خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

موضوع بیمه خادمین مساجد نخستین بار در بند «ض» تبصره «14» قانون بودجه سال 1386 کل کشور مطرح شد، اما بنا به دلایلی، مانند تخصیص نیافتن مستمر بودجه، اضافه شدن افراد جدید به فهرست بیمه‌شدگان در سال 1398 متوقف شد. درنهایت بند «خ» ماده (28) و تبصره «3» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت مجدداً به موضوع بیمه خادمین پرداخت، اما این دو قانون نیز فقط مربوط به معافیت‌های بیمه‌ای آن دسته از خادمینی بود که تحت پوشش بیمه‌ای و مشمول کمک دولت قرار دارند و خادمینی را که تحت پوشش بیمه‌ای قرار نگرفته‌اند شامل نمی‌شود. طبیعتاً عدم پوشش بیمه‌ای بخش قابل ‌توجهی از خادمین، نه‌فقط موجب دغدغه‌های معیشتی برای این افراد خواهد شد، بلکه انگیزه و تمرکز ایشان را برای خدمت‌رسانی در مساجد کاهش، و در نتیجه، نقش‌آفرینی و کارکرد مساجد را در عرصه‌های مختلف تحت ‌تأثیر قرار می‌دهد. ازاین‌رو، گزارش حاضر به واکاوی چالش‌های بیمه خادمین مساجد و ارائه پیشنهادهایی برای حل مسئله بیمه خادمین مساجد خواهد پرداخت.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

براساس بررسی‌های انجام ‌شده، چالش‌های نظام بیمه خادمین مساجد عبارت‌اند از:

1. دشواری «خلأ سیاستگذاری و قانونگذاریِ مسجد در ایران»

در موضوع نقش دولت در مسجد دو نگاه متفاوت وجود دارد: عده‌ای دخالت دولت را تضعیف‌کننده ماهیت مردمی مسجد می‌دانند و معتقدند اداره آن باید همچنان بر پایه مشارکت مردم باشد. در مقابل، گروهی گستردگی مسائل مساجد را فراتر از توان مردم می‌دانند و نقش حمایتی دولت را ضروری می‌شمارند. نبود یک سند سیاستی مشخص برای تعیین حدود مداخله دولت موجب شده این دو رویکرد همواره در تعارض باشند و همین خلأ، سیاستگذاری پایدار و حل مسائل پایه‌ای مسجد را مختل کرده است.

2. ماهیت حقوقی مبهم نهاد مسجد در نظام حقوقی کشور

اگرچه مسجد دارای شخصیت حقوقی است، این شخصیت نه در حقوق عمومی و نه در حقوق خصوصی قابل‌ طبقه‌بندی نیست. از یک ‌سو متون شرعی و سنت اسلامی بر استقلال مالی و اداری مسجد تأکید دارند و ازسوی دیگر، برخی نقش‌های حاکمیتی نیز برای آن مطرح است. همین وضعیت «نیمه‌عمومی- نیمه‌خصوصی» و نبود تعریف روشن قانونی در قوانین بالادستی، موجب ابهام در نحوه مدیریت و سیاستگذاری آن می‌شود.

3. جایِ خالی نهاد متولی یا سیاستگذار نهاد مسجد در نظام سیاستگذاری کشور

در نظام حکمرانی مسجد سه رویکرد اصلی وجود داشته است: اداره کاملاً متمرکز، تداوم وضع غیرمتمرکز فعلی و الگوی نیمه‌متمرکز که سیاستگذاری را متمرکز و اداره اجرایی را مردمی می‌داند. تعارض این رویکردها مانع شکل‌گیری یک نهاد ثابت و کارآمد برای سیاستگذاری مسجد شده و موجب پیدایش ساختارهای پراکنده، موازی و فاقد انسجام شده‌ است. در نتیجه، حکمرانی مسجد فاقد نظامی جامع و هماهنگ است و تلاش‌های مقطعی نهادهای بالادستی نتوانسته است این خلأ را به‌طور پایدار برطرف کند.

4. ضعف شدید نظام آماری مساجد کشور

در حوزه مسجد، آمار دقیق و قابل ‌اتکایی حتی درباره تعداد مساجد وجود ندارد و برآورد نهادهای مختلف، رقم ۷۰ تا ۹۰ هزار باب را نشان ‌می‌دهد. تلاش‌های پراکنده و ناپیوسته برای ایجاد سامانه‌های آماری همچون سامانه جامع آمار و اطلاعات کانون‌های فرهنگی هنری مساجد (سجا)، گزارش‌های مرکز آمار و سامانه جامع مدیریت موقوفات و بقاع متبرکه و سامانه جامع مساجد کشور (سجم) به‌دلیل مقطعی ‌بودن و نبود هم‌افزایی، جامعیت لازم را ایجاد نکرده‌اند.

5. عدم پیش‌بینی منابع مالی برای سهم دولت در پرداخت حق بیمه خادمین مساجد در قوانین گذشته و فعلی

باآنکه در بند «ض» تبصره «۱۴» قانون بودجه ۱۳۸۶ منابع مالی لازم برای بیمه خادمین مساجد پیش‌بینی شد و تا سال ۱۳۹۷ ردیف بودجه‌ای مستقل داشت، پس از حذف این ردیف بودجه، سازمان تأمین اجتماعی به‌دلیل نبود منابع از پذیرش افراد جدید خودداری کرد و هم‌اکنون خادمین جدید فقط با پرداخت کامل حق ‌بیمه به‌صورت خویش‌فرما بیمه می‌شوند. در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز منبعی برای سهم دولت تعیین نشده است و سازمان تأمین اجتماعی با استناد به ممنوعیت ایجاد بار مالی جدید، پذیرش خدام جدید را مشروط به تأمین اعتبار در این خصوص می‌داند.

6. عدم ارائه تعریفی حقوقی از «خادم ثابت مسجد» در نظام حقوقی کشور

در هیچ‌یک از قوانین و اسناد بالادستی، تعریف مشخصی از «خادم ثابت مسجد» وجود ندارد و این جایگاه شغلی در ساختار رسمی کشور به‌عنوان یک حرفه یا صنف مستقل ثبت نشده است. ازاین‌رو به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین الزامات بیمه خادمین مساجد، برطرف کردن این نقیصه است.

7. عدم تعیین نهاد متولی در قوانین مرتبط با بیمه خادمین مساجد

پیش از قانون برنامه هفتم پیشرفت، هیچ نهاد متولی مشخصی به‌شکل صریح برای معرفی خادمین مساجد به سازمان تأمین اجتماعی تعیین نشده بود و این خلأ یکی از مهم‌ترین علل تعویق در اجرای بیمه خادمین مساجد بوده است. در قانون برنامه هفتم پیشرفت و آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (28) این قانون نیز دستگاه متولی و مسئول معرفی افراد مشخص نشده است، هرچند باتوجه‌به سابقه و وظایف سازمان اوقاف (به‌خصوص براساس سند استقرار سازوکار راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور)، به‌نظر می‌رسد که این سازمان باید به‌عنوان متولی معرفی افراد به سازمان تأمین اجتماعی معرفی شود.

8. سازوکار اجرایی نامناسب بیمه خادمین مساجد در سال 1386

براساس تفاهم‌نامه سال ۱۳۸۶ میان سازمان تأمین اجتماعی و سازمان اوقاف، سازمان اوقاف مسئول جمع‌آوری حق بیمه خادمین ثابت و پرداخت آن به تأمین اجتماعی بود. گاهی در مواردی که سهم خادمان پرداخت نمی‌شد، سازمان تأمین اجتماعی مبلغ موردنظر را به‌طور مستقیم از حساب‌های اوقافی برداشت می‌کرد. این رویه از سال ۱۳۹۸ اصلاح شد. پس از این تاریخ، سازمان اوقاف فقط فهرست تأیید شده خادمان را به تأمین اجتماعی اعلام می‌کرد و خادمان حق بیمه را به‌طور مستقیم به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می‌کردند.

پیشنهاد/ راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور حل مسئله بیمه خادمین مساجد، پیشنهادهای ذیل ارائه می‌شود:

1. اصلاح آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت و تعیین سازمان اوقاف به‌عنوان نهاد متولی امور خادمین مساجد؛

2. تصریح به محور «حمایت از بیمه تأمین اجتماعی خادمین مساجد» در بُرش سالیانه‌ بودجه‌ای بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت در قوانین بودجه سنواتی؛

3. ارائه تعریفی حقوقی از «خادم ثابت مساجد» در دستورالعمل پیشنهادی شناسایی خادمین مساجد؛

4. پرداخت مستقیم سهم حق بیمه خادمین مساجد به سازمان تأمین اجتماعی توسط ایشان؛

5. طراحی و استقرار سامانه ملی رصد و پایش خادمین مساجد کشور.

 1. مقدمه

مسجد در تمدن اسلامی علاوه‌بر کارکرد نیایشی، کارکردهای مختلف اجتماعی برای جوامع مسلمین داشته [1] و غالباً در تحولات و جنبش‌های سیاسی و اجتماعی ایران نیز، حتی تا دوران معاصر، نقش مهمی ایفا کرده است که از آن جمله می‌توان به نقش‌آفرینی در پیروزی انقلاب اسلامی، از راه‌هایی مانند استقرار کانون‌های مبارزاتی در آن و بستر واقع‌ شدن برای نوعی از حوزه عمومی و بسیج ‌شدن نیروهای اجتماعی اشاره کرد. پس از انقلاب نیز در بیان رهبران انقلاب از آن با عناوینی چون «کانونی برای هدایت دینی» و «محلی برای مقاومت فرهنگی و انسجام اجتماعی» یاد شده‌ است [2].

مسجد دارای ارکانی است و خادمان مساجد در کنار ائمه جماعات و هیئت‌های امنا، سه رکن اصلی مسجد محسوب می‌شوند و امور جاری آن را اداره می‌کنند و سه نقش کلیدی و ملموس برای تداوم روند فعالیت‌های روزانه مساجد را به‌عهده ‌دارند. به‌عبارتی اصلِ استمرار حیات این نهاد و تداوم و پویایی نقش‌های آن، نیازمند انسان‌هایی است که در پشت صحنه اجراییِ آن به خدمت می‌پردازند و از بسترسازان اصلیِ استمرار فعالیت سایر ارکان مسجد محسوب می‌شوند. بنابراین توجه به وضعیت آنان، در واقع توجه به پایداری و قوام سایر ارکان مسجد و درمجموع، قوام نقش مسجد در جامعه است. در این میان، رسیدگی به ابعاد مختلف معیشت خادمین، به‌مثابه یکی از مهم‌ترین مباشران مساجد، از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است و باید به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی شود که کمترین دغدغه مالی برای ایشان رقم بخورد. یکی از موضوعات مهم در این بین، مسئله بیمه بازنشستگی ایشان است.

باوجود تلاش‌هایی هرچند پراکنده که در دو دهه اخیر ازسوی دولت‌ها برای سامان ‌دادن به بیمه خادمین انجام شد، این مسئله کماکان پابرجاست و بخش قابل ‌توجهی از خادمین مساجد تحت پوشش بیمه قرار ندارند. قانون بودجه سال 1386 کل کشور (مصوب 1385/12/24 مجلس شورای اسلامی)، اولین قانونی بود که به موضوع بیمه بازنشستگی تأمین اجتماعی خادمین مساجد پرداخت. مطابق با بند «ض» تبصره «14» این قانون، خادمین مساجد دارای معافیت‌های بیمه‌ایِ جامعه هدفِ قانون مزبور شدند. فرایند این قانون بدون آنکه در قوانین بودجه سنواتی بعدی بدان اشاره گردد، تا پایان سال 1397 ادامه داشت. اما سازمان تأمین اجتماعی از سال 1398 به‌استناد اینکه این قانون سالیانه و برای سال 1386 بوده و در بودجه سال‌های جدید تعریف ‌نشده و برای آن منبع تأمین‌ مالیِ لازم پیش‌بینی نشده است، از ثبت افراد جدید خودداری نمود. بااینکه مجدداً این مفاد در جزء «1» بند «و» تبصره «2» قانون بودجه سال 1400 (مصوب 1399/12/27 مجلس شورای اسلامی) و بند «ز» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 (مصوب 1400/12/29 مجلس شورای اسلامی) آورده شد، هیچ‌وقت افراد جدیدی به جامعه مزبور اضافه نشد.

در نهایت قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1403/4/18 مجلس شورای اسلامی)، در راستای حمایت از فعالیت‌های مسجدمحور و ارتقای جایگاه و نقش مساجد در امور اجتماعی و فرهنگی جامعه، طرح‌های مختلفی را پیش‌بینی نمود که یکی از این موارد، تبصره «3» بند «ت» ماده (76) و بند «خ» ماده (28) این قانون مبنی‌بر سامان‌دهی معافیت‌های بیمه‌ای خادمین مساجد است. باتوجه‌به تجربه چالش‌های پیش‌روی اجرایی‌سازی قوانین مربوط به بیمه خادمین مساجد در قوانین بودجه سنواتی و بقای آن چالش‌ها، مسئله اصلی گزارش حاضر واکاوی چالش‌های نظام بیمه خادمین مساجد و ارائه پیشنهادهایی برای حل این مسائل است. در این راستا، ضمن بررسی گزارش‌ها، اسناد و قوانین مرتبط، با صاحب‌نظران حوزه سیاستگذاری مسجد، ذی‌نفعان و ذی‌ربطان بیمه خدام مساجد مصاحبه عمیق نیمه‌ساختاریافته‌ای انجام شد، تا تمام جوانب مسئله مشخص، و اصلی‌ترین چالش‌های بیمه خدام مساجد احصا شود. درنهایت براساس این احصایِ چالش‌ها، پیشنهادهایی ارائه شده است.

2. سوابق تقنینی بیمه خادمین مساجد

 قانون بودجه سال 1386 کل کشور، برای اولین بار به مسئله بیمه خادمین مساجد پرداخت. مطابق با بند «ض» تبصره «14» این قانون، ۷ درصد از حداقل حقوق‌ دستمزد را خادم و مابقی هزینه بیمه (20 درصد) را دولت پرداخت می‌کند. در این راستا تفاهم‌نامه‌ای در تیرماه سال 1386 میان سازمان اوقاف و امور خیریه و سازمان تأمین اجتماعی منعقد شد. طبق این تفاهم‌نامه، سازمان اوقاف تشخیص و تأیید خادمِ ثابت ‌بودن را برعهده گرفت و موظف شد سهم حق بیمه را از خادم دریافت و به‌ حساب سازمان تأمین اجتماعی واریز کند. این فرایند تا پایان سال 1397، بدون آنکه در قوانین بودجه سنواتیِ سال‌های بعد از سال 1386 بدان اشاره گردد، ادامه داشت. بااین‌حال از سال 1398 سازمان تأمین اجتماعی به‌استناد اینکه این قانون برای سال 13۸۶ بوده و در بودجه سال‌های جدید منابع مالی برای آن تعریف‌ نشده است، از ثبت افراد جدید خودداری نمود. بنابراین مجدداً در قانون بودجه سال 1400 کل کشور به موضوع بیمه تأمین اجتماعی خادمین پرداخته شد. براین‌اساس، جزء «1» بند «و» تبصره «2» این قانون به ازسرگیری حمایت‌های مالی دولت برای بیمه تأمین اجتماعی خادمین مساجد پرداخت. اما مطابق آنچه در طرح استفساریه جزء «1» بند «و» تبصره «2» به شماره ‌ثبت 723 (که البته به تصویب صحن علنی مجلس نرسید) ذکر شده، سازمان تأمین اجتماعی معتقد است که این موضوع درخصوص ایفای تعهدات دولت نسبت به فهرست قبلی خادمین بوده است و بنابراین کماکان از پذیرش افراد جدید، با شرایط مذکور در قانون بودجه سال 1386، خودداری نمود؛ رویه‌ای که تاکنون نیز ادامه دارد.

پس از آن در بند «ز» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401 (1400/12/29 مجلس شورای اسلامی) به معافیت‌های بیمه‌ای خادمین مساجد پرداخته شد. طبق این قانون، معافیت‌های کامل بیمه‌ای درمورد بیمه‌شدگان بدون کارفرما در سازمان تأمین اجتماعی، ازجمله مشمولان قانون بیمه‌های اجتماعی قالی‌بافان، بافندگان فرش و شاغلان صنایع دستی شناسه‌دار (کددار) (مصوب 1388/05/18 مجلس شورای اسلامی)، افراد موضوع ‌بند «ض» تبصره «۱۴» قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور و فهرست جامعه هدف بند «ب» ماده (۷) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (مصوب 1388/10/15 مجلس شورای اسلامی) منوط به ارزیابی آزمون وسع توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و قرارگرفتن در چهار دهک اول درآمدی، اجرا خواهد شد. طبق آیین‌نامه اجرایی این ماده قانونی (مصوب 1401/05/05 هیئت‌وزیران)، نرخ حق بیمه مشمولان به‌ترتیب مقرر در جزء «1» ماده (۲۸) قانون تأمین اجتماعی (مصوب 1354/04/03 مجلس شورای ملی) است.

براین‌اساس، هریک از بیمه‌شدگان موجود و جدید درصورتی‌که براساس نتایج آزمون وسع در چهار دهک اول درآمدی باشند، از معافیت کامل بیمه‌ای به‌ترتیب مقرر در قوانین و مقررات مربوط و براساس حداقل دستمزد مشمولین قانون کار یا دستمزد بیمه‌شدگان مشمولِ طبقه‌بندی مزد یا حقوق موضوع ماده (۳۵) قانون تأمین اجتماعی (حسب مورد) برخوردار خواهند شد. سازمان تأمین اجتماعی مبتنی‌بر قانون مزبور، در تاریخ 1401/06/23 بخشنامه‌ای به شماره 1000/1401/7185 را صادر نمود که مطابق بند «6» آن امکان بهره‌مندی بیمه‌شدگان جدید از معافیت حق بیمه فقط درصورت تأمین و تخصیص اعتبار مربوطه و براساس ارزیابی آزمون وسع و اشتغال در حرفه ذی‌ربط خواهد بود؛ موضوعی که در قوانین بودجه سنواتی پس از آن محقق نشد. گفتنی است که براساس بررسی‌ها، اعتبار پیش‌بینی شده در بودجه‌های سال‌های 1400 و 1401 درخصوص خادمین مساجد حتی کمتر از تکلیف قانونی دولت درباره معافیت حق بیمه خادمین مساجد طبق فهرست سال 1398 بوده و براین‌اساس افراد جدیدی به فهرست خادمین بیمه ‌شده اضافه نشده است.

نهایتاً بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی و تبصره «۳» بند «ت» ماده (76) این قانون، به موضوع بیمه خادمین مساجد پرداخت. بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت بیان می‌دارد که در راستای پایداری صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی و کاهش وابستگی آنها به بودجه عمومی، سامان‌دهی معافیت‌های بیمه‌ای و ساماندهی اقشار تحت پوشش بیمه‌ای مشمول کمک دولت، معافیت‌های کامل بیمه‌ای درمورد بیمه‌شدگان بدون کارفرما در سازمان تأمین اجتماعی ازجمله مشمولان قانون بیمه‌های اجتماعی قالی‌بافان، بافندگان فرش و شاغلان صنایع دستی شناسه‌دار (کددار) مصوب 18/05/1388 و افراد موضوع‌ بند «ض» تبصره «۱۴» قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور و بند «ب» ماده (۷) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها منوط به ارزیابی آزمون وسع توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و قرارگرفتن در چهار دهک اول درآمدی است. درمورد بیمه‌شدگانی که طی سال‌های اجرای برنامه در دهک‌های پنجم به‌بعد قرار می‌گیرند، به‌ازای هر دهک افزایش، سالیانه نیم‌ واحد درصد از معافیت بیمه‌ای موجود کسر می‌شود. همچنین براساس تبصره «۳» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت، خادمین مساجدی که تحت پوشش کمیته ‌امداد حضرت امام‌خمینی(ره) یا سازمان بهزیستی یا جزو دهک‌های درآمدی یک تا چهار هستند، به فهرست جامعه هدف موضوع ‌بند «خ» ماده (۲۸) این قانون اضافه می‌شوند.

3. چالش‌های بیمه خادمین مساجد

در این بخش به بررسی چالش‌های بیمه خادمین مساجد در دو سنخِ «چالش‌های زمینه‌ای» و «چالش‌های مربوط به قوانین» پرداخته خواهد شد. گفتنی است که مراد از چالش‌های زمینه‌ای، چالش‌هایی است که مربوط به کلیت فضای سیاستگذاری مسجد در ایران است و مشخصاً و فقط مربوط به بیمه خادمین مساجد نیستند، اما به‌صورت مستقیم بر فرایند قانونگذاری در این موضوع تأثیرگذار بوده‌اند.

3-1. چالش‌های زمینه‌ای بیمه خادمین مساجد

3-1-1. دشواری «خلأ سیاستگذاری و قانونگذاریِ نهاد مسجد در ایران»

به‌طورکلی در زمینه مداخله دولت (حاکمیت) در امر مسجد دو نگاه کاملاً متفاوت وجود دارد؛ گروهی به‌ ضرورت عدم دخالت دولت به‌عنوان بازوی اجرایی حکومت معتقدند و حضور دولت را زمینه روگردانی و کاهش استقبال مردم به مشارکت فعال در مساجد می‌دانند. دلایلی را که این گروه برای تأیید نظرهای خویش می‌آورند، به‌طور خلاصه می‌توان چنین برشمرد: مسجد نهادی مدنی و غیردولتی است و غالب مساجد از صدر اسلام تاکنون توسط مردم و با کمک‌های نقدی و غیرنقدی و جاری‌ ساختن سنت حسنه وقف بنا شده‌اند. در ادوار گذشته، که مساجد در نهایت زیبایی و ظرافت ساخته می‌شدند و مردم تمام ذوق و سلیقه‌های خود را در مساجد به کار می‌بردند، دولت‌ها نقشی محوری در ایجاد یا کمک به آنها نداشتند. لذا وقتی مردم خودشان هزینه ساخت و نگهداشت مساجد را می‌پردازند تمایلی ندارند که در زمان بهره‌برداری، نهادهای دولتی و غیره در مدیریت و اداره آن دخالت کنند. این عامل موجب کم‌میلی و بی‌رغبتی در ساخت و تجهیز مساجد می‌شود[4].

در مقابل گروهی که با حضور محوری دولت در مسجد موافق‌اند، معتقدند که باتوجه‌به گستردگی مساجد در سطح کشور و وسعت و تنوع مسائل آنها، در توان مردم نیست که بتوانند این حجم عظیم را اداره نمایند. به همین علت ضروری است که دولت به‌کمک سازوکارهای مردمی اداره مساجد بشتابد. به اعتقاد این گروه، مردمی ‌اداره‌ شدن مساجد به‌معنای رها بودن همه امور مساجد نیست و این نگرش که دولت هیچ‌گونه کمکی به این پایگاه‌های معنویت نکند، نگرشی درست به مقوله مسجد نیست. به‌اعتقاد آنان، همین دیدگاه (مردمی ‌اداره‌ کردن مسجد) سبب شده است تا برخی دستگاه‌های دولتی با مساجد معامله تجارت‌خانه‌ای، و پول آب و برق آن را هم به قیمت تجاری محاسبه کنند [5]. براساس بررسی‌های انجام ‌شده به‌دلیل عدم فقدان سندی سیاستی و بالادستی که بیانیه و مرام‌نامه سیاستی جمهوری اسلامی ایران را در اموری مانند نقش، رویکرد و سطح مداخله دولت در قبال موضوع مسجد و اجزا و لوازم آن مشخص کند، دائماً در مواقف مختلف بین رویکردهای مزبور کشمکش به وجود آمده و مانع از شکل‌گیری خط سیر ثابت و پایداری در سیاستگذاری و قانونگذاری مسجد در جمهوری اسلامی ایران شده ‌است. توضیح بیشتر آنکه در نسبت با سایر نهادهای فرهنگی و اجتماعی، به نهاد مسجد در لایه‌های سیاستگذاری و قانونگذاری کمتر توجه شده و سیاست‌ها و قوانین این حوزه بسیار نحیف است [6]. برای نمونه، با اندک ‌اختلافی، درصد پایینی از مواد قانونی حوزه دین و فرهنگ در قوانین اول تا ششم توسعه پنج‌ساله جمهوری اسلامی ایران، به حوزه مسجد اختصاص دارد که البته این میزان توجه در قانون برنامه هفتم پیشرفت بیشتر شده ‌و سه ماده (مواد (74)، (75) و (76)) این قانون به‌صورت مشخص به مسائل حوزه مسجد پرداخته است. در نهایت می‌توان بیان داشت که این خلأ مفرط سیاستگذاری و قانونگذاری حوزه مسجد، یکی از علل عدم تهیه زیربنا و سنت لازم سیاستی و تقنینی برای حل مسائل حوزه مسجد، ازجمله مسئله بیمه خادمین مساجد، است و باعث شده که مسائل زیرساختی و ابتدایی این نهاد در نظام سیاستگذاری و قانونگذاری امروز ایران با خلأ سیاستی و تقنینی روبه‌رو شود و بدون پاسخ و حل ‌نشده باقی بماند.

3-1-2. ماهیت حقوقی مبهم نهاد مسجد در نظام حقوقی کشور

به‌موجب ماده (3) قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه (مصوب 1363/10/02 مجلس شورای اسلامی)، «هر موقوفه دارای شخصیت حقوقی است...». این قانون بیانگر برخورداری مسجد از شخصیت حقوقی است. اینجا این پرسش وجود دارد که مساجد که با کارکردهای مختلف عبادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، تربیتی و هنری از یک سو در ارتباط گسترده با شهروندان جامعه قرار دارند و ازسوی دیگر به‌نحو مستقیم یا غیرمستقیم در تعامل با حکومت‌اند، جزو اشخاص حقوق عمومی‌اند یا حقوق خصوصی؟

مقام معظم رهبری(مدظله‌العالی) در حکم آیت‌الله مهدوی کنی(ره) برای ریاست مرکز رسیدگی به امور مساجد در تاریخ 1368/07/30 بیان می‌دارند: «... شایسته ‌است... با تعیین مرکزی و نمایندگانی به همه مساجد پرداخته و در موارد لازم با کمک و حمایت از برنامه‌های اسلامی در مساجد و یا لدی‌الاقتضاء با نصب امام‌ جماعت و دیگر مسئولین مربوط به مساجد، به رونق... این پایگاه‌های انقلاب و اسلام کمک نمایید». ازسوی دیگر، تعمق در برخی متون دینی، این نتیجه را حاصل می‌کند که علی‌القاعده تصدی منصب امام‌ جماعت، مشروط به اذن حاکم اسلامی نیست و بر پایه یک سنت حسنه دیرینه، مردم محله‌ها در فرایندی آگاهانه و آزادانه، مؤمنین مورد وثوق خویش را به‌عنوان اعضای هیئت‌امنا انتخاب، و علی‌الاصول آنان نیز به انتخاب امام مسجد اقدام می‌کنند [3]. همچنان‌که در موقوفات عامه و ازجمله تحقق عنوان «مسجد»، اصولاً اذن حاکم شرع و قبض و اقباض وی شرط نیست. همچنین، آنچه در منابع اسلامی آمده است و سیره نبوی(ص) حکایت از آن دارد، اصل بر لزوم «استقلال» تشکیلاتی، اداری و مالی مسجد است و با نفی سلسله‌مراتب اداری، نباید امام‌ جماعت تحت اقتدار یا نفوذ سایر اشخاص، اعم از حقیقی و حقوقی، قرار گیرد. براین‌اساس، نمی‌توان با قاطعیت از «خصوصی» یا «عمومی» بودن نهاد مسجد سخن گفت. درواقع مسجد در زمره اشخاص حقوقی نیمه‌عمومی- نیمه‌خصوصی است که ماهیت حقوقی آن به هیچ‌یک از مؤسسات و دستگاه‌ها شباهت ندارد [8]. با این اوصاف، در سطح قوانین بالادستی، هیچ‌یک از اسناد رسمی شامل اسناد سیاستی حوزه فرهنگ، قانون اساسی، برنامه‌های توسعه و حتی قوانین موضوعه مانند قانون مدیریت خدمات کشوری تعریفی صریح از شخصیت حقوقی مسجد ارائه نداده‌اند و در تقسیم‌بندی‌های حقوقیِ موجود، نهاد مسجد در هیچ‌یک از دسته‌بندی‌های شناخته ‌شده (مؤسسات عمومی غیردولتی، نهادهای خیریه یا تشکل‌های مردمی و غیره) جای نگرفته‌ است [8].

این خلأ تقنینی و ابهام در ماهیت حقوقی نهاد مسجد، زمینه ایجاد چالش‌های عملی در زمینه مدیریت منابع مالی، نظارت حقوقی و انجام فعالیت‌های اداری آن، ازجمله مسئله تکفّل موضوع بیمه خادمین، را فراهم آورده ‌است.

3-1-3. جایِ خالی نهاد متولی یا سیاستگذار نهاد مسجد در نظام سیاستگذاری کشور

در موضوع «سازمان اداره مسجد» در نظام حکمرانی جمهوری اسلامی ایران نیز به‌صورت‌کلی سه رویکرد غالب وجود دارد: رویکرد نخست رویکرد اداره متمرکز است. به این‌ معنا که در کشور، سازمانی به‌صورت مستقل برای اداره مسجد تشکیل شود و متولی انجام همه امور مربوط به مساجد کشور اعم از احداث و تأمین نیروی انسانی و اداره امور جاری آن باشد. رویکرد دوم این است که همین سیاق موجود در مدیریت مساجد کشور، که طی چهل سال گذشته بوده است، ادامه پیدا کند. این دیدگاه به عدم تمرکز کامل قائل بوده و استدلال اصلی آن هم این است که مساجد با همین وضعیت در انقلاب نقشی اصلی داشته‌ و در همه صحنه‌های بعد از انقلاب دارای عملکرد موفقی بوده‌اند. رویکرد سوم بر ضعف‌هایی در وضع موجود مدیریت مساجد تأکید دارد و برای برطرف‌ کردن آن به مدیریت نیمه‌متمرکز مساجد قائل است. به‌این‌ترتیب که سیاستگذاری به‌صورت متمرکز صورت پذیرد، اما اداره مساجد در سطح اجرایی به‌صورت کاملاً غیرمتمرکز و با مشارکت کامل مردمی انجام شود. به‌عبارت‌دیگر، این رویکرد قائل به مشارکت عموم مردم و عموم دستگاه‌های کشور در مدیریت مساجد است. در این رویکرد مردمی ‌بودن مساجد و مشارکت دولت در توسعه مساجد کشور نباید در تزاحم و تعارض یکدیگر قرار گیرد، بلکه دولت باید طوری در توسعه مساجد کشور مشارکت کند که مشارکت وی، باعث افزایش مشارکت مردم شود [9].

کشاکش این سه رویکرد در دهه‌های گذشته و در برهه‌های زمانی مختلف، سازمان اداره مسجد را با تحولات گوناگون روبه‌رو ساخته و مانع از نضج‌یابی سازمانی متمرکز، فارغ از نوع و سطح مداخله آن در حکمرانی مسجد شده‌ است. در فقدان این سازمان متمرکز در سطح کلان، ساختارهایی متعدد، خودجوش و البته موازی، براساس نظام‌ مسائل مختلف و حتی مشابه و گاهی به‌صورت از پایین به بالا در مسجد شکل‌ گرفته‌اند. این پدیده اگرچه نشان‌دهنده حرکت مردمی و انقلابی پایین‌به‌بالا در بستر این نهاد است (که در بسیاری از موارد و به‌نوبه‌خود امری مبارک محسوب ‌می‌شود)، در عمل، به پراکندگی اقدامات و نبود ‌انسجام راهبردی در بهره‌گیری از ظرفیت عظیم مساجد انجامیده‌ است. بررسی‌های کارشناسی نیز نشان‌ می‌دهد که در حال حاضر نهادها و سازمان‌های متعددی به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم و در سطوح مختلف با نهاد مسجد در ارتباط‌اند یا در آن فعالیت دارند. این سازمان‌ها و نهادها به‌صورت پراکنده، منفک از هم و بدون انسجام و هماهنگی در سطوح مختلف مسجد فعال‌اند و فقدان برنامه‌های کلان راهبردی مشخص و تعدد مراکز تصمیم‌گیری و شیوه‌های اجرایی ناهماهنگ و غیرفراگیر و همچنین پراکندگی منابع مالی و امکانات موجب شده است که این نهادها قدرت اثرگذاری مطلوب را نداشته باشند و بلکه در مواردی با برنامه‌هایی مشابه و متعارض و اجرای ناهماهنگ فعالیت‌ها، اسباب عدم شکوفایی ظرفیت مردمی نهاد مسجد و دستیابی آن به جایگاه واقعی خود را فراهم آورند [9]. به‌عبارت‌دیگر، با مطالعه وضعیت فعلی نهاد مسجد و بررسی نظام حاکم بر آن می‌توان به این نتیجه رسید که حکمرانی این نهاد در کشور، فاقد نظامی جامع، پویا و منعطف است.

در پاسخ به این خلأ، در بازه‌های زمانی مختلف، نهادهای سیاستگذار بالادستی تشکیل ‌شده‌اند و این نهادها تلاش کرده‌اند تا با ایجاد هماهنگی، وحدت رویه ایجاد کنند. ازجمله این تلاش‌ها می‌توان به تشکیل قرارگاه‌های موقت، ذیل شورای عالی انقلاب فرهنگی اشاره کرد که به‌صورت موردی و مأموریت‌محور برای سامان‌دهی امور مساجد تشکیل شدند. برای نمونه در سال ۱۳۸۳ شورای فرهنگ عمومی کشور در نامه‌ای به شماره الف/1/1180 و در تاریخ 1383/0۸/30 به شورای عالی انقلاب فرهنگی کشور، لزوم وجود نهادی متولی برای مسجد را منعکس و درخواست می‌کند که آیین‌نامه‌ای به‌منظور ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های متولی حوزه مسجد نوشته شود. شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز در تاریخ 1383/۱۰/22 و در جلسه ۵۵۳ آیین‌نامه ستاد پشتیبانی و هماهنگی امور مساجد کشور را تصویب کرد. سپس رئیس‌جمهور وقت در تاریخ ۱383/۱۱/11 با ارسال نامه‌ای به سازمان اوقاف و امور خیریه، مسئولیت اجرای این آیین‌نامه را متوجه سازمان مزبور دانست.

همچنین مجلس شورای اسلامی در تاریخ 1394/01/23 طرحی موسوم به «طرح حمایت از مدیریت، احداث، تجهیز و نوسازی مساجد و نمازخانه‌های کشور» را به تصویب رساند که براساس مفاد آن، سازمان اوقاف و امور خیریه به‌عنوان سازمان محوری نهاد مسجد شناخته می‌شد. طرح مزبور در تاریخ 1394/02/09 توسط شورای نگهبان مغایر با اصل (57) قانون اساسی شناخته و نظر شورا به این شرح اعلام شد:

«این مصوبه علاوه‌بر ابهامات و اشکالات عدیده‌ای که دارد، چون به‌موجب آن امور مربوط به مساجد به سازمان اوقاف و امور خیریه که وابسته به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی می‌باشد (دولت) واگذار گردیده، حال اینکه مقام معظم رهبری(مدظله‌العالی) درخصوص اداره امور مساجد امر به اقداماتی فرموده‌اند، لذا مغایر اصل (۵۷) قانون اساسی شناخته شد».

آخرین تلاش در این راستا، تشکیل «قرارگاه ملی مسجد» مبتنی‌بر سند «استقرار سازوکار راهبری و پشتیبانی از امور مساجد» (مصوب 1403/06/30 دفتر مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی)) و ذیل شورای سیاستگذاری ائمه جمعه کشور است که در شهریورماه سال 1403 مورد توافق و امضای دستگاه‌های اصلی فعال در صحن مسجد (شورای سیاستگذاری ائمه جمعه، مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه کشور، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان اوقاف و امور خیریه و سازمان بسیج مستضعفین) قرار گرفت. براساس مفاد این سند، استقرار سازوکار راهبری و پشتیبانی از امور مساجد باید بدون نیاز به ایجاد ساختارهای نهادی جدید یا اعمال تغییرات گسترده در تشکیلات دستگاه‌های حاکمیتی و در چارچوب «شبکه امامت» و با همکاری نهادهای اصلی فعال در صحن مسجد صورت پذیرد. براساس مفاد سند مزبور، تقسیم‌کار ملی، مبتنی‌بر 6 رکن صورت می‌پذیرد:

·        شورای سیاستگذاری ائمه جمعه (رکن اول): مسئول قرارگاه ملی مسجد و هماهنگ‌کننده نهادها و دستگاه‌ها، به پشتوانه نقش راهبری و هدایتگری نمایندگان ولی ‌فقیه، مراکز رسیدگی به امور مساجد و شبکه امامت جمعه.

·        مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه (رکن دوم): رکن تأمین سرمایه انسانی.

·        سازمان تبلیغات اسلامی (رکن سوم): رکن پشتیبانی نرم‌افزاری و برنامه‌ای مساجد.

·        سازمان اوقاف و امور خیریه (رکن چهارم): رکن پشتیبانی سخت‌افزاری و زیرساختی.

·        سازمان بسیج مستضعفین (رکن پنجم): رکن هدایت کنشگران مردمی و تشکل‌های انقلابی.

·        وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی-کانون‌های فرهنگی‌هنری مساجد کشور (رکن ششم): رکن رسانه مسجد و مسئول ظرفیت‌های فرهنگی و هنری مسجد [10].

براساس بررسی‌های انجام‌ شده، قرارگاه ملی مسجد مبتنی‌بر سند مزبور، ذیل شورای سیاستگذاری ائمه جمعه تشکیل می‌شود و درحال استقراریابی است.

3-1-4. ضعف شدید نظام آماری مساجد کشور

یکی از اولین و پایه‌ترین ضرورت‌ها و ابزارهای سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف، وجود و دسترسی به آمار دقیق و قابل اتکاست. هم‌اکنون هیچ‌گونه آمار دقیقی از تعداد و سایر متعلقات مساجد مانند کارگزاران آنها، در کشور وجود ندارد. براساس آمارهای مطرح‌ شده توسط نهادهای مختلف مربوطه، مانند سازمان اوقاف، مرکز رصد فرهنگی کشور و ستاد هماهنگی کانون‌های فرهنگی هنری مساجد، تعداد کل مساجد کشور (که ابتدایی‌ترین و پایه‌ای‌ترین آمار این حوزه است) بین 70 تا 90 هزار باب تخمین زده می‌شود [3]. براساس آخرین گزارش مرکز رصد فرهنگی کشور (آذرماه 1402)، تعداد تقریبی مساجد کشور ٨٣ هزار باب است [11].

در برهه‌های مختلف زمانی، تلاش‌های نیمه‌تمام متعددی ازسوی سازمان‌های مختلف برای احصای آمار مربوط به مساجد انجام شده و سامانه‌های آماری پراکنده و متعددی برای این موضوع طراحی شده ‌است. سامانه جامع آمار و اطلاعات کانون‌های فرهنگی هنری مساجد (سجا) که در اسفند سال 1396 رونمایی شد، گزارش‌های مرکز آمار ایران تحت‌ عنوان «وضعیت اجتماعی و فرهنگی ایران» که به‌شکل سالیانه و فصلی منتشر می‌شود و سامانه جامع مدیریت موقوفات و بقاع متبرکه که از سال 13۸۹ و براساس تکلیف قانونی مذکور در بند «ب» ماده (۱۷۷) قانون برنامه پنجم توسعه کشور (مصوب 1389/10/15 مجلس شورای اسلامی) ازسوی سازمان اوقاف و امور خیریه راه‌اندازی شد، نمونه‌ای از این تلاش‌ها به شمار می‌آیند. براساس بررسی‌های انجام ‌شده، عمده این اقدامات دارای دو اشکال جدی بوده‌اند: اول آنکه اقدامات مزبور عمدتاً اقداماتی فصلی بوده‌ و بعد از مدتی پایان ‌یافته‌اند؛ دوم، اینکه گردآوری‌های داده عمدتاً بدون هم‌افزایی با طرح‌های پیشین یا هم‌زمان انجام شده ‌است.

آخرین اقدام در این زمینه مربوط به راه‌اندازی سامانه «سجم» توسط قرارگاه ملی مسجد در تاریخ 1402/10/25 است که با هدف اشراف اطلاعاتی جامع نسبت به مساجد کشور ایجاد گردید. داده‌های این سامانه برخلاف تلاش‌های پیشین، متشکل از داده‌های جدید میدانی از مساجد کشور و تجمیعی از داده‌هایی است که نهادها و دستگاه‌هایی چون سازمان اوقاف و امور خیریه، کانون‌های فرهنگی هنری مساجد، مرکز آمار ایران و غیره پیش از این گردآوری کرده‌اند.  

براساس بررسی‌ها، باوجود اقدامات انجام ‌شده، در حال حاضر آمار دقیقی از تعداد خدام مساجد و اینکه چند درصد از آنها بیمه‌اند وجود ندارد. بااین‌حال آخرین آمار و اطلاعات ارائه‌ شده ازسوی سازمان‌های تأمین اجتماعی و اوقاف و مرکز آمار ایران به این ‌قرار است:

جدول 1. تعداد بیمه‌شدگان به‌عنوان خادمین ثابت مساجد، اعلام ‌شده ازسوی سازمان تأمین اجتماعی (اسفندماه 1403) [12]

جدول 2. تعداد بیمه‌شدگان به‌عنوان خادمین ثابت مساجد، اعلام ‌شده ازسوی مرکز آمار ایران (پائیز سال 1403) [13]

جدول 3. آمار اعلام‌ شده ازسوی سازمان اوقاف (سال 1397) [14]

براساس آمار ارائه ‌شده، اختلافی 10درصدی میان داده‌های سازمان اوقاف در مقایسه با آمار سازمان تأمین اجتماعی و مرکز آمار ایران وجود دارد. مشخصاً تعداد خادمین بیمه ‌شده مساجد در سالیان اخیر به‌دلیل عدم پذیرش افراد جدید ازسوی سازمان تأمین اجتماعی با روندی کاهشی مواجه بوده است و پیش‌بینی می‌شود درصورت عدم پوشش خادمین مساجد، این عدد بیش از این کاهش یابد.

3-2. چالش‌های مربوط به قوانین و سیاست‌های موجود بیمه خادمین مساجد

3-2-1. عدم ارائه تعریفی حقوقی از «خادم ثابت مسجد» در نظام حقوقی کشور

براساس بررسی‌های انجام ‌شده، هیچ تعریف حقوقی مشخصی برای «خادم ثابت مسجد» در اسناد بالادستی یا قوانین کشور همچون قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386/07/08 مجلس شورای اسلامی) یا قانون تشکیلات و اختیارات سازمان حج و اوقاف و امور خیریه یا حتی قوانینی که به‌صراحت از موضوع بیمه خادمین مساجد سخن گفته‌اند، مانند قوانین بودجه (مانند بند «ض» تبصره «14» قانون بودجه سال 1386) و بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت و آیین‌نامه اجرایی آن و همچنین تبصره «3» بند «ت» ماده (76) این قانون وجود ندارد. بنابراین در نظام حقوقی کشور، جایگاه شغلی تعریف ‌شده‌ای برای خادمین مساجد وجود ندارد و در هیچ‌کدام از ساختارهای رسمی کشور، خادم مسجد به‌عنوان یک شغل، حرفه یا صنف، به‌شکل خاص و مستقل ثبت نشده است.

به نظر می‌رسد پیش از تعیین نهاد متولی امور خادمین مساجد، گام نخست ارائه تعریفی دقیق از «خادم ثابت مسجد» و پس از آن تعیین نهاد یا نهادهای متولی امور مربوط به آن و در نهایت اجرای طرح پایش ملی برای شناسایی و ثبت آمار خادمین ثابت مساجد برای ارائه به نهادهای ذی‌ربط باشد. البته ذکر این نکته ضروری است که خادمین مساجدی که پیش از سال 1398 تحت پوشش بیمه تأمین اجتماعی قرار گرفته‌اند، براساس نظر و تأیید سازمان اوقاف مشمول معافیت بیمه‌ای خادمین مساجد شده‌اند، بدون آنکه تعریفی مشخص از این مفهوم (خادم ثابت مسجد) انجام گرفته باشد.

3-2-2. پیش‌بینی نشدن منابع مالی لازم برای سهم دولت در پرداخت حق بیمه خادمین مساجد در قوانین گذشته و فعلی

بند «ض» تبصره «14» قانون بودجه سال 1386 کل کشور محل تأمین منابع مالی بیمه خادمین مساجد را پیش‌بینی کرده ‌بود.. براساس این بند، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و تأمین اجتماعی مکلف بودند تا از محل اعتبارات ردیف ۵۰۳۹۱۶ قانون حاضر، بیست بیست و هفتم (20/27) حق بیمه خادمین ثابت مساجد را پرداخت نمایند. تا سال 1397، در قوانین بودجه سنواتی ردیف بودجه‌ای مجزا برای حق بیمه خادمین مساجد پیش‌بینی شد، اما پس از آن به‌دلیل در نظر نگرفتن بودجه‌ای مجزا برای بیمه خادمین مساجد و عدم تأمین منابع آن، سازمان تأمین اجتماعی افراد و فهرست جدیدی نپذیرفت. براین‌اساس، مقرر شد از ابتدای سال 1398، افرادی که تمایل به استفاده از خدمات بیمه بازنشستگی تأمین اجتماعی دارند، به‌شکل خویش‌فرما و با پرداخت حق‌بیمه با نرخ کامل (27 درصد) بیمه شوند. پس از این سال، فقط افرادی که قبل از سال 1398 توسط سازمان اوقاف به‌عنوان خادم ثابت شناسایی و به سازمان تأمین اجتماعی معرفی شده ‌بودند، از معافیت‌های بیمه‌ای بهره می‌برند. این درحالی است که دولت به تعهدات پیشین خود مبنی‌بر پرداخت بیست بیست و هفتم حق بیمه این افراد عمل نمی‌نماید [12].

در بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت و تبصره «3» بند «ت» ماده (76) این قانون نیز منبعی برای تأمین مالی سهم دولت در بیمه خادمین مساجد پیش‌بینی نشده است و بنابراین همان اشکالی که در قوانین بودجه سنواتی پیشین در این زمینه وجود داشت، کماکان وجود دارد.

براساس این بررسی‌ها، سازمان تأمین اجتماعی با استناد به ماده (71) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب 1396/01/16 مجلس شورای اسلامی) و بند «الف» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت مبنی‌بر ممنوعیت ایجاد و تحمیل بار مالی مازاد بر ارقام مندرج در قوانین بودجه سنواتی برای سازمان تأمین اجتماعی، پذیرش افراد و فهرست جدید خادمین مساجد را منوط به تأمین منابع مالی ازسوی دولت می‌داند و به‌دلیل عدم پیش‌بینی این منابع، فهرست جدید افراد را نمی‌پذیرد [12]. در جدول 4 نمونه‌ای از ردیف بودجه تصویب‌ شده در قانون بودجه سال 1395 کشور (مصوب 1395/02/27 مجلس شورای اسلامی) برای بیمه اقشار خاص ازجمله خادمین ثابت مساجد آورده شده ‌است.  

جدول 4. نمونه‌ای از پیش‌بینی منابع مالی برای بیمه بازنشستگی تأمین اجتماعی خادمین مساجد

مأخذ: قانون بودجه سال 1395 کشور.

3-2-3. تعیین نشدن نهاد متولی در قوانین مرتبط با بیمه خادمین مساجد

در تمام قوانینی که پیش از قانون برنامه هفتم پیشرفت مستقیماً به موضوع بیمه خادمین مساجد پرداخته‌اند، مانند بند «ض» تبصره «14» قانون بودجه سال 1386 کل کشور، جزء «1» بند «و» تبصره «2» قانون بودجه سال 1400 کل کشور و بند «ز» تبصره «17» قانون بودجه سال 1401، به‌صراحت نامی از هیچ نهاد اجراییِ واسطی برای پیگیری و اجرای احکام موضوع این مواد قانونی به‌عنوان دستگاه متولی آورده نشده است. صرفاً بند «ض» تبصره «14» قانون بودجه سال 1386 کل کشور از سازمان اوقاف به‌عنوان نهاد همکار با وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی برای بیمه خادمین مساجد نام برده شده بود. افزون‌بر این، در سایر قوانین و اسناد بالادستی نیز، نهاد متولی امور خادمین مساجد پیش‌بینی نشده است. براساس بررسی‌های انجام ‌شده، یکی از مهم‌ترین عوامل بر زمین ‌ماندن این موضوع از سال 1398 به‌بعد، عدم تعیین نهاد متولی و مسئول برای پیگیری امور خادمین و بیمه آنهاست؛ موضوعی که در قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز مرتفع نشده است.

براساس مفاد بند «خ» ماده (28) و تبصره «۳» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت و آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت، نهاد متولی و واسط برای پیگیری امور خادمین مساجد پیش‌بینی نشده است. براساس مفاد بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تدوین آیین‌نامه اجرایی این ماده برعهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری سازمان برنامه و بودجه است و مشخصاً تکلیفی برای وزارت تعاون برای همکاری در تدوین آیین‌نامه با نهادهای فعال حوزه مسجد تعیین نشده است و همین امر موجب به محاق رفتن موضوع بیمه خادمین مساجد و رعایت اقتضائات تخصصی اجرای این بند برای قشر مزبور در آیین‌نامه حاضر شده و این امری است که در تبصره «3» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت که مجدداً به‌صراحت خادمین مساجد را به جامعه هدف بند «خ» ماده (28) این قانون افزوده، نیز مغفول مانده ‌است.

طبق تبصره «1» ماده (2) آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت (مصوب 1403/12/01 هیئت‌وزیران)، در راستای سامان‌دهی مشمولان گروه‌های هدف موضوع این قانون، سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است با همکاری دستگاه اجرایی مرتبط با هر گروه هدف و سازمان تأمین اجتماعی نسبت به تعیین تعداد (ظرفیت) مشمولین ذی‌ربط در هر سال با رعایت قوانین مربوط اقدام نماید. سازمان تأمین اجتماعی براساس اعلام و معرفی دستگاه اجرایی ذی‌ربط، نسبت به برقراری پوشش بیمه تأمین اجتماعی در سقف یاد شده در چارچوب مقررات این آیین‌نامه اقدام می‌نماید. احراز اشتغال واقعی بیمه‌شدگان در هر گروه هدف، برعهده دستگاه اجرایی ذی‌ربط است و مفاد این تبصره، مانع از شناسایی مشمولین براساس بازرسی سازمان تأمین اجتماعی نیست. همچنین طبق تبصره «3» همین ماده، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است که دسترسی به دهک‌بندی گروه‌های هدف و همچنین تغییرات بعدی آن را ترجیحاً به‌صورت برخط، برای سازمان تأمین اجتماعی فراهم کند. بنابراین باتوجه‌به ابهام در وضعیت حقوقی و تولی‌گری نهاد مسجد، نهاد مشخصی خود را به همکاری با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در موضوع این ماده مکلف نمی‌داند و طبیعتاً روند اجرایی این قانون را مخل می‌نماید.

نکته حائز اهمیت آن است که بااینکه سازمان اوقاف به‌عنوان دستگاه اجرایی همکار در بند «ض» تبصره «14» قانون بودجه سال 1386 کل کشور معرفی شده بود و مبتنی‌بر این رویه، سازمان اوقاف تا سال 1397 فهرست مشمولان خادمین مساجد را به سازمان تأمین اجتماعی ارسال می‌نمود، در قانون برنامه هفتم پیشرفت، نامی از این سازمان (یا سازمانی دیگر) برای این ضرورت ذکر نشده است. براساس بررسی‌های انجام ‌شده [14]، این سازمان براین‌اساس تکلیفی برای خود به‌عنوان متولی بیمه خادمین مساجد متصور نیست و برای اجرای تکالیف قانونی درخصوص بیمه خادمین مساجد در قانون برنامه هفتم پیشرفت پیگیری نمی‌کند.

گفتنی است که هدف اول از تدوین و ابلاغ سند «استقرار سازوکار راهبری و پشتیبانی از مساجد» ایجاد سازوکارهای یکپارچه، به‌هم‌پیوسته و هماهنگ مورد نیاز برای راهبری مساجد از سطح ملی تا محله‌ای و پشتیبانی سخت‌افزاری و نرم‌افزاری از آن است. همان‌طورکه پیش از این بیان شد، مطابق با مفاد این سند، رکن سوم از سازوکار راهبری و پشتیبان از مساجد که به حوزه سخت‌فزاری و زیرساختی این نهاد اختصاص دارد، به سازمان اوقاف و امور خیریه محول شده است. مشخصاً یکی از شئون پشتیبانی از فعالیت‌های مسجد و حفظ و نگهداری از آن مربوط به خادمین مساجد است. باتوجه‌به وظیفه‌ای که طبق سند «استقرار سازوکار راهبری و پشتیبانی از مساجد» برعهده سازمان اوقاف قرار گرفته است و همچنین سابقه و تجربه این سازمان در حوزه بیمه خادمین مساجد، به‌نظر می‌رسد که سازمان اوقاف باید به‌عنوان نهاد متولی پیگیری امور بیمه خادمین مساجد ایفای نقش نماید.

3-2-4. رویه نامطلوب پرداخت حق بیمه خادمین مساجد در سال ۱۳۸۶

براساس تفاهم‌نامه سال 1386 بین سازمان‌های اوقاف و تأمین اجتماعی، خادمین ثابت واجد شرایط باید حق بیمه مربوط به هر ماه را به‌ حساب سازمان اوقاف واریز، و سازمان نیز طبق قانون، حق بیمه هر ماه را تا آخرین روز ماه بعد به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می‌کرد. طبق بند «1» این توافق‌نامه، تشخیص و تأیید خادم ثابت بودن برعهده سازمان اوقاف گذاشته شده بود. این رویه که تا سال 1397 ادامه داشت، سازمان اوقاف را موظف می‌کرد که به‌مثابه یک کارفرما، پس از آنکه خادمین سهم حق بیمه 7درصدی خود را به حساب‌های معرفی شده این سازمان واریز می‌کردند، به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت کند. در این میان گاهی به دلایلی مانند تأخیر یا عدم پرداخت حق بیمه ازسوی خادمین یا تأخیر در ارسال فهرست ماهیانه ازسوی سازمان اوقاف، سازمان تأمین اجتماعی رأساً مابه‌التفاوت وجوه پرداختی را از حساب‌های سازمان اوقاف برداشت می‌نمود. این موضوع مورد اعتراض سازمان اوقاف قرار گرفت؛ زیرا بعضی از این حساب‌ها محل واریز وجوه شرعی بود و برداشت از آنها برای امر حق بیمه تأمین اجتماعی اشکال شرعی داشت [14].

این رویه در سال 1398 اصلاح گردید و سازمان اوقاف صرفاً به ارائه فهرست خادمین تأیید شده به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت. پس از آن خادمین تأیید شده مبلغ حق بیمه خود را مستقیم به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت می‌کردند.

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

تبارشناسی سیاستگذاری و قانونگذاری در موضوع بیمه خادمین مساجد و بررسی این موضوع از نظر ذی‌ربطان آن، مانند سازمان تأمین اجتماعی، سازمان اوقاف، قرارگاه ملی مسجد، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مصاحبه با ذی‌نفعان اصلی آن، یعنی خادمین مساجد و واکاوی چالش‌های اجرایی‌سازیِ اندک ‌قوانینِ موجود در این حوزه (ازجمله تبصره «3» بند «ت» ماده (76) و بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت) از خلال این بررسی‌ها، این نتیجه مشخص می‌شود که مسئله بیمه خادمین مساجد، فراتر از مشکل مدنظر سازمان تأمین اجتماعی، یعنی عدم تأمین منابع مالی لازم برای این امر است و باید برای حل آن به‌دنبال رفع چالش‌های ساختاری حکمرانی نهاد مسجد در تنظیم قوانین مربوط به بیمه خادمین مساجد بود؛ چالش‌هایی که کماکان در قوانین موجود بیمه خادمین مساجد نیز وجود دارند.

مسئله بیمه خادمین مساجد، فقط یک مشکل معیشتی برای قشر خاص نیست؛ بلکه نمادی بارز از غفلت سیاستی از نهاد مسجد در چارچوب کلان حکمرانی فرهنگی کشور و دور شدن مسجد از توجهات و اولویت‌های دولت‌هاست. چالش‌های زمینه‌ای این موضوع شامل: دشوار‌ی خلأ سیاستگذاری و قانونگذاریِ مسجد در ایران، ماهیت حقوقی مبهم نهاد مسجد در نظام حقوقی کشور، جایِ خالی نهاد متولی یا سیاستگذار نهاد مسجد در نظام سیاستگذاری کشور و ضعف شدید نظام آماری مساجد کشور است؛ همین‌طور نبود تعریفی حقوقی از «خادم ثابت مسجد» در نظام حقوقی کشور، پیش‌بینی نکردن منابع مالی برای سهم دولت در پرداخت حق بیمه خادمین مساجد در قوانین گذشته و فعلی، تعیین نشدن نهاد متولی در قوانین مرتبط با بیمه خادمین مساجد و رویه نامطلوب پرداخت حق بیمه سهم خادمین مساجد در سال 1386 چالش‌های ناظر بر قوانین و سیاست‌های مربوط به خادمین مساجد است.

 در این میان، به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین چالشی که منجر به بر زمین ماندن تکالیف قانونی در حوزه بیمه خادمین مساجد بوده است، تعیین نشدن نهاد متولی در قوانین مرتبط با بیمه خادمین مساجد است. مشخص‌ نبودن نهاد متولی خادمین مساجد هم در مرحله طراحی و تدوین قانون و آیین‌نامه اجرایی آن و هم در مرحله اجرا و پیگیری تکالیف قانونی مرتبط با خادمین مساجد خود را نشان داده است. بنابراین اولین و مهم‌ترین چالشی که برای تحقق بیمه خادمین مساجد باید مرتفع گردد، تعیین نهاد متولی در قوانین مرتبط با بیمه خادمین مساجد است. مسئله دومی که باید به‌شکل اولویت‌دار بدان پرداخت، تأمین منابع مالی برای پرداخت حق بیمه سهم دولت در قوانین بودجه سنواتی است؛ بدون وجود منابع مالی، حتی با فرض تعیین نهاد متولی و پیش‌بینی تمام سازوکارهای اجرایی، بازهم موضوع بیمه خادمین مساجد بر زمین خواهد ماند.

در همین راستا، پیشنهادهای ذیل ارائه می‌شود:

1. اصلاح تبصره «1» ماده (2) آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت و تعیین سازمان اوقاف به‌عنوان نهاد متولی امور خادمین مساجد

همان‌طورکه بیان شد، براساس مفاد بند «خ» ماده (28) و تبصره «۳» بند «ت» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت و آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (28) این قانون، نهاد متولی و واسط برای پیگیری امور بیمه خادمین مساجد پیش‌بینی نشده است. باتوجه‌به مفاد رکن سوم «سند استقرار سازوکار راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور» مبنی‌بر نقش و تکلیف پشتیبانی سخت‌افزاری و زیرساختی سازمان اوقاف و همچنین تجربه این سازمان در امور بیمه تأمین اجتماعی خادمین مساجد از سال 1386 به این سو، پیشنهاد می‌شود که این سازمان به‌عنوان نهاد واسط و متولی امور خادمین مساجد در آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت تعیین شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود که به‌طور مشخص نام دستگاه‌های اجراییِ مرتبط با هر گروه هدف (به‌عنوان همکار سازمان تأمین اجتماعی در تعیین تعداد مشمولین این ماده در هر سال) در متن تبصره حاضر ذکر شود.

2. تصریح به محور «حمایت از بیمه تأمین اجتماعی خادمین مساجد» در بُرش سالیانه‌ بودجه‌ای بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت در قوانین بودجه سنواتی

مطابق بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور مقرر شده است که در راستای ارتقای اخلاق و فرهنگ اسلامی، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت مندرج در پیوست 3 قانون بودجه سنواتی یک درصد (1%) از هزینه‌های جاری خود را برای هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی از قبیل موضوعات قرآنی، نمایشی، جوانی جمعیت، مطبوعاتی، رسانه‌ای نوین، نشر و کتاب و تولید محتوای فرهنگی فاخر فارسی در فضای مجازی و گردشگری و توسعه و آموزش سواد رسانه‌ای اختصاص دهند. برش سالیانه این تکلیف قانونی در بودجه سالیانه باید لحاظ شود و برهمین‌اساس بند «ث» تبصره «8» قانون بودجه سال 1404 کشور و پیرو آن جدول 12 بخش دوم قانون حاضر به اختصاص بودجه به محوری تحت‌ عنوان «اجرای سند راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور» پرداخت.

براین‌اساس، پیشنهاد می‌شود در قوانین بودجه سنواتی، که امتداد بودجه‌ای سالیانه بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت آورده می‌شود، ذیل عنوان کلی «اجرای سند راهبری و پشتیبانی از مساجد کشور» در جداول بودجه‌ای، به‌صراحت به موضوع بیمه خادمین مساجد اشاره شود و بخشی از اعتبارات این بند به‌صورت هدفمند به این امر اختصاص یابد.

3. ارائه تعریفی حقوقی از «خادم ثابت مساجد» در دستورالعمل پیشنهادی شناسایی خادمین مساجد

پیشنهاد می‌شود تعریف حقوقی مشخصی از «شغل خادم ثابت مساجد» در دستورالعمل شناسایی خادمین مساجد برای موضوع بیمه ایشان (موضوع ‌بند «7» ماده (1) آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت) که ازسوی سازمان اوقاف تهیه می‌شود، توسط این سازمان ارائه شود. این تعریف باید معیارهای «خادم ثابت» بودن مانند ساعات خدمت، وظایف و نحوه تعامل با نهاد متولی (سازمان اوقاف) را به‌وضوح مشخص کند.

4. پرداخت مستقیم سهم حق بیمه خادمین مساجد به سازمان تأمین اجتماعی توسط ایشان

باتوجه‌به چالش‌های پیش‌آمده در شیوه قبلی پرداخت سهم خادمین به سازمان اوقاف (مبتنی‌بر تفاهم‌نامه بین سازمان‌های اوقاف و تأمین اجتماعی) و موفقیت الگوی اصلاحی سال ۱۳۹۸، به‌نظر می‌رسد بهترین راهکار دریافت سهم بیمه خادمین، تقویت همین رویکرد است. در این الگو، سازمان اوقاف فقط نقش معرفی و تأییدکننده وضعیت خادمین ثابت را ایفا می‌کند و پرداخت حق بیمه به‌صورت مستقیم از سوی خادمین به سازمان تأمین اجتماعی انجام می‌پذیرد. این روش همچون گذشته باید در قالب یک تفاهم‌نامه بین سازمان‌های تأمین اجتماعی و اوقاف شکل گیرد.

این کار هم مسئولیت پرداخت را به خود خادم منتقل می‌کند، هم اشکالات شرعی احتمالی برداشت از حساب‌های وجوهاتِ موجود در سایر حساب‌های سازمان اوقاف را حذف می‌کند و هم بار اداری سازمان اوقاف را کاهش می‌دهد و عملاً مسئولیت پرداخت به‌موقع را مستقیماً به خود خادمین منتقل می‌نماید.

5. طراحی و استقرار سامانه ملی رصد و پایش خادمین مساجد کشور

طراحی سامانه‌ای متمرکز، هوشمند و به‌روز از اطلاعات مربوط به مساجد و کارگزاران آن و همچنین نیازهای شبکه عظیم مساجد، می‌تواند به سیاستگذاری صحیح در عرصه‌های مختلف مسجد همچون بیمه خادمین مساجد کمکی شایان کند. سامانه جامع مساجد کشور (سامانه سجم)، زیرساخت مناسبی برای تحقق این هدف است. راه‌حل پایدار بیمه خادمین مساجد، تحول سامانه جامع مساجد کشور (سجم) از پایگاه داده صرف به سکوی خدمت‌دهی هوشمند و یکپارچه است. این تحول می‌تواند با سه اقدام عملیاتی شود: نخست، سازمان اوقاف موظف است در یک بازه زمانی مشخص، اطلاعات کامل و دقیق تمام خادمین ثابت را با تعریف مشخص در سامانه سجم ثبت و دائماً به‌روز کند. دوم، این سامانه باید به‌طور مستقیم به سامانه سازمان تأمین اجتماعی متصل شود تا امکان رصد لحظه‌ای وضعیت بیمه، دریافت هشدارهای پرداخت و درصورت امکان، پرداخت برخط و مستقیم حق بیمه توسط خود خادم از طریق همین سکو فراهم آید. در گام بعدی، با اتکا به داده‌های دقیق و تحلیل‌پذیر این سکوی یکپارچه، می‌توان حمایت‌های هدفمندی را برای خادمین طراحی کرد. سازمان اوقاف می‌تواند براساس سابقه خدمت یا موقعیت جغرافیایی، طرح‌های مشارکتی یا تخفیف برای کمک به پرداخت حق بیمه ارائه دهد. همچنین، این داده‌های معتبر، امکان همکاری با سازمان تأمین اجتماعی را برای طراحی بسته‌های بیمه‌ای خادمین مساجد در آینده فراهم می‌سازد.

5. پیوست