خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

امروزه امر گردشگری با کاربری ترکیبی می‌تواند پاسخی سیاستی به چالش‌های همزمان کمبود زمین مناسب برای توسعه گردشگری، مشکلات محیط ‌زیستی، آثار منفی فصلی ‌بودن تقاضای گردشگری و نیاز به تنوع‌بخشی درآمد در یک کاربری باشد. بر این اساس می‌توان به شرایطی برای حادث شدن برخی مشکلات و معضلات نظیر فساد و گسترش پدیده زمین‌خواری و قفل ‌شدن توسعه زمین و غیرفعال ماندن آن (در طرح‌هایی که با ماهیت گردشگری ترکیبی آغاز شدند اما در میانه توسعه بنا به دلایل اقتصادی، ازسوی مالکان متوقف شده و به عدم توسعه مطابق برنامه زمین منجر شده است)، اشاره کرد. در واقع این مسئله مطرح می‌شود که این موضوع همانند یک تیغ دولبه، در صورتی که به سازوکارهای درست مدیریتی آن توجه نشود، ممکن است نتیجه‌ای کاملاً معکوس داشته باشد. همچنین به‌علت دیده شدن این موضوع در قانون برنامه هفتم، ضرورت توجه و بررسی موضوع آن دو چندان می‌شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی‌ آموزه‌های جهانی در موضوع کاربری ترکیبی در حوزه گردشگری موارد ذیل را نشان می‌دهد.

·         قانونگذاری محیطی و سلسله‌مراتب طرح‌ریزی که ساخت‌وساز را از نوارهای ساحلی حساس دور کرده و توسعه را به قطعات مجاز پشت پهنه حفاظت هدایت می‌کند که در کشورهای یونان، اسپانیا و فرانسه استفاده شده است.

·         تلفیق پنجره واحد خدمات کسب‌وکار با سیستم‌های سخت‌گیرانه حفاظت منظر برای انجام همزمان تسهیل فرایند اداری سرمایه‌گذاری و پاسداشت کیفیت مناظر طبیعی و فرهنگی توسط کشورهایی همچون ایتالیا، فیلیپین و ایالات متحده آمریکا به کار گرفته شده است.

·         طراحی چارچوب مجتمع‌ها و مناطق یکپارچه گردشگری برای هماهنگ‌سازی فرایند برنامه‌ریزی، تصویب و اجرا در طرح‌های بزرگ گردشگری و کاهش پراکندگی نهادی در کشورهایی همچون ژاپن و فیلیپین مشاهده شده است.

·         توجه به اخذ مالیات پلکانی از برخی کاربری‌های با گردشگری ترکیبی نظیر هتل‌ها و استفاده آن در همان مناطق از رویکردهای مالی برای توسعه مناطق گردشگری ترکیبی بوده که در تجربه برخی کشورها نظیر ایالات متحده آمریکا و ژاپن مشاهده شده است.

·         به‌کارگیری سازوکارهای حقوقی نظیر اجاره‌های بلندمدت و منع انتقال حقوق مالکانه برای محدود کردن سفته‌بازی و حفظ کنترل حاکمیتی بر جهت‌گیری توسعه در مناطق گردشگری، آموزه‌ای بود که توسط کشورهایی همچون روسیه استفاده شده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای تسهیل توسعه گردشگری با کاربری ترکیبی، راهکارهای سیاستی برگرفته از تجارب جهانی شامل موارد ذیل است.

·         ایجاد پنجره واحدی برای گردشگری با کاربری ترکیبی با تعهد زمانی مشخص برای صدور مجوزها،

·         اجرایی‌سازی بند «الف» ماده (22) برنامه هفتم پیشرفت کشور در الزام ارزیابی آثار زیست‌محیطی و همچنین ارزیابی تأثیرات اجتماعی و فرهنگی برای طرح‌های بزرگ،

·         حمایت از اجاره بلندمدت به‌جای فروش قطعی زمین‌های ملی و دولتی و استفاده ازمالیات سالیانه بر ارزش زمین و مالیات بر خدمات زیست‌بوم آن برای کاهش سفته‌بازی و اعمال عوارض برای نگهداشت زیرساخت‌ها،

·         تدوین برنامه فازبندی برای طرح‌ها، تمرکز بر فاز بهره‌برداری گردشگری پیش از دیگر کاربری‌ها و تضمین حسن انجام کار از طریق بیمه ضمانت اجرا،

·         شفافیت و امکان نظارت عمومی برای جلوگیری از انحراف در مسیر اجرای پروژه‌ها.

1. مقدمه

امروزه در سیاستگذاری توسعه گردشگری، حرکت به‌سمت گردشگری با کاربری ترکیبی با توجه به ظرفیت‌های خود که امکان توسعه در توجه به محدودیت زمین را فراهم می‌کند و از طرفی، محیطی جذاب‌تر در محل گردشگری کاربری مقصد ایجاد می‌کند مورد استقبال قرار گرفته است[1]. بنابراین وجود رویکردی که کارکردهای اقامتی، خدماتی، فرهنگی و تفریحی را در قالب یک کاربری یکپارچه فراهم می‌آورد تا بهره‌برداری بهینه و صرفه مقیاس از زمین را افزایش داده، سرمایه‌گذاری را جذاب‌تر و تهدیدات احتمالی مرتبط را کاهش دهد، از پراکندگی و گسترش افقی جلوگیری کرده و تاب‌آوری اقتصادی را در برابر نوسان‌های فصلی گردشگری تقویت کند، ضروری است. ادبیات علمی توسعه گردشگری شهری نشان می‌دهد که چنین یکپارچگی در ترکیب کردن سایر کاربری‌ها با کاربری گردشگری،‌ زمانی به هدف‌های خود می‌رسد که در پهنه‌های از پیش ‌تعریف‌ شده و مجاز استقرار یابد، طراحی هم‌جواری‌ها را برمبنای ظرفیت‌پذیری محیطی و اجتماعی سامان داده و مدیریت پروژه را با فازبندی و نقاط کنترل قابل سنجش مدیریت کند[2].

همزمان، این رویکرد وقتی به پشتوانه ضوابط روشن کاربری زمین، استانداردهای محیط ‌زیستی و سازوکارهای مشارکت محلی پیش ‌رود، می‌تواند جریان درآمدی متنوع‌تری ایجاد کرده، گسترش پدیده زمین‌خواری را کم کند، طول اقامت و سرانه مصرف بازدیدکننده را افزایش داده و هزینه‌های نگهداشت را از مسیر ابزارهای مالی اختصاصی پوشش دهد. با این همه، ترکیبی بودن کاربری‌ها در حوزه گردشگری به‌خودی‌ خود تضمین‌کننده تداوم‌پذیری توسعه گردشگری نیست و کیفیت حکمرانی این نوع گردشگری تعیین می‌کند چنین طرح‌هایی به رفاه عمومی و حفاظت از منابع پایه منجر شوند یا به سوداگری زمین و فشار بر زیست‌بوم‌ها دامن بزنند.

در مورد ایران، توجه به گذار از طرح‌های پراکنده به مناطق و طرح‌هایی با کاربری گردشگری ترکیبی (با در نظر گرفتن الزامات و شرایط زمینه اجرا) به دو دلیل حائز اهمیت است: نخست، محدودیت زمین مناسب برای توسعه و حساسیت روزافزون پیامدهای محیط ‌زیستی و دوم، نیاز به ارتقای کیفیت تجربه گردشگر همراه با افزایش بهره‌وری سرمایه و تضمین منافع محلی. ضرورت این موضوع در کنار دلایلی همچون برندسازی کاربری گردشگری مقصد و جذب گردشگران بین‌المللی، آشکارتر می‌شود.

از منظری دیگر، انگیزه سیاستگذاران در ایران در موضوع کاربری ترکیبی در حوزه گردشگری این است که به‌دنبال مشوق برای جلب نظر سرمایه‌گذاران هستند تا به عبارتی این موضوع باعث تسهیل سرمایه‌گذاری در حوزه گردشگری شود. همچنین سیاستگذاران با ارائه طرح‌های کاربری ترکیبی در حوزه گردشگری، فضایی را فراهم کرده تا سرمایه‌گذاران ضمن کسب درآمد از پروژه ایجاد شده، اعتبار مورد نیاز برای طرح‌های گردشگری را تأمین مالی کنند.

بنابراین مطالعه حاضر بنابر ضرورت‌های ذکر شده برای توسعه گردشگری با کاربری ترکیبی، به بررسی تجارب مطرح شده در این موضوع و نحوه مدیریت چالش‌ها و استفاده از مزایای کاربری ترکیبی گردشگری می‌پردازد.

2. پیشینه

2-1. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

در این بخش مروری نظام‌مند از قوانین بالادست مرتبط با تحقیق حاضر، یعنی موضوع کاربری ترکیبی گردشگری در آن انجام می‌شود. این قوانین شامل قانون برنامه هفتم توسعه و آیین‌نامه اجرای بند «ث» ماده (83) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (موضوع ساماندهی صدور مجوز ایجاد طرح‌های گردشگری ترکیبی) هستند که در جدول زیر بررسی می‌شوند.

جدول 1. تحلیل پیشینه تقنینی

قانون برنامه‌ هفتم در بند «ث» و «ج» ماده (83) و آیین‌نامه اجرایی آن، کاربری ترکیبی در حوزه گردشگری را مبنایی در جهت افزایش سرمایه‌گذاری در حوزه گردشگری کشور و همچنین فعال کردن ظرفیت‌های کشور در این راستا نظیر گردشگری ساحلی دیده‌اند. از طرفی در راستای مهار برخی مشکلات احتمالی در زمینه زمین‌خواری و غیرفعال ماندن زمین یا به تعبیری قفل شدن توسعه زمین، محدودیت‌هایی در تفکیک و افراز زمین و همچنین درصد سهم کاربری‌های غیرگردشگری در طرح‌های گردشگری در نظر گرفته‌اند.

3. تجارب جهانی کاربری ترکیبی گردشگری

امروزه در بسیاری از کشورها جهت‌گیری سیاستی در حوزه گردشگری به‌سمت کاربری ترکیبی رفته است[5]؛ یعنی تمرکز کارکردهای اقامتی، خدماتی، فرهنگی - تفریحی و حمل‌ونقل در قالب یک کاربری و داشتن یک مقصد گردشگری یکپارچه، به‌جای پراکندگی کاربری‌ها. منطق این رویکرد، کاهش آثار فصلی ‌بودن تقاضا و تنوع‌بخشی به جریان‌های درآمدی، صرفه‌جویی در زمین با تمرکز توسعه در پهنه‌های مجاز و کاهش تعارضات محیط‌ زیستی و اجتماعی از طریق طراحی‌های کنترل ‌شده و برنامه‌ریزی‌های از پیش تعیین شده و فازبندی شده است.

البته از چالش‌های این ظرفیت به‌وجود آمده، انحراف از اهداف توسعه گردشگری و غیرفعال ماندن کاربری زمین و همچنین گسترش پدیده زمین‌خواری قابل طرح است. برای مهار زمین‌خواری و سفته‌بازی، کشورها از ابزارهایی مانند سقف سهم کاربری‌های غیرگردشگری، ممنوعیت افراز و تفکیک در پهنه‌های خاص، حدنگار (کاداستر) و شفافیت مالکیت، ارزیابی آثار زیست‌محیطی و ظرفیت‌پذیری، پنجره واحد مجوزدهی و سازوکارهای منافع‌محور با جامعه محلی (توافق‌های منفعت عمومی و صندوق‌های محلی) استفاده می‌کنند تا پیوند توسعه با منافع عمومی قطع نشود.

انتخاب کشورهای یونان، فیلیپین، ژاپن، فرانسه، ایتالیا، اسپانیا و ایالات متحده آمریکا برای بررسی ازآن‌رو است که سبدی متنوع از شرایط مکانی و نهادی را پوشش می‌دهند. براساس تجارب مطالعه شده از مجمع‌الجزایر و سواحل فشرده با حساسیت اقلیمی بالا یعنی یونان و فیلیپین، تا کشورهایی با محدودیت شدید زمین قابل ساخت و ضوابط سخت‌گیرانه همجواری‌ها مانند ژاپن و نیز بازارهای بالغ گردشگری شهری، دارای میراث و شهرهای ساحلی با حجم بالای ورود گردشگر و تجربه طولانی در مجتمع‌های ترکیبی و نواحی نمونه گردشگری همانند فرانسه، ایتالیا و اسپانیا هستند. افزون بر این، ایالات متحده آمریکا نمونه‌ای از تنظیم‌گری در بستر حقوق مالکیت خصوصی قوی و طرح‌های کلان‌مقیاس برنامه‌ریزی‌ شده است و علاوه‌بر این موارد، وجود تجربه غنی از کاربست کاربری ترکیبی در سیاستگذاری، دلیل انتخاب این کشورها بوده است. در ادامه به بررسی این تجارب می‌پردازیم.

3-1. فیلیپین

قانون گردشگری فیلیپین مصوب سال 2009 و آیین‌نامه‌های آن، چارچوبی برای ایجاد مناطق تجاری و گردشگری (TEZ) فراهم کردند. این مناطق که ویژه گردشگری هستند طیفی از کاربری‌ها در آن استقرار می‌یابند. هر منطقه تجاری و گردشگری باید یک پهنه پیوسته با دسترسی حمل‌ونقلی مناسب و مجموعه‌ای از تسهیلات تفریحی یکپارچه باشد و طرح، توسعه مصوب داشته باشد که ظرفیت‌های زیست‌محیطی، فرهنگی و اجتماعی و نیز برنامه کالبدی و عملیاتی را مشخص کند. هرگونه انحراف از این طرح می‌تواند به تعلیق یا لغو مشوق‌ها منجر شود. همچنین مرکز خدمات‌دهی یکپارچه و پنجره واحد برای صدور مجوزها پیش‌بینی شده است. این مرکز تمامی خدمات لازم برای کسب مجوزهای مختلف مربوط به فعالیت‌های تجاری و گردشگری را در یک بستر ارائه می‌دهد. هدف از ایجاد این سیستم، کاهش زمان و هزینه‌های مربوط به مراحل اداری و ایجاد یک فرایند شفاف و یکپارچه برای سرمایه‌گذاران و توسعه‌دهندگان است. این فرایند علاوه بر تسهیل کسب‌وکار، امکان نظارت دقیق‌تری بر اجرای طرح‌های گردشگری و تجاری و همچنین جلوگیری از انحرافات یا سوءاستفاده‌های احتمالی را فراهم می‌کند[6].

مشوق‌های پایه‌ای قانون گردشگری فیلیپین شامل معافیت‌های مالیاتی ۶ ساله (با امکان تمدید برای 6 سال دوم)، جایگزینی همه مالیات‌های ملی و محلی با مالیات ۵درصد بر درآمد ناخالص (به‌جز عوارض ملکی) با تقسیم درآمد میان دولت ملی، دولت محلی و سازمان زیرساخت‌های گردشگری و منطقه تجاری، معافیت‌های گمرکی و امکان کسر ۵۰درصد هزینه‌های مسئولیت اجتماعی است. در بُعد غیرمالی، ویزای اقامت ویژه برای سرمایه‌گذاران با حداقل ۲۰۰ هزار دلار سرمایه‌گذاری تا قبل از سال 2021، امکان اجاره زمین برای خارجی‌ها تا 25 سال و تمدید برای 25 سال دوم و استفاده محدود از نیروی کار خارجی (حداکثر ۵درصد از کل نیروی کار) در نظر گرفته شده است. در سال 2021 با به‌روزرسانی قانون، این مشوق‌ها به‌روز شدند و ابزارهایی مانند معافیت‌های مالیاتی و کسورات، گسترش یافته و نرخ ۵درصد مالیات بر درآمد ناخالص برای برخی فعالیت‌های صادراتی تحت نظارت هیئت بررسی مشوق‌های مالی اضافه شدند[6].

از مهم‌ترین مخاطره‌ها در این تجربه می‌توان به تغییر کاربری غیرضرور و غیرکارشناسی اراضی با کاربری کشاورزی به غیرکشاورزی، تصرف و سفته‌بازی زمین و تعارض با جوامع محلی اشاره کرد. فیلیپین برای کنترل این چالش‌ها چندین راهکار قانونی و اجرایی به‌کار گرفته است.

·         الزام به ارزیابی آثار زیست‌محیطی برای طرح‌های توسعه‌ای گردشگری: طرح‌های توسعه‌ای باید ارزیابی آثار زیست‌محیطی را انجام دهند تا تأثیرات منفی آن‌ها بر محیط ‌زیست، مانند زیست‌بوم‌ها و منابع طبیعی، پیش‌بینی و کاهش یابد.

·         حفاظت قانونی از مناطق طبیعی براساس چارچوبی که توسعه را محدود یا ممنوع می‌کند: مناطقی نظیر پارک‌های ملی تحت حفاظت قانونی قرار دارند و توسعه در این مناطق محدود یا ممنوع است تا از تخریب منابع طبیعی جلوگیری شود.

·         تدوین طرح جامع کاربری زمین و مصوبات منطقه‌بندی در سطح دولت‌های محلی به‌عنوان خط اول کنترل فضایی: دولت‌های محلی طرح‌های جامع کاربری زمین را تدوین می‌کنند که شامل قوانین و محدودیت‌ها برای استفاده‌های مختلف از اراضی مانند کشاورزی، صنعتی و مسکونی است.

·         ممنوعیت واگذاری مالکیت زمین برای خارجی‌ها و محدودیت اجاره: خارجی‌ها اجازه مالکیت زمین در فیلیپین را نداشتند اما این مورد با ارائه قوانین اصلاح شد.

·         اختیار هیئت بررسی مشوق‌های مالی برای تعلیق یا لغو مشوق‌ها در صورت عدول از طرح توجیهی: هیئت بررسی مشوق‌های مالی می‌تواند در صورت نقض شرایط طرح‌ها، مشوق‌های مالی را تعلیق یا لغو کند تا از سوءاستفاده جلوگیری شود.

·         لزوم اخذ مجوز رسمی برای تغییر اراضی کشاورزی به غیرکشاورزی تحت نظارت وزارت اصلاحات ارضی: برای تغییر کاربری اراضی کشاورزی به غیرکشاورزی، مجوز رسمی از وزارت اصلاحات ارضی لازم است تا از تغییرات غیرمجاز جلوگیری شود[6].

3-2. یونان

یونان از اواخر سال ۲۰۱۰ با ایجاد قانونی، چارچوب برنامه‌ریزی فضایی خود را بازتنظیم کرد و طرح‌های فضایی ویژه و شهری را به‌عنوان ابزاری انعطاف‌پذیر برای سرمایه‌گذاری‌های گردشگری ترکیبی به‌کار گرفت. این ابزار، پیوند بین طرح‌های گردشگری، شهری و منطقه‌ای را تقویت کرده و زمینه حقوقی لازم برای شکل‌گیری کاربری‌های ترکیبی گردشگری را فراهم کرد[7].

این چارچوب ویژه فضایی و گردشگری، با هدف توزیع متوازن منافع گردشگری و ترکیب با سایر بخش‌ها تشکیل شد که ضوابط مکانی و طبقه‌بندی ظرفیتی کاربری‌ها را روشن می‌کرد. این مدل با تنوع‌بخشی به منابع درآمدی و کاهش نوسان فصلی، تداوم‌پذیری اقتصادی ایجاد کرده و از طریق یک طرح جامع و فازبندی سرمایه‌گذاری خطرات احتمالی اجرا را مدیریت می‌کند[7].

اصلی‌ترین چالش‌ها درکاربری‌های ساحلی و جزیره‌ای یونان شامل ساخت‌وساز غیرمجاز، فشار بر نوار ساحلی و ابهام در مالکیت زمین بود. یونان برای مقابله با این مشکلات از مجموعه‌ای از ابزارهای حقوقی و اجرایی استفاده کرد.

·         قانون ساحل و حریم دریا: که خط ساحل و نوار ۵۰ متری آن را تعریف و هرگونه ساخت‌وساز خصوصی را در آن ممنوع می‌کند.

·         الزام به ارزیابی آثار زیست‌محیطی براساس دستورالعمل زیستگاه‌های اتحادیه اروپا: این دستورالعمل الزامی برای ارزیابی آثار زیست‌محیطی طرح‌ها در زیستگاه‌های حساس بوده؛ به‌ویژه، بررسی تأثیرات بر زیست‌بوم‌های ساحلی و جزیره‌ای که ممکن است تحت تأثیر ساخت‌وسازهای گردشگری قرار گیرند. این دستورالعمل برای تمامی طرح‌های توسعه‌ای، مانند طرح‌های کاربری ترکیبی گردشگری، لازم‌الاجراست.

·         اجرای پروژه حدنگار (کاداستر) ملی برای شفافیت مالکیت و مهار سوداگری زمین: پروژه حدنگار (کاداستر) ملی در یونان برای شفاف‌سازی مالکیت زمین‌ها و جلوگیری از سوداگری زمین به‌کار می‌رود. این طرح می‌تواند برای کاربری ترکیبی گردشگری مهم باشد؛ زیرا مالکیت مشخص و واضح زمین‌ها در این نوع طرح‌ها اهمیت ویژه‌ای دارد.

·         مسیر سرمایه‌گذاری‌های راهبردی با سرعت تحت نظارت نهادهای ملی برای طرح‌های بزرگ: این مسیر برای تسهیل فرایند صدور مجوز طرح‌های بزرگ و استراتژیک طراحی شده است. نظارت ملی بر این طرح‌ها باعث تسریع در روند اجرایی و یکپارچگی صدور مجوزها می‌شود، که برای طرح‌های ترکیبی گردشگری ضروری است[7].

3-3. اسپانیا

اسپانیا در سال ۲۰۲۳ رکورد 85 میلیون گردشگر بین‌المللی را ثبت کرد که سیاست‌های کنترل کاربری زمین و مالیات کاربری‌های ترکیبی گردشگری، به‌عنوان یکی از عوامل، به بهبود درآمد منطقه گردشگری ترکیبی و افزایش طول اقامت گردشگران در آن محل‌ها کمک کرده است[8]. در ادامه این قوانین که به رکورد اسپانیا در گردشگری کمک کرده و در موضوع کاربری ترکیبی در حوزه گردشگری است را بررسی می‌کنیم.

·         قانون ساحل، اصل مهم کنترل زمین در نوار ساحلی اسپانیاست. حریم حفاظت به عرض ۱۰۰ متر از ساحل تعیین می‌شود و در این محدوده، ساخت‌وسازهای جدید مسکونی یا هتل ممنوع است. مقررات اجرایی نیز بر حفاظت و قطعیت حقوقی تأکید دارد. این چارچوب، انگیزه‌ای برای تجمیع کارکردها در قطعات مجاز و شکل‌گیری کاربری ترکیبی خارج از نوار ساحلی ایجاد کرده است.

·         مالیات گردشگری تداوم‌پذیر بر همه اقامت‌ها وضع شده و منابع آن صرف محیط ‌زیست می‌شود که این ابزار، بهبود شرایط مالی زیرساخت‌ها نظیر مدیریت آب، پسماند و فضاهای سبز را تأمین می‌کند.

·         نوسازی به‌جای گسترش افقی نیز از اصول توجه به کاربری‌های ترکیبی گردشگری است. این موضوع تمرکز بر بازآفرینی و نوسازی هسته‌های گردشگری و شرط‌گذاری برای ارتقای بهره‌وری و کیفیت، به‌جای برداشت بیشتر از زمین را در دستور کار داد[8].

زمین‌خواری و ساخت‌وساز غیرمجاز در ساحل ازجمله چالش‌های مطروحه در کاربری ترکیبی این کشور بوده که پاسخ اسپانیا بر پایه حاکمیت عمومی نوار ساحلی و اجرای قاطع قانون ساحل بود. این موضوع شامل تعریف حریم ۱۰۰ متری و امکان تخریب یا خلع ید طرح‌های متعارض بود. چالش بعدی، ازدحام و فشار بر بازار مسکن و کالبد شهری بود که رشد اجاره‌های کوتاه‌مدت و اقامتگاه‌های پراکنده فشار اجتماعی زیادی را ایجاد می‌کرد. واکنش‌ها بر این چالش شامل وضع مالیات بر کاربری گردشگری ایجاد شده، محدودیت ظرفیت‌های اقامتی جدید و بازنگری کاربری‌ها بود که نتایج مثبتی داشت. در نهایت نیز آخرین چالش، گسترش بی‌رویه نوار ساحلی می‌توانست باشد که برخی مناطق با طرح‌های حفاظتی پهنه‌ای به آن پاسخ دادند[8].

3-4. ایتالیا

اصل اساسی ایتالیا، در موضوع کاربری ترکیبی در گردشگری قانون میراث‌فرهنگی و مناظر سال 2004 است که در آن نوار ساحلی تا عمق ۳۰۰ متر از خط ساحل تحت حفاظت قرار دارد و هر مداخله‌ای پیش از هر مجوز ساختمانی نیازمند مجوز مستقل مرتبط با منظر است[9].

در این کشور ارزیابی‌های محیط ‌زیستی برای طرح‌های گردشگری و شهری الزام‌آور است. از طرفی در لایه اجرایی، پنجره خدماتی واحدی برای فعالیت‌های خدماتی-گردشگری وجود دارد که درخواست‌ها را به‌صورت دیجیتال میان دستگاه‌ها گردش می‌دهد. این ابزار، زمان و هزینه مجوزدهی طرح‌های گردشگری با کاربری ترکیبی را کاهش می‌دهد. برای پهنه‌های ساحلی، شهرداری‌ها و استان‌ها طرح‌های بهره‌برداری از اموال عمومی تهیه کرده تا کاربری‌های مجاز، ظرفیت و هم‌جواری‌ها را در نوارهای ساحلی تنظیم کنند. دستورالعمل‌های رسمی سیسیل و دیگر نمونه‌های شهری، روند و محتوای این طرح‌ها را روشن کرده‌اند. مالیات بر کاربری‌های ترکیبی گردشگری به اختیار شهرداری‌ها بر اقامتگاه‌ها وضع شده و درآمد آن برای نگهداشت گردشگری، میراث و خدمات محلی مصرف می‌شود[9].

·         دستورالعمل‌های رسمی سیسیل

دستورالعمل‌های رسمی سیسیل، که در ارتباط با مدیریت کاربری‌های ترکیبی گردشگری در نواحی ساحلی و شهری این منطقه تدوین شده، به‌ویژه بر نحوه مدیریت و بهره‌برداری از زمین‌های عمومی تأکید دارد. این دستورالعمل‌ها مشخص می‌کنند که چگونه می‌توان زمین‌های عمومی در نوار ساحلی را به‌طور مسئولانه و مداوم استفاده کرد. برای مثال، محدودیت‌هایی برای ارتفاع ساختمان‌ها، استفاده از مصالح بومی و تطابق با منظر طبیعی برای حفظ هویت فرهنگی و طبیعی منطقه ازجمله قوانین مطرح در این دستورالعمل‌ها هستند.

·         مالیات بر کاربری‌های ترکیبی گردشگری

در ایتالیا، به‌ویژه در مناطق ساحلی و گردشگری، مالیات بر کاربری‌های ترکیبی گردشگری (مانند اقامتگاه‌های تفریحی و هتل‌ها) به اختیار شهرداری‌ها تعیین می‌شود. این مالیات از واحدهای اقامتی اخذ می‌شود و درآمد حاصل از آن برای تأمین هزینه‌های نگهداری زیرساخت‌های گردشگری، حفظ میراث‌فرهنگی و ارائه خدمات محلی مانند نظافت و امنیت به‌کار می‌رود. این سیستم مالیاتی نه‌تنها به توسعه‌ دوستدار محیط زیست کمک می‌کند بلکه باعث می‌شود درآمد حاصل از گردشگری به‌طور مستقیم در خدمت بهبود منطقه قرار گیرد.

سفته‌بازی و تصرف نوار ساحلی از اولین چالش‌های طرح‌های با کاربری گردشگری ترکیبی است. در ایتالیا بهره‌برداری از حوزه دریایی و ساحلی فقط با امتیاز بهره‌برداری ممکن است؛ در این امر فرایندها بر لزوم مزایده‌ها و پایان تمدیدهای خودکار تأکید کرده‌اند. این منطق، خصوصی‌سازی پنهان ساحل و زمین‌خواری را مهار می‌کند. چالش بعدی ساخت‌وساز غیرمجاز با مناظر ثبت ‌شده بود که با اتکا به قانون میراث‌فرهنگی و مناظر ، هر مداخله در پهنه‌های مشمول مانند نوار ۳۰۰ متری ساحل، بستر رودخانه‌ها، پارک‌ها و جنگل‌ها بدون مجوز منظر، تخلف محسوب می‌شود. در نهایت آخرین چالش، ظرفیت‌پذیری و افزایش تراکم شهری و کمبود مسکن است که برخی شهرها (مثل فلورانس) در مواجهه با ازدحام و آثار کرایه‌های کوتاه‌مدت، بسته‌های کنترلی و ممنوعیت‌های مقطعی وضع کرده‌اند[9].

3-5. فرانسه

فرانسه برای توسعه گردشگری با کاربری ترکیبی چارچوب حقوقی و نهادی منسجمی ایجاد کرده است. براساس قانون ساحل این کشور، هرگونه ساخت‌وساز در نوار ۱۰۰ متری از خط جزر و مد، در مناطق غیرشهری ممنوع است. این قاعده باعث می‌شود طرح‌های گردشگری به‌جای پراکنش در خط ساحل، در زمین‌های مجاز پشت این نوار و به‌صورت مجتمع‌های ترکیبی برنامه‌ریزی شوند[10].

در این کشور سازوکار طرح‌ریزی سرزمینی و محلی به شکل سلسله‌مراتبی عمل کرده که اول جهت‌گیری‌های کلان زمین، حمل‌ونقل و محیط ‌زیست را همسو و دوم قواعد دقیق کاربری و تراکم را مشخص می‌کند. این نظام حقوقی بستر مطمئنی برای مجتمع‌های گردشگری ترکیبی ایجاد می‌کند. از سال ۲۰۱۷، چندین مجوز زیست‌محیطی در قالب مجوز محیط ‌زیستی واحد ادغام شد. این سازوکار به‌عنوان یک پنجره مجوزدهی واحد عمل کرده و روند اداری طرح‌های گردشگری بزرگ را ساده‌تر و سریع‌تر می‌کند. با سیاست زمین‌خواری صفر در قانون اقلیم و تاب‌آوری سال ۲۰۲۱، فرانسه هدف کاهش 50درصد مصرف زمین تا سال ۲۰۳۱ و صفر خالص در زمین‌خواری تا ۲۰۵۰ را دنبال می‌کند. این سیاست توسعه افقی را محدود کرده و سرمایه‌گذاران گردشگری را به‌سمت بازآفرینی و تراکم هوشمند سوق می‌دهد[10]. در ادامه برخی چالش‌ها و راهکارهای این کشور به‌صورت زیر قابل بررسی است.

·         زمین‌خواری و تصرف نوار ساحلی: راهکار آن ترکیبی از عمومیت‌بخشی به مالکیت سواحل، ممنوعیت ساخت‌وساز در نوار ۱۰۰ متری بود که ابزار قانونی لازم را برای جلوگیری از تصرف غیرمجاز و هدایت سرمایه‌گذاری به قطعات مجاز فراهم کرده است.

·         پیچیدگی اداری طرح‌های بزرگ: با وجود همگرایی در طرح‌های ملی و محلی، روند هماهنگی ممکن است زمان‌بر باشد. راهکار نهادی، ایجاد مجوز محیط ‌زیستی واحد و دیجیتالی‌سازی فرایندها برای کاهش زمان اداری بوده است.

·         تنش میان سیاست‌های کنترلی و نیاز به ساخت‌وساز یا صنعت: اجرای قوانین سخت‌گیرانه برای جلوگیری از مصرف زمین، گاهی با نیاز کشور به ساخت مسکن بیشتر یا گسترش فعالیت‌های صنعتی (بازصنعتی‌سازی) در تضاد قرار می‌گیرد. بااین‌حال، فرانسه همچنان بر هدف کلی کاهش مصرف زمین پافشاری می‌کند.

درس‌آموخته این تجربه این است که طرح‌های گردشگری ترکیبی باید بر بازآفرینی و تراکم کنترل ‌شده تمرکز کنند. به‌طور خاص، این طرح‌ها باید بر استفاده بهینه از اراضی موجود تمرکز کرده و از توسعه افقی در مناطق حساس و ساحلی جلوگیری کنند. به‌جای گسترش طرح‌ها به‌سمت زمین‌های جدید، توسعه باید در مناطقی که زیرساخت‌های موجود وجود دارد و قابلیت بازآفرینی دارند، صورت گیرد. این امر می‌تواند شامل تبدیل ساختمان‌های قدیمی، افزایش تراکم در مناطق شهری و استفاده از تکنیک‌های معماری دوستدار محیط زیست و هوشمند باشد تا مصرف اراضی به حداقل برسد و از تخریب محیط ‌زیست جلوگیری شود[10].

3-6. ژاپن

در ژاپن به‌علت کمبود زمین، در نظر گرفتن کاربری ترکیبی به‌عنوان یک پیش‌فرض سیاستی است. از طرفی در این کشور اصول اساسی سیاست گردشگری ترکیبی بر پایه مجتمع‌های یکپارچه گردشگری شکل گرفته است. در سال ۲۰۱۸ چارچوب سیاست ملی، طرح پایه مربوط به زمین، زیرساخت، حمل‌ونقل، گردشگری و همچنین فرایند تصویب طرح توسعه گردشگری با کاربری ترکیبی در این کشور تصویب شد. براساس این چارچوب، طرح‌ها باید مجموعه‌ای از کارکردها شامل هتل، مرکز همایش و نمایشگاهی بخش‌های سرگرمی، خرده‌فروشی و نیز زیرساخت‌های دسترسی را در یک مقصد واحد تلفیق کنند. این الگو با تجمیع کارکردها و بهره‌گیری از پنجره واحد در سامانه مجوز یکپارچه توانسته هم تنوع درآمدی مقصد گردشگری را افزایش داده و هم عدم ‌قطعیت‌های مقرراتی را کاهش دهد[11]. منظور از افزایش تنوع درآمدی مقصد گردشگری این است که با تلفیق چندین کارکرد مختلف مانند هتل‌ها، مراکز همایش و نمایشگاه‌ها، بخش‌های سرگرمی و خرده‌فروشی، درآمدهای مقصد متنوع‌تر شده و به کاهش وابستگی به یک منبع درآمد خاص کمک می‌کند. همچنین، کاهش عدم ‌قطعیت‌های مقرراتی به این معناست که با استفاده از پنجره واحد و سامانه مجوز یکپارچه، فرایند صدور مجوزها شفاف‌تر و سریع‌تر شده و از پیچیدگی‌های اداری کاسته می‌شود، که این امر به سرمایه‌گذاران اطمینان بیشتری می‌دهد.

بر این اساس چالش اصلی در ژاپن نه تصرف غیرقانونی زمین به‌معنای سنتی آن، بلکه فشار برای تغییر کاربری اراضی طبیعی، محیط‌ زیست ساحلی، پارک‌های ملی و مناطق کشاورزی است. برای مدیریت این وضعیت، شبکه‌ای چندلایه از کنترل‌های حقوقی و نهادی به‌کار گرفته شده است. نخست، ارزیابی آثار براساس قانون ملی از مرحله مکان‌یابی تا طراحی تدابیر کاهنده، که براساس این قانون امری الزامی است. دوم، قانون پارک‌های طبیعی که با منطقه‌بندی دقیق، مجوزهای ساخت‌وساز و حتی بازرسی میدانی، حفاظت از زیست‌بوم‌ها و مناظر را دقیق بررسی می‌کنند. سوم، قانون اراضی کشاورزی که تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی را تنها با اجازه رسمی ممکن می‌کند، به‌ویژه در مناطقی که برای ترویج کشاورزی تعیین شده‌اند. چهارم، قانون و طرح‌های محلی منظر هستند که بر کنترل ارتفاع ساختمان‌ها، نماها و هماهنگی بصری در مقصدهای حساس نظارت دارند.

در نهایت در موضوع گردشگری بر پایه مجتمع‌های یکپارچه گردشگری در ژاپن، استفاده از مناطق راهبردی ملی که برای توسعه میان‌افزا در درون شهرها تعیین شده‌اند، باعث صدور مجوزهای یکپارچه و جلوگیری از پراکندگی استعلام‌ها شده، بدون آنکه خطوط قرمز محیط ‌زیستی تضعیف شود[11].

3-7. ایالات متحده آمریکا

مدل ایالات متحده آمریکا برای توسعه گردشگری ترکیبی بر پایه ترکیب مقررات سخت‌گیرانه محلی و ایالتی، ارزیابی محیط ‌زیستی فدرال و ابزارهای مالی متناسب است. این مدل مسیرهای صدور مجوز را شفاف و قابل پایش کرده، منابع مالی بلندمدت برای نگهداشت مقصد را فراهم می‌کند و با اجرای قاطع قوانین، امکان زمین‌خواری یا توسعه متعارض با منافع عمومی را به حداقل می‌رساند[12].

در ایالات متحده، چارچوب توسعه مقصدهای گردشگری ترکیبی بر سه لایه اصلی استوار است. نخست، منطقه‌بندی محلی و مجوزهای ایالتی که به‌ویژه در ایالت‌های ساحلی با سخت‌گیری اجرا می‌شوند. لایه دوم، ارزیابی محیط‌ زیستی فدرال بر پایه قانون سیاست ملی محیط زیست است. هرجا که اقدام مهمی در سطح فدرال مانند واگذاری زمین، تخصیص اعتبار یا صدور مجوز مطرح باشد، پروژه باید از فرایند ارزیابی آثار زیست‌محیطی عبور کند. این سازوکار خطرات احتمالی زیست‌محیطی و اجتماعی طرح‌های بزرگ گردشگری را شناسایی کرده و تدابیر کاهنده یا حتی اصلاح و جابه‌جایی پروژه را الزامی می‌کند. لایه سوم، ابزارهای مالی کاربری گردشگری ترکیبی است که به تداوم‌پذیری اقتصادی طرح‌ها کمک می‌کند. یکی از مهم‌ترین ابزارها، تأمین مالی از محل افزایش ارزش است که در اغلب ایالت‌ها کاربرد دارد و با قفل کردن و یا ثابت نگه‌ داشتن افزایش مالیات ملک در محدوده پروژه، توسعه زیرساخت‌های پیرامونی را تأمین می‌کند. در این سازوکار، یک محدوده پروژه تعریف شده و مالیات بر دارایی در سال پایه ثبت می‌شود. هرگونه افزایش بعدی در مالیات ملک که ناشی از اجرای پروژه و رشد ارزش زمین و بناست، در صندوقی اختصاصی جمع‌آوری می‌شود. این درآمد افزوده، برای تأمین هزینه زیرساخت‌های پیرامونی و خدمات عمومی مرتبط با مجتمع گردشگری ترکیبی به‌کار می‌رود، بدون آنکه در کوتاه‌مدت فشار مستقیمی بر بودجه عمومی شهر وارد شود. علاوه‌بر آن، مناطق یا بخش‌های گردشگری ترکیبی از طریق اخذ درصدی از عواید اقامتی هتل‌ها و سایر کاربری‌های با درآمد در یک منطقه کاربری ترکیبی گردشگری، بودجه‌ای تداوم‎پذیر برای بازاریابی، رویداد و نگهداشت کاربری ترکیبی گردشگری فراهم می‌کنند.

در برخی شهرها، برای مناطق گردشگری یا کاربری‌های ترکیبی، سازوکاری ایجاد می‌شود که در آن هتل‌ها و اقامتگاه‌ها درصدی از عواید اقامتی خود را به‌صورت عوارض ویژه پرداخت می‌کنند. این منابع مالی، به‌طور قانونی در همان محدوده خرج شده و برای بازاریابی مقصد، برگزاری رویدادها، ارتقای کیفیت فضاهای عمومی و نگهداشت کاربری‌های گردشگری استفاده می‌شود. به این ترتیب، بخش گردشگری یک منبع بلندمدت برای تداوم و بهبود محیط فعالیت خود فراهم می‌کند. ترکیب این سه لایه، به کاهش عدم ‌قطعیت مقرراتی، تضمین مالی بهره‌برداری و هدایت توسعه گردشگری ترکیبی به محدوده‌های مجاز کمک می‌کند[12].

در آمریکا چالش اصلی در موضوع کاربری ترکیبی گردشگری، بیشتر در قالب ساخت‌وساز غیرمجاز یا محدودسازی دسترسی عمومی به سواحل دیده می‌شود. پاسخ اصلی، اجرای قاطع قوانین ساحلی است. جریمه‌های روزانه یا توقف پروژه و حتی الزام به بازگرداندن وضع پیشین در طرح‌های ساحلی و در طرح‌هایی که پای منابع یا زمین فدرال در میان است، با الزام به بررسی بدیل‌های مکانی-کالبدی و تدابیر کاهنده، از گسترش ناسازگاری جلوگیری می‌شود. در بُعد مالی و شهری نیز ازدحام، فشار بر مسکن و افزایش هزینه‌های نگهداشت از پیامدهای توسعه نامناسب کاربری‌های ترکیبی گردشگری است. برای مواجهه با این چالش، شهرها از ابزارهایی چون ایجاد مناطق بهبود گردشگری و برنامه‌های بازآفرینی استفاده کرده تا هزینه‌های خدمات عمومی، حمل‌ونقل و مدیریت تقاضا را تأمین کنند.

در کنار این، ابزارهای تأمین مالی از محل افزایش ارزش مالیاتی با هدایت سرمایه خصوصی به محدوده‌های مشخص ‌شده، انگیزه تجمیع کارکردها در محدوده‌های مجاز را تقویت کرده و از گسترش افقی و زمین‌بر جلوگیری می‌کند. وقتی استفاده از ابزارهایی مانند تأمین مالی از محل افزایش ارزش به پهنه‌ها و محدوده‌های مشخص محدود می‌شوند، سرمایه‌گذاران برای بهره‌مندی از این مشوق‌ها ناگزیرند طرح‌های خود را در همان پهنه‌های تعریف‌ شده و به‌صورت متراکم و چندعملکردی مستقر کنند. این امر، انگیزه توسعه‌های پراکنده و زمین‌بر در حاشیه شهر یا سواحل بکر را کاهش داده و به نفع بازآفرینی، تکمیل بافت موجود و شکل‌گیری مجتمع‌های گردشگری ترکیبی در چارچوب‌های کنترلی عمل می‌کند[12].

3-8. روسیه

تجربه روسیه نشان می‌دهد که ترکیب مناطق ویژه گردشگری با نظام اجاره زمین و منع انتقال حقوق مرتبط با آن، مقررات سخت‌گیرانه در حوزه حفظ منابع طبیعی، ارزیابی‌های زیست‌محیطی دولتی و ابزارهای مالی کاربری گردشگری ترکیبی، از یک‌سو مسیر سرمایه‌گذاری در طرح‌های گردشگری ترکیبی را شفاف و قابل ‌تأمین مالی کرده و ازسوی‌دیگر از تغییرکاربری بی‌ضابطه، تصرف سواحل و فشار بر زیست‌بوم جلوگیری می‌کند[13].

درس‌آموخته‌های روسیه در حوزه‌ مناطق ویژه و مدیریت کاربری گردشگری ترکیبی، براساس بخش حقوقی قانون مناطق ویژه اقتصادی عمل می‌کند که این نوع گردشگری را به‌رسمیت می‌شناسد. در این چارچوب، اقامتگاه‌ها و خدمات گردشگری از طریق قرارداد رسمی فعالیت ثبت شده و زمین در محدوده به‌صورت اجاره‌ اداری یا شهری واگذار می‌شود. این سازوکار، با ممنوعیت انتقال حقوق یا اجاره مجدد، عملاً مانع سفته‌بازی و زمین‌خواری می‌شود. علاوه‌بر آن، امکان استفاده از رژیم گمرکی منطقه آزاد برای ورود تجهیزات و کالاهای موردنیاز پیش‌بینی شده است که به کاهش هزینه‌های سرمایه‌گذاری کمک می‌کند. گردشگری با کاربری ترکیبی نیاز به تجهیزات خاص مانند وسایل ساخت‌وساز، تجهیزات تفریحی و سایر کالاها دارد. با استفاده از رژیم گمرکی منطقه آزاد، واردات این تجهیزات و کالاها به طرح‌های گردشگری بدون پرداخت عوارض گمرکی انجام می‌شود. این امر هزینه‌های اولیه سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد و باعث می‌شود توسعه طرح‌های گردشگری ترکیبی در مناطق ویژه اقتصادی و ساحلی، از نظر مالی به صرفه‌تر باشد[13].

در چالش‌ها، روسیه با معضلاتی مانند گسترش پدیده زمین‌خواری، فشار تغییر کاربری و تهدید منابع طبیعی روبه‌رو است. برای مواجهه با این مسائل، مجموعه‌ای از پاسخ‌های حقوقی و نهادی طراحی شده است. قانون آب با تعیین خط ساحلی حفاظتی ۲۰ متری عمومی در سواحل و ایجاد مناطق حفاظت آب، دسترسی آزاد مردم و محدودیت ساخت‌وساز را تضمین می‌کند. ازسوی‌دیگر، قانون‌مندی کاربری زمین در قالب طرح‌های سرزمینی و شهری ذیل برنامه‌ریزی شهری اعمال می‌شود. ترکیب این ابزارها با نظام اجاره زمین در مناطق ویژه و ممنوعیت انتقال حقوق، انگیزه‌های زمین‌خواری و پیش‌فروش بی‌ضابطه را به حداقل رسانده است. از منظر مالی و اجرایی نیز روسیه با استفاده از ابزار عوارض کاربری ترکیبی گردشگری که به‌موجب قانون فدرال به استان‌ها اختیار داده شده است، بخشی از هزینه‌های نگهداشت زیرساخت‌ها را پوشش می‌دهد. عوارض کاربری گردشگری ترکیبی، مبلغی است که از طرح‌های گردشگری مانند هتل‌ها و مراکز تفریحی به‌عنوان مالیات یا هزینه به دولت یا استان‌ها پرداخت می‌شود. این مالیات برای تأمین هزینه‌های نگهداشت زیرساخت‌ها و خدمات عمومی مانند حمل‌ونقل، نظافت و امنیت استفاده می‌شود. این سیستم مالی کمک می‌کند تا طرح‌های گردشگری ترکیبی که ممکن است منابع مالی زیادی برای نگهداری نیاز داشته باشند، از درآمد حاصل از خود پروژه برای ادامه‌ فعالیت‌های نگهداشت و توسعه استفاده کنند. میزان این عوارض بسته به سیاست‌های محلی و فدرال متفاوت است[13].

3-9. جمع‌بندی تجارب جهانی

امروزه کاربری‌ ترکیبی در حوزه گردشگری در سراسر جهان استفاده می‌شود اما به‌علت اینکه همچون ظرفیتی فراگیر مطرح شده ممکن است چالش‌های مختلفی نظیر گسترش پدیده زمین‌خواری و قفل شدن و غیرفعال ماندن زمین را در پی داشته باشد. در همه این کشورها، چالش‌های مشترک کاربری ترکیبی گردشگری شامل حساسیت ساحلی و محیط زیستی، پراکندگی مقررات و طولانی ‌شدن مجوزها، خطر احتمالی زمین‌خواری یا سفته‌بازی و فشار اجتماع و مسکن بوده که هر کدام از این چالش‌ها در ایران در صورت اجرایی شدن موضوع کاربری ترکیبی گردشگری کاملاً محتمل است. در برابر این چالش‌ها، راهکارهای مشترک نیز دیده می‌شود. قانونگذاری سخت محیط زیستی و منطقه‌بندی‌های دقیق و حساس، ارزیابی آثار زیست‌محیطی، ایجاد پنجره واحد و مجوز مرحله‌ای، تعریف ظرفیت‌پذیری و برنامه‌ریزی برای کاربری ترکیبی گردشگری مدنظر مقصد، ترجیح اجاره بلندمدت به‌جای فروش زمین در اراضی عمومی، مالیات عوارض بر کاربری ترکیبی گردشگری مدنظر مقصد برای نگهداشت و تمرکز بر نوسازی یا بازآفرینی به‌جای گسترش افقی زمین‌بر ازجمله این موارد هستند. در ادامه مروری بر ابتکارات و سیاست‌های کشورها در این موضوع بررسی می‌شود.

جدول 2. ابتکارات و سیاست‌های کشورهای مختلف در موضوع کاربری ترکیبی گردشگری

مأخذ: نگارندگان.

با نگاهی به تجارب، می‌توان به‌روشنی دریافت که سیاستگذاری جهانی طی دهه اخیر به‌سمت گردشگری با کاربری ترکیبی حرکت کرده است. جوهره مشترک این رویکرد آن است که توسعه را در پهنه‌های از پیش برنامه‌ریزی شده و مجاز متمرکز می‌کند و نه در توسعه‌های پراکنده و زمین‌بر. همچنین با اتکا به طرح‌های مصوب و فازبندی سرمایه‌گذاری، نوسان فصلی در گردشگری و خطر احتمالی مالی را مدیریت می‌کند.

در این میان، یونان با طرح‌های فضایی ویژه، اسپانیا و فرانسه با نظام سخت‌گیرانه محیط زیستی و سلسله‌مراتب اسناد طرح‌ریزی، ایتالیا با حفاظت منظر و پنجره واحد خدمات کسب‌وکار، ایالات متحده آمریکا با منطقه‌بندی و مجوزهای ساحلی ایالتی، ژاپن با چارچوب مجتمع‌های یکپارچه، فیلیپین با مناطق تجاری و گردشگری و روسیه با مناطق ویژه گردشگری، همگی بر یک اصل مشترک تکیه دارند؛ کاربری ترکیبی باید دارای طرح ‌از پیش اندیشیده شده، یکپارچه در تمامی فرایند‌ها و پاسخگو به شرایط و مسائل باشد.

در لایه حاکمیت زمین و مهار زمین‌خواری، کشورها مجموعه‌ای از ابزارهای حقوقی و نهادی را همزمان به‌کار می‌گیرند: تعیین حریم‌های الزام‌آور محیط زیستی و عمومی دانستن نوار دریا همراه با ممنوعیت ساخت‌وساز یا الزام به اخذ امتیاز بهره‌برداری؛ تکمیل حدنگار (کاداستر) و شفافیت مالکیت برای پیشگیری از تصرف و سوداگری؛ منع افراز و تفکیک در پهنه‌های حساس و تکیه بر الگوهای اجاره بلندمدت یا امتیاز بهره‌برداری به‌جای فروش قطعی زمین برای کاهش انگیزه سفته‌بازی. در این مجموعه با راه‌اندازی پنجره واحد مجوزدهی و مسیرهای تسهیل‌ شده برای طرح‌های راهبردی جفت شده، هم امکان دورزدن ضوابط کاهش می‌یابد و هم عدم ‌قطعیت زمانی و اداری مهار می‌شود. درنتیجه، هدایت توسعه به قطعات مجاز و توانایی برخورد حقوقی با ساخت‌وسازهای مغایر طرح است.

بُعد محیط ‌زیست و ظرفیت‌پذیری ستون دیگر این الگوهاست. ارزیابی آثار زیست‌محیطی و راهبردی از مرحله مکان‌یابی آغاز می‌شود و تا طراحی تدابیر کاهنده تخریب محیط زیست ادامه دارد. مناطق حفاظت ‌شده ملی و شبکه‌های حساس با منطقه‌بندی و مجوزهای پیشینی صیانت شده و ظرفیت‌گذاری بازدید و مدیریت همجواری در حوزه‌های صدا، ترافیک، پسماند، آب و انرژی در اسناد طرح و پروانه‌های بهره‌برداری نهادینه می‌شود. منطق حفاظت محیطی همراه با توسعه که دارای یک طرح و برنامه باشد به‌جای ممنوعیت مطلق، هم مسیر سرمایه‌پذیری را باز می‌گذارد و هم خطر تغییر کاربری بی‌ضابطه و فشار بر زیست بوم را کاهش می‌دهد.

در بُعد اقتصادی و مالی، کاربری‌های ترکیبی گردشگری بر تنوع‌بخشی به منابع درآمد و تأمین تداوم‌پذیر هزینه‌های نگهداشت تکیه دارند. ازیک‌سو، مشوق‌های هدفمند و زمان‌دار برای جذب سرمایه در مناطق ویژه به‌کار می‌رود و ازسوی دیگر، ابزارهای مالی مانند مالیات یا عوارض که از کاربری‌های گردشگری ترکیبی ایجاد شده به‌صورت پلکانی، تأمین مالی شده و مبتنی‌بر افزایش ارزش ملک برای تکمیل زیرساخت‌های حمل‌ونقل، خدمات سبز، مدیریت پسماند و آب به‌کار گرفته شده است. بنابراین برای خدمات به کل منطقه گردشگری ترکیبی و سایر برنامه‌ها استفاده می‌شود. در اجرا نیز پیش‌فروش کنترل‌ شده، فازبندی با نقاط کنترل قابل سنجش و تقدم بهره‌برداری بخش گردشگری بر اجزای غیرگردشگری، احتمال انحراف مدل کسب‌وکار و مسکونی‌سازی پنهان را کاهش می‌دهد.

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

موضوع کاربری ترکیبی گردشگری که در قانون برنامه هفتم توسعه دیده شده به‌سبب اهداف آن که تأمین مالی طرح‌های گردشگری و همچنین تسهیل احداث کاربری‌های فرهنگی بوده، امروزه در ایران مورد توجه و بررسی خاصی قرار گرفته است. از این امر در سایر کشورهای جهان نیز به‌علت کمبود زمین مناسب و فشارهای محیط ‌زیستی، فصلی‌ بودن تقاضا و نوسان درآمد، پراکندگی کاربری‌ها و هزینه‌بر بودن مجوزها و نیز خطر احتمالی سوداگری و مسکونی‌سازی پنهان استفاده می‌شود. از طرفی با وجود ظرفیت‌های بسیار در این امر، چالش‌هایی نظیر سوداگری زمین، زمین‌خواری و جلوگیری از توسعه زمین، از درون خود موضوع کاربری ترکیبی گردشگری به‌وجود می‌آید. در این راستا، کشورها با نسخه‌های متفاوت اما هم‌خانواده در راستای اجرایی‌سازی این امر ضمن مدیریت چالش‌های آن پیش رفته‌اند. یونان با طرح‌های فضایی ویژه و صیانت ساحل، اسپانیا و فرانسه با قانون ساحل، ظرفیت‌گذاری برای کاربری گردشگری ترکیبی نهایی و مالیات اقامت، ایتالیا با حفاظت مناظر و پنجره واحد خدمات کسب‌وکار، ژاپن با مجتمع‌های یکپارچه گردشگری و نظارت چندلایه، فیلیپین با مناطق بنگاه‌های گردشگری و اجاره‌های بلندمدت همراه با مشوق‌های زمان‌دار، ایالات متحده آمریکا با منطقه‌بندی محلی، مجوزهای ساحلی و ارزیابی ملی آثار محیط ‌زیست در کنار ابزارهای مالی مقصد و روسیه با مناطق ویژه گردشگری، واگذاری‌های اجاره‌ای و عوارض اقامت، به مدیریت چالش‌های ایجاد شده در این ظرفیت پرداخته‌اند. حاصل مشترک این رویکردها آن است که توسعه را در پهنه‌های مجاز و طرح‌دار متمرکز می‌کنند، جریان‌های درآمدی متنوع می‌سازند و همزمان از تصرف ساحل، تغییر کاربری بی‌ضابطه و تعارضات اجتماعی می‌کاهند.

با توجه به مبانی قانونی و تجربی برای استفاده از ظرفیت‌های موجود در کشور ایران برای ایجاد کاربری گردشگری ترکیبی همزمان با در نظر گرفتن مدیریت چالش‌های مرتبط نظیر زمین‌خواری، پیشنهادهای سیاستی زیر قابل بررسی است. این پیشنهادها بیشتر آموزه‌هایی از دل مبانی تجربی و براساس پشتیبانی نظری این کشورها هستند.

·         مقابله با سفته‌بازی و صیانت از اراضی عمومی و جلوگیری از زمین‌خواری

در راستای جلوگیری از رشد پدیده زمین‌خواری با توجه به تجارب کشورهایی مانند فیلیپین و روسیه و آمریکا، الزام افشای ذی‌نفعان واقعی و ترجیح اجاره بلندمدت بر فروش قطعی در اراضی دولتی با مجری‌گری نهاد ملی می‌تواند مثمر ثمر باشد. از دیگر دستورالعمل‌های این سیاست پیشنهادی می‌توان به اعمال عوارض نگهداشت برای زمین‌های بایر در پهنه‌های گردشگری راکد اشاره کرد. از طرفی این راهکار نیز باید با فازبندی ‌کردن طرح‌ها ترکیب شود، به‌طوری‌که در طرح‌های گردشگری با کاربری ترکیبی می‌توان سپردن وجوه پیش‌فروش به حساب امانی محلی و آزادسازی مرحله‌ای پس از تأیید پیشرفت فیزیکی را مدنظر داشت. همچنین همانند کشور ژاپن لایه‌بندی فرایند تصویب به شفافیت این موضوع کمک می‌کند.

·         مالیات بر زمین و مشوق‌های مالی در راستای جلوگیری از غیرفعال ماندن زمین با توجه به شفافیت

در راستای جلوگیری از قفل شدن و غیرفعال ماندن زمین و عدم توسعه آن در طرح‌های گردشگری ترکیبی می‌توان همانند کشورهای فرانسه و اسپانیا استقرار مالیات سالیانه بر ارزش زمین و مالیات بر خدمات زیست‌بوم و اکوسیستم آن با نرخ‌های بالا را در نظر داشت. این موضوع نیز نیازمند یک سیاستگذاری در سطح ملی است که در ادامه آن دستورالعمل‌هایی با مشارکت سطوح محلی برای تعیین نرخ مالیات در نظر گرفته می‌شود. این امر زمانی قابل بررسی است که در همراهی با شفافیت ازجمله پیشرفت در تهیه کاداستر باشد. همچنین از پیش‌نیازهای این موضوع توجه به منطقه‌بندی عملکردی است که در کشورهایی مانند آمریکا دیده شد. از طرفی در تجارب کشورهایی همچون ایالات متحده آمریکا، ژاپن و ایتالیا توجه به مالیات پلکانی بر برخی از کاربری‌های مناطق گردشگری ترکیبی نظیر هتل‌هاست که به‌علت ارزش‌افزوده خلق شده در این مناطق می‌تواند گرفته شود و در جهت توسعه همان مناطق استفاده شود.

·         حکمرانی و مجوزدهی یکپارچه همراه‌ با فازبندی اجرایی

در راستای افزایش شفافیت‌ها در فرایندهای مجوزدهی، همانند کشورهایی مانند فیلیپین و ژاپن می‌توان ایجاد پنجره واحد گردشگری ترکیبی با تعهد زمانی مشخص برای صدور مجوزها را در نظر داشت که در سطوح محلی‌تر فعالیت می‌کنند. این موضوع زمانی به موفقیت منجر می‌شود که همراه با فازبندی و تعیین مجوز برای هر فاز اجرایی باشد. مجری این موضوع، نهادهای محلی‌تر هستند. ایجاد دبیرخانه ملی گردشگری ترکیبی برای هماهنگی و حل اختلافات بین‌بخشی به انسجام فعالیت‌ها کمک می‌کند. این پیشنهاد زمانی قابل در نظر گرفتن است که به سلسله‌مراتب در طرح‌ریزی توجه کند. از دیگر موارد حکمرانی و مجوزدهی، تجربه کشور روسیه است که به رژیم گمرکی مناطق آزاد توجه دارد و باعث کاهش برخی هزینه‌های مناطق با کاربری گردشگری ترکیبی می‌شود.

·         مکان‌یابی و ارزیابی آثار زیست‌محیطی

برای مشکلات به‌وجود آمده در زمینه محیط زیستی در برنامه‌های کاربری ترکیبی گردشگری، عموماً کشورهایی نظیر آمریکا و ایتالیا ارزیابی آثار زیست‌محیطی برای طرح‌های بزرگ و محدودیت استقرار در اراضی را پیشنهاد می‌کنند. در دستورالعمل این پیشنهاد باید به تعیین ظرفیت بازدید و خدمات براساس منابع آبی، پسماند، ترافیک و انرژی توسط نهاد محلی پرداخته شود. از طرفی در دستورالعمل‌های ساحلی همانند کشور اسپانیا و فرانسه فاصله‌گذاری حداقلی از حریم آبراهه‌ها و دریا و تدوین استانداردهای همجواری ملی توسط نهاد قانونگذاری ملی برای صدا و ترافیک مدنظر است. در مکان‌یابی به مطالعه آثار طرح بر اراضی کشاورزی پیرامون نیز باید پرداخته شود. در نهایت نیز یکی از موضوعاتی که در تجارب کاربری ترکیبی گردشگری وجود دارد توجه به مکان‌یابی و توسعه این نوع کاربری‌ها در مناطق، زمین‌ها و کاربری‌های بلااستفاده موجود و اتخاذ رویکرد بازآفرینی بوده که در تجارب کشورهایی نظیر فرانسه مشاهده شده است. همچنین در کنار طرح‌های ارزیابی آثار زیست‌محیطی و به‌علت توجه به جامعه محلی، در نظر گرفتن پیوست ارزیابی تأثیرات اجتماعی و فرهنگی (اتاف) ضروری است.