با توجه به هدف‌گذاری 40 میلیون تن برای گذر (ترانزیت) زمینی سالیانه کالا از ایران تا پایان سال 1407 در ماده (56) قانون برنامه هفتم، تولید داده‌ موثق و ارائه اطلاعات دقیق از این سنجه کمّی، یک اقدام ضروری در نظارت و سیاستگذاری برای احیای جایگاه ایران در راهگذرهای بین‌المللی محسوب می‌شود. با‌این‌حال، در سال‌های اخیر وجود اختلاف در آمار رسمی اعلام شده توسط گمرک و وزارت راه و شهرسازی و واقعی نبودن رویه ترانزیت برای کالاهایی که تحت رویه ترانزیت خارجی به مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی وارد شده، اما از کشور خارج نمی‌شود، موجب پیچیدگی در امر نظارت و سیاستگذاری شده است. خطا در محاسبه تناژ واقعی کالای گذری (ترانزیتی) می‌تواند موجب برداشت ناصحیح از جایگاه ایران در راهگذرهای بین‌المللی و تعیین مسیرها و اقدامات اولویت‌دار شود.

2. ریشه‌های بروز اختلاف آمار در تناژ کالای گذری

با توجه به جلسات کارشناسی برگزار شده با نمایندگان سازمان‌های گمرک، سازمان راهداری و حمل‌و‌نقل جاده‌ای، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، دلیل اصلی اختلاف آمار تناژ کالای گذری زمینی بین دو دستگاه مذکور، «محاسبه وزن وسیله نقلیه حمل‌کننده کالا در تناژ کالای گذری به‌عنوان قلم کالا» در آمارهای گمرک است. عامل دیگری که موجب غیرواقعی شدن تناژ کالای گذری از کشور می‌شود، «رویه گمرکی در نظر گرفته شده برای کالاهای انتقالی از مبادی ورودی به مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی و وضعیت نهایی کالا در این مناطق» است که در آمارهای هر دو دستگاه مذکور مشاهده می‌شود. در ادامه، جزئیات خطاهای مذکور تشریح می‌شود.

2-1. محاسبه وزن وسیله نقلیه حمل‌کننده کالا در تناژ کالای گذری به‌عنوان قلم کالا

داده‌های دریافتی از گمرک و وزارت راه و شهرسازی و تحلیل‌های صورت‌ گرفته روی داده‌ها، نشان می‌دهد بین آمار اعلامی این دو دستگاه طی سال‌های 1397 تا 1403 به‌طور متوسط حدود 2 میلیون تن (معادل 17 درصد از کل بار گذری سالیانه) اختلاف وجود دارد (شکل 1). در سال 1398 این اختلاف به 3/3 میلیون تن (معادل 31 درصد از کل بار گذری سالیانه) رسیده است [1] و [2].

شکل 1. نمودار مقایسه اختلاف آمار تناژ کالای گذری بین گمرک و وزارت راه و شهرسازی [1] و [2]

وظایف و اختیارات گمرک در بندهای «الف» تا «غ» ماده (3) قانون امور گمرکی بیان شده است که بند «چ» به اجرای قوانین و مقررات مربوط به تخلفات و قاچاق گمرکی، کالاهای متروکه و ضبطی اشاره دارد. طبق این بند، به‌منظور جلوگیری از تخلفات، قاچاق کالا و امکان پیگیری وسیله نقلیه ورودی به کشور، گمرک با توجه به نوع اسناد و مقصد وسایل نقلیه حامل کالای گذری، دو گروه از وسایل نقلیه را به‌عنوان قلم کالا محسوب می‌کند که در این حالت وزن وسیله نقلیه در تناژ کالای گذری محاسبه می‌شود. این دو گروه وسایل نقلیه عبارتند از:

1. وسایل نقلیه حامل کالای ترانزیتی که با سند کارنه‌تیر وارد مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی می‌شوند در مسیر برگشت؛ طبق بند «2» ماده (17)، قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون گمرکی مربوط به حمل‌و‌نقل بین‌المللی کالا تحت کارنه‌های تیر (کنوانسیون T.I.R)، کارنه‌تیر فقط برای یک سفر معتبر بوده و پس از تخلیه کالا در گمرک مقصد و اعلام خاتمه عملیات توسط گمرک مقصد به گمرک مبدأ، عملیات تیر خاتمه خواهد یافت. بنابراین سند کارنه‌تیر فقط یک سفر (مسیر رفت) را پوشش می‌دهد و برای مسیر برگشت وسیله نقلیه‌ای که بار را در مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی تخلیه نموده و قصد برگشت دارند، سندی وجود ندارد. به‌منظور امکان پیگیری وسیله نقلیه و جلوگیری از قاچاق کالا، با توجه به ماده (96) گمرک برای وسیله نقلیه خالی در مسیر برگشت، پروانه ترانزیت خارجی صادر می‌شود و وسیله نقلیه به‌عنوان قلم کالا در نظر گرفته شده و وزن آن به‌عنوان تناژ بار گذری محاسبه می‌شود.

2. وسایل نقلیه‌‌ای که بدون سند کنوانسیون گمرکی معتبر قصد عبور از کشور با رویه ترانزیت خارجی دارند. با توجه به ضرورت اطمینان از خروج وسیله نقلیه خارجی از قلمرو کشور به‌دلیل احتمال تعویض کشنده و اتصال یدک به یک کشنده ایرانی و نامعلوم بودن وضعیت کشنده وارد شده به کشور، وسیله نقلیه مورد اشاره در گمرک به‌عنوان قلم کالا اظهار می‌شود و در تناژ کالای گذری محاسبه می‌گردد. برای نمونه 1/4 میلیون تن کالای گذری در سال 1402 و 1/5 میلیون تن کالای گذری در سال 1403، مربوط به وزن وسایل نقلیه خارجی حمل‌‌کننده کالای گذری است که تحت رویه ترانزیت خارجی از کشور عبور کردند [1].

این در‌حالی است که تناژ بار گذری ثبت شده در وزارت راه و شهرسازی (سازمان راهداری و حمل‌و‌نقل جاده‌ای و شرکت راه‌آهن)، بر‌اساس وزن اعلام شده در راهنامه بین‌المللی است که وزن خالص کالا بدون در نظر گرفتن وزن وسیله نقلیه حمل‌کننده کالا (کامیون، واگن یا کانتینر) است؛ لذا در آمارهای اعلامی وزارت راه و شهرسازی، خطای فوق وجود ندارد.

2-2. رویه گمرکی کالای انتقالی از مبادی ورودی به مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی

طبق ماده (53) قانون امور گمرکی، عبور خارجی «ترانزیت خارجی» کالا رویه گمرکی است که بر‌اساس آن کالایی به‌منظور عبور از قلمرو گمرکی از یک گمرک مجاز وارد و از گمرک مجاز دیگری، تحت نظارت گمرک خارج شود. از طرفی طبق ماده (20) قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، محدوده مناطق ویژه اقتصادی جزو قلمرو گمرکی جمهوری اسلامی ایران نمی‌باشد و گمرک مکلف است با رعایت مفاد ماده (8) این قانون در مبادی ورودی و خروجی آنها به‌منظور اعمال مقررات مربوط به صادرات و واردات استقرار یابد. همچنین مطابق جزء «7» ماده (5) مقررات صادرات، واردات و امور گمرکی مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373/02/19، کلیه کالاهایی که از خارج کشور به مقصد مناطق آزاد یا از مناطق آزاد به مقصد کشورهای خارجی از طریق سرزمین اصلی حمل می‌شود تابع مقررات و تشریفات ترانزیت خارجی موضوع فصل هفتم آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی بوده و در‌نهایت سادگی و با کمترین تشریفات انجام خواهد شد.

با توجه به توضیحات فوق، انتقال کالا از مبادی ورودی کشور (بنادر و پایانه مرزی) به مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، رویه ترانزیت خارجی محسوب می‌شوند؛ درحالی‌که بخشی از تناژ کالای ورودی به این مناطق از کشور خارج نمی‌شوند که به‌طور متوسط حدود 2/1 میلیون تن (معادل 16 درصد از کل بار گذری سالیانه) در آمار گمرک و 1/1 میلیون تن (معادل 12 درصد از کل تناژ کالای گذری) در آمار وزارت راه و شهرسازی است (شکل 2) [1]، [3] و [4].

با توجه به جلسات کارشناسی برگزار شده، کالای گذری ورودی به مناطق آزاد تجاری- صنعتی که از کشور خارج نمی‌شود، عمدتاً شامل اقلام خوراکی و محصولات بهداشتی است. با توجه به وجود مراکز خرید گسترده در این مناطق (از‌جمله منطقه آزاد کیش، ارس و ...)، پیش‌بینی می‌شود این کالاها توسط گردشگران و ساکنان این مناطق خریداری شود؛ در این حالت، رویه انجام‌ شده عملاً رویه واردات قطعی یا مسافری خواهد بود و نه رویه ترانزیت خارجی. علاوه‌بر‌این، کالای ترانزیتی ورودی به مناطق ویژه اقتصادی که از کشور خارج نمی‌شود (و در برخی موارد مناطق آزاد تجاری- صنعتی) عموماً شامل مواد اولیه تولید و ماشین آلات واحدهای تولیدی است. بنابراین، ورود این کالاها به این مناطق نیز لزوماً با مفهوم رویه ترانزیت خارجی منطبق نیست؛ زیرا ماشین آلات معمولاً در کارخانه‌‌های مستقر در مناطق ویژه اقتصادی به‌کار گرفته می‌شود و رویه واقعی مربوط به آنها واردات قطعی است. همچنین مواد اولیه پس از فراوری، حسب تصمیم صاحب کالا، یا به سرزمین اصلی وارد شده یا به کشور ثالث صادرات مجدد می‌شود.

 شکل 2. نمودار تناژ کالای ورودی از سایر کشورها به مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی که از کشور خارج نشده [1]، [3] و [4]

3.جمع‌بندی و پیشنهادها

بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد مهم‌ترین عوامل بروز خطا در سنجش میزان گذر (ترانزیت) زمینی عبارت‌اند از: 1. «محاسبه وزن وسیله نقلیه حمل‌کننده کالای گذری فاقد اسناد حمل بین‌المللی به‌عنوان قلم کالا» در آمارهای گمرک با میانگین سالیانه 2 میلیون تن (این خطا در آمارهای وزارت راه و شهرسازی وجود ندارد) و 2. «در نظر گرفتن رویه ترانزیت خارجی برای کالای حمل شده از مبادی ورودی به مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی که از کشور خارج نمی‌شوند» با میانگین سالیانه 2/1 میلیون تن در آمارهای گمرک و 1/1 میلیون تن در آمار وزارت راه و شهرسازی. بررسی‌های اولیه نشان می‌دهد با توجه به نوع اقلام وارداتی به مناطق آزاد تجاری- صنعتی که از کشور خارج نمی‌شود و وجود مراکز خرید گسترده در این مناطق، بخش عمده این کالاها توسط گردشگران و ساکنان مناطق مذکور خریداری شده و در‌نهایت به سرزمین اصلی وارد می‌شود؛ در‌نتیجه، رویه واقعی اعمال ‌شده برای این کالاها عملاً واردات (قطعی یا مسافری) است و نه ترانزیت خارجی. همچنین کالای ورودی به مناطق ویژه اقتصادی که از کشور خارج نمی‌شود، عمدتاً شامل «ماشین آلات واحدهای تولیدی» است که به‌طور معمول در کارخانه‌‌های مستقر در این مناطق به‌کار گرفته می‌شود یا «مواد اولیه مصرفی واحدهای تولیدی» است که پس از فراوری، حسب تصمیم صاحب کالا، یا به سرزمین اصلی وارد شده و یا به کشورهای دیگر صادرات مجدد می‌شود. ازاین‌رو، ورود این کالاها نیز لزوماً با مفهوم رویه ترانزیت خارجی منطبق نیست.

اگرچه گمرک به‌عنوان دستگاه اصلی اعلام آمارهای رسمی مرتبط با تجارت خارجی است، اما رفع خطاهای مذکور از آمارهای حوزه گذر (ترانزیت) و اصلاح آمارهای رسمی گمرک، نیازمند فراهم شدن امکان رهگیری کالای گذری در سامانه‌های لجستیکی موجود است که در حال حاضر وجود ندارد. به‌منظور تدقیق آمار دستگاه‌های اجرایی از میزان گذر (ترانزیت) زمینی سالیانه کالا از ایران، پیشنهاد می‌شود تا زمان رفع مشکل امکان رهگیری کالا و اصلاح آمارهای رسمی گمرک، کمیسیون عمران طی مصوبه‌ای «آمار رسمی وزارت راه و شهرسازی پس از کسر تناژ کالای گذری وارد شده به مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی که از کشور خارج نمی‌شود» را مبنای نظارت مجلس بر این شاخص قرار دهد. با این مبنا، میزان گذر (ترانزیت) زمینی برای سال 1403 معادل 18/7 میلیون تن برآورد می‌شود که 3/4 میلیون تن (حدود 15 درصد) از آمار اعلامی گمرک کمتر است.