        الزام دولت به ایجاد «درگاه ملی داده‌های باز» برای دسترسی آزاد، آسان و رایگان عموم مردم به داده‌های عمومی، با شفاف‌سازی موارد استثنا (مبتنی بر حریم خصوصی و امنیت ملی).

·        طراحی مکانیزم‌های انگیزشی برای تبادل داده:

o        تفکیک «خدمات داده‌ای پایه» (رایگان) از «خدمات داده‌ای اختصاصی» (دارای تعرفه) و پیش‌بینی امکان درآمدزایی برای دستگاه‌ها از خدمات اختصاصی در قالب اصلاح ماده (4) و افزودن تعاریف جدید به ماده (1).

·        تقویت سازوکارهای نظارتی، شفافیت و پاسخگویی:

o        الزاد دستگاه‌ها به ارائه گزارش‌های عملکرد دوره‌ای به کارگروه و انتشار عمومی این گزارش‌ها.

o        ایجاد «سامانه یکپارچه نظارت مردمی» برای امکان پیگیری و اصلاح داده‌های شخصی توسط شهروندان.

·        ارتقای جایگاه و کارآمدی ساختاری کارگروه تعامل‌پذیری:

o        تصریح وابستگی کامل کارگروه به شورای عالی فضای مجازی و تقویت ابزارهای نظارتی شورا بر ترکیب اعضا و مصوبات آن.

o        تعیین خود کارگروه به عنوان «مرجع تفسیر و حل اختلاف» در اجرای مصوباتش.

·        تکمیل ابعاد صیانتی عدالت:

o        افزودن ماده‌ای مستقل جهت «جبران خسارت» زیان‌دیدگان ناشی از تخلف از این قانون.

o        تکمیل ماده (9) با افزودن «سازوکارهای تشویقی» برای دستگاه‌های برتر و «معیارهای تناسب جرم و مجازات.»

·        بسترسازی برای مشارکت مردمی و حکمرانی غیرمتمرکز:

o        پیش‌بینی امکان «مشارکت مردمی در تولید و اصلاح داده‌ها» از طریق سامانه‌های ایمن.

o        تسهیل ایجاد «مراکز استانی تبادل اطلاعات» تحت نظارت استانداردهای ملی برای تقویت حکمرانی محلی.

جمع‌بندی نهایی:

اجرای این پیشنهادها ضمن حفظ نقاط قوت موجود، قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی را از یک سند فنی-ساختاری به ابزاری توانمند برای تحقق «عدالت داده‌ای» تبدیل خواهد کرد. این امر نه تنها کارآمدی و اثربخشی قانون را افزایش می‌دهد، بلکه موجب تقویت اعتماد عمومی، شکوفایی اقتصادی و تحقق آرمان‌های انقلاب اسلامی در زمینه عدالت‌خواهی خواهد شد.

1. مقدمه

عدالت ستون استوار و چراغ راهنما برای حکمرانی است تا آن را از سرگردانی و غرق شدن در خودکامگی یا مصادره شدن توسط جریان‌های محفلی، رهایی بخشد. نسبت عدالت و حکمرانی بسان نسبت روح و کالبد است و حکمرانی بی‌عدالت جز لاشه‌ای تهی از روح انسانی نیست. رفعت و عظمت عدالت تا جایی است که اسلام آن را فراتر از یک آرمان معرفی کرده و عدالت را سنگ محک و بنیاد سنجش هر حرکت و تدبیر سیاسی قلمداد کرده است. قرآن کریم، بعثت پیامبران و نزول کتاب‌های آسمانی را برای استقرار قسط می‌داند و این، جایگاه بی‌بدیل عدالت را در منظومه‌ی اندیشه‌ی اسلامی نمایان می‌سازد.

با تأسف فراوان باید اعتراف نمود که این گوهر ناب، گاه در کشاکش روزمرگی‌های سیاست و مصلحت‌اندیشی‌های زودگذر به حاشیه رانده شده و گاه از سر ساده‌اندیشی، به اشتباه در ضمیمه همه تصمیمات مفروض دانسته شده است؛ حال آنکه غایب بزرگ تصمیمات عدالت بوده است. هر چند ایران اسلامی در نسبت با قبل از انقلاب و نیز در مقایسه با بسیاری از کشورها، سعود چشم‌گیری در عینت بخشی به عدالت در جامعه داشته است، اما با این وجود باید بدانیم حال عدالت خوب نیست و ما در نسبت به آنچه باید باشیم، عقب مانده‌ایم.

عدالت نیز همچون و یا حتی بیش از هر گوهر ارزشمندی، نیاز به مراقبت و دیده‌بانی دارد. بر همین اساس، مقام معظّم رهبری (دام ظله العالی) با تأکیدی ژرف و دغدغه‌ای همیشگی، بر ایده «پیوست عدالت» تأکید کرده‌اند و گستره و جغرافیای حضور آن را تمام قلمرو حکمرانی خواستار شده‌اند. هیچ جای سیاست نباید تهی از عدالت باشد. ایشان تصریح فرموده‌اند که عدالت نباید طفیلی قوانین و سیاست‌ها باشد، بلکه باید در جان و ذات هر قانونی دمیده شود؛ چرا که عدالت جوهره‌ی حکومت دینی است. قانونی که از سرچشمه‌ی عدالت نجوشد، شایسته‌ی نام قانون نیست. ایده پیوست عدالت را باید بسان یک دعوت دانست برای بازخوانی میثاقی که برای آن سال 57 انقلاب شده است. ایده‌ای که اگر مهم انگاشته شود می‌تواند چرخه حکمرانی ما را متحول نموده و سطح آن را ارتقاء دهد. می‌تواند هم قطب‌نمای پیشرفت باشد و هم نیروی محرکه آن. می‌تواند هم دعوت به انسجام ملی باشد و هم عامل آن.

از سوی دیگر عصر حاضر را می‌توان عصر داده دانست. حضور و نقش‌آفرینی آن در زندگی بشر و نیاز ساحت حکمرانی به آن، غیر قابل انکار است. پررنگ شدن نقش داده، مسائل جدیدی را پیش‌پای ما قرار داده است؛ مسائلی چون حفظ حریم خصوصی، امنیت داده، دسترسی بهینه به داده، تولید و به روزرسانی انواع داده، نحوه و موقف بکارگیری داده و ... . قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی [1]را می‌توان گامی در راستای حکمرانی داده‌محور ارزیابی کرد. قانون مذکور اگر از منظر عدالت بازبینی و تقویت شود، کارکرد و کارآمدی‌اش بسیار بیشتر خواهد شد. بر این اساس در این گزارش سعی بر آن شده است تا قانون مذکور از منظر عدالت در بخش‌ها و ابعاد مختلف نقد و ارزیابی شود.

در گام نخست سعی بر آن بود تا ارزیابی عینی از وضعیت قانون حاضر در «جدول بازبینه عدالت» ترسیم گردد که سنجشی عینی از آن قانون با مؤلفه‌های گوناگون عدالت را فراهم می‌کند. حاصل این سنجش اولیه، حاکی از میزان انطباقی در حدّ متوسط میان مفاد این قانون و معیارهای عدالت بود. سپس، در گام دوم، هر یک از این ابعاد و سرفصل‌ها به تفصیل مورد واکاویِ استدلالی قرار گرفت، تا نقاط قوت و کاستیِ قانون از منظر هر یک از محورهای عدالت، به روشنی تبیین و تشریح گردد.

در فراز پایانی و در بخش نتیجه‌گیری، کلیه نقدها، ارزیابی‌ها و پیشنهادهای اصلاحی که در لابه‌لای مباحث پراکنده بود، محتسبانه گردآوری و در ساختاری نظام‌مند تجمیع شد. بر این پایه، جدولی تدوین یافت که در ستونی، متن موجود قانون و در ستونی دیگر، پیشنهادهای اصلاحیِ هم‌سو با ارتقای تراز عدالت، در تقابل و تطبیق با یکدیگر قرار گرفته‌اند تا نقشه‌راهی برای بازنگری در این قانون فراهم آورد.

2. پیشینه

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

  مأخذ: یافته‌های پژوهش

تمایز پژوهش حاضر نسبت به سوابق مطالعاتی پیشین

پژوهش حاضر با تمایز قابل توجه نسبت به مطالعات پیشین، قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی را از منظر عدالت در حکمرانی داده‌محور مورد ارزیابی قرار داده است؛ در حالی که تحقیقات پیشین عمدتاً به تحلیل‌های فنی، نهادی یا اجرایی محدود بودند و بر چالش‌های تعامل‌پذیری، ساختارهای نهادی یا درس‌آموخته‌های سیاستی تمرکز داشتند. نوآوری اصلی این مطالعه در طراحی جدول بازبینه عدالت به‌عنوان یک چارچوب تحلیلی نظام‌مند برای سنجش انطباق قانون با مؤلفه‌های عدالت نهفته است و با ارائه پیشنهادهای اصلاحی، از سطح تحلیل توصیفی فراتر رفته و به یک پیوست سیاستی اصلاح‌محور تبدیل شده است. علاوه بر این، پژوهش حاضر دو حوزه مکمل اما متفاوت؛ عدالت و حکمرانی داده‌ها، را با یکدیگر پیوند زده است و در نتیجه، نه تنها چالش‌ها و ضعف‌های قانون را شناسایی می‌کند، بلکه نقشه‌راهی برای ارتقای تراز عدالت در متن و اجرای قانون ارائه می‌دهد، امری که در مطالعات پیشین مغفول مانده بود.

3. جداول بازبینه عدالت

در این بخش نتایج حاصل از ارزیابی قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی از منظر عدالت در برش‌های مختلف در جداول بازبینه نمایش داده شده است. منطق و تبیین هر یک از جداول مذکور در بخش‌های پیش رو به نحو تفصیلی توضیح داده شده‌اند. آنچه به صورت کلی قابل مشاهده است آن است که میزان انطباق کلی قانون مورد بحث با عدالت در حد متوسط است. این یعنی این قانون گام بلندی در حوزه عدالت برداشته اما هنوز با انطباق کامل با عدالت فاصله زیادی دارد و نیازمند تقویت و اصلاح در برخی موارد است.

جدول 2. میزان انطباق کلی با عدالت

     مأخذ: همان.

جدول 3. میزان ارتباط با ابعاد موضوعی عدالت

      مأخذ: همان.

جدول 4. ارزیابی مسائل از منظر عدالت

      مأخذ: همان.

جدول 5. وضعیت برابری‌های اساسی

      مأخذ: همان.

جدول 6. وضعیت تبیعض‌ها

      مأخذ: همان.

جدول 7. ارزیابی در ابعاد بخشی عدالت

    مأخذ: همان.

جدول 8. عدالت در مقایسه میان برش‌های اجتماعی و جمعیتی

    مأخذ: همان.

جدول 9. تناسب طرح با مبانی عدالت

    مأخذ: همان.

جدول 10. فساد و تعارض منافع

    مأخذ: همان.

جدول 11. وضعیت در شاخصه‌های مردمی بودن سیاست‌ها

    مأخذ: همان.

4. ارزیابی از منظر ابعاد موضوعی عدالت

قوانین و تصمیمات سیاستی عموما آثار چندبعدی در جامعه از خود بر جای می‌گذارند. آثار یک قانون یا تصمیم سیاستی محصور در قصد و خواست سیاست‌گذاران نیست و می‌تواند در مقام اجرا، دامنه یافته و در حوزه‌های دیگر نیز سرریز نماید. احصاء کامل ابعاد و گستره یک قانون و فهم میزان تماس آن با عدالت، به ما کمک خواهد کرد تا در تحلیل آثار قانون، از آثار غیر مستقیم و خارج از مقصود قانون‌گذار یا پیامدهای ناخواسته آن، غافل نمانده و بتوان ارزیابی جامع و دقیقی از نظرگاه عدالت داشت.

در یک احصای کلی می‌توان ابعاد موضوعی عدالت را در هفت بُعد بخش‌بندی نمود. این ابعاد عبارتند از: «ثروت»، «قدرت»، «فرصت»، «شأن و منزلت اجتماعی»، «داده و اطلاعات»، «دانش و علم» و «سلامتی». ابعاد هفت‌گانه مذکور درواقع همان «خیرهای اجتماعی» هستند که در جامعه افراد در تلاش برای بدست آوردن آنها هستند. محدودیت در آنها محفل و بستر تعارضات و اختلافات بوده و حل این تعارضات دعوت از هنجار عدالت را ضروری می‌کند. البته باید توجه داشت که تماس با ابعاد هفت‌گانه فوق، به یک میزان در هر ماده یا تبصره نیست و هر ماده و هر تبصره‌ای به اقتصای خود، وزن خاصی از ارتباط با آنها را به همراه دارد.

بررسی مواد این قانون نشان از تماس معنادار آن با مقولاتی چون، «قدرت»، «داده و اطلاعات» و نیز «فرصت» دارد. بیشترین تماس با مقوله قدرت است و در عموم مواد و تبصره‌های آن در صدد تقسیم قدرت، اختیارات و مسئولیت‌ها میان نهادهای مختلف و تنظیم روابط مدیریتی و نظارتی و به تعبیر جامع‌تر ساختارسازی میان کنش‌گران این عرصه است. از همین رو در ادامه خواهیم دید عمده ثقل این قانون بر مباحث ساختاری معطوف است. این قانون در اولویت دوم با مقوله «داده و اطلاعات» در تماس بوده و این امر از آن حیث است که اساسا موضوع این قانون، داده و اطلاعات ملی است. در برخی از مواد مثل ماده (4)، (7) و ماده (9) نیز به صورت مختصر و جزئی با مقوله فرصت‌ها ارتباط برقرار شده است. مقوله فرصت‌ها هم با بخش تهمیدی و نیز بخش تحلیل مبتنی بر شاخصه‌های مردمی بودن، نقش‌آفرین است.

در پایان لازم به ذکر این نکته است تأکید بر مقولات فوق به معنی عدم ارتباط با سایر مقولات و ابعاد موضوعی نیست. هیچ قانونی نمی‌تواند به صورت مطلق با مقولات هفت‌گانه بی‌ارتباط باشد. لذا همانطور که در جدول ناظر به ابعاد موضوعی مشاهده می‌شود، صحیح آن بود که ارتباط با سایر مقولات را بسیار کم فرض شود.

5. ارزیابی از منظر مسئله

باید توجه داشت که قوانین برای حل مسائل و چالش‌ها و یا برای جلوگیری از پیش‌‌آمد آنها طراحی، تصویب و اجرا می‌شوند؛ لذا می‌توان مسئله و درک درست آن را، نقطه صفر حکمرانی خردمندانه دانست. مسئله، مصداق خشت اول سیاست‌ورزی است که اگر معمار سیاست آن را کج جای‌نهد، بنای سیاست تا ثریا کج خواهد رفت و هرگز سازه‌ای مطمئن و پایدار نخواهد شد. اختلال در شناسایی درست مسئله، بدون شک ظرفیت‌های حکمرانی کشور را به بیراهه برده و منجر به شکست و ناکارآمدی آن خواهد شد. اساسا مسئله زائیده نوعی رویکرد ارزش‌شناختی است و بدون تحلیل هنجاری نمی‌توان مسائل را درک کرد. از این رو پیوست عدالت می‌بایست نگرانی و دغدغه جدی پیرامون نظام مسائل یک قانون داشته باشد و به طور خاص، کلان مسائل آن را از منظر عدالت و اینکه به چه میزان در رویکرد عدالت‌خواهانه دارای وزن و ضروت توجه می‌باشند، ارزیابی نماید. تحلیل قانون «مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی» از منظر نظام مسائل آن، می‌تواند روایت قابل‌توجهی از جهت‌گیری کلان این قانون را به نمایش گذارد.

اگر رویکرد عدالت‌خواهانه را ملاک کشف و احصاء مسائل در حوزه داده و اطلاعات ملی قرار داده شود، می‌توان کلان مسائل آن را در پنج دسته ذیل برشمرد:

1-     مسائل مرتبط با تأمین حقوق اولیه جامعه در دسترسی به داده‌های عمومی که با برداشتن موانع، تسهیل دسترسی آحاد جامعه به داده‌ها و اطلاعات ملی و نیز از بین بردن انواع تبعیض‌ها و رانت‌های ممکن در دسترسی به داده و اطلاعات به عنوان منابع عمومی، فراهم می‌شود.

2-     مسائل مرتبط با تعاملات و تبادلات داده و اطلاعات که مرتبط با تولید، به روزرسانی، فرآوری و ایجاد بستر و امکان مبادله داده و اطلاعات و نیز مسائلی چون حقوق مالکیت و ارزش‌گذاری داده و اطلاعات و نیز نرخ خدمات مرتبط با این حوزه است.

3-     مسائل صیانتی مرتبط با داده و اطلاعات ملی که شامل مواردی چون حفظ و نگه‌داری داده و اطلاعات، حفظ حریم خصوصی، تقویت امنیت داده‌ها و اطلاعات در سطح ملی، مجازات خاطیان، جبران آسیب‌ها، افزایش توان و قدرت نظارتی و ... می‌شود.

4-     مسائل مرتبط با افزایش کارآمدی در بهره‌برداری جامعه از داده و اطلاعات ملی که شامل تقویت توان مدیریت، بهینه‌سازی، ساماندهی، انسجام‌بخشی، یکپارچه‌سازی، هماهنگی، سرمایه‌گذاری و توسعه زیرساخت‌ها، کاهش هزینه تبادلات داده و اطلاعات می‌شود.

5-     رشد و ارتقاء جامعه که از یک سو مرتبط است با داده‌هایی که حقوق شهروندی ایجاب می‌کند تا حاکمیت به نحو تکلیف ایجابی بخشی از داده‌ها و اطلاعات ملی را به آحاد جامعه برساند. این امر فراتر از ایجاد دسترسی به داده و اطلاعات است. از سوی دیگر مرتبط است با نحوه استفاده و بکارگیری داده و اطلاعات به عنوان یک منبع زیرساختی برای رشد و رفاه جامعه. این امر نیز نیازمند سیاست‌گذاری و راهبری است تا منابع داده‌ای و اطلاعاتی در خدمت رشد و رفاه جامعه قرار گیرند.

اگر قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی اگر بخواهد تناسب خود با عدالت را بیشتر نماید، باید تمام مسائل مذکور را پوشش دهد. آنچه از مطالعه و تحلیل این قانون می‌توان نتیجه گرفت آن است که تأکید و تمرکز آن بر محور چهارم از مسائل مذکور است و همانطور که از عنوان این قانون روشن است، سعی بر آن داشته است تا مسیر و بستری برای «تقویت توان مدیریت» در حوزه داده‌ها و اطلاعات ملی ایجاد نماید و از این رو در غالب مواد متمرکز بر تقسیم کار و تعیین مسئول و متولی برای عرصه‌های مختلف مدیریت داده و اطلاعات بوده است. بدین شکل که مسئله اصلی در ماده (2) تعیین متولی سیاست‌گذاری کلان است؛ مسئله اصلی در ماده (3) تعیین متولی اعمال و نظارت بر اجرای سیاست‌های کلان است؛ مسئله اصلی در ماده (5) تعیین متولی حفاظت، صیانت و امنیت داده‌ها و اطلاعات است؛ مسئله اصلی ماده (7) تعیین متولی تبادل داده‌ها و اطلاعات است؛ مسئله اصلی در مواد (8) و (10) تعیین مسئول و متولی برای اداره و به روز رسانی داده‌ها و اطلاعات به صورت حوزه‌ای است.

نه تنها این قانون پوشش جامعی از مسائل نداشته بلکه حتی اگر موضوع را محدود در "مدیریت" داده‌ها و اطلاعات ملی بدانیم، باز هم از منظر مسئله شناسی دچار نقص است و این قانون نتوانسته پوشش جامعی از مسائل مدیریتی این عرصه نیز داشته باشد. تقویت توان مدیریتی علاوه بر تعیین متولی برای امور مختلف، نیازمند توجه به مسائل ساختاری و تنظیم روابط نهادی، توجه به تأمین ظرفیت‌های انسانی و مالی مورد نیاز برای تحقق اهداف، طراحی ابزارهایی برای ایجاد انگیزه و مهار کنش‌گران مرتبط و نیز مسائل مرتبط با ابعاد نظارتی، ارزیابی و پاسخگویی است. در بخش‌های بعدی نشان داده خواهد شد که از عموم ابعاد شمارش شده یا به طور کلی در این قانون غفلت شده و یا به آنها بسیار اندک و رقیق توجه شده است.

ممکن است اینگونه فرض شود که با توجه به ماده (2) و تعیین نقش سیاست‌گذاری و راهبری کلان برای شورای عالی فضای مجازی، این اختیار و ظرفیت به او داده شده است و او می‌تواند خلأهای شمارش شده را در مصوبات خود را، به نحوی که جامعیت قانون در خصوص توجه به مسائل اساسی این حوزه افزایش یافته و نقص‌ها جبران شود. این نگاه می‌تواند درست باشد، مشروط بر آنکه انشای ماده (2) با دغدغه ایجاد جامعیت در پوشش مسائل، تغییر نماید. مسئله اصلی و کلان این قانون در ماده (2) در قالب هدف به صورت «افزایش قدرت حکمرانی، ساماندهی و انسجام‌بخشی به نظام تبادل داده‌ها و اطلاعات، گسترش تبادل اطلاعات میان دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون و تسهیل دسترسی به اطلاعات پایه برای کسب وکارهای بخش خصوصی» بیان شده است. در این بند بر «افزایش قدرت حکمرانی»، «گسترش تبادل اطلاعات میان دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون» و «تسهیل دسترسی به اطلاعات پایه برای کسب و کارهای بخش خصوصی» تأکید شده است. هر یک از موارد مذکور با توجه به اهمیت روز افزون عرصه داده و اطلاعات، می‌توانند با اولویت بالا ارزیابی شوند. انشای ماده (2) این معنا را می‌رساند که شورای عالی فضای مجازی در صورتی می‌تواند در عرصه‌هایی چون تولید نگهداری، پردازش، دسترسی، یکپارچه‌سازی، تبادل و امنیت داده و اطلاعات ملی، سیاست‌گذاری و راهبرد کلان تصویب نماید که این سیاست‌ها لزوما با هدف افزایش قدرت حکمرانی، گسترش تبادل اطلاعات و تسهیل دسترسی به اطلاعات باشد. نوع و شکل بیان این سه مقوله به عنوان هدف بدان شکل معنا می‌شود که سیاست‌گذاری با اهدافی چون افزایش امنیت یا صیانت از حریم خصوصی یا با هدف تشویق سرمایه‌گذاری و افزایش توان تولید داده، خارج از حیطه اختیارات شورای عالی فضای مجازی است.

باید توجه داشت که مدیریت و تقویت توان حکمرانی در حوزه داده و اطلاعات ملی به عنوان یک مسئله و هدف میانی مطرح است نه هدف غایی. تقویت توان حکمرانی می‌بایست در راستای مرتفع شدن مسائل پنجگانه ذکر شده در عبارت‌های پیشین اعمال شود و هدف از سیاست‌گذاری‌های کلان می‌بایست حل مسائل شمارش شده از منظر عدالت باشد.

این توضیح نیز لازم است که متن ماده (2) از منظر اصول قانون نویسی دارای اشکالاتی است. از یک سو این ماده طولانی و پیچیده نوشته شده و چندین هدف و وظیفه را در یک جمله گنجانده که خوانایی و درک آن را دشوار می‌سازد. از سوی دیگر مفاهیم کلیدی مبهم مثل افزایش قدرت حکمرانی در آن گنجانده شده است که می‌تواند زمینه‌ساز سوء تفسیرهای سلیقه‌ای باشد. در متن ماده (2) به هیچ مکانیزمی در خصوص نظارت بر عملکرد شورا یا الزام آن به ارائه گزارش پیش‌بینی نشده است. همچنین عبارت «سیاست‌گذاری و تصویب» دارای ابهام است. آیا بدان معناست که شورا هم سیاست‌گذاری می‌کند و هم آن را تصویب می‌نماید؟ با توجه به توضیحات فوق ماده (2) به شکل زیر می‌تواند اصلاح شود:

جدول 12. پیشنهادهای اصلاحی برای ارتقاء قانون از منظر جامعیت مسئله

6. ارزیابی از منظر برابری‌های اساسی

برابری نقش غیرقابل انکار و جایگاه مهمی در نظریه عدالت داشته و از دیرباز قرابت نزدیکی با آن دارد تا جایی که همواره جنبش‌های عدالت‌خواه، وصف ناعادلانه را برای تقبیح نابرابری‌ها به کار برده‌اند. البته این سخن به معنای محدود کردن عدالت به برابری‌خواهی نیست. برابری، برخلاف چهره به‌ظاهر ساده خود، مفهومی غامض و قابل مناقشه دارد. هم برابری و هم نابرابری مفاهیمی ذوابعاد بوده و واکاوی نظریه‌های مبتنی‌بر برابری در سیر تاریخی آنها نشان از آن دارد که این مفهوم در هر بازه تاریخی با تقریر متفاوتی تعریف شده است. برابری اقسام گوناگونی می‌تواند داشته باشد؛ اما آنچه ما در این بخش به آن پرداخته و قانون مورد بحث را از آن منظر ارزیابی خواهیم کرد، دو شکل از برابری یعنی «برابری تمهیدی» و «برابری تعاملی» است. لذا در ادامه سعی خواهد شد در دو زیرفصل مجزا، وضعیت برابری‌های مذکور در این قانون را تحلیل شود.

6-1. تحلیل از منظر برابری تمهیدی

برابری تمهیدی، بر وضعیت زمینه‌ها و مقدمات لازم برای تعاملات اجتماعی تأکید دارد. مبتنی بر برابری تمهیدی، ساختارهای اجتماعی نباید به نحوی ساماندهی شوند که از فرد یا گروهی علیه فرد یا گروه دیگر در بهره‌مندی از مواهب اولیه و بسترهای کمال و رشد، جانبداری صورت گیرد. یکی از مصادیق بارز مواهب اولیه، بهره‌گیری از «منابع اولیه» است. اولیه بودن منابع، بیش از آنکه به خود منابع وابسته باشد، وابسته به افرادی است که بهره‌گیری از آن منابع برای آنها مورد بحث است؛ به عبارتی، اولیه بودن منابع در نسبت با افراد است نه در ذات خود منابع. اگر آنچه مورد بحث است در نسبت با افرادی باشد که آن افراد در بوجود آمدن آن منابع هیچ نقشی نداشته‌ باشند یا اگر هم دارای نقش باشند، سهم‌بری از آن منابع کاملا مستقل از نقش آنها در ایجاد یا دسترسی به آن منابع تعریف شود، آن قسم از منابع به عنوان منابع اولیه عنوان‌گذاری خواهد شد.

با تعریف فوق بخش عمده‌ای از منابع اولیه شامل منابع طبیعی مثل جنگل‌ها، کوه‌ها، دریاها، نفت، گاز، معادن، زمین‌های بایر و ... است. اما نکته مهم آن است که داده‌ها و اطلاعات مورد بحث در این قانون نیز مصداق روشن و بارزی از منابع اولیه است. این داده‌ها در طول زمان با منابع و بودجه‌های عمومی تجمیع شده‌اند و افراد اگر نقشی در انباشت آنها داشته‌اند، همگی حق‌العمل خود را به عنوان حقوق و دستمزد از منابع عمومی دریافت کرده‌اند. یکی از اساسی‌ترین نقاط قوت قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، در همان ملی‌سازی این منابع نهفته است. فهم اینکه این داده‌ها ملی است و می‌بایست در خدمت منافع ملی و آحاد جامعه باشد و بخش‌های مختلف حاکمیت نمی‌توانند آنها را در حبس خود نگه‌دارند، ارتقاء بسیار معناداری از منظر معیار برابری تمهیدی ایجاد کرده است. تعریف ارائه شده برای داده‌ها و اطلاعات ملی، در بند (ت) ماده (1)، گستره و عمومیت بسیار خوبی را شامل می‌شود و تعریف مذکور را می‌توان به عنوان یک نقطه قوت دیگر این قانون در بعد تمهیدی ذکر کرد.

هر چند این قانون توانسته داده‌ها و اطلاعات عمومی را از اختصاصی‌سازی سازمانی، بخشی و نهادی خارج نماید؛ اما نتوانسته به نگاه ملی ملتزم بماند. تأمل در مواد مختلف این قانون گویای تنزل از نگاه ملی به نگاه دولتی است. در ماده (4) داده‌ها و اطلاعات را در اختیار دولت جمهوری اسلامی ایران فرض نموده و این بدان معناست که داده‌ها و اطلاعاتی که در اختیار بخش‌ها و سازمان‌ها و نهادهای مختلف است، منابع اختصاصی آنها نبوده و دولت، تصمیم‌گیر اولیه در خصوص آنهاست. البته لازم به ذکر است که در معنای عبارت «در اختیار دولت بودن» ابهام وجود دارد و مشخص نیست که مقصود از آن به معنای مالکیت است؟ یا حاکمیت؟ یا مدیریت؟ این ابهام می‌تواند به تفسیرهای گسترده و انحصاری بینجامد؛ لذا بهتر آن است که عبارت مذکور به «حاکمیت و مدیریت یکپارچه» تغییر یابد. این عبارت مفهوم دقیق‌تر و پذیرفته شده‌تری است و بار مالکیت انحصاری را ندارد و تأکید بر عبارت «مدیریت یکپارچه» وظیفه دولت را نیز بهتر تبیین می‌نماید. همچنین با پیشنهادهای اصلاحی پیش‌رو برای اصلاح نگاه دولتی به داده‌ها و اطلاعات همگن‌تر است. این عبارت بدان معناست که دولت به عنوان وکیل و نماینده مردم، اختیار مدیریت و اعمال حاکمیت بر داده‌های ملی را بدست می‌گیرد.

نکته دیگر آنکه در تبصره ماده (4) از تعیین سطح دسترسی توسط کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی صحبت شده است. صحبت از تعیین سطح دسترسی در ماده (8) و نیز بند (ت) ماده (12) نیز تکرار شده است. اشکال این نگاه آن است که اصل را بر عدم دسترسی فرض نموده و دسترسی را منوط به مجوز و تأیید کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی قرار داده است. حال آنکه اگر نگاه ملی بوده باشد، اصل بر حق دسترسی است؛ مگر آنکه به دلایلی مثل حفظ حریم خصوصی اشخاص یا مباحث امنیت ملی، دسترسی به برخی از داده‌ها استثنا شود. این موضوع بدان معناست که باید بار استدلال و سختی توجیه در جلسه کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی، بر دوش کسی که خواهان یا مدعی محدودیت در دسترسی است، باشد نه کسی که خواهان دسترسی. متن قانون می‌بایست به نحوی اصلاح شود که اصل را بر دسترسی قرار دهد مگر آنکه محدودیت‌هایی از جنس حفظ حریم خصوصی و نیز امنیت ملی مانع از دسترسی آزاد شود. در این صورت نیاز به آن است که سازوکار شفافی برای اعتراض به تصمیمات کارگروه یا نظارت بر آن پیش‌بینی شود و ضمانت اجرایی برای داستگاه‌های متخلف که به تعهد خود برای تأمین دسترسی عمومی عمل نکنند، در نظر گرفته شود.

موضوع دیگری که می‌توان در راستای عدم امتداد نگاه ملی به داده‌ها و اطلاعات مورد بحث در این قانون بدان اشاره داشت آن است که استفاده و بهره‌گیری از این منابع به دستگاه‌های عمومی و کسب و کارهای خصوصی محدود شده است. به این موضوع در مواد (2) و (7) اشاره شده است. نیاز به بیان است که در خصوص کسب و کارها در عبارت‌پردازی محدودیت بیشتری وضع شده و دسترسی صرفا به «اطلاعات پایه» داده شده است. در این عبارت‌پردازی اولا دسترسی به «داده‌ها» را اساسا حذف نموده و ثانیا دسترسی به اطلاعات را به «اطلاعات پایه» محدود کرده است. مضاف بر موضوع فوق سوال دیگر آن است که آیا استفاده از داده‌ها و اطلاعات مورد بحث فقط برای کسب و کارهای خصوصی متصور است؟ آیا بخش تعاونی یا بخش مردمی برای موضوعات غیرانتفاعی نمی‌تواند متقاضی استفاده از آنها باشد؟ آیا بخش‌های مردمی نمی‌توانند از داده‌ها و اطلاعات مذکور برای امور علمی، فرهنگی و سیاسی استفاده کنند؟ آیا به عنوان مثال یک دانشجو یا استاد دانشگاه یا حوزه نمی‌تواند برای بهره‌گیری در پژوهش‌های خود متقاضی دسترسی به آنها باشد؟ آیا دانشگاه‌ها، حوزه‌های علمیه، پژوهشگاه‌ها و ... نمی‌توانند متقاضی بهره‌گیری از داده‌های مذکور باشند؟ محدود شدن تبادلات و دسترسی به کسب و کارهای خصوصی باعث شده این قانون در تأمین برابری تمهیدی دچار چالش باشد و برای رفع این نقصه، لازم است که قانون بسترهای دسترسی برای بخش غیر دولتی را با نگاه وسیع‌تری مورد توجه قرار دهد.

همچنین نیاز است به نکته دیگری در ارتباط با برابری تمهیدی در ماده (7) توجه شود. عبارت بکارگرفته شده در ابتدای این ماده بدین شکل است «تبادل داده‌ها و اطلاعات بین دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون با دستگاه‌های اجرائی». آنچه نیازمند توجه است، عبارت «دستگاه‌های اجرایی» است. عبارت فوق اینگونه بیان شده است که در تبادل داده همواره باید یک طرف تبادل دستگاه‌های اجرایی باشد. هر چند در عبارت دستگاه‌های اجرایی ابهام وجود دارد؛ اما به نظر مقصود دستگاه‌های ذیل قوه مجریه است. مفهوم متن مورد بحث آن است که دستگاه‌هایی که ذیل قوه مجریه قرار ندارند، نمی‌توانند تبادل داده با یکدیگر داشت باشند یا اگر تبادل داده داشته باشند، نیازی به آن نیست که تبادل خود را از بستر «مرکز ملی تبادل اطلاعاتِ» وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، انجام دهند. ارتباط این موضوع با برابری تمهیدی از آن روست که شمولیت قانون را با عبارت‌پردازی ضعیف، کاهش داده است. متن باید به شکلی اصلاح شود که مفهوم آن این باشد که هر نوع تبادل داده‌ای می‌بایست از طریق مرکز ملی تبادل اطلاعات رخ دهد و نیز دستگاه‌های خارج از قوه مجریه نیز می‌توانند با همدیگر تبادل داشته باشند.

همچنین این موضوع را نیز باید توجه کرد که در ماده (7)، انشای متن به نحوی است که تبادل اطلاعات دستگاه‌های مشمول با کسب و کارها، تبادلی دو طرفه معنا می‌شود. منطقی است که اگر کسب و کارها تقاضای دسترسی به داده‌ها و اطلاعات ملی داشته باشند، باید از طریق مرکز ملی تبادل اطلاعات دریافت نمایند؛ اما آیا تقاضای داده توسط دستگاه‌های عمومی از کسب و کارها نیز باید انحصارا از همان طریق صورت گیرد؟ به نظر مقصود قانون‌گذار این نبوده است و اگر هم چنین باشد، ضرورتی برای این موضوع نیست و این امر باعث افزایش تکلف خواهد شد. لذا بهتر آن است که در آن تأکید بر «دسترسی» باشد نه تبادل.

برای آنکه بتوان عیار برابری تمهیدی را در موادی که در آنها از محدودیت دسترسی صحبت شده است، افزایش داد، مواد مرتبط با برابری تمهیدی می‌بایست به شکل زیر اصلاح و تغییر یابند:

جدول 13. پیشنهادهای اصلاحی برای ارتقاء قانون در معیار برابری تمهیدی

مأخذ: همان.

یکی دیگر از تماس‌های قانون «قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی» با برابری تمهیدی را می‌توان در تبصره (1) ماده (3) جستجو کرد. این تبصره اختیار انتخاب اعضاء و تعیین روش و نحوه اداره کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی به شورای عالی فضای مجازی سپرده شده است. چرایی ارتباط این موضوع با برابری تمهیدی از آن روست که هر جایگاه، پست و صندلی در دامن حاکمیت، به نوعی عمومی محسوب شده و متعلق به همه جامعه است و کسی نمی‌تواند آن را از پیش متعلق به خود دانسته یا اختصاصی‌سازی نماید. معنای این سخن آن است که هر یک از افراد جامعه، می‌بایست به نحو بالقوه، از فرصت برابری برای قرار گرفتن در هر جایگاه عمومی داشته باشد. البته قطعا امکان اینکه همه بر آن جایگاه تکیه بزنند وجود ندارد و با معیارهای شایستگی متناسب با مأموریت تعریف شده برای هر جایگاه می‌بایست از جامعه افرادی برای به دوش گرفتن آن مسئولیت انتخاب شوند. متأسفانه در ساختار سیاسی و اداری کشور، نمی‌توان به نحو کامل از رعایت برابری فرصت دفاع نمود. از این رو ترکیب تعیین شده توسط شورای عالی فضای مجازی، نمی‌تواند با رعایت برابری فرصت محقق شود. این امر به معنای نقض برابری تمهیدی است. با این وجود نمی‌توان این موضوع را اشکال بر قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی دانست؛ چرا که این موضوع زاییده این قانون نیست و نیز نمی‌توان اصلاح نقیصه فوق را در دامن این قانون محقق کرد.

6-2. تحلیل از منظر برابری تعاملی

برابری تعاملی قسم دیگری از برابری‌هاست که اصطکاک بسیار زیادی با قوانین متعدد دارد. برابری تعاملی که از آن به «برابری فرایندی» نیز می‌توان نام برد، ناظر به تعاملات، فرآیندها و رویه‌هاست. در این شکل از برابری، سهم افراد از تعاملات صورت‌گرفته، با یکدیگر مقایسه می‌شود. هر بخشی از قانون که در آن شکلی از تعامل و مبادله وجود داشته و صورتی از ارزش‌گذاری مطرح باشد، موقف حضور برابری تعاملی است. با این بیان مسائلی چون تعیین حقوق و دستمزدها، قیمت‌گذاری خدمات عمومی، بخش عمده‌ای از نرخ‌های مالیاتی، تعیین نرخ ارز و ... همگی ذیل برابری تعاملی می‌بایست ارزیابی شده و از منظر عدالت قضاوت شوند. تماس قانون «مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی» با برابری تعاملی بسیار وسیع است؛ چرا که عموما و در موادی مثل (2)، (4)، (6) و (7) بر تبادل و توسعه آن تأکید کرده است.

با وجود تماس معنادار قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات عمومی با برابری تعاملی، باید گفت این قانون دچار تغافل غیرسازنده از اقتضائات برابری تعاملی است. برابری تعاملی مهمترین عامل برای همگرا نمودن انگیزه‌ها برای تعامل و تبادل است. به عنوان مثال اینگونه فرض کنید سازمانی نیازمند داده‌هایی برای ارائه خدمات عمومی در راستای وظایف خود به شهروندان است. این داده‌ها در اختیار سازمان دوم است. کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی سازمان دوم را ملزم به ارائه داده به سازمان نخست می‌کند و کیفیت خدمات سازمان نخست بواسطه این داده‌ها افزایش می‌یابد. عایدی این اقدام برای سازمان دوم چیست؟ چرا این سازمان باید نیروی انسانی و منابع خود را برای افزایش کیفیت سازمان دیگر به کار گیرد؟ عدم توجه به این موضوع انگیزه تعامل و تبادل داده و اطلاعات را به شدت کاهش می‌دهد و در نهایت توسعه آن را صرفا وابسته به قوت ابزارهای تنبیهی و اعمال آنها می‌نماید. این امر اگر به نحوی طراحی می‌شد که سازمان نخست هم داده‌هایی از خود به داده دوم ارائه می‌داد تا او نیز بتواند در ارائه خدمات، کیفیت انجام مسئولیت خود را ارتقاء و سهل نماید، تا حدودی جبران می‌شد؛ اما باید توجه داشت در برآیند برخی سازمان‌ها بیشتر مصرف‌کننده یا درخواست‌کننده داده و اطلاعات هستند و برخی دیگر بیشتر ارائه دهنده داده و اطلاعات. تغافل از جبران خدمت در قبال ارائه داده، انگیزه تبادل و تعامل را از سمت نهادها و سازمان‌هایی که داده در اختیار دارند، کاهش خواهد داد. این موضوع تا جایی می‌تواند اثرگذار باشد که کل قانون را از انتفاع خارج نماید.

برابری تعاملی ایجاب می‌کند که هر دادی، ستدی نیز داشته باشد و این داد و ستد از برابری نسبی برخوردار باشند. به این معنا که داده بخش بر ستانده یک سمت برابر با داده بخش بر ستانده طرف دیگر باشد. البته مقصود در معادله، برابری حجم داده و اطلاعات با آنچه دریافت می‌شود نیست. بلکه مقصود ارزش خدماتی است که ارائه شده و خدماتی است که در این تبادل دریافت می‌شود. نیاز به آن است که به موضوع جبران خدمات به روش‌های مختلف توجه شود تا انگیزه سازمانی برای تعامل با سازمان‌ها و نهادهای درخواست کننده داده و اطلاعات افزایش یابد. ارائه خدمات مرتبط با داده و اطلاعات می‌تواند به عنوان منبع درآمد اختصاصی برای بسیاری از سازمان‌ها و نهادهای عمومی فرض شود. این موضوع نیازمند توجه به مقوله جبران خدمات بین سازمانی و تعیین نرخ برای آن است. همین امر انگیزه‌ای برای توجه بیشتر به این منبع مهم شده و در بستر زمان، انباشت منابع داده‌ای و اطلاعاتی را بیشتر و بهینه‌تر خواهد کرد. در این رابطه می‌توان میان خدمات داده‌ای پایه و خدمات داده‌ای اختصاصی تفکیک قائل شد. مقصود از خدمات داده‌ای پایه، تولید، جمع‌آوری، استانداردسازی، نگهداری و به‌روزرسانی داده‌های عمومی مطابق با حداقل استانداردهای کیفی است که دستگاه‌ها بر اساس تکالیف قانونی خود موظف به ارائه آن می‌باشند. در نقطه مقابل منظور از خدمات داده‌ای اختصاصی، تولید، پردازش، تحلیل یا ارائه داده‌هایی است که به درخواست اشخاص حقیقی یا حقوقی و فراتر از وظایف قانونی پایه دستگاه، انجام می‌پذیرد. دستگاه‌ها می‌بایست مجوز دریافت هزینه برای انجام این خدمات داده‌ای اختصاصی برای دستگاه‌های دیگر یا هر شخص حقیقی و حقوقی غیر دولتی را داشته باشند.

البته باید توجه داشت که در کنار پیاده‌سازی اقتضائات و الزامات برابری تعاملی، نیاز است به جنبه‌های تنبیهی قانون به عنوان مکمل و ضامن نهایی برای توسعه تبادلات و جلوگیری از استنکاف سازمان‌ها از ارائه خدمات، توجه بیشتری شود تا مانع از ترک فعل توسط مدیران و کارشناسان مرتبط در این موضوع باشد.

با توجه به آنچه بیان شد، می‌توان برای ارتقاء برابری تعاملی در قانون، برخی مواد را به شکل زیر اصلاح نموده و مقوله جبران خدمات و نیز نرخ‌گذاری برای خدمات را جزو وظایف کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی قرار داد. در جدول زیر سعی شده است تا اصلاحاتی از منظر برابری تعاملی برای مواد مختلف پیشنهاد شود.

جدول 14. پیشنهادهای اصلاحی برای ارتقاء قانون در معیار برابری تعاملی

مأخذ: همان.

7. ارزیابی از منظر کارآمدی

یکی دیگر از برش‌های مهم برای فهم نسبت یک قانون با عدالت، بررسی وضعیت تبعیض‌ها در آن است. تبعیض‌ها اگر روا باشند، مصداق و عین عدالت بوده و می‌بایست حمایت و تقویت شوند و اگر ناروا باشند، باید با آنها مقابله نموده و از متن قانون حذف شوند. تبعیض‌های روا نیز همچون مقوله برابری، انواع مختلفی دارند. از آن جمله می‌توان به تبعیض «عمومیت»، «تبعیض جبرانی»، «تبعیض کارآمدپایه» و «تبعیض ارزش‌پایه» اشاره داشت. هر یک از انواع مذکور، اقتضائات و الزامات خاصی را به همراه داشته و بکارگیری آنها جغرافیا و جایگاه ویژه‌ای دارد و راومندی و عادلانه بودن آنها منوط به رعایت دقیق الزامات و جایگاه آنهاست. بررسی قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات عمومی حاکی از آن است که از میان چهار تبعیض فوق، این قانون صرفا با تبعیض کارآمدپایه در تماس است. از این رو تحلیل پیرامون وضعیت تبعیض‌ها را صرفا از منظر کارآمدی پیش خواهیم برد.

کارآمدی از آن روی ذیل تبعیض‌های روا دسته‌بندی می‌شود که در مواضع خاصی، به عنوان یک معیار برای ترجیح یک وضعیت بر وضعیت دیگر، بدان ارجاع داده می‌شود. به عنوان مثال، برای قرار گرفتن در یک موقعیت دولتی، اقتضائات برابری تمهیدی ایجاب می‌نماید که برابری فرصت برای همه برقرار باشد؛ اما آیا می‌توان همه متقاضیان را برای آن موقعیت و جایگاه پذیرفت؟ قطعا پاسخ منفی است. این موضوع نیازمند بکارگیری شاخص‌ها و معیارهایی برای انتخاب شایسته‌ترین و مناسب‌ترین فرد برای آن جایگاه است. انتخاب فرد مناسب بر اساس معیار شایستگی در واقع مصداقی از ارجاع به معیار کارآمدی بوده و به نوعی اعمال تبعیض روا به نفع فرد شایسته و علیه سایر متقاضیان است. ترجیح مبتنی بر کارآمدی صرفا محدود به جغرافیای شایستگی نیست. علاوه بر آن در تحلیل ساختاری و نیز تحلیل آثار سیاست‌ها در نسبت با مسئله سیاست، می‌تواند محل ارجاع باشد. توضیح آنکه در دامن قوانین، ساختارهای متعددی با روابط و اشکال مختلف پیشنهاد می‌شود. از میان حالت‌های مختلف، یک شکل می‌بایست انتخاب شود. چه معیاری می‌تواند راهنمای ما در انتخاب بهترین ساختار باشد؟ قطعا از میان ساختارها و روابط نهادی بهترین ساختار، صورت و شکلی از روابط است که بتواند در مسیر تأمین اهداف قانون، مناسب‌ترین و به تعبیر دیگر کارآمدترین باشد. در اینجا نیز ترجیح یک ساختار بر ساختار دیگر با ارجاع به فهمی از کارآمدی رخ داده است. قسم دیگر ناظر به تحلیل آثار احکام مندرج در قوانین برای حل مسئله یا مسائل محوری هر ماده است. به آن معنا که هر ماده با فرض یک مسئله خاص تصویب می‌شود و در دل خود حکم خاصی را برای برطرف نمودن آن مسئله جا داده است. تحلیل از منظر کارآمدی در این لایه در پاسخ به این سوال معنا می‌یابد که آیا آن حکم و تصمیم سیاستی اثر معنادار در حل مسئله مفروض دارد یا خیر؟ و نیز از میان راهکارهای متعدد، با آثار متفاوت، کدامیک می‌تواند بهترین و مناسب‌ترین پاسخ با کمترین هزینه و بیشترین اثر مثبت باشد؟ در این معنا هم می‌توان مسئله کلان یک سیاست را در نسبت با روح و کلیت یک سیاست ارزیابی کرد. بدین شکل که آیا کلیت یک طرح یا لایحه تناسب با کلیت یک مسئله دارد؟ آیا فارغ از جزئیات مواد، رویکرد و کلان راهکار ارائه شده، می‌تواند آن مسئله را حل نماید یا خیر؟ و نیز می‌توان بند بند و جزء به جزء آن را از این منظر که خرده مسائل با چه راهکاری بنای حل شدن دارند، مورد ارزیابی قرار داد. و نیز حتی می‌توان ذیل مسئله کارآمدی، شکل و قالب قانون را نیز ارزیابی نمود. قانون نویسی فی‌نفسه ابزار و طریقی برای حل مسائل جامعه است و می‌بایست به بهترین شکل طراحی و انشاء شوند. بکارگیری عبارت‌های مبهم و کشدار، عبارت پردازی‌ها با امکان تفسیرهای چندگانه، وجود قوانین متعارض و ... همگی منجر به کاهش کارآمدی قانون در مقام اجرا برای حل مسائل کشور می‌شوند.

از میان موارد فوق، قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات عمومی، از آنجا که تمرکز بر تقسیم کار و ایجاد روابط ساختاری میان نهادها و بازیگران این حوزه دارد، بیش از همه با ابعاد ساختاری تماس داشته و از منظر کارآمدی ساختاری باید نقد و بررسی شود. در ادامه سعی بر آن است بدوا نگاشتی از نهادها و ساختار مرتبط با قانون مدیریت داده و اطلاعات ارائه شود و سپس روابط ساختاری میان آنها با مرکزیت و تأکید بر کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی به عنوان قلب و هسته اصلی این قانون ارزیابی و تحلیل شود.

نتیجه تحلیل ارائه شده ذیل سرفصل‌هایی که در این بخش آمده است، آن است که هر چند قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، گام بسیار مثبتی در راستای ایجاد ساختار و سامان یافتن این حوزه بوده است اما ساختار طراحی شده دارای نقص‌های جدی بوده و نیازمند بازبینی و اصلاح روابط ساختاری تعریف شده بین نهادهای متعدد مسئول و دارای نقش در ارتباط با این موضوع است.

7-1. نگاشت نهادی قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات عمومی

تحلیل و ارزیابی قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات عمومی از منظر کارآمدی ساختاری مقدمتا نیازمند ترسیم و تدارک نگاشتی از نهادهای مختلف مرتبط با آن و روشن نمودن نوع ارتباط ساختاری و سازمانی میان آنهاست. تحلیل ساختاری این امکان را فراهم می‌نماید تا تصویر جامعی از وضعیت حکمرانی در حوزه داده‌ها و اطلاعات عمومی بدست آید و به مدد آن گره‌ها و شکاف‌هایی که ممکن است منتهی به شکست حکمرانی در این عرصه شوند، کشف شود. در ادامه سعی خواهد شد تا نهادهای مرتبط با این حوزه، در چهار سطح، همراه با نقش اصلی آنها توضیح داده شود.

جدول 15. سطوح نهادی حکمرانی داده و اطلاعات ملی در ایران ذیل قانون مدام

ماخد: همان.

شکل 1. نگاشت نهادی قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی

ماخذ: یافته پژوهش.

7-2. تحلیل روابط ساختاری

کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی به عنوان هسته اصلی قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی عمل می‌کند. از این رو سعی خواهیم کرد تحلیل ساختاری را عمدتا بر اساس روابط تعریف شده با این کارگروه تحلیل نماییم. این کارگروه در راستای تبصره (1) بند (ث) ماده (67) قانون برنامه ششم توسعه تشکیل شده است. در تبصره مذکور بر «احصای کلیه استعلامات و ایجاد نظام استانداردسازی و تبادل اطلاعات بین دستگاهی» تأکیده شده و تدوین آیین نامه اجرایی آن بر عهده مرکز ملی فضای مجازی با همکارای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و سایر دستگاه‌های مرتبط گذاشته شده و مرجع تصویب کننده آیین‌نامه، شورای عالی فضای مجازی قرار داده شده است. آیین‌نامه مذکور در جلسه پنجاه و چهارم شورای عالی فضای مجازی و در تاریخ 1397/9/24 تحت عنوان «آیین نامه اجرایی احصای کلیه استعلامات و ایجاد نظام استانداردسازی تبادل اطلاعات بین دستگاهی» به تصویب شورای عالی فضای مجازی رسیده است.

این کارگروه بر اساس ماده (6) آیین نامه اجرایی احصای کلیه استعلامات و ایجاد نظام استانداردسازی تبادل اطلاعات بین دستگاهی، ذیل مرکز ملی فضای مجازی و با عضویت دبیر شورای اجرایی فناوری اطلاعات (رئیس کارگروه)، نماینده رئیس مجلس شورای اسلامی، رؤسای کارگروه‌های چهارده‌گانه خوشه‌های خدمات به تناسب موضوع و نمایندگان سازمان اداری و استخدامی کشور، دبیرخانه هیئت مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، وزارت اطلاعات، قوه قضائیه، وزارت کشور، بانک مرکز ج.ا.ا، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، ستاد کل نیروهای مسلح، نیروی انتظامی ج.ا.ا، دستگاه‌های مبدأ (متولیان پایگاه اطلاعات پایه) و مقصد (بهره‌برداران پایگاه اطلاعات پایه) حسب مورد و دو نفر متخصص فناوری اطلاعات به انتخاب رئیس کارگروه تشکیل شده است. وظایف این کارگروه به شرح ذیل تعیین شده است:

-         تعیین ضواب و استانداردهای لازم نظیر قالب شناسنامه‌های فنی

-         ارزیابی شناسنامه فنی تکمیل شده توسط دستگاه‌های اجرایی

-         استعلامات و نحوه دسترسی به آن‌ها

-         تعیین دادگان برای دولت الکترونیک

-         تدوین توافق‌نامه تبادل اطلاعات بین دستگاه‌های مبدأ، مقصد و مرکز ملی تبادل اطلاعات

-         تأیید درخواست استمهال دستگاه‌های اجرایی و موارد مستثنی از این مصوبه

-         تعیین مدل پیاده‌سازی تبادل اطلاعات و استعلام الکترونیکی بین دستگاهی

-         به روزرسانی فهرست پایگاه‌های اطلاعاتی پایه

-         تدوین دستوالعمل‌های اجرایی مورد نیاز

وجود نهادی برای ایجاد هماهنگی، ایجاد زبان مشترک و ارائه استانداردهای مشخص برای تبادل داده و اطلاعات در ساختار سیاستی کشور، امری ضروری و لازم بوده است و توجه به این موضوع را می‌توان گام رو به جلو در ساختاری دهی به این عرصه دانست. این نهاد هر چند ذیل عنوان کارگروه فعالیت می‌کند، اما ذات آن شورایی و بر اساس همفکری و تفاهم بنا شده است. از این رو ترکیب آن همانطور که اشاره شد، از بخش‌های مختلف حاکمیت چینش شده است.

در ادامه سعی خواهیم کرد روابط ساختاری این کارگروه با سایر نهادهای مرتبط را بررسی و ارزیابی نماییم اما لازم است قبل از ورود به تحلیل روابط، تأملی در مشکل ساختاری خود کارگروه داشته باشیم. نکته مهم در این خصوص آنکه نقش اصلی این کارگروه، ایجاد استاندار و معیار برای تبادل داده و اطلاعات است. جایگاه‌های تعریف شده برای آن نیز با توجه به مصوبه شورای عالی فضای مجازی ثابت است. اما ضعف جدی این ترکیب در تأثیرپذیری آن از سرریز آثار و تحولات چرخه‌های دموکراتیک است که می‌تواند تداوم رویکرد واحد در حوزه ارائه معیار و استانداردها را دچار چالش نماید. توضیح بیشتر آنکه کارکرد اصلی این کارگروه ارائه استاندارد و معیار برای تبادل داده است. اما ترکیب آن بیشتر دولتی است. غالب بودن تعداد اعضای دولتی آن را متأثر از تغییر دولت خواهد کرد. این یعنی جایگاه ثابت است اما نفراتی که به عنوان نماینده برای حضور در کارگروه معرفی می‌شوند دچار تغییرات عمده هستند. افراد جدید به معنی رویکرد جدید در کارگروه است و این کارگروه را دچار گسست رویکردی می‌کند. گسست و چرخش‌های رویکردی نمی‌تواند برای حوزه طراحی استاندارد و معیار موضوع معقول و موجهی ارزیابی شود.

مسئله فوق نیازمند رسمیت مصوبات کارگروه توسط نهاد فوقانی آن برای گریز از آثار تحولات و گسست رویکردی است. این امر می‌تواند با افزایش قدرت نظارتی شورای عالی فضای مجازی و تأیید مصوبات کارگروه تعامل‌پذیری توسط آن تأمین شود. در این خصوص در بخش تحلیل رابطه کارگروه با شورای عالی فضای مجازی پیشنهادهای اصلاحی برای تبصره (1) ماده (3) قانون مدیریت داده و اطلاعات ارائه شده است.

7-3. ارزیابی روابط ساختاری کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی با شورای عالی فضای مجازی

شورای عالی فضای مجازی نهاد سیاست‌گذار اصلی و کلان حکمرانی داده و اطلاعات در کشور محسوب می‌شود و مصوبات آن برای همه قوا لازم‌الاجراست. بر اساس حکم رهبر انقلاب وظیفه اصلی این شورا، سیاستگذاری، مدیریت کلان و برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری‌های لازم و به هنگام و همچنین نظارت و رصد کارآمد و روزآمد در این عرصه می‌باشد. مرکز ملی فضای مجازی نیز به عنوان دبیرخانه و بازوی اجرایی این شورا ذیل آن، فعالیت می‌نماید. وظایف این مرکز بر اساس بند (2) حکم انتصاب اعضای شورای عالی فضای مجازی توسط رهبر انقلاب بدین شرح بیان شده است: رصد وضعیت جاری فضای مجازی و پیش‌بینی و آینده‌نگری تحولات در این فضا در سطح ملی و بین‌المللی، ‌ایجاد هماهنگی و هم‌افزایی میان وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای مختلف ذی‌ربط در ابعاد علمی، فنی، ‌اقتصادی، ‌بازرگانی، ‌حقوقی، انتظامی، ‌امنیتی و دفاعی مرتبط با فضای مجازی و نظارت مستمر بر عملکرد دستگاه‌ها و بخش‌های ذی‌ربط در چارچوب مصوبات شورای عالی. از این رو شورای عالی فضای مجازی و در دامن آن مرکز ملی فضای مجازی، به عنوان نهاد مافوق کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی محسوب می‌شود و این کارگروه می‌بایست فعالیت‌های خود را در چارچوب مصوبات و در نظارت شورای عالی فضای مجازی تنظیم نماید. حال سوال این است که آیا روابط ساختاری بین شورای عالی فضای مجازی و کارگروه تعامل‌پذیری دولت به نحوی طراحی شده است که راه و مسیر برای جریان یافتن مصوبات شورا در تصمیمات و اقدامات کارگروه تعامل پذیری باز باشد؟ یا به عبارت دیگر اگر مرکز ملی فضای مجازی تصمیم به اعمال سیاست‌ها و مصوبات شورای عالی فضای مجازی در این کارگروه داشته باشد، آیا ابزار و ظرفیتی برای او طراحی شده است؟

نکته نخست آنکه در قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی به طور صریح بر نسبت کارگروه تعامل‌پذیری با شورای عالی فضای مجازی تأکید نشده است. صرفا در تبصره (1) و (2) ماده (3) به تعیین اعضاء و نحوه اداره کارگروه و ارائه گزارش از سمت کارگروه به شورای عالی فضای مجازی اشاره شده است؛ اما در هیچ جای قانون تصریح بر این موضوع که کارگروه می‌بایست در چارچوب مصوبات شورا اقدام نماید، تصریح نشده است. البته لازم به توضیح است که طبق ماده (6) «آیین‌نامه اجرایی احصای کلیه استعلامات و ایجاد نظام استانداردسازی تبادل اطلاعات بین دستگاهی» تصویب شده توسط شورای عالی فضای مجازی، کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک به لحاظ ساختاری و سازمانی، ذیل مرکز ملی فضای مجازی تشکیل شده است؛ اما هیچ اشاره‌ای به این موضوع در قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی نشده است. در عمل نیز این کارگروه در ساختمان وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مستقر شده و به نوعی جزئی از آن فهم می‌شود و ارتباط ساختاری آن با شورای عالی بسیار ضعیف است. ارتباط سازمانی و ساختاری میان کارگروه تعامل پذیری و شورای عالی فضای مجازی نیازمند تصریح و تأکید در قانون تصویب شده در مجلس است تا رابطه و سلطه ساختاری بین شورای عالی فضای مجازی و کارگروه تعامل پذیری تقویت شود. از این رو نیاز به آن است ارتباط ساختاری بین این دو نهاد در تبصره (1) ماده (3) تصریح و تأکید شود و تبصره مذکور به «کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیک به عنوان یک نهاد فرادستگاهی دائمی، ذیل شورای عالی فضای مجازی بوده و ترکیب اعضاء و نحوه اداره آن توسط شورای عالی فضای مجازی تعیین می‌شود.» تغییر یابد.

نکته دیگر آنکه به کار بردن عبارت «اعمال سیاست‌ها و راهبردهای کلان» در ماده (3) باعث پدید آمدن ابهام ساختاری است؛ چرا که از یک سو مشخص نشده است که مقصود، سیاست‌ها و راهبردهای کلان مصوب شورای عالی فضای مجازی است و از سوی دیگر اگر مقصود از آن، مصوبات شورای عالی فضای مجازی باشد، ذیل این نوع عبارت‌پردازی، وظایف تعریف شده برای کارگروه تعامل‌پذیری با وظایف تعریف شده برای مرکز ملی فضای مجازی دچار تداخل خواهد شد. از این رو پیشنهاد می‌شود که در ماده (3) قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی، عبارت «اعمال سیاست‌ها و راهبردهای کلان و نظارت و مدیریت بر نحوه نگهداری، پردازش، دسترسی، یکپارچه سازی، امنیت و بویژه تبادل و به اشتراک گذاری داده ها و اطلاعات موضوع این قانون» را به «نظارت و مدیریت بر نحوه نگهداری، پردازش، دسترسی، یکپارچه‌سازی، امنیت و بویژه تبادل و به اشتراک‌گذاری داده‌ها و اطلاعات موضوع این قانون در چارچوب مصوبات شورای عالی فضای مجازی» تغییر یابد.

ارتباط دیگر میان شورای عالی فضای مجازی و کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی، از طریق تعیین رئیس و اعضای کارگروه توسط شورای عالی فضای مجازی است. شورای عالی فضای مجازی در ماده (6) آیین‌نامه اجرایی احصای کلیه استعلامات و ایجاد نظام استانداردسازی تبادل اطلاعات بین دستگاهی، اقدام به تعیین رئیس و اعضای کارگروه تعامل‌پذیری دولت نموده است. در تبصره (1) ماده (3) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی نیز بر این موضوع تأکید شده و تعیین ترکیب اعضاء و نحوه اداره این کارگروه بر عهده شورای عالی فضای مجازی قرار داده شده است. نکته نخست در این خصوص آنکه بر خلاف تصریح قانون، آیین‌نامه داخلی کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی که به نوعی نحوه اداره آن را صورت‌بندی می‌کند، توسط خود کارگروه به تصویب رسیده است و نه شورای عالی فضای مجازی. این بدان معناست که آیین‌نامه مذکور فاقد وجاهت قانونی بوده و شورا از ابزار کنترلی خود در خصوص نحوه اداره کارگروه استفاده نکرده است؛ حال آنکه در متن قانون صراحت بر این موضوع است که شورا باید نحوه اداره این کارگروه را تعیین نماید نه خود کارگروه. نکته مهمتر آنکه شورای عالی فضای مجازی در تعیین اعضای کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی، صرفا جایگاه‌های حقوقی را تعیین نموده است. این موضوع به شدت قدرت نظارتی شورا بر این کارگروه را کاهش داده است. توضیح آنکه در مصوبه شورای عالی فضای مجازی، دبیر شورای اجرایی فناوری اطلاعات به عنوان رئیس کارگروه تعامل‌پذیری تعیین شده است. این بدان معناست که در دولت هر فردی در این جایگاه منصوب شود، به صورت خودکار رئیس کارگروه نیز خواهد بود و شورای عالی فضای مجازی خود را از اعمال نظر در این موضوع محروم نموده است. اساسا شورای عالی فضای مجازی اختیاری برای اعمال نظارت خود قائل نشده است. جالب آن است که در ماده (3) «آیین‌نامه داخلی کارگروه تعامل‌‌پذیری دولت الکترونیکی» که توسط خود کارگروه تصویب شده است، از نحوه عضویت در کارگروه صحبت شده و در آن چنین قید شده است «بالاترین مقام دستگاه اجرایی عضو، یکی از معاونین یا عناوین مشابه در دستگاه اجرایی را به عنوان نماینده ذیربط به کارگروه پیشنهاد و حکم انتصاب توسط رییس کارگروه برای یک دوره دو ساله صادر خواهد شد.» معنای این عبارت که دستگاه‌های عضو نماینده خود را پیشنهاد می‌دهند و رئیس کارگروه برای آنها حکم دوساله صادر می‌کند آن است که رئیس کارگروه این اختیار را دارد که فرد پیشنهادی را رد نموده و برای آنها حکم صادر ننماید. این یعنی بر خلاف آنکه قانون، تعیین اعضای کارگروه تعامل‌پذیری را برای شورای عالی فضای مجازی فرض نموده، طبق آیین‌نامه تصویب شده توسط کارگروه تعامل‌پذیری، این حق به انحصار رئیس کارگروه درآمده است. فرض اختیار برای رئیس کارگروه تعامل‌پذیری در خصوص پذیرش یا عدم پذیرش نمایندگان معرفی شده توسط سایر دستگاه‌های عضو در کارگروه وجاهت قانونی ندارد. این بند در واقع قدرت نظارتی در چینش و ترکیب اعضای کارگروه را از اختیار شورا خارج نموده و در اختیار دبیر کارگروه قرار داده است. این امر ابزار نظارتی شورا بر عملکرد این کارگروه را به حداقل رسانده است. بدین شکل که اگر عملکرد اعضای این کارگروه ضعیف یا خلاف مصوبات شورای عالی فضای مجازی باشد، به هیچ طریق نمی‌تواند اقدام به تغییر اعضای آن کارگروه نماید. در این خصوص پیشنهاد آن است که شورای عالی فضای مجازی بر اساس اختیارات قانونی خود، بازبینی در آیین‌نامه داخلی کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی داشته و ابزار نظارتی خود را برای چینش افراد این کارگروه تقویت نماید. البته این نکته قابل اشاره است که در تبصره ماده (7) «آیین‌نامه داخلی کارگروه تعامل‌‌پذیری دولت الکترونیکی» در خصوص غیبت اعضای کارگروه چنین ذکر شده است: «در صورت سه جلسه غیبت در طول ۶ ماه، کارگروه گزارش مربوط را به‌دستگاه ذیربط و رییس مرکز ملی فضای مجازی اعلام خواهد نمود.» سوال آن است رئیس مرکز ملی فضای مجازی با دریافت چنین گزارشی، چه اقدامی می‌تواند در خصوص فرد گزارش شده انجام دهد؟ او هیچ ابزاری برای تغییر و جابجایی آن فرد ندارد. در واقع گزارش فوق صرفا جهت اطلاع است نه اقدام.

نکته دیگر نظارت بر عملکرد کارگروه است. در تبصره (2) ماده (3) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی چنین بیان شده است: «کارگروه فوق الذکر مکلف است گزارش‌های عملکرد دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون را هر سه ماه یک بار به مجلس شورای اسلامی و شورای عالی فضای مجازی ارائه نماید.» در این بند نظارت پسینی مد نظر بوده است. به این معنا که شواری عالی فضای مجازی از طریق گزارش‌های سه ماهه، از عملکرد و تصمیمات کارگروه کسب اطلاع نماید. اما سوال این است که چه کسی مسئول نظارت فرآیندی بر تصمیمات کارگروه از منظر انطباق با مصوبات شورای عالی فضای مجازی است؟ آیا می‌بایست بعد از آنکه تصمیمات اتخاذ و ابلاغ شده باشد و گزارش آن به شورا داده شود، این نظارت رخ دهد یا در فرآیند تصمیمات این نظارت باید به نحو مستدام حضور داشته باشد؟ به نظر نیاز است تا وجاهت تصمیمات کارگروه وابسته به تأیید مرکز ملی فضای مجازی، به عنوان بازوی نظارتی شورای عالی فضای مجازی، شود. از این رو پیشنهاد می‌شود تبصره (1) ماده (3) به شکل زیر تغییر یابد. «ترکیب اعضاء و نحوه اداره کارگروه موضوع این ماده توسط شورای عالی فضای مجازی تعیین می‌شود. مصوبات کارگروه موضوع این ماده پس از تأیید مرکز ملی فضای مجازی از منظر انطباق با مصوبات شورای عالی فضای مجازی، لازم الاجراست.» نکته قابل اشاره در این خصوص آن است که با توجه به توضیحات پیشین ارائه شده در خصوص ضعف ساختاری ترکیب کارگروه و احتمال تأثیرپذیری آن از تحولات دموکراتیک، می‌تواند به عنوان لنگر ثبات در حوزه تدوین و تصویب معیارها و استاندارها نیز عمل نماید.

رابطه ساختاری دیگری که می‌توان میان کارگروه تعامل‌پذیری و شورای عالی فضای مجازی اشاره نمود، رابطه از طریق رئیس جمهور است. رئیس جمهور از یک سو رئیس شورای عالی فضای مجازی است و از سوی دیگر حکم رئیس کارگروه تعامل‌پذیری توسط رئیس جمهور امضا می‌شود. این امر ضمانت اجرای مصوبات شورای عالی فضای مجازی را افزایش می‌دهد؛ اما به شدت اجرای آنها را وابسته به ملاحظات و نگرش‌های شخص رئیس جمهور می‌نماید. اگر رئیس جمهور همراه با نظرات شورای عالی فضای مجازی باشد، مصوبات آن ضمانت اجرا خواهد یافت و اگر رئیس جمهور همراه با نگرش حاکم بر شورا نباشد، مصوبات شورا بر روی کاغذ باقی خواهد ماند.

7-4. ارزیابی روابط ساختاری کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی با وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات

بر اساس ماده (2) قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، «تدوین ضوابط و استانداردها و نظارت بر حسن اجرای آنها در بخش‌های مختلف از جمله انتقال داده‌ها» بر عهده وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات است. همچنین در بند (الف) ماده (3) همان قانون بر «تدوین سیاستها و ضوابط کلی در زمینه توسعه ارتباطات و فناوری اطلاعات‌ در چارچوب سیاستهای کلی نظام» و نیز در بند (ک) به نحو دیگری بر «تدوین و پیشنهاد استانداردهای ملی مربوط به ارتباطات و فناوری اطلاعات ‌در کشور» به عنوان وظایف وزارت ارتباطات و فناوری تأکید شده است. این درحالی است که اساسا فلسفه تشکیل کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی، همانگونه که در تبصره (1) بند (ث) ماده (67) قانون برنامه برنامه ششم توسعه بیان شده، جهت «ایجاد نظام استانداردسازی و تبادل اطلاعات» است. برآیند وظایف نه‌گانه تصویب شده توسط شورای عالی فضای مجازی در «آیین نامه اجرایی احصای کلیه استعلامات و ایجاد نظام استانداردسازی تبادل اطلاعات بین دستگاهی» برای کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی نیز تأکید بر همان نظام استاندارسازی و تبادل اطلاعات دارد. این بدان معناست که فلسفه تشکیل این کارگروه در تداخل با وظایف تعریف و تصریح شده برای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بوده است و این موضوع از جمله موارد ابهام ساختاری است.

 ارتباط ساختاری میان کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات از چند مسیر است. نخست آنکه طبق مصوبه شورای عالی فضای مجازی، رئیس کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی در واقع دبیر شورای اجرایی فناوری اطلاعات است. بر اساس بند (ب) ماده (4) قانون وظایف و اختیارات وزارت ‌ارتباطات و فناوری اطلاعات، حکم دبیر شورای اجرای فناوری اطلاعات توسط رئیس جمهور اما با پیشنهاد وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات امضا می‌شود. همچنین این دبیرخانه در وزارت ارتباطات و فناوری و با استفاده از امکانات و نیروی انسانی و منابع وزارت خانه مذکور اداره می‌شود. فعالیت‌ها و جلسات مرتبط با کارگروه تعامل‌پذیری دولت نیز در همان مکان و به همان شکل اداره می‌شود. این بدان معناست که کارگره مورد بحث هم از نظر نیروی انسانی و هم از نظر تشکیلاتی و بودجه‌ای وابستگی عمیقی به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات دارد.

ارتباط ساختاری دیگر به لحاظ تأمین زیرساخت‌های تبادل داده و اطلاعات است. بر اساس ماده (7) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، تبادل داده‌ها و اطلاعات بین دستگاه‌ها و نهادهای مشمول قانون مذکور با دستگاه‌های اجرائی و یا کسب و کارها بر عهده «مرکز ملی تبادل اطلاعاتِ» است که ذیل وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات تعریف شده است.

نتیجه آنکه وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بیشترین قدرت ساختاری را در نسبت با کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی در اختیار دارد. این وزارتخانه هم در چینش اعضای این کارگروه به صورت غیر مستقیم نقش دارد و هم در تأمین بودجه و امکانات آن سهم فراوان دارد و هم اساسا زیرساخت تبادلات در اختیار اوست. لذا می‌توان اینگونه نتیجه گرفت که بیش از هر کسی، نظرات و نگاه‌های وزارت ارتباطات در کارگروه تعامل‌پذیری در جریان است. این در حالیست که بر اساس قانون، این کارگروه می‌بایست از منظر ساختاری بیش از هر نهادی متأثر از شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی فضای مجازی باشد.

7-5. ارزیابی روابط ساختاری کارگروه تعامل‌پذیری با دستگاه‌ها و نهادهای مشمول قانون

بر اساس بند (الف) ماده (1) دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون شامل دستگاه‌ها و نهادهای موضوع ماده (۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱0/۱1/ ۱۳۹۵ و ماده (۲۹) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 14/ 12/ 1395 ـ بجز استثنائات آن ـ و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی و سازمان های مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، می‌شود. رابطه ساختاری میان کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی و دستگاه‌ها و نهادهای مشمول قانون مورد بحث از چند منظر قابل بررسی است.

رابطه نخست؛ رابطه نظارتی و سیاست‌گذاری اجرایی است. بر اساس ماده (3) کارگروه تعامل‌پذیری موظف است بر نحوه نگهداری، پردازش، دسترسی، یکپارچه‌سازی، امنیت، تبادل و اشتراک‌گذاری داده‌ها و اطلاعات ملی توسط دستگاه‌های مشمول این قانون نظارت و مدیریت کند. همچنین بر اساس ماده (5)، دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون مکلف به اجرای مصوبات و سیاست‌های این کارگروه هستند. پرسش جدی آن است که آیا از منظر ساختاری کارگروه تعامل پذیری ابزارهای کافی برای اعمال سیاست و نیز نظارت بر دستگاه‌ها را دارد یا خیر؟

نکته نخست آنکه در هیچ جای این قانون به تکلیف گزارش‌دهی از طرف دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون به کارگروه تعامل‌پذیری اشاره و تأکید نشده است. این امر پاسخگویی دستگاه‌ها به کارگروه را دچار ضعف می‌کند و نیاز است بدان تأکید صریح شود. خصوصا آنکه باید تأکید بر گزارش هم از سوی دستگاه‌های مشمول باشد و هم تأکید بر ارائه گزارش از سوی مرکز ملی تبادل اطلاعات تا گزارش‌ها قابلیت اعتبارسنجی باشد. از این رو پیشنهاد می‌شود ذیل ماده (5) تبصره دومی به شرح ذیل بر آن افزوده شود: «تبصره: دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون مکلف‌اند گزارش‌های عملکرد خود در راستای تحقق این قانون و مصوبات شورای عالی فضای مجازی و کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی را هر سه ماه یک بار به کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی ارسال نمایند.» مبتنی بر گزارش‌های ارسال شده توسط دستگاه‌ها و نهادهای مشمول، کارگروه تعامل‌پذیری می‌تواند دستگاه‌های مختلف را از نظر میزان تحقق قانون رتبه‌بندی نموده و آن را در گزارش خود به شورای عالی فضای مجازی و مجلس شورای اسلامی، انعکاس دهد. رتبه‌بندی و ایجاد مقایسه میان دستگاه‌ها به نوعی به افزایش انگیزه برای تحقق تکالیف منجر خواهد شد.

اشاره به این موضوع لازم است که امضای حکم رئیس کارگروه تعامل‌پذیری توسط رئیس جمهور به عنوان رئیس شورای عالی فضای مجازی، سطح و قدرت بروکراتیک او را ارتقاء می‌دهد و از این منظر این تصمیم بسیار درست است؛ چرا که فعالیت‌ها و وظایف این کارگروه به هیچ وجه بخشی و حتی محدود به دستگاه‌های ذیل قوه مجریه نیست و این امر نیازمند ترسیم جایگاه سطح بالا و حتی فراقوه‌ای برای آن است. اما اشکال آن است که در واقعیت و مقام اجرا، با توجه به رابطه عمیق میان کارگروه تعامل‌پذیری و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، این کارگروه به نحو معناداری ذیل وزارت ارتباطات قرار گرفته و حیث فراقوه‌ای آن به سطح بخشی تنزل یافته است. همین امر وجاهت و سطح مصوبات این کارگروه را تنزل داده است.

نکته بعد آنکه وجود تعارض منافع میان بخش‌های مختلف در انتقال داده به دیگر بخش‌ها یکی از موانع ساختاری جدی در تبادل داده و اطلاعات میان دستگاه‌هاست. این موضوع در بخش مرتبط با تحلیل برابری تعاملی توضیح داده شد. باید ساختار تعاملی دستگاه‌ها به نحوی ساماندهی شود که انگیزه تعامل بین دو طرف (تقاضاکننده و عرضه کننده داده و اطلاعات) برقرار شود. در قانون فعلی توجهی به حل معضل فوق نشده است و همین امر انگیزه جریان یافتن احکام و مصوبات کارگروه در دستگاه‌های مشمول این قانون را کاهش می‌دهد. باید توجه داشت که ایجاد انگیزه صرفا با تعیین نرخ برای خدمات داده‌ای رخ نمی‌دهد. می‌بایست از ابزارهای قهری و الزام‌آور نیز به شکل کارآمد بهره‌گیری شود. در ماده (9) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، به این موضوع توجه شده است؛ اما در شکل کنونی نمی‌تواند ابزار اعمال حکم برای کارگروه ایجاد نماید. در این ماده باید تأکید شود که کارگروه ملزم است گزارش تخلفات، اخلال و استنکاف از اجرای قانون را به معاونت اداری و استخدامی دولت و نیز قوه قضائیه برای طی روند قانونی جهت مجازات افراد ارسال نماید. این موضوع علی الخصوص برای سازمان‌ها و نهادهایی که در رتبه‌بندی گزارش‌ها در زمره 20 درصد پایین رتبه‌بندی قرار دارند، با تأکید بیشتر باید رخ دهد. البته ناگفته پیداست که رتبه‌بندی دستگاه‌ها و نهادها، نیازمند تدوین معیارها و شاخص‌های قابل اندازه‌گیری برای ارزیابی فعالیت آنها برای تحقق این قانون است؛ لذا کارگروه تعامل‌پذیری باید شاخص‌هایی را برای تحقق این موضوع تدوین کند و از پیش به اطلاع سازمان‌ها و دستگا‌های مشمول این قانون برساند. با بیان مذکور، نیاز به افزودن تبصره‌هایی به این شرح ذیل ماده (9) است:

تبصره 1- کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی موظف است ظرف سه ماه، معیارها و شاخص‌های قابل اندازه‌گیری برای رتبه‌بندی عملکرد دستگاه‌های مشمول این قانون در زمینه اجرای مفاد آن را تدوین و به تصویب شورای عالی فضای مجازی برساند و ابلاغ نماید.

تبصره 2- کارگروه مذکور موظف است گزارش عملکرد دورهای (حداقل هر سه ماه یکبار) دستگاه‌ها را بر اساس شاخص‌های مصوب تهیه و به مراجع ذی‌صلاح قضایی و اداری (از جمله معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور و سازمان بازرسی کل کشور) ارسال نماید. این گزارش باید به طور مشخص به تخلفات و کاستی‌های اثبات‌شده و همچنین رتبه عملکرد هر دستگاه اشاره داشته باشد.

تبصره 3- دستگاه‌هایی که به طور مستمر در رده‌های پایین عملکردی قرار گیرند، مشمول برنامه نظارت و پیگیری ویژه توسط کارگروه خواهند بود.

نکته مهم دیگر آنکه ماده (9) از دو بخش تشکیل شده است. بخشی از آن از نوع برخوردهای انضباتی است که شامل انفصال از خدمت دولتی از شش ماه تا پنج سال است. بخش دوم شامل حبس تعزیری است که فراتر از تنبیه‌های انضباتی بوده و در صورتی قابل اعمال است که افعال مجرمانه رخ داده باشد. حبس تعزیری را نمی‌توان بر اساس قوانین و مقررات اداری اعمال نمود و نیز مرجع رسیدگی به هر دوی آنها نمی‌تواند واحد باشد. بخش نخست از طریق سازمان‌هایی چون سازمان اداری و استخدامی قابل اعمال است اما بخش دوم ضرورتا می‌بایست در فرآیند قوه قضائیه و از سوی دادگاه‌های صالحه رسیدگی و تجویز شود. از تفکیک نهادی فوق در قانون و در ماده (9) غفلت شده و همین امر از منظر ساختاری بعد نظارتی و تنبیهی این قانون را دچار اختلال کرده است. لذا نیاز است تفکیک مذکور در متن ماده (9) به شکل زیر اعمال شود:

جدول 16. پیشنهادهای اصلاحی برای ارتقاء از منظر کارآمدی ساختاری برای ماده (9)

مأخذ: همان.

مسئله ساختاری پایانی که نیاز است به آن اشاره شود، نادیده گرفته شدن جایگاه حل اختلاف برای کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک در مواقع بروز اختلاف میان دستگاه‌ها و نهادهای مشمول قانون مورد بحث است. مبتنی بر ماده (11) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، در صورت بروز اختلاف در اجراء و تفسیر فنی مصوبات کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی، بین دستگاه‌های اجرائی، «شورای اجرائی فناوری اطلاعات» و برای نهادهای خارج از قوه مجریه، «مرکز ملی فضای مجازی» مرجع داوری است. این حکم نافی اختیارات قضات نبوده و برای آنان لازم الاتباع نیست. تقسیم کار رخ داده، جایگاه این کارگروه را تنزل داده است. منطقا مفسر یک متن یا قانون باید نهاد تصویب کننده آن متن باشد نه نهاد دیگر. لذا شایسته‌ترین نهاد برای تفسیر مصوبات کارگروه تعامل پذیری، خود کارگروه است. همچنین در صورت بروز اختلاف میان دستگاه‌ها و نهادهای مشمول قانون، خود کارگروه، به عنوان کسی که استاندارها را تصویب نموده و با توجه به حضور نمایندگان مختلف از نهادهای مختلف، بهترین نهاد برای حل اختلاف است. لذا ماده (11) اساسا باید نقش مفسر و حل اختلاف بین دستگاه‌ها را در اختیار کارگروه تعامل‌پذیری دولت تعریف نماید. با توجه به ترکیب و جایگاه فراقوه‌ای فرض شده برای کارگروه، نیازی به تفکیک اختلافات بین دستگاه‌های ذیل قوه مجریه و خارج از آن نیست. همچنین باید توجه داشت که در این ماده اشاره‌ای به فرایند و چگونگی اعتراض به آرای صادره نشده است. اگر دستگاهی به رأی و نوع حل اختلاف اعتراض داشته باشد چگونه باید اعتراض نماید؟ نکته دیگری که در این ماده مبهم است آن است که آیا آرای صادره لازم الاتباع خواهد بود یا خیر؟ از متن ماده (11) این برداشت نمی‌شود که آرای صادر شده توسط نهادهای مرجع در حل اختلاف لازم الاتباع است. با بیان فوق ماده (11) می‌بایست به شکل زیر اصلاح شود.

جدول 17. پیشنهادهای اصلاحی برای ارتقاء از منظر کارآمدی ساختاری برای ماده (11)

مأخذ: همان.

7-6. ارزیابی ساختاری رابطه کارگروه تعامل‌پذیری با متولیان داده و اطلاعات

در ماده (10) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات اقدام به تقسیم‌کار بین نهادها و دستگاه‌های بیست هفتگانه برای تولی و مدیریت و نگهداری  داده‌ها و اطلاعات شده است. تقسیم‌کار مذکور را می‌توان یکی از نقاط قوت این قانون مورد اشاره قرار داد. رابطه ساختاری میان کارگروه تعامل‌پذیری و متولیان داده را نیز می‌توان در سه سطح ارزیابی و تحلیل نمود.

سطح و لایحه نخست رابطه سیاست‌گذاری و تعیین چارچوب‌ها و استاندارها است. بر اساس ماده (10) متولیان داده موظف هستند بر اساس مصوبات کارگروه اقدامات اجرایی لازم را برای تحقق اهداف قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات به اجرا گذارند. در این سطح از تعامل کارگروه چارچوب و خط‌مشی کلی را تعیین می‌کند و متولیان در سطح عملیاتی و تخصصی مسئولیت اجرای آن را بر عهده دارند.

سطح و لایه دوم رابطه نظارتی و کنترلی از سوی کارگروه تعامل‌پذیری بر متولیان داده است. این موضوع در تبصره (1) ماده (10) اشاره شده است. بدین شرح که کارگروه می‌تواند در صورت تشخیص ضرورت، در فهرست بیست هفتگانه اقدام به حذف، الحاق، ادغام یا تفکیک پایگاه‌های داده و اطلاعات نماید. این اختیار نقش و اختیار نظارتی بالایی به کارگروه می‌دهد. نکته قابل توجه در این خصوص آن است که حصر نگهداری و مدیریت داده و اطلاعات در اختیار یک سازمان و نهاد، به معنی افزایش قدرت برای آن سازمان است که می‌تواند در تعامل و چانه‌زنی با دیگر سازمان‌ها خود را نمایان سازد.

 این موضوع نیازمند تیزتر شدن لبه نظارت در خصوص این نهادهاست. در این رابطه در بخش‌های پیشین پیشنهادهایی داده شده است که در صورت اعمال آنها در قانون، سطح پاسخگویی در نهادهای متولی نیز افزایش خواهد یافت. اما با این وجود نیاز است تا در ماده (10) بر گزارش‌های منظم از سوی متولیان داده به کارگروه تأکید شود. بر این اساس توصیه می‌شود تبصره‌های زیر به ماده (10) اضافه شود.

سطح سوم رابطه و نقش هماهنگ‌کننده و تسهیل‌گر برای کارگروه تعامل‌پذیری در تعاملات تعریف شده میان متولیان داده و اطلاعات با سایر نهادهای مشمول قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی است. این موضوع در تبصره (2) ماده (10) تأکید شده است.

7-7. ارزیابی ساختاری رابطه کارگروه تعامل‌پذیری با مجلس

مجلس شورای اسلامی نیز همراه با شورای عالی فضای مجازی، با توجه به جایگاه تعریف شده برای آن در قانون اساسی، به عنوان یک نهاد مهم در سطح و لایه حکمرانی در فضای مجازی تعریف می‌شود. رابطه میان مجلس و کارگروه تعامل پذیری دولت الکترونیکی را در دو سطح می‌توان تحلیل کرد.

سطح نخست سطح تقنینی است. این رابطه، بنیادی‌ترین و کلان‌ترین سطح ارتباط است. مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع تقنین (اصل ۷۱ قانون اساسی)، قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی را تصویب کرده و کارگروه تعامل‌پذیری را به رسمیت شناخته است. بنابراین، وجود، مشروعیت و حدود اختیارات قانونی کارگروه تعامل‌پذیری، ناشی از اراده مجلس است.

علاوه بر آن مجلس با توجه به شأن تعریف شده برای آن در قانون اساسی، برخوردار از شأن نظارتی بر کارگروه تعامل‌پذیری است. مجلس بر اساس اصل هفتاد شش قانون اساسی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد. علاوه بر آن بر اساس تبصره (2) ماده (3) کارگروه تعامل‌پذیری موظف به ارسال گزارش‌های عملکرد دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی به نحو سه ماه یک بار به مجلس شورای اسلامی شده است. این الزام در واقع یک رابطه نظارتی شفاف و مستقیم ایجاد کرده است.

نکته اما در آنجاست که اگر مجلس به عملکرد کارگروه و اعضای آن اشکال وارد بداند، چگونه می‌تواند از ابزار نظارتی خود برای رفع نقص اقدام نماید؟ از آنجا که در شکل کنونی، حکم رئیس کارگروه توسط رئیس جمهور و حکم اعضای آن نیز توسط رئیس کارگروه امضا می‌شود، مجلس دسترسی به اعضای آن جهت تغییر یا اعمال فشار ندارد. در واقع شأن نظارتی مجلس شورای اسلامی در خصوص ترکیب اعضا، صرفا به اطلاع از عملکرد تقلیل می‌یابد و ابزاری برای اعمال نظارت جهت اصلاح عملکرد کارگروه ندارد. ممکن است چنین ادعا شود که مجلس می‌تواند از طریق استیضاح وزیر ارتباطات و فناوری، از آن روی که در ساختار کنونی به صورت غیر مستقیم اعضای آن به پیشنهاد او تعیین می‌شوند، اعمال نظارت نماید. در این خصوص باید گفت هرچند کارگروه مذکور تحت تأثیر وزارت ارتباطات است؛ اما این رابطه الزامی نیست و در همه شرایط به سادگی نمی‌توان عملکرد ضعیف کارگروه را به حساب وزیر فرض نمود. اشکال و نقیصه فوق ناشی از ابهام ساختاری در جایگاه سازمانی کارگروه تعامل‌پذیری است. مشخص نیست که این کارگروه ذیل شورای عالی و مرکز ملی فضای مجازی قرار دارد یا به عنوان یکی از بازوهای وزارت ارتباطات فرض می‌شود.

در خصوص مسئله فوق یا می‌بایست به واقع این کارگروه از نظر ساختاری به صورت معنادار ذیل مرکز ملی قرار گیرد که در این صورت انتصاب رئیس کارگروه باید به پیشنهاد مرکز ملی و حکم رئیس جمهور باشد. یا می‌بایست کاملا ذیل وزارت ارتباط و فناوری اطلاعات قرارگیرد و عملکرد آن به تمامه در کارنامه این وزارتخانه باشد، که در این صورت می‌بایست رئیس کارگروه خود وزیر ارتباطات و فناوری باشد. در شکل نخست قدرت نظارت برای مرکز ملی فضای مجازی فراهم می‌شود و در شکل دوم قدرت نظارت بر عملکرد این کارگروه برای مجلس شورای اسلامی فراهم می‌گردد. در ساختار کنونی هیچ کدام قدرت و ابزار اعمال نظارت جز دریافت گزارش‌های سه ماه یکبار ندارند.

از آنجا که حوزه وظایف و تکالیف وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات بسیار وسیع‌تر از وظایف تعریف شده برای کارگروه تعامل‌پذیری است؛ لذا ایجاد ظرفیت استیضاح از طریق ریاست وزیر ارتباطات در این کارگروه، نمی‌تواند ابزار نظارتی معقولی باشد؛ چرا که استفاده از این ابزار برای این موضوع بسیار پرهزینه ارزیابی می‌شود. همچنین منجر به تسلط بیشتر نگرش بخشی و تنزل سطح فراقوه‌ای این کارگروه خواهد شد. با این استدلال پیشنهاد مطلوب آن است که ابهام ساختاری کارگروه تعامل‌پذیری به سمت شورای عالی فضای مجازی حل شده و رئیس این کارگروه به پیشنهاد مرکز ملی فضای مجازی و حکم رئیس جمهور منصوب شود. این موضوع نیازمند اصلاح در قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی نیست؛ چرا که در تبصره (1) ماده (3) تعیین اعضاء و نحوه اداره کارگروه به عهده شورای عالی فضای مجازی گذاشته شده است. در این خصوص نیاز به آن است که مصوبه شورا در خصوص اعضاء و نحوه انتخاب رئیس کارگروه تغییر یابد.

7-8. ارزیابی ساختاری رابطه مجلس و شورای عالی فضای مجازی

مسئله شناسی و تصمیم سیاستی در سطح کلان و قانون‌گذاری در حوزه داده و اطلاعات عمومی، همانطور که در بخش نگاشت نهادی این موضوع شرح داده شد، بر عهده شورای عالی فضای مجازی و مجلس شورای اسلامی است. هر دو نهاد با توجه به جایگاه تعریف شده برای آنها، می‌توانند در سطح کلان اقدام و سیاست‌گذاری داشته باشند. اما همین موضوع نشان از اختلال ساختاری در این سطح است. هر چند در ماده (2) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، تأکید بر آن شده است که سیاست‌گذاری و تصویب راهبردهای کلان بر عهده شورای عالی فضای مجازی است ولی این بدان معنا نیست که مجلس شورای اسلامی حق تقنین در حوزه‌های امنیتی، حقوقی، قضایی و انتظامی مورد نیاز در فضای مجازی و مدیریت داده و اطلاعات را از خود سلب کرده باشد. ابهام در سطح سیاست‌گذاری کلان، می‌بایست با شفاف شدن حوزه حضور و نقش‌آفرینی دو نهاد مذکور مرتفع شود.

8. ارزیابی از منظر عدالت صیانتی

در یک بخش‌بندی کلان عدالت اجتماعی را می‌توان به «عدالت توزیعی» و «عدالت صیانتی» بخش نمود. عدالت توزیعی تمرکز بر توزیع خیرات اجتماعی و تعیین تکالیف و حقوق افراد در قبال هم داشته و در صدد پاسخ به این سؤال  است که «چه چیزی باید سهم چه کسانی باشد؟» عدالت توزیعی خود به دو بخش مجزای «توزیع اولیه» و «توزیع تعاملی» قابل تقسیم است. ارزیابی صورت گرفته در بخش‌های پیشین از منظر برابری‌های اساسی و نیز تبعیض‌های روا، به نوعی چتر تحلیلی کاملی بر قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی از منظر تماس با عدالت توزیعی انداخته و ما را از بحث مجزا پیرامون توزیع اولیه و توزیع تعاملی بی نیاز کرده است.

عدالت صیانتی اما گام بعد از پاسخ به سوالات توزیعی است و ناظر به مرحله بعد از تعیین تکالیف و حقوق بوده و معطوف به شرایط، فرآیندها و اقداماتی است که هدف از آن حفظ و صیانت از حقوق تعریف شده برای آحاد جامعه است. البته در این گام نیز ممکن است حقوق و تکالیفی برای افراد و نهادهای مختلف تعریف شود، اما این حقوق فی‌نفسه موضوعیت نداشته و به عبارتی طریقیت برای حفاظت و نگهداری از حقوقی دارند که در مرحله عدالت توزیعی تعریف شده‌اند. عدالت صیانتی در سه بخش «عدالت تأمینی»، «عدالت ترمیمی» و «عدالت جزایی» قابل بحث است. رد پای عدلت صیانتی در قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، تقریبا در تمام مواد از جمله (3)، (5)، (6)، (7)، (8)، (9) و (10) قابل ردیابی است و این نشان از تماس گسترده این قانون با بعد صیانتی عدالت دارد. در ادامه سعی می شود قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات را در سه بخش مجزای عدالت صیانتی تحلیل و میزان و وضعیت آن را بر مبنای هنجارهای عدالت صیانتی ارزیابی کرد.

8-1. ارزیابی از منظر عدالت تأمینی

عدالت تأمینی که موضوع بحث این بخش است بر الزامات و شرایط مورد نیاز برای حفظ و نگهداشت حقوقی معطوف است که برای افراد فرض شده است. مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی می‌بایست به نحوی باشد که حقوق جامعه در این موضوع دچار مخاطره نباشد. در موضوع عدالت تأمینی سوال این است که اولا آیا در قانون توجهی به حفظ حریم خصوصی شده است؟ دوما آیا دقتی در خصوص امنیت داده‌ها و اطلاعات در سطح ملی و مراقبت از آنها در مقابل تهاجم یا سرقت توسط عناصر غیر ملی و خارجی شده است؟ و ثالثا آیا به حفظ داده‌ها به عنوان یک سرمایه مشترک ملی و نیز بین نسلی، و جلوگیری از آسیب به آنها، توجه صورت گرفته است؟

بررسی مواد قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی گویای آن است که در این قانون به نحو مطلوبی به موضوع عدالت تأمینی در هر سه ساحت فوق توجه شده است. به عنوان مثال در ماده (3)، کارگروه تعامل‌پذیری موظف شده است تا در حوزه امنیت داده‌ها و اطلاعات، اعمال سیاست و نظارت داشته باشد. البته این موضوع به معنای آن نیست که کارگروه حتما چنین کاری را انجام داده است. در این خصوص مجلس می‌بایست پیگیری‌های نظارتی خود را از این کارگروه انجام دهد. به هر تقدیر، در سطح قانون، دقت در ترسیم وظیفه در حوزه امنیت داده بوده است. همچنین در ماده (4) قید شده است که داده‌ها و اطلاعات با لحاظ مسائل امنیتی و با رعایت محرمانگی اطلاعات اشخاص در اختیار دولت جمهوری اسلامی است. و نیز در ماده (5) تمام دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون موظف به صیانت و حفظ داده‌های شخصی شده‌اند. در ماده (6) متولی اصلی در حوزه امنیت داده و اطلاعات مشخص شده است. در این ماده تأکید شده است که اعمال تدابیر حفاظتی و امنیتی جهت صیانت از داده‌ها و اطلاعات و حفظ محرمانگی داده‌ها و اطلاعات اشخاص برعهده دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون و ارائه‌دهندگان خدمات ذیل تنظیم‌گران بخشی است که مسؤول تولید، نگهداری یا پردازش‌کننده داده‌ها و اطلاعات هستند. همچنین در ماده (7) بحث امنیت داده در مسیر تبادل بر عهده مرکز ملی تبادل اطلاعاتِ وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات قرار داده شده است. این یعنی هم در حوزه نگهداری و هم در حوزه تبادل، قانونگذار به طور آگاهانه مسئول حفاظت و صیانت از داده‌ها را تعیین کرده و بر آن دقت داشته است.

در پایان این بخش می‌توان به موضوع حل اختلاف به عنوان یکی از الزامات ضروری برای برای تأمین و ایفای حقوق تعریف شده اشاره نمود. ماده (11) قانون مدیریت داده و اطلاعات به موضوع فرآیند و متولی حل اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی و خارج از قوه مجریه پرداخته است. نفس توجه به این موضوع نکته قابل دفاعی است؛ اما همانطور که در بخش تحلیل کارآمدی اشاره شد، نوع ساختاربندی برای حل اختلاف بهینه و منطقی نیست. از آنجا که توضیحات و پیشنهادات لازم در این مورد در همان بخش بیان شده است، لذا از تکرار مباحث در اینجا خودداری می‌شود.

8-2. ارزیابی از منظر عدالت ترمیمی

«عدالت ترمیمی» بعد دیگری از عدالت صیانتی است که در تماس با قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی است. عدالت ترمیمی ناظر به جبران حقوق از دست رفته افراد است. هر جایی از قوانین که در آن صحبت از تأدیه بدهی یا بازپس‌گیری مطالبات و نیز جبران خسارت‌ها باشد، هنجار مسلط در آنجا، عدالت ترمیمی بوده و باید از عینک آن، موضوع ارزیابی و بهینه‌یابی شود. مسئله در عدالت ترمیمی آن است که حقوق نقض شده یا حقوق از دست رفته، به صورت کامل و با رعایت درست اولویت‌ها، تأدیه شده و بازپس‌گرفته شوند. البته این بدان معنا نیست که لزوما قوانین به این موضوع صراحتا باید اشاره داشته باشند. در بسیاری از مواد یک قانون، ظرفیت و ضرورت توجه به بعد ترمیمی عدالت وجود دارد و ممکن است قانون از آن غفلت نموده باشد. در خصوص قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات نیز می‌توان غفلت در خصوص عدالت ترمیمی را فهم نمود. از این رو نیاز است تا نقاطی که ظرفیت تماس با عدالت ترمیمی را دارند شناسایی کرده و در آن نقاط قانون را تقویت کرد.

اولین پرسش از قانون آن است که اگر به عنوان مثال به واسطه اهمال و سستی در اجرای ماده (4) و عدم رعایت ملاحظات امنیتی یا رعایت محرمانگی اطلاعات اشخاص، آسیبی به اشخاص وارد آید، جبران آسیب چگونه و در چه فرآیندی رخ خواهد داد؟ در پاسخ به این سوال باید گفت قوانینی چون «قانون دسترسی آزاد به اطلاعات» و «قانون جرایم رایانه‌ای» به عنوان قوانین اقماری قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی عمل می‌کنند و می‌توان دغدغه سوال فوق را در آن قوانین جستجو کرد. ملاحظه قوانین نام برده گویای آن است که بافت تقنینی کشور می‌تواند نقایص قانون مدیریت داده در حوزه عدالت ترمیمی در موضوع حریم خصوصی را به طور مطلوب پوشش دهد و نیاز به اعمال اصلاحات در این قانون از این منظر نباشد. به عنوان مثال در ماده (21) قانون دسترسی آزاد به اطلاعات، در خصوص انتشار اطلاعات خلاف واقع و نیز انتشار اطلاعات واقعی بر خلاف محدودیت ذکر شده در آن قانون (که شامل محدودیت‌های حفظ حریم خصوصی نیز هست)، افراد می‌توانند مطابق قواعد عمومی مسئولیت‌های مدنی ادعای خسارت نمایند. همچنین در مواد (16) و (17) قانون جرائم رایانه‌ای نیز به نحوی به حفظ حریم شخصی اشاره شده است.

با وجود آنکه می‌توان از قوانین دیگر برای پوشش ضعف در خصوص الزامات عدالت ترمیمی برای حوزه حریم خصوصی کمک گرفت؛ اما هنوز نمی‌توان به نحو کامل ادعای انطباق حوزه داده و اطلاعات با عدالت ترمیمی را داشت. چرا که می‌توان مسائل دیگری را که در دایره عدالت ترمیمی قرارداشته و در ارتباط با قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی است، طرح نمود. از آن دست مسائل اینکه اگر نهاد یا سازمانی مانع از دسترسی افراد به اطلاعات ملی شود، آیا آنها می‌‌توانند از آن نهاد یا سازمان، ادعای خسارت داشته باشند؟ آیا حق شکایت و پیگیری توسط متضرر در قانون پیش‌بینی شده است؟ یا اگر یک نهاد در ارائه داده و اطلاعات به نهاد و سازمان دیگر کاهلی و خودداری نماید و بواسطه این موضوع، سازمان و نهاد دوم در ارائه خدمات به جامعه دچار مشکل شود و خسارتی از این طریق به جامعه تحمیل گردد، آیا نباید خسارت مذکور جبران و ترمیم شود؟ پاسخ آن است که قطعا جبران خسارت حق کسی است که عدم اجرای مفاد این قانون توسط برخی، آنها را دچار ضرر و خسارت نموده است. لذا جهت تقویت این قانون در زمینه عدالت ترمیمی نیاز به آن است تا ذیل ماده (9) ماده دیگری تحت عنوان ماده (9) تکراری، به شکل زیر به قانون اضافه شود:

8-3. ارزیابی از منظر عدالت جزایی

عدالت جزایی، عرصه سوم از عدالت صیانتی است. تفاوت این بخش از عدالت با دو بخش تأمینی و ترمیمی را می‌توان در قالب یک مثال توضیح داد. اینگونه فرض کنید که یک زمین بر اساس معیارهای توزیع مشروع، سهم یک فرد باشد. تأسیس و احترام گذاشتن به نهاد مالکیت، امری تأمینی است. یا طراحی فرآیندی مثل صدور سند مالکیت برای تثبیت و حفظ مالکیت آن زمین، همگی از منظر تأمینی و برای کاهش احتمال از دست رفتن حق آن فرد است. اما اگر کسی زمین او را غصب نماید، جامعه می‌بایست برای بازگردان حق و ترمیم آن اقدام نماید. در این مقام زمین این فرد باید به صورت تمام و بدون کم و کاست به این فرد بازگردانده شود. این گام در واقع در دامن عدالت ترمیمی قرار دارد. اما آیا جامعه نباید نسبت به تنبیه فرد غاصب اقدامی انجام دهد؟ این پرسش مرز ورود به عدالت جزایی است. البته مثال فوق از نوع تنبیه بود و می‌توان مثال‌های بسیاری را شمارش نمود که جامعه تکلیف بر تشویق برخی افعال و کنش‌ها را دارد. عدالت جزایی در واقع ناظر به تنبیه فرد یا افرادی است که تخطی در حقوق دیگران نموده‌اند و نیز در نقطه مقابل شامل تشویق افرادی است که از نظر اجتماعی با ایثار و ازخودگذشتگی یا تلاش بیش از انتظار، خدمات عمده‌ای به اجتماع و افراد جامعه عرضه داشته‌اند.

ماده (9) بیشترین ارتباط را با عدالت جزایی دارد. در این ماده اشاره شده است که متخلف یا اخلال کننده در پردازش و تبادل یا مستنکف از اجرای این قانون مشمول مجازات انفصال از خدمت به مدت شش ماه تا پنج سال یا حبس تعزیری به مدت نود و یک روز تا شش ماه می‌شود. تأمل در جوانب این ماده، نشان از ضعف فراوان در بعد جزایی است. در ادامه سعی خواهد شد تا بررسی جامعی از منظر جزایی صورت گیرد.

نکته نخست آنکه نگاه تنبیهی در این قانون مسلط بوده و هیچ توجهی به لایه تشویقی و پاداشی عدالت جزایی نشده است. آنچه در ماده (9) درج شده است، صرفا محدود به مجازات متخلفین، اخلال‌کننده‌ها و کسانی است که از اجرای قانون سربازه و استنکاف نموده‌اند. سوال آن است که آیا اقتضای عدالت تشویق و پاداش دادن به افراد و نهادهای فعال در اجرای این قانون نیست؟ آیا نباید در عین تنبیه خاطیان، کسانی که عملکرد بسیار چشمگیری در اجرا و تحقق این قانون داشته‌اند، تشویق شده و پاداش دریافت نمایند؟ توجه به این موضوع ایجاب می‌کند که ماده (9) از نگاه تک بعدی و تنبهی فراتر رفته و ابعاد تشویقی را نیز در دامن خود لحاظ نماید. لذا می‌توان تبصره زیر را به ماده (9) اضافه نمود.

تبصره: کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی موظف است در پایان هر فصل، گزارش رتبه‌بندی شده عملکرد کلیه سازمان‌ها و نهادهای مشمول این قانون را تهیه و به معاونت اداری و استخدامی رئیس جمهور (یا مرجع ذیصلاح دیگر) ارائه نماید. دستگاه‌هایی که در این ارزیابی در زمره ۲۰ درصد برتر قرار گیرند، مشمول تشویق و پاداش مطابق آیین‌نامه‌ای خواهند بود که حداکثر ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون به پیشنهاد معاونت اداری و استخدامی رئیس جمهور و تصویب هیئت وزیران خواهد رسید.

نکته دیگر که لازم است به آن توجه شود آن است که آیا تناسب میان جرم و مجازات در ماده (9) برقرار هست یا خیر؟ سطح تخلف و اختلال یا استنکاف همواره یه یک شکل نیست و می‌تواند از سطح جزئی تا سطوح اساسی و کلان تغییر کند. آثار این نوع کنش‌ها نیز می‌تواند محدود یا وسیع باشد. لذا جرم باید متناسب با مصداق تخلف یا اختلال یا استنکاف و آثار و یا حتی جایگاه و سمتی که فرد بر آن نشسته تنظیم شود. تعیین مجازات به صورت حداقل و حداکثر این اجازه را به نهاد ناظر یا نهاد قضائی داده است که بتواند تناسب میان تخلف و تنبیه را تنظیم نماید. اما نکته آن است که هیچ قید و معیاری برای انتخاب تنبیه حداقل یا تنبیه حداکثر قرار داده نشده است. در یک دادگاه ممکن است یک فرد با یک جرم مشخص به شکلی تنبیه شود و در دادگاه دیگر فرد با همان مختصات شخصیتی و جایگاهی و همان جرم، به نحو دیگری تنبیه و مجازات گردد. این امر مخل عدالت جزایی است. البته نمی‌توان به صورت کامل تمام مصادیق تخلف و اخلال و استنکاف را در قانون ذکر نموده و برای هر یک به صورت مشخص مجازات خاصی را تعیین کرد. اما لازم است معیارهایی را برای انتخاب از سطح مجازات مشخص نمود. از آن جمله هر میزان سطح و جایگاه افزایش یابد، لازم است شدت برخورد با او بیشتر شود. هر میزان آثار یک تخلف بیشتر باشد، لازم است سطح مجازات سنگین‌تر شود. هر میزان سطح تخلف از جزئی به کلان ارتقاء یابد، لازم است مجازات تشدید شود. لذا می‌توان در همان ماده عبارتی اضافه نموده و تعیین میزان مجازات را به معیارهایی چون جایگاه فرد، میزان آثار و سطح تخلف وابسته نمود.

ماده 9: متخلف یا اخلال کننده در پردازش و تبادل یا مستنکف از اجرای این قانون، متناسب با جایگاه اداری، سطح تخلف و گستره آثار آن، مشمول مجازات انفصال از خدمت به مدت شش ماه تا پنج سال یا حبس تعزیری به مدت نود و یک روز تا شش ماه می‌شود.

ثانیا محصور کردن اقدامات تنبیهی به تخلف، اختلال یا استنکاف نمی‌تواند پوشش کاملی برای دغدغه‌های عدالت جزایی فراهم آورد؛ چرا که تصور اقدامات مجرمانه در این موضوع منتفی نیست. می‌توان چنین فرض داشت که فرد مرتکب جرائمی شده باشد که حتی اگر اشد مجازات قید شده در ماده (9) بر او اعمال شود، باز هم نسبت میان جرم و مجازات برقرار نگردد. به عنوان مثال اگر مسائل امنیتی رعایت نشود و فردی داده‌های عمومی را به شکل غیر قابل بازگشت نابود کند یا او به عنوان عامل خارجی عمل کرده و فعالانه و آگاهانه در انتقال داده‌ها به خارج از کشور نقش داشته باشد و یا تخلف و اخلال او منتهی به خدشه بر امنیت ملی شود. در چنین شرایطی آیا می‌توان تنبیه به میزان پنج سال انفصال از خدمت یا حبس تعزیری به مدت شش ماه را متناسب دانست؟ به سادگی نمی‌توان جواب مثبت داد. در این قانون از طرح مجازات برای جرائم ممکن در خصوص داده‌ها و اطلاعات عمومی مثل دسترسی غیر مجاز، جاسوسی رایانه‌ای، جعل و نشر اکاذیب، سرقت داده و اطلاعات و ... غفلت شده است. البته باید گفت خوشبختانه در این حوزه می‌توان ظرفیت «قانون جرائم رایانه‌ای» را خوب ارزیابی کرد. در این قانون مصادیق قابل توجهی از جرائم مرتبط با داده‌ها و اطلاعات با مجازات‌های شدیدتر احصا شده است. لذا تنها کافی است ذیل ماده (9) تبصره‌ای در اشاره به قانون جرائم رایانه‌ای صورت گیرد و اقدامات با سطوح فراتر از تنبیه اداری به آن قانون ارجاع داده شود. از این رو نیاز است عبارت ذیل به عنوان یک بند به ماده (9) اضافه شود:

چنانچه اقدامات انجام شده یا ترک فعل‌ها واجد عناصر تشکیل‌دهنده جرم به ویژه جرائم مندرج در قانون جرائم رایانه‌ای باشد، مرتکب در دادگاه صالح کیفری مجازات خواهد شد. رسیدگی و صدور حکم در دادگاه کیفری، مانع از اجرای مجازات انضباتی مندرج در این ماده نخواهد بود.

مسئله نهایی در خصوص عدالت جزایی، بازدارندگی احکام تنبیهی است. نکته آنکه با توجه به پیشنهادهایی که در بخش‌های تحلیل کارآمدی، عدالت ترمیمی و نیز تفکیک میان تخلف و جرم در بخش جزایی مطرح شد، مجموع این موضوعات می‌تواند از منظر بازدارندگی تا سطح قابل توجهی ارتقاء یابد. اما قانون در شکل کنونی آن از منظر بازدارندگی در موقعیت ضعیف است. خصوصا آنکه در شکل کنونی، ماده (9) در عمل پیاده نمی‌شود؛ چرا که ساختار نظارتی برای اعمال این حکم بسیار ضعیف دیده شده است. عدم اجرا شدن ابعاد تنبیهی یک قانون فی‌نفسه بازدارندگی آن را فرسوده می‌نماید. در این خصوص نیز در بخش تحلیل کارآمدی ساختاری نکات و پیشنهادهایی ذکر شده است که نیاز به تکرار در این بخش نیست.

9. ارزیابی از منظر برش‌های جمعیتی

یکی دیگر از مقولات مهمی که می‌تواند گویای وضعیت یک طرح، قانون یا پیشنهاد سیاستی در نسبت با عدالت باشد، تحلیل آن قانون از منظر برش‌های جمعیتی و اجتماعی است. عدالت ذاتا مفهومی مقایسه‌ای است و فهم آن نیازمند مقایسه وضعیت‌های مختلف با یکدیگر است. انتفاع بخش‌های جمعیتی مختلف در مقایسه با یکدیگر یا وضعیت قانون در این برش‌ها می‌تواند بصیرت عمیق‌تری از یک قانون فراهم آورد. برش‌های جمعیتی که می‌‌توان بر یک قانون وارد نموده و بر اساس آن وضعیت عدالت را بررسی نمود شامل «برش جنسیتی»، «برش قومی»، «برش منطقه‌ای»، «برش طبقاتی»، «برش نسلی» و «برش قشری» است. از میان برش‌های فوق، قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی در دو برش نسلی و برش قشری قابلیت تحلیل و مقایسه دارد.

سرریز آثار این قانون در برش نسلی بسیار مطلوب و قابل دفاع است. داده‌ها و اطلاعات نمی‌تواند فقط برای استفاده یک نسل مد نظر باشد. انباشت داده‌ها و اطلاعات در طول زمان، می‌تواند به عنوان یک ثروت و میراث عظیم برای نسل‌های آتی فرض شود. این قانون بستر و گام بزرگی در زمینه تولید و به‌روزرسانی و نیز حفاظت و نگهداری از داده‌ها و اطلاعات در سطح ملی ارزیابی می‌شود. لذا منتفع اصلی از این قانون نسل‌های آتی خواهند بود و از این منظر این قانون نسبت عمیقی با تأمین حقوق کسانی دارد که امروز نماینده و صدایی برای احقاق حقوق خود ندارند.

از منظر برش قشری این قانون وضعیت مناسبی ندارد. برش قشری محصول قرار گرفتن افراد در موقعیت‌ها و نقش‌های تعریف شده در دامن اجتماع است؛ مثل نقش معلمی، دانش‌آموزی، پدری، همسری، ورزشکار و... . عمده پیشنهادهای سیاستی درواقع تقسیم و تعریف حقوق تعاملی میان نقش‌هایی است که می‌توان آنها را از منظری خاص، دوگان هم قرار داد؛ دوگان‌هایی چون «کارگزار ـ شهروند»، «معلم ـ دانش‌آموز»، «امام ـ امت»، «کارگر ـ کارفرما»، «مالک ـ مستأجر»، «تولیدکننده ـ مصرف‌کننده» و... . در این قانون همانطور که در بخش تحلیل ساختاری صحبت شد، با فرض نقش‌های مختلف در جایگاه‌های متفاوت، نسبت‌های تعریف شده میان افراد دچار خدشه است. از آنجا که تحلیل مفصلی در این رابطه در بخش‌های پیشین بیان شده است، در اینجا نیاز به تکرار آنها نیست.

10. ارزیابی از منظر فساد و تعارض منافع

وجود تعارض منافع بخشی و سازمانی را می‌توان به عنوان یکی از مهمترین موانع پیاده‌سازی این قانون مورد اشاره قرار داد. تعارض مذکور وقتی با ضعف ساختاری و عدم توجه به مدیریت انگیزه‌ها همراه باشد، می‌تواند قانون را کاملا در فرآیند اجرا متوقف نماید. پیش‌تر توضیح داده شد که تعارض ناشی از آنجاست که ارائه داده از سوی یک سازمان هیچ عایدی سازمانی برای آن سازمان ندارد. حتی می‌توان فراتر از این موضوع آن را تفسیر کرد؛ چرا که حبس داده‌ها در اختیار یک سازمان می‌تواند در بزنگاه‌های تعاملی با دیگر سازمان‌ها و نهادها، ابزار قدرت و چانه‌زنی برای آن سازمان باشد. همچنین می‌توان ارائه قطره چکانی آن داده‌ها و اطلاعات را به عنوان مسیری برای درآمدزایی برای آن سازمان فرض کرد. مجموعه عوامل فوق نشان از وجود ضدانگیزه‌های قوی برای تعامل میان میان سازمان‌ها و نهادهاست.

سوال آن است که آیا کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی می‌تواند در این زمینه به عنوان تسهیل‌گر عمل نماید؟ به دو دلیل جواب منفی است. یک آنکه قانون فعلی ابزارهای قوی برای اجبار و تسری اراده بر کنش سازمان‌ها برای کارگروه تعامل‌پذیری فراهم ننموده است. دوم آنکه ساختار و ترکیب خود کارگروه تعامل‌پذیری در این موضوع دچار تعارض منافع است. رأی به الزام ارائه داده و جدیت در این موضوع بدان معناست که همین الزام و جدیت در خصوص فردی که رأی به آن می‌دهد نیز اعمال شود. به عنوان مثال فرض کنید موضوع در خصوص ارائه داده از سوی بانک مرکزی ج.ا.ا به یک نهاد تقاضا کننده است. نماینده وزارت کشور چرا باید به این موضوع رأی دهد وقتی این فرض در ذهن او باشد که همین الزام پس از چندی در خصوص سازمان و نهاد ذیل او نیز اعمال خواهد شد؟ با فرض منافع سازمانی ذکر شده در بند پیشین، این الزام و جدیت قطعا کند خواهد شد.

راهکار حل تعارض منافع آن است که اولا منافع سازمانی تا حد ممکن رسمیت داده شود. این امر را می‌توان با تفکیک خدمات داده‌ای به دو سطح خدمات داده‌ای پایه و خدمات داده‌ای اختصاصی، که در بخش تحلیل از منظر برابری تعاملی بیان و تعریف شد، محقق کرد. سازمان‌ها می‌بایست مجوز داشته باشند از طریق خدمات داده‌ای اختصاصی پنجره‌ای برای درآمدهای اختصاصی برای سازمان و نهاد خود داشته باشند؛ اما در خصوص خدمات داده‌ای پایه که جزو وظایف ذاتی آنهاست، این موضوع ممنوع است.

ممکن است چنین استدلال شود که تجمیع تمام داده‌ها در یک نقطه بر اساس ملاحظات امنیتی، خطاست؛ چرا که این احتمال وجود دارد که داده‌ها به دلایل مختلف آسیب دیده و از بین بروند. این ملاحظه می‌تواند با الزام دستگاه‌های متولی داده‌ها به داشتن پشتیبان از داده‌ها مرتفع شود. یعنی دستگاه‌های تولیدکننده داده، علاوه بر الزام به تولید، به روزرسانی و تحویل داده‌ها به مرکز مذکور، وظیفه نگهداری و پشتیبان‌گیری از آن را بر عهده دارند.

نکته بعد آنکه ممکن است اشکال شود با تجمیع داده‌ها در یک مرکز واحد، تعارضات موجود که در میان همه سازمان‌ها پراکنده بود، تجمیع شده و در اختیار مدیران آن مرکز واحد قرار خواهد گرفت. قدرت حاصل از تجمیع داده در این سازمان، این سازمان را نسبت به هر سازمان دیگر مسلط خواهد کرد. این امر با سلب تصمیم‌گیری در خصوص نحوه ایجاد دسترسی به داده‌ها از آن سازمان و در اختیار قرار دادن تصمیمات در حوزه دسترسی به داده و اطلاعات به کارگروه تعامل‌پذیری مرتفع می‌شود. با بیان توضیحات فوق می‌توان تبصره‌های زیر را به ماده (4) به شکل زیر اضافه نمود:

11. وضعیت در شاخصه‌های مردمی بودن

عدالت محقق نمی‌شود مگر با مردم و اشاره به «قیام ناس» در آیه «لَقَد أَرسَلنا رُسُلَنا بِالبَیِّناتِ وَأَنزَلنا مَعَهُمُ الکِتابَ وَالمیزانَ لِیَقومَ النّاسُ بِالقِسطِ» تأکید بر همین موضوع است. ارسال رسل و انزال کتب و میزان از آن روست که مردم قیام به قسط کنند و تا مردم نباشند، قسط و عدالت رخ نخواهد داد. بر این مبنا حکمرانی اسلامی وقتی عادلانه است که مردمی باشد و درغیر این صورت تهی از عدالت خواهد بود. بر این مبنا نقش و جایگاه تعریف شده برای مردم و ابعاد مشارکت آنها در قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، یکی دیگر از موضوعات مهمی است که می‌بایست در ارزیابی و پیوست عدالت مورد توجه قرارگیرد. ابعاد مشارکت مردم و به عبارتی مردمی بودن یک سیاست یا قانون را می‌توان به صورت خلاصه این گونه بیان کرد: «از مردم، با مردم، برای مردم و مقابل چشم مردم».

11-1. شاخصه «از مردم»

مقصود از عبارت «از مردم» آن است که تا حد ممکن، منابع مردمی باید در اولویت باشند. به عنوان مثال اگر بنا بر احداث پروژه‌ای خاص در کشور هست، اولویت آن است که منابع آن از طریق منابع مردمی تأمین شود. در صورتی می‌توان به منابع غیر مردمی اندیشید که امکان تکیه بر منابع مردمی کاملا منتفی باشد؛ اما تا زمانی که ظرفیت‌های مردمی مشارکت داده نشده است، تکیه بر منابع دیگر صحیح نیست. در قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، این امر اگر بخواهد محقق شود در زمینه تأمین زیرساخت‌های نگهداری و تبادل داده باید رخ دهد. ظرفیت این توجه در سازه کلان تبادل داده در کشور وجود دارد و می‌تواند در طرح‌های توسعه‌ای و زیرساختی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مورد توجه باشد. در این خصوص نیاز به اشاره است که این موضوع خارج از کرانه‌های قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات است؛ لذا نیازی به اشاره و تأکید بر آن در این قانون نیست. البته نیاز به اشاره است که این امر بدون ایجاد انگیزه رخ نخواهد داد. ضروری است تا دقت وسیعی در نرخ‌گذاری‌ها در حوزه نگهداری و تبادل داده صورت یابد تا ورود مردم برای سرمایه‌گذاری در این عرصه توجیه سودآورانه داشته باشد.

11-2. شاخصه «با مردم»

مقصود از عبارت «با مردم» آن است که باید اولویت در انجام و پیش‌برد کارها با نیروهای مردمی (به معنای غیر رسمی، غیر حزبی، غیر جناحی و ...) باشد. این مقوله هم ناظر به فرآیند تصمیم‌گیری و هم ناظر به فرآیند اجرا است. بدان معنا که از یک سو در فرآیند تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی باید بستر شنیدن نظرات کارشناسان و مردم پیش از تصمیمات متناظر با موضوع و سطح تصمیم فراهم باشد. از سوی دیگر در مقام اجرای سیاست‌ها، باید مسئولیت اجرا بدوا بر دوش مردم قرار گرفته و با مشارکت آنها عملی شود. می‌بایست استفاده از مهارت‌ها، ابتکارات و دانش پراکنده میان مردم به عنوان رویکرد کلان و کلی در اولویت فرض شود. اگر مردم توان حضور در عرصه‌ای را نداشتند، لازم است به تدریج توانایی آنها برای برعهده گرفتن آن موضوع تقویت شود و اگر چنین امکانی فراهم نیامد، بالضروره می‌توان کار را به دست نیروهای رسمی و دولتی سپرد؛ اما به نحو محدود و مقطعی. هر میزان ظرفیت بکارگیری و مشارکت نیروهای مردمی در عملیاتی‌سازی قانون مدیریت داده و اطلاعات بیشتر شود، ساختار بودجه به سمت عادلانه‌تر شدن پیش رفته است. در رابطه با قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، نمی‌توان مدیریت و اداره داده‌های ملی را خارج از نهاد رسمی و حاکمیت تعریف کرد؛ چرا که مباحث امنیتی و نیز حفظ حریم خصوصی افراد مانع از آن خواهد بود و نیز از آن رو که موضوع اصلی در داده‌ و اطلاعات تجمیع و تمرکز آن است باید توجه داشت که تمرکز و انباشت داده و اطلاعات فی‌نفسه تولید قدرت می‌نماید و نمی‌توان چنین قدرتی را خارج از حاکمیت و نظارت رسمی قرار داد. اما در رابطه با تولید و به‌روزرسانی داده و اطلاعات، می‌توان بستر حضور بخش مردمی را ایجاد کرد. البته این امر همچون بسیاری از موارد که در این گزارش ذکر شده است، نیازمند ایجاد انگیزه برای حضور و فعالیت است. در این قانون نسبت به نرخ‌گذاری در خصوص خدمات در حوزه داده و اطلاعات غفلت شده است و اگر این نقیصه برطرف شود، در حوزه تولید داده می‌توان با برون‌سپاری و استفاده از ظرفیت‌های مردمی کار را پیش برد. پیش‌تر در رابطه با ماده (4) و (5) اصلاحاتی برای تعیین نرخ خدمات در حوزه نگهداری و تبادل داده پیشنهاد شده است. با فرض اصلاحات در آن دو ماده می‌توان یک ماده دیگر ذیل عنوان «ماده (10) تکراری» به شکل زیر به قانون اضافه نمود:

عبارت «با مردم» را می‌توان به شکل دیگری نیز معنا نمود که منطبق با رویکرد حکمرانی محلی و استانی باشد. بدان نحو که ساختار قانون می‌بایست از شکل متمرکز آن فاصله گرفته و به سمت افزایش تأثیر و اختیارات در سطح استان‌ها و شهرستان‌ها حرکت کند. بدیهی است که پیش‌نیاز این امر تقویت بازوهای نظارتی هم به شکل متمرکز و هم در سطوح متناظر با اختیارات تصمیم‌گیری است. در تبصره ماده (7) این قانون، ظرفیت مسئله فوق پدید آمده و از این نظر می‌توان آن را در بعد مردمی و حرکت به سمت حکمرانی محلی مثبت ارزیابی کرد؛ اما روح حاکم بر ماده (7) بر اساس تمرکزگرایی تدوین شده است و نیاز است تا تغییراتی در آن پدید آید. با لحاظ موارد فوق و برای افزایش نقش مردم و بویژه گام برداشتن در مسیر حکمرانی محلی می‌توان ماده (7) را به شکل زیر اصلاح کرد:

جدول 18. پیشنهادهای اصلاحی برای ارتقاء از منظر شاخصه‌های مردمی

مأخذ: همان.

11-3. شاخصه «برای مردم»

مقصود از عبارت «برای مردم» آن است که نتایج و منافع حاصل از سیاست‌ها در نهایت باید برای مردم باشد نه برای طبقات یا گروه‌های خاص. انتفاع از قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی می‌بایست برای مردم در عمومی‌ترین شکل آن باشد. مردمی بودن یک سیاست در برش «برای مردم» ایجاب می‌کند که حتی اگر منافع یک سیاست برای گروه یا افراد خاصی تعریف شده باشد، باید آن سیاست در کنه خود به نحو طولی در طریق تأمین منافع مردمی توجیه و توضیح داده شود. به عنوان مثال اگر سیاستی برای حمایت از نخبگان جامعه طراحی و پیشنهاد می‌شود، می‌بایست توجیه شود که این سیاست چگونه می‌تواند در نهایت به تأمین منافع بیشتر برای عموم مردم منتهی شود. باید توضیح داده شود که آیا در سیاست پیشنهادی نسبت به سناریوهای محتمل در خصوص انحراف از مقصود نهایی، یعنی عدم ختم منافع برای عموم مردم، مکانیزم و فرآیندهای دقیقی تعبیه و طراحی شده است یا خیر؟ در قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، بزرگترین گام در این رابطه، تغییر سطح مالکیت داده‌ها از سطح بخشی و سازمانی به سطح ملی بوده است. این به نوبه خود گام بزرگی محسوب می‌شود. اما همانطور که در بخش مرتبط با تحلیل برابری تمهیدی ذکر شد، نتوانسته به نگاه ملی ملتزم بماند و به از سطح ملی آن را به سطح دولتی تقلیل داده است. بهره مردم از این قانون بیشتر غیر مستقیم و به سبب بهینه‌سازی خدمات دولتی با استفاده از داده‌ها و اطلاعات ملی طراحی شده است. مردم می‌توانند و حق دارند به صورت مستقیم از داده‌های ملی بهره‌گیری نمایند مگر آنکه مباحث حریم خصوصی و امنیت ملی مانع شود. از این رو پیشنهادهایی در بخش برابری تمهیدی برای تغییر رویکرد دولتی به ملی ارائه شده است که از تکرار آنها در این مقام پرهیز می‌شود.

11-4. شاخصه «مقابل چشم مردم»

مقصود از عبارت «مقابل چشم مردم» شفاف بودن فرآیندهای اجرایی برای مردم و امکان نظارت آنها بر اجرای قوانین است. یکی از مهمترین محورهای بحث در پیوست عدالت، میزان شفافیت در فرآیندهای تصویب، ابلاغ و اجرای قوانین است. تأکید بر شفافیت از یک سو منجر به کاهش فساد شده و قدرت نظارت بر عرصه حکمرانی در لایه‌های مختلف حاکمیتی را خصوصا برای مردم افزایش می‌دهد و بسترساز بعد مهمی از مشارکت مردم در حکمرانی در کشور است. از سوی دیگر فی‌نفسه عاملی برای گردش مدار تصمیم‌ها بر محور عدالت بوده و وزن ترجیحات اجتماعی در تصمیمات را افزایش خواهد داد. توضیح آنکه افراد وقتی خود را در معرض نظارت احساس کنند، رفتار مردمی‌تر و اجتماعی‌تری خواهند داشت. ممکن است در وضعیت غیر شفاف، فرد تصمیمی در جهت تأمین منافع خود اتخاذ نکند و فسادی در جریان نباشد؛ اما این امکان وجود دارد که تصمیم مبتنی بر سلائق و ترجیحات شخصی (و نه منافع شخصی) و بدون توجه به ترجیحات جمعی و مردمی صورت گیرد. شفافیت وزن و نقش تصمیمات مردمی را افزایش می‌دهد و از این بستر می‌تواند عیار عدالت در تصمیمات را افزایش دهد؛ چرا که افراد وقتی خود را در مقام پاسخگویی و نظارت مردم فرض نمایند، تصمیمات اخلاقی‌تری اتخاذ می‌کنند. به عبارتی شفافیت با تغییر ریل تصمیمات از ترجیحات شخصی به ترجیحات اجتماعی، سلیقه و نظر عمومی مردم را به یک معیار اساسی در فرآیندهای تصمیم‌گیری تبدیل می‌کند.

مضاف بر شفافیت در فرآیندها، توجه به فرآیندهای آگاهی بخشی و اقناع افکار عمومی نیز می‌تواند تفسیرگر بعد دیگری از مفهوم «مقابل چشم مردم» باشد. رضایت جامعه از سیاست‌ها متأثر از «احساس عدالت» است. توجه به این مقوله ضرورت وجود پیوست‌های رسانه‌ای را برای اقناع جامعه خصوصا در تصیماتی که در اصطکاک با سطح گسترده‌ای از مردم جامعه است، توجیه می‌کند. به همان اندازه که عادلانه بودن تصمیم‌ها مهم است به همان اندازه نیز عادلانه اجرا شدن آن تصمیمات مهم است؛ لذا یکی دیگر از مواردی که پیوست عدالت می‌بایست نسبت به آن حساسیت نشان دهد، ارزیابی فرآیندهای ناظر بر اقناع جامعه در خصوص تصویب و عملیاتی‌سازی یک قانون است. مقصود ما از اقناع می‌تواند هم مراحل پیشینی و هم مراحل پسینی تصمیمات را شامل شود. اقناع پیشینی با مشارکت مردم در تصمیمات و شنیده شدن نظرات و نگاه‌های آنها فراهم می‌آید. اقناع پسینی اما ناظر به توجیه و اقناع مردم توسط دولت در خصوص چرایی و چگونگی اجرای تصمیمات، خصوصا پیرامون تصمیمات و تغییرات کلان آن است.

قانون مدیریت داده در تأمین این بعد از حکمرانی مردمی نواقص عمده‌ای دارد. به نحوی که می‌توان گفت هیچ توجهی به آن نشده است. نه در بخش حق دسترسی و نه در بخش نظارت مردمی و نه در بخش شفافیت و گزارش‌دهی سالانه توجه به مقوله حضور و نقش مردم و الزام به آن صورت نگرفته است. از این رو نیاز به آن است تا موادی برای تقویت ابعاد دسترسی، نظارتی، شفافیت و گزارش دهی به مردم در این قانون اضافه شود. در رابطه با موضوع حق دسترسی پیش‌تر نکاتی بیان شده و اصلاحاتی پیشنهاد شده است. در این جا صرفا برای تقویت بعد نظارتی، شفافیت و گزارش دهی به مردم دو ماده برای قرار گرفتن بعد از ماده (10) به شکل زیر پیشنهاد می‌شود.

12. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این نوشتار سعی بر آن بود تا قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی، از منظر ابعاد مختلف عدالت بررسی و ارزیابی شود. در هر بخش عواملی که باعث فاصله گرفتن و واگرایی این قانون از عدالت می‌شد، شناسایی شد و مبتنی بر اقتضائات همان بخش، پیشنهادهای ایجابی برای اصلاح قانون ارائه گردید. نتیجه ارزیابی و تحلیل‌های صورت گرفته آن است که این قانون در بخش‌هایی توانسته به سمت عدالت حرکت کند؛ اما نواقص و فاصله معناداری نیز از عدالت دارد. در مجموع می‌توان میزان تناسب آن با عدالت را متوسط ارزیابی کرد.

در پایان نیاز است تا از تمام پیشنهادهای اصلاحی برآیند گرفته شود و میان پیشنهادهای متزاحم، تعدیل بر اساس عدالت انجام گیرد. در ادامه تمام پیشنهادهای اصلاحی به صورت ماده به ماده و در مقایسه با قانون فعلی تجمیع و برآیندگیری شده است.

جدول 19. متن نهایی پیشنهادات اصلاحی برای ارتقاء قانون در تمامی ابعاد عدالت