خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

فرایند قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی همواره با چالش‌هایی همچون زمان‌بر بودن، پیچیدگی‌های اداری، عدم بهره‌گیری کافی از داده‌ها و تحلیل‌های علمی و محدودیت در شفافیت و نظارت مواجه بوده است. این مسائل منجر به تأخیر در تصویب قوانین و کاهش کیفیت برخی از طرح‌ها و لوایح شده‌ است که می‌تواند بر اثربخشی کلی نظام حکمرانی و قانونگذاری کشور تأثیر منفی بگذارد. در این راستا، براساس سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری که بر «شفافیت»، «رعایت ضوابط شکلی و ماهوی» و «استفاده از نظرات کارشناسی» تأکید دارد، ضرورت بازنگری در فرایندهای داخلی مجلس و اصلاح آنها با رویکردی داده‌محور مطرح است. بهره‌برداری از داده‌ها و تحلیل‌های آنها می‌تواند به بهبود کیفیت قوانین، شفافیت فرایندها و تسریع در تصویب طرح‌ها کمک کند. این اصلاحات، علاوه‌بر افزایش دقت در فرایند قانونگذاری، موجب بهبود تعاملات میان قوای سه‌گانه، کاهش گلوگاه‌های زمانی و تسهیل نظارت و ارزیابی تأثیرات قوانین خواهد شد. به‌ویژه اینکه سیاست‌های کلی قانونگذاری بر «قابل ‌اجرا بودن» و «معطوف بودن به نیازهای واقعی» تأکید دارند، استفاده از داده‌ها می‌تواند به تصویب قوانین با کیفیت بالاتر و پاسخ‌گو به نیازهای جامعه منجر شود. همچنین، از آنجایی که «عدالت‌محوری» و «جلب مشارکت حداکثری مردم و نهادهای تخصصی» در سیاست‌ها به‌طور برجسته آمده، رویکرد داده‌محور امکان فراهم ساختن بستری برای مشارکت مؤثرتر و شفاف‌تر را فراهم می‌آورد.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

پژوهش حاضر نشان‌ می‌دهد که استفاده از داده‌ها و تحلیل‌های اطلاعاتی در فرایندهای قانونگذاری می‌تواند به‌طور قابل ‌توجهی به بهبود کارایی، دقت و سرعت در تصویب طرح‌ها و لوایح کمک کند. به‌ویژه اینکه یکپارچه‌سازی سیستم‌های اطلاعاتی و پیاده‌سازی سامانه‌های جامع مدیریت فرایند، به کاهش زمان بررسی و تصویب طرح‌ها و ارتقای کیفیت پیش‌نویس‌ها منجر می‌شود. یافته‌ها حاکی از این است که استفاده از داده‌ها در فرایند دریافت و بررسی اولیه طرح‌ها، شناسایی گلوگاه‌های زمانی و بهینه‌سازی منابع انسانی می‌تواند به تسریع این فرایندها کمک کند. همچنین، بررسی فرایندهای بررسی فوریت‌ها و تصویب جزئیات نشان داد که استفاده از داده‌ها می‌تواند به شفاف‌سازی اولویت‌ها و مدیریت زمان جلسات صحن کمک کند؛ به‌طوری‌که درخواست‌های فوریتی به‌درستی طبقه‌بندی و منابع به‌درستی تخصیص یابند. درنتیجه، این پژوهش بر اهمیت به‌کارگیری روش‌های داده‌محور در اصلاح فرایندهای داخلی مجلس تأکید دارد تا ضمن افزایش شفافیت، دقت و سرعت در تصویب قوانین، کیفیت نهایی تصمیمات تقنینی نیز ارتقا یابد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

معاونت قوانین مجلس با همکاری اداره کل فناوری اطلاعات و مرکز پژوهش‌های مجلس این اقدامات را در دستور کار قرار دهد:

·        توسعه سامانه‌های هوشمند و یکپارچه مدیریت طرح‌ها و لوایح: ایجاد سامانه‌ای برای ردیابی وضعیت طرح‌ها و لوایح از مرحله پیش‌نویس تا ابلاغ نهایی، همراه با تحلیل زمان‌بندی و تشخیص گلوگاه‌های فرایندی.

·        طراحی زیرساخت‌های آموزشی برای توانمندسازی کارکنان در سامانه‌های هوشمند: طراحی و استقرار زیرساخت‌های آموزشی راهبردی برای توانمندسازی نمایندگان و کارکنان در چارچوب بسته‌های تخصصی، با هدف ارتقای مهارت‌های کاربری سامانه‌های هوشمند و تسهیل فرایندهای تحلیل داده.

·        تحلیل و پیش‌بینی روندهای قانونگذاری: ارائه گزارش‌های تحلیلی درباره سوابق مشابه طرح‌ها، تطابق با اسناد بالادستی، و شناسایی الگوهای ضعف در طرح‌ها و لوایح پیش از تصویب کلیات.

·        بهبود مدیریت بار کاری کمیسیون‌ها با پیش‌بینی داده‌ای: تحلیل داده‌های مربوط به حجم طرح‌های واصله و توزیع بهینه منابع انسانی و کمیسیون‌ها برای کاهش تأخیر و بهبود عملکرد.

·        ایجاد شاخص‌های کارآمدی برای ارزیابی عملکرد نمایندگان و کمیسیون‌ها: طراحی داشبوردهای تحلیلی برای ارزیابی مشارکت نمایندگان، سرعت رسیدگی و کیفیت اصلاحات طرح‌ها به‌منظور ارتقای شفافیت و مسئولیت‌پذیری.

·        توسعه سیستم‌های هوشمند پشتیبان تصمیم و پیش‌بینی تأثیرات قوانین: استفاده از الگوریتم‌های هوش‌مصنوعی برای تحلیل تأثیرات طرح‌ها و پیش‌بینی نقاط چالش در طرح‌های پیشنهادی و تخمین منابع مورد نیاز برای اجرای قوانین.

همچنین در راستای ارتقای کارایی و دقت فرایند قانونگذاری، پیشنهاد می‌شود که معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس اقدامات عملیاتی مهمی را در دستور کار قرار دهد. این اقدامات شامل فرایندکاوی دقیق و شناسایی گلوگاه‌های موجود در مراحل مختلف بررسی طرح‌ها و لوایح، بهینه‌سازی سیستم‌های مدیریت فرایندها با استفاده از داده‌ها و تحلیل‌های هوشمند و بازطراحی فرایندهای اصلاح و بازنگری طرح‌ها است. معاونت قوانین باید به‌ویژه به توسعه سامانه‌های هوشمند برای ردیابی وضعیت طرح‌ها و بهبود سیستم‌های اعلام هشدار برای تأخیرهای توجه ویژه‌ای داشته باشد که این امر می‌تواند با اصلاح و توسعه سامانه قانونگذاری و نظارت فعلی روی دهد. این اقدامات می‌توانند به بهبود کیفیت و سرعت تصویب قوانین، افزایش شفافیت و مسئولیت‌پذیری، و ارتقای مشارکت نهادهای مختلف در فرایند قانونگذاری منجر شوند.

1. مقدمه

قانون آیین‌نامه داخلى مجلس شوراى اسلامى با هدف ساختارمند کردن فعالیت‌های مجلس در تاریخ 1378/07/۱8 مصوب شده‌است [1]. فرایندهای داخلی عملاً قواعد عملیاتی مجلس را مشخص می‌کنند و این مهم سبب شده‌ است تا کمیسیونی دائمی با عنوان «کمیسیون آیین‌نامه داخلی» در مجلس شورای اسلامی تشکیل شود که یکی از وظایف آن، بررسی طرح‌های اصلاحی در زمینه ارتقای عملیاتی فرایندهای داخلی مجلس است.

اصلاح فرایندهای قانونگذاری همواره یکی از دغدغه‌های نمایندگان مجلس شورای اسلامی بوده است و طی دوره‌های مختلف، طرح‌های متعددی با هدف بهبود و ارتقای آیین‌نامه داخلی مجلس پیشنهاد شده‌اند. این طرح‌ها که گاهی معطوف به اصلاح بخش‌های مختلف فصل قانونگذاری بوده‌اند، نشان‌دهنده تلاش مستمر نمایندگان برای کارآمدتر ساختن فرایندهای تقنینی است. شکل 1، نمایی از طرح‌های ارائه ‌شده در دوره‌های هفتم تا دوازدهم مجلس (تا تاریخ 5 خرداد 1404) را نشان ‌می‌دهد (این آمار فارغ از کمیسیون‌های مشترک است و ناظر به طرح‌های ارجاع ‌شده به کمیسیون آیین‌نامه داخلی است). آمار ارائه ‌شده در این شکل نشان از صرف زمان و منابع قابل توجه نظام پارلمانی در راستای اصلاح این فرایند از مناظر مختلف دارد. ازاین‌رو، تلاش برای ارتقای عملیاتی این فرایند، گام مهمی در زمینه مدیریت زمان و منابع انسانی مجلس در زمینه اصلاح فرایند مذکور است.

باتوجه‌به سیاست‌های کلی قانونگذاری، اصلاح فرایندهای قانونگذاری مجلس شورای اسلامی مبتنی‌بر داده‌ها و اطلاعات به‌ویژه از منظر شفافیت، ارزیابی تأثیرات قانونی و جلب مشارکت حداکثری ضروری است. برای مثال، یکی از اصول قانونگذاری تأکید بر «ابتنا بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون» است که می‌تواند با استفاده از داده‌های تحلیلی و شواهد علمی به‌طور مؤثری در تصمیم‌گیری‌های قانونگذاری مجلس کمک کند (بند نهم سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری). همچنین، در سیاست‌های کلی بر «شفافیت و عدم ابهام» قوانین تأکید شده است که از طریق استفاده از داده‌ها و تحلیل‌های دقیق می‌توان به ایجاد قوانین شفاف و قابل‌اجرا دست ‌یافت (بند نهم سیاست‌های کلی قانونگذاری). در این راستا، بازطراحی فرایندهای داخلی مجلس برمبنای داده‌ها، علاوه‌بر کاهش زمان رسیدگی و بهبود کیفیت پیشنهادهای قانونی، موجب هم‌راستایی بهتر فرایند قانونگذاری با نیازهای واقعی جامعه و الزامات قانون اساسی می‌شود. ازاین‌رو، استفاده بهینه از داده‌ها در تمام مراحل قانونگذاری می‌تواند به‌عنوان ابزار مؤثری در تحقق سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری و تضمین انطباق با اهداف بلندمدت کشور عمل کند.

بررسی تعداد دفعات درخواست اصلاح مواد مرتبط با فصل قانونگذاری (از ماده (127) تا ماده (205)) نشان از آن دارد که اصلاح موارد مرتبط با قانونگذاری، تعداد قابل توجهی از درخواست‌ها را به خود اختصاص داده است (برای مثال، در دوره یازدهم مجلس، از مجموع 975 طرح ارائه ‌شده، 71 طرح مربوط به اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس بوده است که این میزان، سهم قابل توجهی از درخواست‌های مرتبط با یک قانون خاص را به خود اختصاص داده است).

شکل 1. نمودار طرح‌های ارائه‌شده در زمینه اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس در ادوار 7 تا 12 (تا تاریخ 5 خرداد 1404)

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

 امروزه در کشور ما، منابع اطلاعاتی متعددی نظیر پایگاه‌های اطلاعاتی ملی اشاره شده در قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی وجود دارند که بهره‌مندی از آنها می‌تواند سازوکاری برای استفاده از شواهد در مجلس شورای اسلامی را فراهم آورد. علاوه‌بر این، منابع اطلاعاتی دیگری همچون شبکه‌های اجتماعی نیز حاوی اطلاعات کاملی از دیدگاه‌های مردم‌اند که می‌توانند قانونگذاران را در امر نمایندگی یاری کنند. ازسوی دیگر، سوابق تاریخی اجرای فرایندهای آیین‌نامه داخلی مجلس نیز بستری برای سنجش کارایی این فرایندها حاصل می‌نماید. براین‌اساس، به نظر می‌رسد با بهره‌مندی از پتانسیل فعلی کشور می‌توان ساختاری را طراحی کرد که تحقق مجلس داده‌محور را ممکن سازد.

شکل 2. تعداد طرح‌های ارائه‌شده در زمینه اصلاح فرایند قانونگذاری در ادوار 7 تا 12 (تا تاریخ 5 خرداد 1404)

 مأخذ: همان.

 هوشمندسازی تصمیمات مجلس شورای اسلامی از طریق کاربست داده و اطلاعات، می‌تواند ضمن ارتقای کیفیت قانونگذاری، به افزایش شفافیت، کارآمدی، پاسخ‌گویی و اعتماد عمومی نیز منجر شود. در این راستا، گزارش حاضر با هدف شناسایی ظرفیت‌ها و شکاف‌های موجود در استفاده از داده و اطلاعات، به‌مرور فرایندهای مرتبط با رسیدگی به طرح‌ها و لوایح براساس آیین‌نامه داخلی مجلس می‌پردازد و با تحلیل این فرایندها، زمینه‌های بهبود و بازطراحی مبتنی‌بر داده را استخراج می‌کند.

2. پیشینه پژوهشی و تقنینی

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

گزارش‌های منتشر شده در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در زمینه آیین‌نامه داخلی مجلس در شکل 3 ارائه ‌شده است.

شکل 3. گزارش‌های منتشر شده در زمینه آیین‌نامه داخلی مجلس از سال 1400 تا 5 خرداد 1404

مأخذ: همان.

 در زمینه گزارش‌های تهیه ‌شده در زمینه آیین‌نامه داخلی مجلس نیز، همان‌طورکه در شکل 3 ارائه ‌شده است، هیچ گزارشی در زمینه بررسی قابلیت استفاده از داده و اطلاعات در فرایندهای قانونگذاری، نظارت و وظایف نمایندگی تا به امروز منتشر نشده است.

 2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

همان‌طور که اشاره شد، طرح‌های مرتبط با اصلاح فرایند داخلی مجلس یکی از فراوان‌ترین طرح‌های ارائه ‌شده در ادوار متفاوت است. از این میان، طرح‌های منتج به قوانین، که در زمینه مواد مرتبط با فصل قانونگذاری بوده‌اند، در جدول 1 ارائه ‌شده است. شایان ‌ذکر است، قوانین منسوخ یا موقوف‌الاجرا در این جدول ارائه نشده‌اند.

فرایند قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران فقط به مقررات مندرج در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی محدود نمی‌شود و قوانین و مقررات متعددی ازجمله «قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه‌ قضائیه»، «قانون شفافیت قوای سه‌گانه»، «قانون تدوین و تنقیح قوانین» و حتی برخی احکام کلیاتی قانون مدنی نیز می‌توانند در ابعاد مختلف فرایند قانونگذاری تأثیرگذار باشند. این قوانین در سطوح مختلف، از تعیین اختیارات نهادهای نظارتی تا الزامات شفافیت و انطباق قوانین با موازین حقوقی و شرعی، نقش مهمی در شکل‌گیری و اجرای فرایندهای قانونگذاری ایفا می‌کنند. بااین‌حال، تمرکز تحلیل‌های ارائه ‌شده در این گزارش فقط براساس چارچوب‌های تعیین ‌شده در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی بوده است و هدف، بررسیِ فرایندهای درون‌سازمانی و مراحل داخلی تصویب قوانین ازسوی مجلس است.

جدول 1. فهرست قوانین مصوب در زمینه اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس

 مأخذ: یافته ­های پژوهش 

همان‌طور که پیش‌تر نیز اشاره شد، طرح‌های متعددی در زمینه اصلاح آیین‌نامه داخلی ارائه‌ شده است که برخی از این طرح‌ها به قانون تبدیل‌ شده‌اند. قوانین موجود در این زمینه از سال 1379 به‌بعد در جدول 1 ارائه‌ شده است.

با بررسی قوانین و گزارش‌های تخصصی، مشاهده می‌شود که تاکنون به‌صورت خاص و تخصصی اصلاح فرایندها با نگاه داده‌محوری مورد توجه کامل قرار نگرفته ‌است. بنابراین ضروری است که تحلیل داده‌محور به‌عنوان رویکردی مکمل و علمی، در کنار سایر ملاحظات حقوقی و سیاسی، در دستور کار نهاد قانونگذاری قرار گیرد تا اصلاح فرایندها بر پایه شواهد تجربی و اطلاعات معتبر تقویت شود.

3. نگاهی بر فرایند رسیدگی به طرح یا لایحه

در فصل اول از باب دوم قانون آیین‌نامه مجلس شورای اسلامی به مبحث قانونگذاری پرداخته شده ‌است. فصل قانونگذاری دارای یازده مبحث (ماده (127) تا ماده (201)) است که در این مباحث به قواعد کلی برای قانونگذاری پرداخته شده‌ است. از میان فرایندهای مرتبط با موضوع قانونگذاری، در این بخش به بررسی «فرایند رسیدگی به طرح یا لایحه» به‌عنوان اصلی‌ترین و مهم‌ترین فرایند قانونگذاری پرداخته شده ‌است تا قابلیت‌های استفاده از داده و اطلاعات در این فرایند شناسایی گردد.

به‌منظور نمایش فرایند مورد بحث در این گزارش از استاندارد مدل و نمادگذاری فرایند کسب‌وکار(BPMN)   [4] و نرم‌افزار Bizagi استفاده شده‌ است. این استاندارد نیز همچون سایر استانداردهای فرایندی دارای نمادهایی است که در جدول 2 آمده است.

جدول 2. شرح نمادهای زبان فرایندی BPMN [4]

به‌منظور بررسی قابلیت فرایند فعلی در زمینه استفاده از داده و اطلاعات و ارائه پیشنهادهایی در این زمینه، در این بخش به ارائه فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح به‌عنوان یکی از طولانی‌ترین فرایندهای مرتبط با قانونگذاری پرداخته شده ‌است. در بخش بعدی نیز، لیست داده‌ها، منابع حاصل از تحلیل آنها و ابزارهای پیشنهادی برای بهره‌مندی از داده‌ها و اطلاعات مذکور ارائه ‌شده است.

3-1. فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح

فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح یکی از طولانی‌ترین فرایندهای آیین‌نامه داخلی مجلس است که نمای اولیه‌ای از آن در شکل 4 ارائه ‌شده است. این فرایند خود از 6 زیرفرایند تشکیل‌ شده که در بخش‌های بعدی به ارائه جزئیات این زیر فرایندها پرداخته شده ‌است. گفتنی است که به مباحث پنجم، ششم، هفتم، هشتم و یازدهم به‌دلیل ماهیت خاص آنها در این پژوهش پرداخته نشده است.

به‌طورکلی، فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح با دریافت طرح‌ها و لوایح و بررسی اولیه آن توسط معاونت قوانین آغاز می‌شود (شکل 5). پس از گذر از معاونت قوانین، باید فوریت طرح یا لایحه و نحوه رسیدگی به آن بررسی شود. ازاین‌رو، در گام بعدی و در قالب فرایند بررسی فوریت طرح یا لایحه یا اصل (85) (شکل 6)، فوریت موارد مذکور مشخص‌ شده و به تناسب اینکه سه‌فوریتی بوده است یا خیر، ادامه روند بررسی آن متفاوت خواهد بود. درصورتی‌که یک طرح یا لایحه سه‌فوریتی باشد، مستقیماً به‌منظور بررسی کلیات وارد فرایند بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها یا لوایح در صحن علنی خواهد شد (شکل 9). در غیر این صورت، به تناسب تعیین سایر فوریت‌ها، ابتدا وارد فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون‌ها (شکل 7) شده و سپس بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها و لوایح برای آن اجرا خواهد شد.

به هرحال، پس از بررسی و تصویب کلیات یک طرح یا لایحه، جزئیات آن بررسی می‌شود (شکل 10) و پس از نهایی‌سازی آن از منظر نمایندگان مجلس شورای اسلامی، وارد آخرین گام از فرایند با عنوان ارجاع مصوبات مجلس به شورای نگهبان و مراحل رسیدگی به آنها (شکل 12) خواهد شد [1، 5].

توضیحات مذکور فقط به ارائه کلیات فرایند پرداخته‌ است، لیکن بخش‌های مختلف فرایند دارای جزئیات متعددی است که در ادامه به بررسی این جزئیات پرداخته خواهد شد.

شکل 4. نمای اولیه فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح

مأخذ: یافته‌های پژوهش [1، 5].

3-2. فرایند دریافت و بررسی اولیه طرح‌ها و لوایح

فرایند دریافت و بررسی اولیه طرح‌ها و لوایح، با آماده‌سازی طرح توسط نمایندگان مجلس (ماده (127) تا ماده (130)) یا لایحه توسط دولت (ماده (131) تا ماده (135))، رئیس قوه ‌قضائیه برحسب مورد ارائه لایحه قضایی مستقیماً یا از طریق دولت (اصل (158) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده (3) و تبصره آن در قانون وظایف و اختیارات رئیس قوه ‌قضائیه) و شورای‌عالی استان‌ها (شورای‌عالی استان‌ها، بزرگ‌ترین نهاد شورایی در ساختار سیاسی جمهوری اسلامی ایران است که از نمایندگان شوراهای استان‌های سراسر کشور تشکیل ‌شده است و عهده‌دار انجام وظایف و اختیاراتی است که قوانین و مقررات مختلف به‌عهده آن گذاشته‌اند.

شکل 5. فرایند دریافت و بررسی اولیه طرح‌ها و لوایح

مأخذ: همان.

ازجمله این وظایف و اختیارات می‌توان به نظارت و هماهنگی امور شوراهای مادون، تهیه و تقدیم طرح‌های قانونی به مجلس شورای اسلامی و ارتباط شوراها با دستگاه‌های اجرایی  (ماده (136))، اشاره نمود[1، 5 و 6]. هنگامی که دولت یا نمایندگان به‌ترتیب لایحه یا طرحی را تهیه می‌کنند، ابتدا نیاز است تا این اسناد در سامانه مربوط به معاونت قوانین بارگذاری گردد. پس از بارگذاری لایحه یا طرح، اداره کل تدوین، که از ادارات کل زیرمجموعه معاونت قوانین است، ابتدا به بررسی ضوابط شکلی سند حداکثر تا سه روز پس از بارگذاری آن می‌پردازد.

پس از بررسی محتوای ظاهری، طرح یا لایحه تحت بررسی برای دیگر اداره معاونت قوانین، با عنوان اداره کل تنقیح ارسال می‌گردد تا از منظر سوابق و امور تنقیح واکاوی شود. منظور از سوابق و امور تنقیح، در نظر گرفتن سابقه قوانین موجود در حوزه مربوطه و بررسی عدم هم‌پوشانی و تناقض پیش‌نویس فعلی با قوانین قبلی است. اداره کل تنقیح به‌منظور بررسی این مسئله حداکثر 6 روز فرصت داشت و پس از آن باید پیش‌نویس طرح یا لایحه را برای بررسی ماهوی مجدداً به اداره کل تدوین ارسال کند. منظور از بررسی ماهوی، در نظر گرفتن قوانین بالادستی مانند قانون اساسی، سند چشم‌انداز، برنامه توسعه جاری و سیاست‌های کلی حوزه مربوطه است.

پس از اتمام سه بررسی مذکور توسط معاونت قوانین، نسخه نهایی طرح یا لایحه به‌منظور تعیین فوریت و اقدامات آتی آن وارد فرایند «بررسی طرح یا لایحه یا اصل (85)» (شکل 6) می‌شود [1، 5].

3-3. فرایند بررسی فوریت طرح یا لایحه یا اصل (85)

فرایند بررسی فوریت طرح یا لایحه (ماده (154) تا ماده (162)) یا اصل (85) (ماده (163) تا ماده (168)) با اعلام وصول اسناد مذکور توسط هیئت‌رئیسه آغاز می‌شود (شکل 6). پس از اعلام وصول، ابتدا بررسی می‌شود که آیا تقاضای فوریت ضمن طرح یا لایحه ارائه ‌شده است یا خیر. طبق ماده (۱۵۸)، سلب فوریت از طرح یا لایحه فقط یک ‌بار و قبل از ورود به شور در مواد، با درخواست دولت یا پانزده نماینده و با تصویب مجلس امکان‌پذیر است. این سلب فوریت می‌تواند به‌صورت کامل یا کاهش یک یا چند درجه از فوریت‌های مصوبه باشد.

درصورتی‌که با گذر از دو مرحله فوق مشخص گردد که پیشنهاد فوریت وجود داشته است، طرح یا لایحه مذکور به‌همراه فوریت پیشنهادی در میان نمایندگان، حداقل یک ساعت قبل از بررسی در صحن علنی توزیع می‌شود. درصورتی‌که برای طرح یا لایحه مذکور، تقاضای یک ‌فوریت (ماده (159) تا ماده (160)) شده باشد، یک مخالف و یک موافق، و درصورتی‌که تقاضای پیشنهادی برای دو یا سه فوریت باشد (ماده (161) تا ماده (162))، دو مخالف و دو موافق به‌ترتیب و یک‌درمیان صحبت خواهند کرد. شایان ‌ذکر است، درصورتی‌که مخالفی با فوریت پیشنهادی وجود نداشته ‌باشد، طبعاً موافقی نیز صحبت نخواهد کرد. در نهایت و پس از بیان پیشنهادهای مخالفان و موافقان فوریت پیشنهادی، فوریت به رأی گذاشته خواهد شد که به تناسب فوریت مشخص ‌شده، ادامه فرایند متفاوت خواهد بود. درصورتی‌که در ابتدای اعلام وصول طرح یا لایحه، پیشنهادی، تقاضایی در باب فوریت برای طرح یا لایحه ارسال نشده باشد و پانزده نماینده نیز درخواستی در این باب نداشته ‌باشند، طرح یا لایحه به‌عنوان عادی و بدون فوریت در نظر گرفته ‌می‌شود.

درصورتی‌که دوسوم کل نمایندگان به سه‌فوریتی بودن طرح یا لایحه رأی دهند، باتوجه‌به ماهیت سه‌فوریتی بودن، طرح یا لایحه مذکور مستقیماً برای بررسی وارد صحن مجلس می‌شود و از این منظر وارد فرایند بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها یا لوایح خواهد شد (شکل 9). درصورتی‌که دوسوم نمایندگان حاضر به دوفوریتی بودن طرح یا لایحه رأی دهند، یک نسخه از طرح یا لایحه مذکور برای کمیسیون اصلی و نمایندگان ارسال خواهد شد و نمایندگان حداکثر بیست ساعت فرصت خواهند داشت تا نکات و پیشنهادهای خود را در باب این طرح یا لایحه به کمیسیون اصلی ارسال کنند [1، 5].

شکل 6. فرایند بررسی فوریت طرح یا لایحه یا اصل (85)

مأخذ: همان.

در چارچوب اجرای اصل (۸۵) قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‌تواند بنا به ‌ضرورت، اختیار تصویب آزمایشی قوانین دارای جنبه دائمی یا تصویب دائم اساسنامه‌های نهادهای دولتی و وابسته به دولت را به کمیسیون‌های تخصصی خود یا دولت تفویض نماید (ماده (۱۶۳)). در این صورت، دولت موظف است حداقل 6 ماه پیش از پایان مدت اجرای آزمایشی قانون، نسبت به تمدید یا تعیین تکلیف دائمی آن اقدام قانونی انجام دهد و هیئت‌رئیسه مجلس نیز باید از طریق ارائه طرح یا لایحه، زمینه تعیین تکلیف نهایی را تا پیش از پایان دوره آزمایشی فراهم کند. پس از پایان مهلت قانونی، قوانین آزمایشی اعتبار خود را از دست می‌دهند و اصلاحات آ‌نها نیز تابع مدت اجرای قانون اصلی خواهند بود. فرایند ارجاع طرح یا لایحه به کمیسیون مطابق اصل (۸۵) با تقاضای دولت یا حداقل پانزده نفر از نمایندگان آغاز می‌شود. این تقاضا باید پیش از شروع رسیدگی نهایی در صحن علنی اعلام و در دستور هفتگی مجلس قرار گیرد (ماده (۱۶۴)). هنگام طرح این تقاضا در صحن، نماینده دولت یا نماینده منتخب تقاضاکنندگان دلایل خود را ظرف حداکثر 10 دقیقه ارائه می‌دهند و پس از آن دو مخالف و دو موافق هرکدام به‌مدت 10 دقیقه صحبت می‌کنند و سپس رأی‌گیری انجام ‌می‌شود (ماده (۱۶۵)). درصورت موافقت مجلس، طرح یا لایحه به کمیسیون مربوط ارجاع می‌شود و رسیدگی به آن طبق روال عادی مجلس انجام خواهد شد، با این تفاوت که تصویب نهایی نیازمند رأی دوسوم اعضای کمیسیون است (ماده (۱۶۶)).

پس از تصویب در کمیسیون، تعیین مدت اجرای آزمایشی در دستور کار صحن قرار می‌گیرد. پیشنهاد کمیسیون همراه با مدت پیشنهادی اجرای آزمایشی باید ۴۸ ساعت پیش از طرح در صحن، در اختیار نمایندگان قرار گیرد (ماده (۱۶۷)). در جلسه علنی، ابتدا درباره پیشنهاد کمیسیون رأی‌گیری می‌شود و اگر پیشنهادهای دیگری وجود داشته ‌باشد، به‌ترتیب وصول با صحبت یک مخالف و یک موافق مورد رأی‌گیری قرار می‌گیرند. درصورت تمایل به مسکوت گذاشتن طرح تا پیش از تعیین مدت اجرای آزمایشی، این امکان مطابق فرایند عادی طرح‌ها وجود دارد. همچنین، اگر پانزده نماینده تا پیش از تأیید شورای نگهبان خواهان لغو رسیدگی براساس اصل (۸۵) باشند، تقاضا در همان جلسه اعلام و در جلسه بعدی مطابق ماده (۱۶۵) بررسی می‌شود و درصورت تصویب، ادامه رسیدگی طبق روال عادی آیین‌نامه خواهد بود. درصورتی‌که مجلس تصویب دائم اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها یا مؤسسات دولتی و وابسته به دولت را به دولت واگذار کرده باشد، اساسنامه باید در جلسات هیئت‌وزیران تصویب شود و این فرایند مطابق آیین‌نامه داخلی هیئت وزیران صورت ‌می‌گیرد (ماده (۱۶۸)).

براساس توضیحات ارائه ‌شده، متناسب با سطح فوریت تعیین‌ شده برای هر طرح یا لایحه، دو مسیر مجزا به اجرا گذاشته می‌شود. چنانچه طرح یا لایحه‌ای با قید سه فوریت مطرح گردد، مستقیماً به فرایند بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها یا لوایح ارجاع می‌شود (مطابق شکل 9). در غیر این صورت، متناسب با سایر سطوح فوریت، طرح یا لایحه مذکور به کمسیون اصلی، کمیسیون فرعی، مرکز پژوهش‌های مجلس و نمایندگان ارسال می‌شود و پس از آن، مراحل بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها و لوایح برای طرح یا لایحه مذکور اعمال خواهد شد [1، 5] .(مطابق شکل 6)

3-4. فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون

فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون (ماده (141) تا ماده (148)) با دریافت و بررسی مستندات دریافت شده از نمایندگان، کمیسیون فرعی و مرکز پژوهش‌های مجلس به تناسب فوریت طرح یا لایحه آغاز خواهد شد (شکل 7). در این گام، کمیسیون اصلی با دعوت از وزرا و بالاترین مقام ذی‌ربط و سایر نمایندگان غیرعضو و بدون حق رأی، به بررسی مستندات مربوطه خواهد پرداخت. پس از بررسی مستندات، درصورتی‌که نیاز به تشکیل کارگروه کارشناسی باشد، طرح یا لایحه مذکور به‌همراه مستندات برای مرکز پژوهش‌های مجلس ارسال خواهد شد. فرایند بررسی گزارش کمیسیون اصلی در مرکز پژوهش‌ها، به‌صورت مجزا و در ادامه بررسی خواهد شد. لیکن، پس از دریافت گزارش از مرکز پژوهش‌ها، کمیسیون به بررسی کفایت زمان برای بررسی مجموعه مستندات مربوط به طرح یا لایحه مذکور خواهد پرداخت. درصورتی‌که این زمان کافی نباشد، حداکثر دوبرابر زمان اولیه درصورت تأیید هیئت‌رئیسه به کمیسیون اصلی داده خواهد شد.

شکل 7. فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون

مأخذ: همان.

درصورتی‌که در پایان موعد مقرر، گزارش کمیسیون برای هیئت‌رئیسه ارسال گردد، یک نسخه از این گزارش برای نمایندگان و کمیسیون فرعی ارسال می‌شود که حداکثر تا 10 روز پیش از بررسی طرح با لایحه در صحن علنی، پیشنهادهای خود را بیان کنند. پس از پایان 10 روز، گزارش در دستور کار صحن علنی قرار می‌گیرد و بررسی آن در باب فرایند بررسی کلیات طرح‌ها و لوایح ادامه خواهد یافت.

درصورتی‌که در پایان مهلت مقرر، کمیسیون اصلی گزارش خود را به هیئت‌رئیسه ارسال نکند، هیئت‌رئیسه موظف است طرح یا لایحه را طبق نوبت در دستور هفتگی مجلس قرار دهد. در این حالت، پیشنهادهای نمایندگان موضوع ماده (۱۴۱) در جلسه علنی مطرح می‌شود. لیکن اگر گزارش کمیسیون اصلی تا سه روز قبل از شروع رسیدگی به طرح یا لایحه در جلسه رسمی مجلس بین نمایندگان توزیع گردد، گزارش کمیسیون جایگزین طرح یا لایحه می‌شود. در این صورت، نمایندگان می‌توانند تا 48 ساعت پس از توزیع گزارش کمیسیون، پیشنهادهای خود را شامل اصلاح، برگشت به طرح یا لایحه، حذف کل ماده یا تبصره یا بند یا جزء به هیئت رئیسه ارائه دهند تا با توزیع آنها، بررسی طرح یا لایحه در فرایند رسیدگی مجلس ادامه یابد [1، 5].

همان‌طور که در فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون ارائه شد، ممکن است کمیسیون تشخیص دهد که بررسی طرح یا لایحه مذکور نیازمند بررسی دقیق‌تر در مرکز پژوهش‌های مجلس (ماده (142)) است. ازاین‌رو، شکل 8، فرایند تشکیل کارگروه کارشناسی مرکز پژوهش‌ها را نشان ‌می‌دهد.

شکل 8. فرایند تشکیل کارگروه کارشناسی مرکز پژوهش‌ها

مأخذ: همان.

در این فرایند پس از تشخیص ضرورت بررسی توسط مرکز پژوهش‌ها، طرح یا لایحه برای دفتر مربوطه در مرکز پژوهش‌ها ارسال، و پس از تشکیل کارگروه و تعیین دبیر و رئیس آن، بررسی تخصصی بر روی طرح یا لایحه آغاز می‌شود. مرکز پژوهش‌ها به‌مدت حداکثر یک ماه و نیم برای طرح‌ها و لوایح عادی و یک ماه برای طرح‌ها و لوایح یک‌فوریتی فرصت دارد تا گزارش خود را ارسال کند.

گزارش مذکور در کمیسیون و با حضور رئیس و نماینده کارگروه بررسی می‌شود و درصورت نیاز، نماینده کارگروه تخصصی مرکز پژوهش‌ها در جلسه کمیسیون حضور می‌یابد و از گزارش دفاع می‌نماید. درصورتی‌که گزارش مورد تأیید کمیسیون قرار گیرد، به‌عنوان مستند و خروجی نهایی این فرایند تلقی خواهد شد [1، 5]. شایان‌ ذکر است که حداکثر زمان رسیدگی به طرح‌ها و لوایح عادی در مرکز پژوهش‌ها یک‌ ماه و نیم و در موارد یک‌فوریتی یک ‌ماه پس از ارجاع است، و درصورت ضرورت، این مهلت‌ها با درخواست مرکز پژوهش‌ها و تأیید کمیسیون اصلی قابل افزایش‌اند (شکل ۷).

3-5. فرایند بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها یا لوایح

فرایند بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها یا لوایح، با قرائت طرح یا لایحه در صحن علنی توسط هیئت‌رئیسه آغاز خواهد شد. (شکل 9). به‌هنگام بررسی کلیات گزارش کمیسیون اصلی در جلسه رسمی مجلس، ابتدا سخنگوی کمیسیون حداکثر به‌مدت 10 دقیقه توضیحات لازم را درخصوص گزارش ارائه می‌کند. درصورتی‌که مخالفان و موافقان در باب گزارش کمیسیون ثبت‌نام کرده باشند، حداکثر سه مخالف و سه موافق به‌ترتیب و یک در میان و حداکثر به‌مدت پنج دقیقه به ارائه نظرهای خود خواهند پرداخت. طبیعتاً، موافقان فقط درصورت وجود مخالف صحبت خواهند کرد. پس از صحبت مخالفان و موافقان، نماینده دولت و سخنگوی کمیسیون درصورت تمایل حداکثر پنج دقیقه صحبت خواهند کرد. در نهایت، در باب کلیات طرح یا لایحه رأی گرفته خواهد شد. اگر کلیات طرح یا لایحه پذیرفته شده باشد، جزئیات طرح یا لایحه در فرایند مربوطه بررسی خواهد شد. در غیر این صورت، طرح یا لایحه مذکور بایگانی می‌شود [1، 5].

 شکل 9. فرایند بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها یا لوایح

مأخذ: همان.

3-6. فرایند بررسی و تصویب جزئیات طرح‌ها یا لوایح

شکل ۱۰ بیانگر فرایند بررسی و تصویب جزئیات طرح‌ها و لوایح در صحن علنی مجلس شورای اسلامی مطابق با مواد (۱۴۹) تا (۱۵۳) آیین‌نامه داخلی است. این فرایند پس از تصویب کلیات آغاز می‌شود و با قرائت ماده‌واحده یا هریک از مواد توسط عضو هیئت رئیسه و بررسی پیشنهادهای چاپ ‌شده نمایندگان و کمیسیون‌های فرعی ادامه می‌یابد. اظهارنظر یک مخالف و یک موافق، و درصورت تمایل، نماینده دولت و سخنگوی کمیسیون، برای هر ماده پیش‌بینی می‌شود و در پایان، رأی‌گیری به عمل می‌آید.

در گام بعدی، به‌منظور بررسی جزئیات، هیئت‌رئیسه مواد طرح یا لایحه را به‌ترتیب قرائت می‌کند و مجلس به بررسی آنها می‌پردازند. از این بخش به ‌بعد، به تناسب وجود یا نبود پیشنهاد در بخش‌های مختلف، فرایند با روندهای متفاوتی پیش خواهد رفت که در ادامه به بررسی هریک از این روندها پرداخته شده ‌است.

·         اگر برای ماده قرائت ‌شده توسط هیئت‌رئیسه، پیشنهادی وجود نداشته ‌باشد:

درصورتی‌که برای ماده قرائت ‌شده، پیشنهادی وجود نداشته ‌باشد، ماده با وضعیت اصلی (مصوبه کمیسیون) خود به رأی گذاشته می‌شود. درصورتی‌که ماده با وضعیت اصلی رأی آورد، بررسی می‌شود که آیا باتوجه‌به پذیرش ماده، پیشنهاد الحاقی توسط نمایندگان وجود دارد یا خیر. درصورتی‌که پیشنهادی وجود نداشته ‌باشد، ماده بعدی توسط هیئت‌رئیسه قرائت می‌شود. لیکن، درصورتی‌که ماده با وضعیت فعلی خود رأی بیاورد و پیشنهاد الحاقی توسط نمایندگان وجود داشته ‌باشد، این پیشنهاد به رأی گذاشته می‌شود. درصورت وجود مخالف، یک موافق و یک مخالف به‌مدت حداکثر پنج دقیقه صحبت می‌کنند و نماینده دولت و کمیسیون اصلی نیز درصورت تمایل به ارائه نظرهای خود می‌پردازند. در نهایت، پیشنهاد به رأی گذاشته، و پیشنهاد بعدی درصورت وجود بررسی می‌شود.

حال درصورتی‌که برای ماده قرائت ‌شده، پیشنهادی وجود نداشته‌ و ماده قرائت ‌شده نیز خود رأی نیاورده باشد، حذف ماده به رأی گذاشته می‌شود. درصورتی‌که حذف ماده رأی آورد، ماده مذکور حذف، و ماده بعدی بررسی می‌شود. لیکن، درصورتی‌که حذف ماده رأی نیاورد، وجود پیشنهاد جدید بررسی می‌شود. اگر پیشنهاد جدیدی وجود داشته‌ باشد، این پیشنهاد به رأی گذاشته می‌شود. درصورت وجود مخالف، یک موافق و یک مخالف به‌مدت حداکثر پنج دقیقه صحبت می‌کنند و نماینده دولت و کمیسیون اصلی نیز درصورت تمایل به ارائه نظرهای خود می‌پردازند. در نهایت، پیشنهاد به رأی گذاشته، و پیشنهاد بعدی درصورت وجود بررسی می‌شود. اما اگر پیشنهاد جدید وجود نداشته ‌باشد، ماده به کمیسیون اصلی ارجاع داده‌ می‌شود. کمیسیون اصلی نیز بعد از بررسی ماده و دعوت از نمایندگان، گزارش جدید خود را به هیئت‌رئیسه ارسال می‌کند و گزارش جدید بین نمایندگان منتشر و توسط هیئت‌رئیسه همچون یک ماده جدید قرائت می‌شود [1]. 

شکل 10. فرایند بررسی و تصویب جزئیات طرح‌ها یا لوایح

مأخذ: همان.

·         اگر برای ماده قرائت ‌شده توسط هیئت‌رئیسه، پیشنهادی وجود داشته ‌باشد:

در مسیری دیگر از این فرایند، اگر برای ماده قرائت ‌شده پیشنهادی وجود داشته ‌باشد، پیشنهادهای کمیسیون فرعی و نمایندگان در باب گزارش کمیسیون اصلی، به‌ترتیب بازگشت به لایحه یا طرح، حذف کل یا جزء و سپس پیشنهاد اصلاحی طرح می‌شود. درخصوص هر پیشنهاد، درصورت وجود مخالف، یک موافق و یک مخالف به‌مدت حداکثر پنج دقیقه صحبت می‌کنند و نماینده دولت و کمیسیون اصلی نیز درصورت تمایل به ارائه نظرهای خود می‌پردازند. در نهایت، پیشنهاد به رأی گذاشته، و پیشنهاد بعدی درصورت وجود بررسی می‌شود. درصورتی‌که مخالفی وجود نداشته ‌باشد نیز، نماینده دولت و کمیسیون اصلی درصورت تمایل به ارائه نظرهای خود می‌پردازد و در نهایت نیز پیشنهادهای به‌ترتیب گفته شده به رأی گذاشته می‌شود.

در نهایت پس از خاتمه پیشنهادهای ارائه ‌شده برای ماده تحت بررسی با وضعیت فعلی (با در نظر گرفتن تغییرات و پیشنهادهای مصوب) به رأی گذاشته می‌شود. درصورت تصویب، بررسی ماده بعد در دستور قرار می‌گیرد [1]. 

درصورت تصویب نشدن ماده با شکل فعلی، درخواست پیشنهاد جدید می‌شود و پیشنهادهای جدید همان روال قبلی بررسی را طی می‌کنند و مجدداً ماده با شکل جدید به رأی گذاشته می‌شود. درصورت تصویب نشدن ماده با شکل فعلی و نبود پیشنهاد اصلاحی جدید، ماده به کمیسیون ارجاع می‌شود تا پس از بررسی مجدد در کمیسیون، به صحن مجلس بازگردد و بررسی مجدد شود.

شکل 11. جزئیات قرائت ماده در صحن علنی مجلس

مأخذ: همان.

3-7. فرایند ارجاع مصوبات مجلس به شورای نگهبان و مراحل رسیدگی آنها

آخرین بخش از فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح، به ارجاع مصوبات مجلس به شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت‌نظام (ماده (197) تا ماده (200)) اشاره دارد. براین‌اساس، کلیه مصوبات مجلس رسماً به شورای نگهبان فرستاده می‌شود. درصورتی‌که شورا ظرف 10 روز پس از وصول یا پس از انقضای 10 روز تمدید مذکور در اصل نود و پنجم (۹۵) قانون اساسی، مخالفت خود را اعلام نکرد، طبق اصل نود و چهارم (۹۴) قانون اساسی، مصوبات از طرف مجلس برای امضا و ابلاغ به ریاست‌جمهوری ارسال می‌شود.

شکل 12. فرایند بررسی و ارسال به شورای نگهبان

مأخذ: همان.

براساس ماده (۱۹۹) آیین‌نامه داخلی مجلس، درصورتی‌که شورای نگهبان مصوبه عادی یا یک‌فوریتی مجلس را رد کند، آن مصوبه برای بررسی مجدد به کمیسیون تخصصی مربوطه ارجاع می‌شود. کمیسیون موظف است با تعیین وقت قبلی و حضور نماینده شورای نگهبان، به بررسی و اصلاح موارد مورد ایراد بپردازد و درصورت حضور نداشتن نماینده، با لحاظ نظر شورا بررسی را انجام دهد. نمایندگان پیشنهاددهنده نیز می‌توانند در این مرحله در جلسه کمیسیون حضور یابند. پیشنهاد کمیسیون همراه با سایر پیشنهادها در صحن مجلس مطرح، و ابتدا پیشنهاد کمیسیون به رأی گذاشته می‌شود و درصورت رد آن، سایر پیشنهادها بررسی می‌گردد. درصورتی‌که هیچ‌یک از پیشنهادهای قبلی تصویب نشوند، پیشنهادهای جدید نیز قابل طرح خواهند بود. همچنین دولت فقط در چارچوب ایرادات شورا مجاز به ارائه اصلاحیه است و شورای نگهبان پس از انقضای مهلت قانونی، فقط درخصوص انطباق با موازین شرعی مجاز به اعلام‌نظر جدید است. در مواردی که اصلاح باعث از بین رفتن کلی خاصیت ماده شود، حذف ماده نیز امکان‌پذیر است.

طبق ماده (۲۰۰)، پس از بررسی و تصویب اصلاحات در مجلس، مصوبه مجدداً برای اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. چنانچه شورای نگهبان همچنان مصوبه را مغایر با قانون اساسی یا شرع بداند، موضوع بار دیگر در صحن مجلس مطرح می‌شود. درصورتی‌که مجلس با در نظر گرفتن مصلحت‌نظام بر نظر خود اصرار ورزد، رئیس مجلس موظف است مصوبه را برای حل اختلاف به مجمع تشخیص مصلحت‌نظام ارسال کند. مجمع تشخیص فقط در چارچوب موارد اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان ورود، و نظر نهایی و قطعی خود را اعلام، و برای طی مراحل قانونی بعدی به رئیس مجلس ابلاغ می‌کند.

4. بررسی قابلیت استفاده از داده در فرایند رسیدگی به طرح و لایحه

در بخش پیشین به ارائه مختصری از نحوه اجرای فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح پرداخته شد. به‌منظور ارائه پیشنهادهایی برای ارتقای فرایندهای مذکور، در این بخش به ‌بیان کاربست‌های داده و اطلاعات در هریک از فرایندها و مزایای استفاده از داده در آنها پرداخته شده‌ است. بدین ‌منظور، داده‌های ارزشمند برای تحلیل هر فرایند به‌همراه مزایای آن برای مجلس شورای اسلامی در جدول‌های 3 تا 9 ارائه ‌شده است.

به‌منظور بررسی قابلیت‌های استفاده از داده در فرایندهای مذکور، این فرایندها از منظر داده‌های قابل‌استخراج، نمونه تحلیل‌های حاصل از این داده‌ها و مزیت‌های حاصل از هر تحلیل ارائه‌ شده است.

جدول 3. قابلیت‌های استفاده از داده در فرایند دریافت و بررسی اولیه طرح‌ها و لوایح

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

تحلیل داده‌های این فرایند به درک بهتر از ورودی‌های نظام قانونگذاری کمک می‌کند. با استخراج اطلاعاتی مانند تعداد طرح‌ها و لوایح، منشأ، زمان دریافت و موضوعات آنها، امکان شناسایی الگوهای زمانی، موضوعی و کیفی قانونگذاری فراهم می‌شود. همچنین تحلیل میزان انطباق پیشنهادها با ضوابط شکلی و ماهوی، نقاط ضعف کیفی را آشکار می‌سازد.

دستاورد اصلی این تحلیل‌ها، بهبود کارایی مرحله ورودی قانونگذاری، افزایش کیفیت پیشنهادهای اولیه، توزیع بهینه منابع انسانی و مالی، شناسایی گلوگاه‌های فرایندی و کاهش زمان رسیدگی است. این فرایند به‌عنوان دروازه‌بان اولیه سیستم، نقش مهمی در جلوگیری از اتلاف منابع و هدایت طرح‌های باکیفیت (افزایش کیفیت پیش‌نویس‌ها) به مراحل بعدی دارد.

جدول 4. قابلیت‌های استفاده از داده در فرایند بررسی فوریت طرح یا لایحه یا اصل (85)

مأخذ: همان.

تحلیل داده‌های این فرایند، الگوهای اولویت‌بندی در نظام قانونگذاری را آشکار می‌سازد. با بررسی تعداد و نوع درخواست‌های فوریت، مستندات و دلایل ارائه ‌شده، و نرخ تصویب آ‌نها، می‌توان به درک عمیقی از معیارهای فوریت در قانونگذاری دست ‌یافت. همچنین، تحلیل زمان رسیدگی و حوزه‌های موضوعی درخواست‌های فوریت، نقشه‌ای از اولویت‌های قانونگذاری را ترسیم می‌کند.

بهره‌برداری از این تحلیل‌ها منجر به مدیریت بهتر زمان صحن علنی، تخصیص بهینه منابع به امور فوری، جلوگیری از سوءاستفاده از سازوکارهای فوریت و استانداردسازی معیارهای فوریت می‌شود. این فرایند نقش کلیدی در تنظیم سرعت قانونگذاری و هماهنگی آن با نیازهای فوری جامعه دارد.

جدول 5. قابلیت‌های استفاده از داده در فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون

مأخذ: همان.

تحلیل داده‌های این فرایند، عمق و کیفیت بررسی‌های تخصصی در کمیسیون‌ها را نمایان می‌سازد. با استخراج اطلاعاتی مانند تعداد طرح‌های ارجاعی، زمان بررسی، تعداد جلسات، میزان مشارکت متخصصان و نمایندگان، و میزان اصلاحات، می‌توان کارایی و اثربخشی کمیسیون‌ها را سنجید. این داده‌ها همچنین امکان مقایسه عملکرد کمیسیون‌های مختلف و شناسایی الگوهای موفق را فراهم می‌کنند.

منافع این تحلیل‌ها شامل توزیع متوازن بار کاری بین کمیسیون‌ها، تقویت مشارکت متخصصان در فرایند قانونگذاری، افزایش کیفیت بررسی‌های تخصصی و کاهش نیاز به اصلاحات در مراحل بعدی است. کمیسیون‌ها به‌عنوان قلب بررسی تخصصی قوانین، نقش تعیین‌کننده‌ای در کیفیت نهایی مصوبات دارند و بهبود عملکردشان تأثیر مستقیمی بر کیفیت نظام قانونگذاری خواهد داشت.

جدول 6. قابلیت‌های استفاده از داده در فرایند تشکیل کارگروه کارشناسی مرکز پژوهش‌ها

مأخذ: همان.

تحلیل داده‌های این فرایند، عمق پشتوانه علمی و کارشناسی قوانین را آشکار می‌سازد. با بررسی تعداد کارگروه‌های تشکیل‌ شده، ترکیب تخصصی آنها، مدت زمان بررسی، تعداد جلسات و میزان پذیرش پیشنهادهای کارشناسی، می‌توان به ارزیابی دقیقی از جایگاه و تأثیر نظرات کارشناسی در قانونگذاری دست ‌یافت. همچنین، شناسایی حوزه‌های تخصصی مورد نیاز، خلأهای موجود را نمایان می‌سازد.

دستاوردهای این تحلیل‌ها شامل افزایش تأثیرگذاری نظرات کارشناسی، بهبود کیفیت محتوای تخصصی قوانین، جذب و آموزش متخصصان مورد نیاز و تقویت ارتباط مجلس با جامعه علمی و تخصصی است. مرکز پژوهش‌ها به‌عنوان بازوی علمی- پژوهشی مجلس، نقش کلیدی در افزایش کیفیت قوانین و پیشگیری از قانونگذاری غیرکارشناسی دارد و تقویت آن می‌تواند به ارتقای چشمگیر کیفیت نظام قانونگذاری منجر شود.

جدول 7. قابلیت‌های استفاده از داده در فرایند بررسی و تصویب کلیات طرح‌ها یا لوایح در صحن علنی

مأخذ: همان.

تحلیل داده‌های این فرایند، الگوهای تصمیم‌گیری کلان در قانونگذاری را نمایان می‌سازد. با استخراج اطلاعاتی مانند تعداد طرح‌های ورودی به صحن، مدت‌زمان بررسی، آمار سخنرانی‌های موافق و مخالف و نتایج رأی‌گیری، می‌توان به درکی عمیق از چگونگی شکل‌گیری اجماع یا اختلاف بر سر کلیات قوانین دست‌ یافت. همچنین، میزان حضور نمایندگان و موضوعات مورد بحث، شفافیت عملکرد نمایندگان را افزایش می‌دهد.

منافع این تحلیل‌ها شامل مدیریت بهتر جلسات صحن علنی، تقویت فضای گفت‌وگو و نقد سازنده، افزایش پاسخ‌گویی نمایندگان به موکلین و شناسایی دغدغه‌های اصلی نمایندگان است. بررسی کلیات، دروازه اصلی ورود طرح‌ها به مرحله تصویب نهایی است و بهبود کیفیت تصمیم‌گیری در این مرحله، از اتلاف منابع برای بررسی جزئیات طرح‌های نامناسب جلوگیری می‌کند.

جدول 8. قابلیت‌های استفاده از داده در فرایند بررسی و تصویب جزئیات طرح‌ها یا لوایح در صحن علنی

مأخذ: همان.

تحلیل داده‌های این فرایند به درک عمیق از پویایی‌های تصویب مواد قانونی کمک می‌کند. با بررسی تعداد پیشنهادهای اصلاحی، زمان بررسی جزئیات، تعداد مواد اصلاح‌ شده و نتایج رأی‌گیری، می‌توان کیفیت پیش‌نویس اولیه و میزان تغییرات آن را ارزیابی کرد. همچنین، تحلیل تعداد پیشنهادهای مطرح شده در صحن و ارتباط میان پیشنهادهای کمیسیون و مصوبات صحن، پویایی‌های سیاسی- تخصصی قانونگذاری را آشکار می‌سازد.

دستاوردهای این تحلیل‌ها شامل بهبود کیفیت پیش‌نویس اولیه، مدیریت بهتر زمان صحن علنی، شناسایی نمایندگان فعال در قانونگذاری و تقویت نقش کمیسیون‌هاست. این فرایند محل اصلی شکل‌گیری محتوای نهایی قوانین است و بهبود آن به افزایش کیفیت، انسجام و کارآمدی قوانین مصوب منجر می‌شود.

جدول 9. قابلیت‌های استفاده از داده در فرایند ارجاع مصوبات مجلس به شورای نگهبان و مراحل رسیدگی آنها

مأخذ: همان.

تحلیل داده‌های این فرایند، تعامل دو نهاد کلیدی قانونگذاری و چالش‌های آن را نمایان می‌سازد. با استخراج اطلاعاتی مانند زمان ارسال مصوبات، تعداد مصوبات ارسالی، زمان بررسی در شورای نگهبان، تعداد و نوع ایرادات، و تعداد دفعات رفت و برگشت، می‌توان به ارزیابی دقیقی از هماهنگی بین مجلس و شورای نگهبان دست ‌یافت. همچنین، تحلیل موضوعات مورد اختلاف، ریشه‌های ساختاری چالش‌های قانونگذاری را آشکار می‌سازد.

منافع این تحلیل‌ها شامل تسریع فرایند تأیید نهایی قوانین، بهبود کیفیت مصوبات مجلس، کاهش موارد مغایرت با قانون اساسی و شرع و پیشگیری از تکرار ایرادات مشابه است. این فرایند به‌عنوان مرحله نهایی قانونگذاری، تعیین‌کننده سرنوشت نهایی مصوبات است و بهبود آن به افزایش کارایی کل نظام قانونگذاری، کاهش اتلاف منابع و تسریع اجرایی شدن قوانین مورد نیاز جامعه منجر می‌شود.

همان‌طورکه در بررسی‌های پیشین ملاحظه شد، تحلیل داده در نظام قانونگذاری، رویکردی راهبردی است که قابلیت ارتقای چشمگیری در فرایندهای قانونگذاری را دارد. این رویکرد با شناسایی دقیق الگوهای زمانی، موضوعی و کیفی، امکان بهبود محتوا و ساختار قانونگذاری را فراهم می‌کند و از طریق تحلیل داده‌های مختلف، می‌تواند نقاط ضعف موجود در فرایندهای قانونگذاری را شناسایی و با راهکارهای هدفمند آنها را برطرف کند.

مهم‌ترین دستاورد این رویکرد، افزایش کارایی در مدیریت منابع انسانی و مالی است. با تحلیل دقیق داده‌ها، می‌توان زمان رسیدگی به طرح‌ها و لوایح را کاهش داد، بار کاری را به‌صورت متوازن توزیع، و از اتلاف منابع جلوگیری کرد. همچنین، این روش امکان اولویت‌بندی دقیق‌تر طرح‌ها و لوایح را فراهم می‌کند؛ به‌طوری‌که منابع محدود به‌سمت موضوعات اصلی و ضروری هدایت می‌شوند.

تصمیم‌گیری هوشمندانه و مبتنی‌بر شواهد، دیگر دستاورد مهم تحلیل داده است. با استخراج اطلاعات دقیق از فرایندهای مختلف قانونگذاری، می‌توان از قانونگذاری غیرکارشناسی جلوگیری کرد و تصمیمات را برپایه داده‌های عینی اتخاذ کرد. این رویکرد همچنین به شناسایی خلأ‌ها و نیازهای تخصصی کمک می‌کند و زمینه‌ای برای جذب و آموزش متخصصان و تقویت ارتباط با جامعه علمی فراهم می‌آورد.

در نهایت، رویکرد داده‌محور در نظام قانونگذاری، فرصتی راهبردی برای بهبود مستمر است. این روش نه‌فقط کیفیت قوانین را ارتقا می‌بخشد، بلکه کارآمدی و مقبولیت نظام قانونگذاری را نیز افزایش می‌دهد. باتوجه‌به پیچیدگی‌های روزافزون جامعه و نیاز به قوانین کارآمد، استفاده از تحلیل داده می‌تواند راهکاری اساسی برای پاسخ‌گویی به چالش‌های نوین باشد.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بررسی فرایندهای داخلی مجلس شورای اسلامی در حوزه قانونگذاری نشان ‌می‌دهد که نیاز به نظامی جامع برای تحلیل و کاربست داده‌ها و اطلاعات در این حوزه وجود دارد. این بازطراحی فرایندها در ابعاد مختلفی نظیر ارتقای کیفیت پیش‌نویس طرح‌ها و لوایح، کاهش زمان بررسی، بهبود فرایند تصمیم‌گیری، تقویت مشارکت نمایندگان و متخصصان، و افزایش شفافیت ضروری است.

مطالعات انجام‌ شده نشان‌ می‌دهد که تقویت فرایندهای قانونگذاری به‌کمک داده‌محوری، می‌تواند منجر به افزایش کارآمدی نظام تقنینی، کاهش اتلاف منابع و زمان، و بهبود کیفیت قوانین مصوب شود. همچنین، استقرار چارچوب‌های ارزیابی عملکرد در مراحل مختلف قانونگذاری، امکان بهبود مستمر فرایندها را فراهم می‌آورد. نمایی از کاربست‌های داده در سرتاسر فرایند رسیدگی «به طرح‌ها و لوایح» در جدول 10 ارائه ‌شده است.

جدول 10. جمع‌بندی از کاربست‌های داده در فرایند بررسی طرح‌ها و لوایح

مأخذ: همان.

برای تحقق داده‌محور نمودن قانونگذاری و بهبود فرایندهای قانونی در مجلس شورای اسلامی، مجموعه‌ای از اقدامات تحلیلی و عملیاتی به‌صورت یکپارچه پیشنهاد می‌شود. این پیشنهادها در چهار بخش اصلی دسته‌بندی ‌شده‌اند که به‌ترتیب به توسعه سامانه‌ها و زیرساخت‌های فناورانه، مدیریت فرایندهای قانونگذاری، اقدامات عملیاتی و تشکیل گروه‌ها و کمیته‌های تخصصی پرداخته‌اند.

الف)توسعه سامانه‌ها و زیرساخت‌های فناورانه

برای دستیابی به یک فرایند قانونگذاری هوشمند و کارآمد، نیاز به توسعه و پیاده‌سازی سامانه‌های فناوری اطلاعات به‌ویژه سامانه‌های هوشمند مدیریت فرایند قانونگذاری (اصلاح و ارتقای سامانه قانونگذاری و نظارت) وجود دارد. این سامانه‌ها می‌توانند به‌طور مؤثری فرایندها را تسهیل کنند، شفافیت را افزایش دهند و از بروز تأخیر جلوگیری کنند.

• پیاده‌سازی سامانه یکپارچه مدیریت فرایند قانونگذاری

- طراحی و استقرار سیستم جامع ردیابی وضعیت طرح‌ها و لوایح از مرحله پیش‌نویس تا ابلاغ نهایی؛

- قابلیت گزارش‌گیری لحظه‌ای از وضعیت پیشرفت طرح‌ها.

• توسعه داشبوردهای تحلیلی هوشمند

- طراحی داشبورد تحلیل زمانی برای شناسایی گلوگاه‌های فرایندی و نقاط تأخیر؛

- توسعه ابزارهای تحلیل محتوایی برای بررسی هم‌پوشانی‌ها و تعارضات قانونی.

• پیاده‌سازی سیستم هوشمند پشتیبان تصمیم

- توسعه الگوریتم‌های هوش‌مصنوعی برای تحلیل تأثیرات احتمالی طرح‌های جدید؛

 - سیستم پیش‌بینی نقاط چالش و اختلاف در طرح‌های پیشنهادی؛

- ابزار تخمین هزینه‌ها و منابع مورد نیاز برای اجرای قوانین پیشنهادی.

• طراحی زیرساخت‌های آموزشی برای توانمندسازی کارکنان در سامانه‌های هوشمند

- تحلیل نیازها و مهارت‌های مورد نیاز کارکنان برای استفاده بهینه از سامانه‌های هوشمند؛

 - توسعه برنامه‌های آموزشی متناسب با فناوری‌های نوین و تغییرات بازار کار؛

- ایجاد ابزارهای ارزیابی و پایش اثربخشی برنامه‌های آموزشی در بهبود عملکرد کارکنان.

ب) بهینه‌سازی فرایندهای قانونگذاری و مدیریت بار کاری

در این بخش، پیشنهادها به مدیریت کارآمد فرایندهای قانونگذاری ازجمله زمان‌بندی، ارزیابی و تحلیل داده‌ها اختصاص دارد. استفاده از تحلیل داده‌ها در این فرایندها می‌تواند به تسریع در تصمیم‌گیری‌ها، کاهش تأخیر و افزایش کارایی کمک کند.

• توسعه سامانه هوشمند مدیریت طرح‌ها و لوایح

- ایجاد سامانه‌ای برای پایش خودکار روند بررسی، تحلیل زمان‌بندی و تشخیص نقاط تأخیر؛

- نظارت لحظه‌ای بر کارایی فرایند قانونگذاری.

• الزام تحلیل روند قبل از تصویب کلیات

- قبل از بررسی کلیات طرح یا لایحه در صحن علنی، گزارش تحلیلی درباره سوابق مشابه، میزان تطابق با اسناد بالادستی و روندهای قبلی ارائه شود.

• مدیریت بار کاری کمیسیون‌ها با پیش‌بینی داده‌ای

- تحلیل حجم طرح‌های واصله و تخمین بار کاری، توزیع عادلانه کار بین کمیسیون‌های تخصصی.

• ایجاد شاخص‌های کارآمدی برای نمایندگان و کمیسیون‌ها

- میزان مشارکت، سرعت رسیدگی و کیفیت اصلاحات ثبت و ارزیابی شود تا عملکرد کمیسیون‌ها و نمایندگان به‌صورت شفاف سنجیده شود.

ج) اقدامات عملیاتی و بازطراحی فرایندهای اصلاح و بازنگری

این بخش شامل پیشنهادهایی است که به فرایند اصلاح و بازنگری طرح‌ها، همچنین پیاده‌سازی سیستم‌های نوآورانه برای افزایش کارایی و دقت در تصویب قوانین پرداخته ‌است.

• تشکیل گروه‌های کاری تخصصی بین‌کمیسیونی

- ایجاد گروه‌های چندتخصصی برای بررسی طرح‌های پیچیده یا چندبعدی؛

- تدوین دستورالعمل همکاری بین کمیسیون‌ها در بررسی طرح‌های مشترک؛

- طراحی سازوکار اجماع‌سازی در موارد اختلافی بین کمیسیون‌ها.

• بازطراحی فرایند اصلاح و بازنگری طرح‌ها

- ایجاد چرخه بازخورد سریع برای اصلاح نواقص طرح‌ها پیش از ارسال به صحن؛

- تدوین چک‌لیست‌های استاندارد ارزیابی کیفیت پیش‌نویس‌ها؛

- تحلیل مسیر بحرانی در فرایندهای قانونگذاری و شناسایی گلوگاه‌ها؛

- طراحی مکانیسم بازبینی پیشگیرانه برای کاهش موارد برگشت از شورای نگهبان.

• استقرار واحد تحلیل داده و اطلاعات قانونگذاری

- تشکیل کمیته تخصصی داده‌کاوی، فرایندکاوی و تحلیل اطلاعات با متخصصان تصمیم و علوم داده؛

- طراحی فرایندهای استخراج، پالایش و تحلیل داده‌های مرتبط با قانونگذاری؛

- ایجاد گزارش‌های دوره‌ای روندها و الگوهای قانونگذاری برای آگاهی نمایندگان.

د) مستندسازی، مدیریت دانش و استانداردسازی

برای اطمینان از هماهنگی و کیفیت در فرایندهای قانونگذاری، مستندسازی و استانداردسازی به‌ویژه در زمینه تهیه پیش‌نویس‌ها، گزارش‌ها و مذاکرات ضروری است.

• مستندسازی و استانداردسازی

- تدوین الگوی استاندارد تهیه پیش‌نویس‌ها براساس بهترین تجارب جهانی؛

- طراحی قالب‌های مشخص برای گزارش‌های کارشناسی و تحلیلی؛

- استانداردسازی فرایند مستندسازی مذاکرات کمیسیون‌ها و صحن علنی.

• راه‌اندازی پایلوت‌های نوآورانه

- اجرای طرح پایلوت تحلیل هوشمند طرح‌ها در یک کمیسیون تخصصی؛

- راه‌اندازی آزمایشی سیستم مشارکت الکترونیک نخبگان در قانونگذاری؛

- پیاده‌سازی نمونه اولیه سامانه پیش‌بینی تأثیرات قوانین به‌کمک هوش‌مصنوعی.

باتوجه‌به اصول قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، پیاده‌سازی فرایندهای داده‌محور در مجلس شورای اسلامی می‌تواند به بهبود کارایی، دقت و شفافیت فرایندهای قانونگذاری کمک کند. اصلاح فرایندها با استفاده از سامانه‌های هوشمند، تحلیل داده‌ها و استانداردسازی مراحل بررسی طرح‌ها، علاوه‌بر تسریع در تصویب قوانین، موجب تطابق بهتر با اصول قانون اساسی و اسناد بالادستی خواهد شد.