خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

بررسی‌های آمارها نشان ‌می‌دهد که سهم دولت از کل سرمایه‌گذاری در بخش مسکن در ایران بسیار محدود است و در بازه ۰.۵ تا ۳ درصد قرار دارد؛ درحالی‌که براساس آمارهای رسمی مرکز آمار ایران در سال ۱۴۰۳، مسکن به‌طور متوسط حدود ۴۴ درصد از سبد هزینه خانوارهای شهری کشور را به خود اختصاص می‌دهد که در مناطق شهری استان تهران به حدود ۵۷ درصد می‌رسد که بیانگر فشار سنگین هزینه مسکن بر معیشت خانوارهاست. باتوجه‌به جایگاه مسکن در تحقق اصل (31) قانون اساسی، همچنین تحقق نیافتن تکالیف شبکه بانکی در اجرای قانون جهش تولید مسکن، ضروری است به این بخش به‌طور مضاعف در تعیین سهم و تخصیص منابع بودجه‌ای توجه شود.

تقویت جایگاه مسکن در بودجه، مستلزم رویکردی مبتنی‌بر عملکرد است؛ به‌گونه‌ای‌که برای برنامه‌های مرتبط، شاخص‌ها و زیرشاخص‌های دقیق، قابل سنجش و نتیجه‌محور طراحی شود. ارائه سوابق تحقق این شاخص‌ها در سال‌های گذشته، تعیین اهداف کمّی سالیانه و تبیین دلایل انحراف عملکرد واقعی از اهداف مصوب، باید به‌عنوان اجزای اصلی اسناد بودجه لحاظ شود. افزون‌بر این، باوجود ارائه اسناد پشتیبان در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ درباره انطباق با برنامه هفتم پیشرفت، مصادیق مشخص این انطباق به‌طور شفاف منعکس نشده است. لازم است در اجرای ماده 182 قانون آیین نامه داخلی مجلس، و نیز ایجاد بستر لازم جهت نظارت بر اجرای قانون برنامه، احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم در خصوص مسکن و شهرسازی، از حیث اجرا یا عدم اجرا به جهت تامین مالی در لایحه بودجه تعیین تکلیف شوند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

اعتبارات امور «مسکن و خدمات‌شهری» با افزایشی اسمی و قابل ‌توجه همراه شده و از ۵۲ ه.م.ت در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ به حدود ۸۸ ه.م.ت رسیده است که بیانگر رشدی نزدیک به ۶۸ درصد است. بااین‌حال، این افزایش فقط اندکی بالاتر از میانگین رشد کل بودجه است و تثبیت سهم حدود ۲درصدی این حوزه از کل اعتبارات عمومی را نشان ‌می‌دهد که وزن ساختاری مسکن و شهرسازی در نظام تخصیص منابع، دستخوش تحول اساسی نشده است. به‌بیان‌دیگر، اگرچه دولت در سطح اسمی منابع بیشتری به این بخش اختصاص داده، این تغییر لزوماً به ارتقای جایگاه راهبردی مسکن و خدمات‌ شهری در اولویت‌های بودجه‌ای منجر نشده است. در ترکیب برنامه‌ای اعتبارات، برنامه تولید و عرضه مسکن با ۳۱۲ هزار میلیارد ریال عمدتاً ماهیتی سرمایه‌ای دارد؛ به‌گونه‌ای‌که بیش از ۹۸ درصد آن به تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص یافته است و اعتبارات هزینه‌ای سهمی بسیار محدود دارند. وزارت راه و شهرسازی با تمرکز بیش از ۸۶ درصد اعتبارات این برنامه، بازیگر اصلی محسوب‌ می‌شود و سایر نهادها نقش مکمل ایفا می‌کنند. در برنامه عمران و خدمات ‌شهری و روستایی نیز غلبه رویکرد عمرانی مشهود است و وزارت کشور با سهمی نزدیک به ۶۹ درصد، محور اصلی تخصیص منابع به ‌شمار می‌رود.

در حوزه اعتبارات هزینه‌ای با ماهیت حمایتی، جبرانی و اجتماعی، تمرکز دولت بر تقویت سازوکارهای حمایتی حوزه مسکن و مدیریت ریسک‌های اجتماعی بوده است. در این میان، صندوق ملی مسکن با هدف تأمین مسکن اقشار کم‌برخوردار، بالاترین سهم را به خود اختصاص داده و اعتبارات آن با رشدی ۳۳درصدی از ۶۰ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ به ۸۰ هزار میلیارد ریال افزایش ‌یافته است. در حوزه اعتبارات مرتبط با توسعه منطقه‌ای، به‌ویژه مناطق کمتر توسعه‌یافته، مرزی و راهبردی، جهت‌گیری بودجه سال ۱۴۰۵ بر تقویت رویکرد توسعه دریامحور و ارتقای زیرساخت‌های سواحل جنوبی و جزایر خلیج فارس متمرکز شده‌ است. در این چارچوب، توسعه زیرساخت‌های شهری سواحل مکران با تخصیص بیش از ۶۰ هزار میلیارد ریال و رشد ۵۰درصدی، بالاترین سهم اعتباری را به خود اختصاص داده و جایگاه محوری در سیاست‌های منطقه‌ای یافته ‌است. همچنین، اعتبارات توسعه زیرساخت‌های منطقه اروند با رشد ۶۰درصدی به ۸ هزار میلیارد ریال افزایش‌ یافته است. در مقابل، اعتبارات مربوط به جزیره ابوموسی با افزایشی محدود و فقط ۵درصدی همراه است و منابع توسعه شهرهای آبادان و خرمشهر بدون تغییر باقی مانده که بیانگر تداوم عدم توازن در شدت مداخلات منطقه‌ای است.

اعتبارات وزارت راه‌ و شهرسازی با رشدی حدود ۲۹ درصد و رسیدن به سطح تقریبی ۱۲۳ ه.م.ت افزایش ‌یافته است؛ رشدی که در قیاس با متوسط تورم عمومی پنج‌ساله کشور (۴۶ درصد) و تورم نهاده‌های ساختمانی در سال ۱۴۰۳–۱۴۰۴ (حدود ۴۴ درصد)، بیانگر رشد حقیقی محدود منابع این بخش است. این وضعیت در بستری از تداوم کسری بودجه ساختاری، محدودیت شدید منابع مالی دولت و فشارهای مزمن نقدینگی معنا می‌یابد. این وزارتخانه با برخورداری از بیش از ۱۰۱ ه.م.ت اعتبار، فقط حدود 1/3 درصد از منابع عمومی دستگاه‌های اصلی و نزدیک به 1/9 درصد از کل منابع عمومی دولت را در اختیار دارد. رشد ۵۱ درصدی اعتبارات عمومی این وزارتخانه نیز در مقایسه با متوسط رشد ۵۹ درصدی مجموع وزارتخانه‌ها، نشان‌ می‌دهد که این بخش از جهش‌های اعتباری معنادار بی‌بهره مانده‌ است.

در سطح سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته، الگوی توزیع اعتبارات ناهمگون‌تر است؛ سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی با رشد بیش از دوبرابری منابع و شرکت عمران شهرهای جدید با افزایش قابل ‌توجه اعتبارات، در مسیر تقویت پروژه‌های سرمایه‌ای قرار گرفته‌اند؛ حال آنکه شرکت بازآفرینی شهری ایران با کاهش چشمگیر منابع، با تنگنای مالی مواجه شده ‌است. مهمترین تحول ماده‌واحده، بذل توجه به صندوق ملی مسکن و جهش کم‌سابقه اعتبارات این نهاد است که با رشدی حدود ۴۹۱درصدی، به یکی از بازیگران محوری تأمین مالی بخش مسکن ارتقا یافته و نشان‌دهنده اتکای سیاستگذار به ابزارهای مالی و صندوقی برای تحقق اهداف قانون جهش تولید مسکن است که البته باید اشاره داشت که رشد حاضر نسبت به ارقام ناچیز لوایح بودجه در سالیان گذشته شاخص قلمداد می‌شود و اعتبار پیشنهادی در لایحه بودجه سال 1405، کماکان کسری در حدود 19 ه.م.ت دارد. بااین‌حال، تحقق نیافتن بخشی از منابع پیش‌بینی ‌شده، به‌ویژه جرائم بانکی، موجب تردید در کفایت این اعتبارات برای پاسخ‌گویی به نیازهای حمایتی شده و ضرورت تقویت منابع تکمیلی تا 45 ه.م.ت را برجسته می‌سازد.

بودجه کل شرکت‌های دولتی با رشدی معنادار و حدود ۴۰درصدی نسبت به سال پیشین، از ۶۳۷۷ ه.م.ت به ۸۸۹۶ ه.م.ت افزایش‌ یافته است که در این میان، شرکت‌های دولتی سودده و سربه‌سر فعال در حوزه مسکن، عمران شهری و روستایی، در مجموع حدود ۲۰ ه.م.ت درآمد و نزدیک به ۴۰ ه.م.ت اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در اختیار دارند (منابع و مصارف این بخش بالغ بر ۱۰۰ ه.م.ت برآورد شده ‌است). همچنین، اعتبارات هزینه‌ای این شرکت‌ها در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به‌طور متوسط ۲۹ درصد افزایش ‌یافته و از 3/8 ه.م.ت در سال ۱۴۰۴ به حدود 4/9 ه.م.ت رسیده است. بررسی جزئی‌تر نهادهای فعال نشان ‌می‌دهد سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی، با درآمد و هزینه جاری محدود (۲۶۴۰ میلیارد ریال)، تمرکز اصلی خود را بر اعتبارات سرمایه‌ای معطوف کرده‌اند؛ به‌گونه‌ای‌که بیش از ۴۳ هزار میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای برای نگهداشت، ارتقا و تجهیز ابنیه و دارایی‌های فیزیکی در اختیار دارد. شرکت سهامی عمران شهرهای جدید نیز با درآمد و هزینه جاری حدود ۳۳۹۷ میلیارد ریال و فقط ۷۳۰ میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای، نقشی عمدتاً سیاستگذارانه و نظارتی ایفا می‌کند. سازمان ملی زمین و مسکن بزرگ‌ترین مقیاس مالی را در میان نهادهای این بخش داراست و با بیش از ۳۱ هزار میلیارد ریال درآمد و هزینه جاری و ۲۷۰ هزار میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای، محور اصلی مداخلات دولت در حوزه زمین و مسکن محسوب ‌می‌شود که سهم غالب این اعتبارات به آماده‌سازی اراضی اختصاص یافته ‌است. در کنار آن، شرکت بازآفرینی شهری ایران با ترکیبی از درآمد محدود، هزینه‌های اجرایی متنوع و حدود ۲۰ هزار میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای، بر نوسازی بافت‌های ناکارآمد و مدیریت هماهنگی نهادی تمرکز دارد. در زمینه اعتبارات و بودجه شرکت‌های دولتی، صندوق ملی مسکن نیز باوجود گردش مالی جاری ناچیز، با بیش از ۳۵۴ هزار میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای، بیانگر چرخش سیاستگذاری دولت به‌سمت استفاده از صندوق‌های تخصصی و سازوکارهای شبه‌مالی در تأمین مالی مسکن است.

نقاط قوت

·      نگاه واقع‌بینانه به منابع دولت در برنامه‌ریزی اعتبارات.

·      حمایت از کم‌درآمدها در برخی احکام.

·      عطف توجه لازم به جایگاه صندوق ملی مسکن در تأمین مالی پروژه‌های مسکن.

نقاط ضعف

·      افزایش بودجه وزارت راه و شهرسازی کمتر از نرخ تورم سالیانه.

·      در لایحه بودجه سال 1405 برخلاف سال گذشته، سنجه‌های عملکردی متناظر با برنامه‌ها و اهداف کمّی آنها در سا‌ل‌های اخیر (1403 و 1404) و سال آتی (1405) در جدول 7 ماده‌واحده مشخص نشده است که شائبه مغایرت با بند (پ) ماده 13 قانون برنامه هفتم را دارد. عدم تهیه لایحه بودجه بر اساس ترتیبات قانونی، با صدر اصل 52 قانون اساسی مغایر است.

·      باوجود ارائه پیوست بررسی انطباق احکام با برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، در حوزه مسکن و شهرسازی اثرگذاری مصداقی در اجرای تکالیف مصرح بودجه‌ای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مشاهده نمی‌شود که شائبه مغایرت با بند (پ) ماده 13 قانون برنامه هفتم و نیز با ماده 182 قانون آیین نامه داخلی مجلس را دارد.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

-       باتوجه‌به اینکه «صندوق ملی مسکن» به‌منظور ایجاد هم‌افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی بخش مسکن، با کارکرد تجمیع و تخصیص منابع مالی موضوع این قانون تشکیل‌ شده، ضروری است تا ذیل اجرای تبصره «6» ماده (3) قانون جهش تولید مسکن، تخصیص قابل ملاحظه‌ای در بودجه برای این صندوق تدارک دیده شود و درعین‌حال دریافتی‌ها و پرداخت‌های صندوق ملی مسکن نیز به‌صورت کامل و دقیق در بودجه سالیانه دیده شود. لذا پیشنهاد می‌شود تخصیص قابل ملاحظه‌ای در بودجه برای صندوق ملی مسکن تدارک دیده شود.

-       بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان ‌می‌دهد که در شرایط رکود اقتصادی و کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری، سهم واقعی اعتبارات عمرانی بدون افزایش نسبت به سال قبل، ثابت باقی مانده و هم‌زمان فشارهای مالیاتی بر فعالان اقتصادی و بخش خصوصی تشدید شده است؛ رویکردی که امکان تضعیف تولید، کاهش اشتغال و افت سرمایه‌گذاری را ایجاد می‌کند. همچنین بررسی میانه عمر طرح‌های عمرانی ملی مندرج در قوانین بودجه سنواتی نشان ‌می‌دهد که متوسط عمر پروژه‌های کشور از میزان هفت سال در سال ۱۳۹۳ به حدود هجده سال در سال ۱۴۰۵ می‌رسد. در این راستا، بهره‌گیری فعال از قراردادهای بین‌المللی با سایر کشورها در چارچوب منافع ملی و با تمرکز بر طرح‌های زیربنایی به‌منظور تأمین مالی پروژه‌های عمرانی، فراتر از منابع محدود بودجه و کاهش سنوات عمر طرح‌های عمرانی کشور پیشنهاد می‌شود؛ کما اینکه تاکنون بسیاری از کشورهای با شرایط مشابه توانسته‌اند به‌صورت موضعی محلی به‌واسطه منافع مشترک با کشورهای همسایه از این نوع مشارکت بین‌المللی بهره‌گیری نمایند.

-       در اجرای احکام ماده (۴۸) برنامه هفتم پیشرفت، تخصیص مبلغ ۱۰۰ میلیون دلار برای پروژه‌های پیش‌ران و دارای توجیه اقتصادی از منابع صندوق توسعه ملی (در چارچوب جزء «1» بند «خ» ماده (16) قانون احکام دائمی برنامه­های توسعه کشور) پیشنهاد می‌شود. به‌منظور اولویت بندی و غربالگری طرح‌های با اثربخشی حداکثری رعایت این پیش‌شرط الزامی است که «اثرات پسین و پیشین گسترده و تکمیل‌کننده زنجیره‌های ارزش تولید و خدمات داخلی و بین‌المللی؛ پروژه‌های با ماهیت رفع گلوگاه، دارای هم‌افزایی چندبخشی برای دریافت تسهیلات از منابع این صندوق انتخاب شوند».

-       به‌منظور ارتقای اثربخشی سیاست‌ها و تضمین انتخاب طرح‌هایی با بیشترین بازده اقتصادی و نهادی، رعایت مجموعه‌ای از پیش‌شرط‌های اساسی ضروری است. در این راستا، اولویت تخصیص منابع و تسهیلات صندوق‌ها باید به پروژه‌هایی داده شود که از آثار پیشین و پسین گسترده برخوردارند و نقش تکمیل‌کننده و تقویت‌کننده در زنجیره‌های ارزش تولید و خدمات، در سطوح داخلی و بین‌المللی ایفا می‌کنند؛ به‌ویژه طرح‌هایی با ماهیت رفع گلوگاه‌های ساختاری و برخوردار از هم‌افزایی چندبخشی، به‌دلیل ظرفیت بالای اثرگذاری، شایستگی بیشتری برای حمایت دارند. افزون‌بر این، به‌منظور اعمال نظارت مؤثر، دقیق و نظام‌مند مجلس شورای اسلامی بر اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت، انتظار می‌رود سنجه‌های عملکردی فصل یازدهم توسعه مسکن به‌صورت شفاف و صریح در جداول احکام لایحه بودجه منعکس شود. همچنین، تبیین روشن ارتباط و انطباق جداول امور، فصول، برنامه‌ها و اعتبارات دستگاهی با احکام مصرح برنامه هفتم، به‌عنوان پیش‌نیاز شفافیت مالی و پاسخ‌گویی نهادی، اهمیتی بنیادین دارد.

-       در زمینه اصلاح جداول الزامات و اعتبارات، پیشنهاد می‌شود سقف حق بیمه پایه هر واحد مسکونی دارای انشعاب قانونی برق به صورت پلکانی تا سقف 5 درصد بهای برق مصرفی اصلاح شود و ۱۰۰ درصد منابع مازاد به صندوق ملی مسکن برای تأمین یارانه سود تسهیلات ودیعه و نوسازی مناطق در خطر بافت ناکارآمد شهری تخصیص یابد. همچنین سقف اعتبارات صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی از ۸۷ هزار و ۳۶۰ میلیارد ریال به ۱۰۰ هزار میلیارد ریال افزایش یابد. سقف تسهیلات ارزان‌قیمت خرید و ودیعه مسکن مددجویان کمیته‌ امداد و سازمان بهزیستی از ۴۰ هزار میلیارد ریال به ۶۰ هزار میلیارد ریال ارتقا یابد و درآمدهای حاصل از تخلفات مشاوران املاک و اعمال اراضی شهری به صندوق ملی مسکن واریز شود. در بخش اعتبارات، ردیف‌های مستقل برای اجرای طرح‌های هم‌افزایی صنعت و مسکن، مسکن فرسوده و ناکارآمد و توسعه زیرساخت‌های مناطق آبادان، خرمشهر و اروند پیشنهاد شده ‌است.

-       در سایر پیشنهادها، برای احیای بافت فرسوده شهری، مبلغ 4 هزار میلیارد تومان از منابع مالیات بر ارزش‌افزوده به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تخصیص یابد. اعتبارات احداث منازل سازمان فراجا، توسعه زیرساخت‌های منطقه اروند و عمران شهرهای آبادان و خرمشهر افزایش یابد و ردیف حمایتی تولید و اشتغال مطابق ماده (۸) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها با ۸۰ هزار میلیارد تومان تعریف شود. همچنین پیشنهاد شده است بهره‌گیری از مشارکت‌های بین‌المللی برای تأمین مالی پروژه‌های عمرانی، افزایش اعتبارات حداقل معادل نیمی از تورم، اختصاص ۱۰۰ میلیون دلار برای پروژه‌های پیش‌ران و غربالگری طرح‌ها براساس آثار پیشین و پسین گسترده و هم‌افزایی چندبخشی برای دریافت تسهیلات از منابع صندوق‌ها اعمال شود تا اجرای اهداف بودجه‌ای و توسعه پایدار تضمین شود.

1. مقدمه

قانون بودجه سالیانه، مهم‌ترین سند مالی و اجرایی دولت و یکی از اصلی‌ترین ابزارهای تحقق برنامه‌های توسعه‌ای کشور به ‌شمار می‌آید. این قانون افزون‌بر تعیین جهت‌گیری‌های عملیاتی دولت در یک دوره زمانی مشخص، نقش تعیین‌کننده‌ای در ارتقای شفافیت مالی، ایجاد انضباط در دخل‌وخرج عمومی، فراهم‌سازی امکان ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها و همچنین افزایش قدرت پیش‌بینی‌پذیری برای فعالان اقتصادی دارد؛ به‌گونه‌ای‌که بنگاه‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاران بتوانند با اتکا به مفروضات و احکام بودجه، تصمیمات اقتصادی و برنامه‌ریزی‌های خود را متناسب با شرایط کلان سال آتی تنظیم کنند. بااین‌حال، طی سالیان متمادی، بودجه‌ریزی در کشور با نوعی انحراف ساختاری و مزمن از مفروضات و منابع پیش‌بینی‌ شده مواجه بوده است؛ به‌طوری‌که تحقق منابعی همچون درآمدهای مالیاتی، فروش نفت، مولدسازی دارایی‌های دولت، واگذاری اوراق مالی، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی و حتی نرخ تسعیر ارز، به‌طور مستمر با ارقام مصوب فاصله معنادار داشته است. تداوم این شکاف‌ها، افزون‌بر تشدید کسری بودجه و فشار بر پایه پولی و تورم، به کاهش ثبات اقتصادی، تضعیف اعتماد عمومی و خدشه‌دار شدن امکان برنامه‌ریزی میان‌مدت و بلندمدت توسعه انجامیده‌ است. در کنار این چالش‌های کلان، ضعف‌های نهادی و ساختاری در نظام بودجه‌ریزی نیز به‌عنوان یکی دیگر از مشکلات دیرپا قابل اشاره است. نبود سنجه‌ها و شاخص‌های روشن، قابل اندازه‌گیری و مبتنی‌بر نتیجه برای هر ردیف اعتباری، فقدان ارتباط سلسله‌مراتبی شفاف میان «امور، فصول، برنامه‌ها و ردیف‌ها» و همچنین ابهام در پیوند اعتبارات دستگاهی با اهداف و نتایج مورد انتظار، فرایند ارزیابی لایحه بودجه و نظارت مؤثر بر اجرای قوانین بودجه سنواتی را با دشواری جدی مواجه ساخته ‌است. این نارسایی‌ها سبب شده است که بودجه به‌جای آنکه ابزاری برای مدیریت عملکرد و پاسخ‌گویی باشد، صرفاً به فهرستی از تخصیص منابع مالی تقلیل یابد.

مطابق الزامات قانونی، دولت مکلف است برای دستگاه‌های سیاستگذار، برنامه‌های مشخص تدوین، و شاخص‌های سنجش عملکرد این برنامه‌ها را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. بااین‌حال، بررسی لایحه بودجه نشان‌ می‌دهد که سنجه‌های عملکردی ارائه‌ شده در برخی موارد، کلی و فاقد قابلیت ارزیابی دقیق‌اند. ضروری است برای هر برنامه، مجموعه‌ای از شاخص‌ها و زیرشاخص‌های دقیق، کافی و معطوف به نتیجه طراحی شود؛ شاخص‌هایی که بتوانند میزان اثربخشی، کارآمدی و تحقق اهداف برنامه را به‌طور شفاف منعکس کنند. افزون‌بر این، ارائه سابقه تحقق هر شاخص در سال‌های گذشته (درصورت وجود) در قالب اسناد پیوست بودجه، امری ضروری است تا امکان مقایسه روندها، تحلیل عملکرد و ارزیابی میزان پیشرفت یا عقب‌ماندگی برنامه‌ها برای مجلس و نهادهای نظارتی فراهم شود. تعیین اهداف کمّی سالیانه برای هر شاخص و تبیین دلایل انحراف عملکرد واقعی از اهداف مصوب نیز باید به‌عنوان بخشی جدایی‌ناپذیر از منطق بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد مورد توجه قرار گیرد.

از منظر بخشی، انتظار می‌رود سند بودجه سالیانه به‌مثابه آینه‌ای شفاف، بازتاب‌دهنده واقعی نیازهای مالی، اولویت‌ها و الزامات اجرایی برنامه‌ها و طرح‌های حوزه مسکن و شهرسازی باشد؛ به‌ویژه درخصوص تحقق احکام و اهداف قانون جهش تولید مسکن. به‌بیان دیگر، بودجه باید این امکان را فراهم آورد که جزئیات برنامه‌های اجرایی بخش مسکن، در نسبت روشن و قابل ردیابی میان منابع و مصارف، بررسی و ارزیابی شود. این درحالی است که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور، چنین شفافیتی به‌طور کافی مشاهده نمی‌شود و پیوند مشخصی میان اهداف اعلامی در حوزه مسکن و تخصیص‌های اعتباری پیش‌بینی ‌شده برقرار نشده است. همچنین باتوجه‌به تداوم روند فزاینده نرخ اجاره‌بها و پیشی گرفتن رشد آن از تورم عمومی، انتظار می‌رود در بودجه سال ۱۴۰۵، تمهیدات و سیاست‌های مشخص‌تری برای کنترل رشد قیمت‌ها، تقویت عرضه مسکن، حمایت هدفمند از اقشار کم‌درآمد و افزایش استطاعت‌پذیری مسکن خانوارها پیش‌بینی و اعمال شود؛ امری که بدون بازنگری در ترکیب اعتبارات، شیوه‌های حمایت مالی و ابزارهای تنظیم‌گری بازار مسکن، تحقق‌پذیر نخواهد بود.

در نهایت، این گزارش می‌کوشد فراتر از رویکرد متعارف گزارش‌های بودجه‌ای که عمدتاً بر تحلیل‌های کمّی تغییرات سالیانه، جابه‌جایی سهم دستگاه‌ها و زیرمجموعه‌ها، برنامه‌ها، امور و فصول و بررسی میزان تخصیص اعتبارات به‌عنوان مؤلفه‌های درونی بودجه متمرکز است، به تحلیلی جامع‌تر دست یابد. در این چارچوب، با اتکا به اسناد فرادست، سیاست‌های کلی نظام، الزامات و اقتضائات جاری کشور و نیز با نگاهی آینده‌نگر، تلاش شده است ارزیابی بودجه افزون بر ارقام و جداول، از حیث هم‌راستایی با اهداف توسعه‌ای، کارآمدی سیاست‌ها و پیامدهای میان‌مدت و بلندمدت آن برای اقتصاد و جامعه مورد توجه قرار گیرد.

شکل 1. رویکدهای مبنای بررسی و تحلیل احکام لایحه بودجه سال 1405 کل کشور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

به نظر می‌رسد در شرایطی که اقتصاد کشور با محدودیت‌های فزاینده در تجهیز منابع مالی، تنگنای شدید نقدینگی دولت و تداوم کسری بودجه ساختاری مواجه است، بخش مسکن بیش‌ازپیش نیازمند برخورداری از سهمی مشخص، شفاف و قابل ردیابی در سند بودجه سالیانه باشد. مسکن نه‌فقط بزرگ‌ترین قلم هزینه‌ای در سبد مصرفی خانوار و اصلی‌ترین دارایی انباشته خانوارها در ایران و بسیاری از کشورهای جهان به ‌شمار می‌رود، بلکه به‌واسطه پیوندهای گسترده پیشین و پسین با سایر بخش‌های اقتصادی، سهم قابل ‌توجهی از وزن شاخص تورم عمومی کشور را به خود اختصاص می‌دهد. از این منظر، هدایت هدفمند منابع بودجه‌ای به بخش مسکن، افزون‌بر نقش مستقیم آن در افزایش عرضه و تعدیل قیمت‌ها، از کانال مهار تورم و بهبود دو مؤلفه اساسی «استطاعت‌پذیری مسکن» و «دسترسی به مسکن» نیز واجد اهمیت است؛ دو مؤلفه‌ای که به‌صراحت به‌عنوان نخستین حکم کمّی برنامه هفتم پیشرفت در حوزه مسکن بر آنها تأکید شده است.

در همین چارچوب، روند کاهنده و مستمر سهم بودجه‌های عمرانی از کل بودجه عمومی کشور و محدود شدن دامنه تخصیص‌های واقعی به این بخش، در عمل می‌تواند به‌منزله عدول تدریجی از تأمین زیرساخت مالی توسعه و تضعیف بنیان‌های سرمایه‌گذاری بلندمدت تعبیر شود. استمرار این وضعیت، علاوه‌بر ایجاد وقفه در اجرای پروژه‌های زیربنایی و طرح‌های توسعه‌ای، ظرفیت دولت برای ایفای نقش تنظیم‌گر و تسهیل‌گر در بازارهای کلیدی ازجمله بازار مسکن را نیز به‌شدت کاهش می‌دهد.

ازسوی دیگر، الزام قانونی دولت به تهیه و تصویب «طرح جامع مسکن» موضوع ماده ۱ قانون جهش تولید مسکن (مصوب 1400/۰۶/24)، باوجود گذشت بیش از چهار سال از زمان تصویب و ابلاغ، همچنان محقق نشده و عملاً مغفول مانده ‌است. این درحالی است که طرح جامع مسکن، به‌عنوان نقشه راه سیاستگذاری این بخش، می‌تواند و باید در جایگاه سند بالادست نظام بودجه‌ریزی مسکن قرار گیرد و با تعیین اهداف، اولویت‌ها، ابزارها و مخاطبان، زمینه ارتقای اثربخشی اعتبارات و انسجام‌بخشی به مداخلات دولت را فراهم آورد. فقدان چنین سندی، موجب پراکندگی سیاست‌ها و کاهش کارایی هزینه‌کرد منابع محدود می‌شود. در این چارچوب، موضوعاتی نظیر تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد، سامان‌دهی وضعیت مستأجران، حمایت مؤثر از خانه‌اولی‌ها و زوج‌های جوان و طراحی سازوکارهای پایدار تأمین مالی برای این گروه‌ها، فارغ از دسته‌بندی‌های نظری مسکن ‌اجتماعی، حمایتی یا سایر الگوها، باید به‌صورت شفاف دارای دلالت اجرایی و ردیف‌های اعتباری مستقل در بودجه سنواتی باشند.

همچنین تنوع‌بخشی به ابزارهای تأمین مالی و تسهیلات مسکن، متناسب با لایه‌های مختلف سیاستگذاری اقتصادی، اجتماعی، کالبدی و ملاحظات آمایش سرزمین، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. تدوین سبدی متکثر از تسهیلات، با لحاظ تفاوت‌های منطقه‌ای، سطح درآمدی خانوارها و اولویت‌بندی دقیق گروه‌های هدف، می‌تواند اثربخشی مداخلات دولت را به‌طور معناداری افزایش دهد و از اتلاف منابع جلوگیری کند.

در این میان، ارتقای نقش‌آفرینی هماهنگ تمام دستگاه‌های اجرایی، نهادهای عمومی و غیردولتی، ظرفیت خیرین، سازوکارهای مسئولیت اجتماعی بنگاه‌های اقتصادی و امکان استفاده از مشوق‌ها و هزینه‌کردهای مجاز مالیاتی به‌ویژه در حوزه تأمین مسکن کارگران واجد شرایط، درصورت تجمیع و هم‌افزایی با منابع بودجه‌ای و تسهیلات تکلیفی بخش مسکن، می‌تواند به‌عنوان اهرمی مؤثر برای بهبود شرایط استطاعت‌پذیری مسکن عمل کند و بخشی از فشار تقاضای انباشته را کاهش دهد.

در نهایت، تداوم فقر اطلاعاتی و نوعی حبس آماری در بخش مسکن اعم از داده‌های مربوط به قیمت زمین و مسکن، نرخ‌های اجاره‌بها، میزان تولید، شروع و تکمیل واحدهای ساختمانی و سایر شاخص‌های کلیدی که به بیش از ۱۶ ماه رسیده، اگرچه ممکن است در کوتاه‌مدت به‌عنوان راهکاری برای کاهش فشار پاسخ‌گویی تلقی شود، در میان‌مدت و بلندمدت پیامدهای منفی و چندبعدی قابل ‌توجهی بر کارآمدی سیاستگذاری، شفافیت بازار و تعادل عرضه و تقاضای مسکن برجای خواهد گذاشت و خود به عامل تشدیدکننده بی‌ثباتی در این بازار تبدیل می‌شود.

2. بررسی اعتبارات برنامه‌های امور مرتبط با مسکن و شهرسازی

براساس لایحه بودجه پیشنهادی دولت برای سال 1405، بودجه کل کشور معادل 14441 ه. م. ت است که از این میزان منابع بودجه عمومی معادل 5954 ه.م.ت و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت ۸۸۹۶ ه.م.ت است. بودجه عمومی دولت از دو بخش تشکیل ‌شده است؛ نخست، منابع و مصارف عمومی دولت معادل 2205 ه.م.ت و دوم، درآمد و مصارف اختصاصی دولت که معادل ۷۳4 ه.م.ت برآورد شده ‌است. مجموع منابع و مصارف جمعی‌خرجی نیز معادل 8914 ه.م.ت در نظر گرفته شده ‌است. از ابتکارات انجام گرفته در لایحه بودجه ارائه ‌شده، تعیین اعتبارات مربوط به برنامه‌های دولت است. در این راستا تعداد 48 عنوان برنامه اصلی تعریف ‌شده که بودجه هزینه‌ای و عمرانی مربوط به هر برنامه در مقابل آن مشخص شده ‌است.

جدول 1. سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای امور مسکن و خدمات شهری در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور (ه.م.ت) [1]

بررسی داده‌های جدول 1 نشان ‌می‌دهد که سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای امور «مسکن و خدمات‌شهری» در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ با افزایشی قابل‌ توجه مواجه شده است؛ اعتبارات این بخش از ۵۲ ه.م.ت اعتبارات مصوب در قانون بودجه ۱۴۰۴ به ۸۸ ه.م.ت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ رسیده است که بیانگر رشدی نزدیک به 70 درصد است؛ نرخی که به‌طور معنادار از رشد کل اعتبارات عمومی کشور، یعنی ۵۳ درصد، فراتر می‌رود. باوجود این افزایش، سهم این امور از کل اعتبارات عمومی همچنان در سطح ۲ درصد باقی مانده ‌است.

اعتبارات امور «مسکن و خدمات ‌شهری» در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ از ۵۲ ه.م.ت در سال ۱۴۰۴ به ۸۸ ه.م.ت افزایش ‌یافته است و رشد اسمی معادل ۶۸ درصد را نشان ‌می‌دهد که پیشی گرفتن این رشد از نرخ‌های رسمی تورم اعلام ‌شده، روند مثبتی تلقی می‌شود. در مقایسه، رشد ۵۳ درصدی کل اعتبارات (هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای) نیز مؤید آن است که افزایش اعتبارات مسکن فقط اندکی بیش از میانگین رشد بودجه بوده است. از این منظر، تثبیت سهم ۲درصدی این بخش از کل اعتبارات بیانگر آن است که اگرچه دولت به‌صورت اسمی منابع بیشتری را به مسکن و خدمات‌ شهری اختصاص داده، در عمل، جایگاه واقعی این حوزه در ساختار بودجه‌ای کشور تغییر بنیادینی نکرده ‌است. بنابراین، رشد مشاهده شده بیش از آنکه نشان‌دهنده تقویت واقعی سیاست‌های حمایتی باشد، بازتابی از فشارهای اقتصادی بر کل نظام مالی دولت به ‌شمار می‌رود.

از منظر تحلیلی، افزایش اعتبارات مسکن و خدمات‌ شهری در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ را می‌توان پاسخی به تشدید چالش‌های ساختاری این حوزه دانست؛ چالش‌هایی همچون افزایش هزینه تأمین مسکن، فرسودگی زیرساخت‌های شهری و فشار فزاینده بر مدیریت شهرها. رشد ۶۸درصدی اعتبارات این بخش، در مقایسه با رشد ۵۳درصدی کل اعتبارات، نشان‌دهنده نوعی تقدم نسبی در تخصیص منابع است؛ هرچند این تقدم هنوز به ارتقای سهم بودجه‌ای منجر نشده است. ثبات سهم ۲درصدی مسکن و خدمات‌ شهری از کل اعتبارات، گویای آن است که افزایش منابع عمدتاً متأثر از رشد کلی بودجه است نه یک بازآرایی بنیادین در اولویت‌های مالی دولت. ازاین‌رو اثربخشی این افزایش بیش از هر چیز به نحوه توزیع درونی اعتبارات، تمرکز بر پروژه‌های مولد شهری و هم‌افزایی با منابع غیربودجه‌ای وابسته خواهد بود. در غیر این صورت، حتی رشد اسمی قابل ‌توجه نیز ممکن است در برابر انباشت نیازهای شهری، کارکردی محدود و کوتاه‌مدت داشته ‌باشد.

جدول 2. اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای برحسب برنامه‌های اجرایی (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

اطلاعات جدول 2 نشان‌ می‌دهد که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، از مجموع ۳۱۲ هزار میلیارد ریال اعتبار پیش‌بینی ‌شده برای «برنامه تولید و عرضه مسکن»، بیش از ۳۰۸ هزار میلیارد ریال به اعتبارات سرمایه‌ای اختصاص یافته و سهم اعتبارات هزینه‌ای محدود است. بااین‌حال، سهم این برنامه از کل اعتبارات دستگاهی فقط حدود ۰٫۷۹ درصد است که نشان‌ می‌دهد علی‌رغم حجم اسمی قابل‌ توجه منابع، جایگاه آن در ساختار کلی بودجه همچنان محدود است. باید توجه داشت که بخش قابل‌ توجهی از این اعتبارات سرمایه‌ای صرف جبران افزایش هزینه نهاده‌ها، مصالح و خدمات فنی خواهد شد و ظرفیت واقعی اجرای پروژه‌های جدید را کاهش می‌دهد.

در برنامه عمران و خدمات ‌شهری و روستایی نیز هرچند با سهم بالاتر از کل اعتبارات دستگاهی، الگوی مشابهی مشاهده می‌شود، از مجموع ۳۲۸ هزار میلیارد ریال اعتبار این برنامه، حدود ۲۵۷ هزار میلیارد ریال به تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای و نزدیک به ۷۰ هزار میلیارد ریال به اعتبارات هزینه‌ای اختصاص یافته ‌است. سهم ۰٫۸3 درصدی این برنامه از کل اعتبارات دستگاهی نشان ‌می‌دهد که نسبت به برنامه تولید مسکن، وزن نسبی بیشتری در بودجه دارد؛ اما این برتری نیز در مقیاس کلان چندان چشمگیر نیست. رشد اسمی این اعتبارات الزاماً به‌معنای ارتقای کیفیت خدمات ‌شهری یا بهبود زیرساخت‌های فرسوده نخواهد بود؛ چراکه افزایش هزینه نگهداشت، تعمیر و اجرای پروژه‌ها بخش عمده منابع را مستهلک می‌کند. ازاین‌رو، اثربخشی واقعی این برنامه بیش از آنکه به حجم اسمی اعتبارات وابسته باشد، به اولویت‌بندی پروژه‌ها، کنترل هزینه‌ها و جلوگیری از پراکندگی منابع بستگی دارد. در غیر این صورت، حتی تخصیص‌های سرمایه‌ای سنگین نیز ممکن است فقط نقش حفظ حداقلی کارکردهای موجود شهری و روستایی را ایفا کند؛ بی‌آنکه به بهبود محسوس شرایط زیست شهری بینجامد.

جدول 3. توزیع اعتبار برنامه‌های اجرایی میان دستگاه‌های اصلی (میلیارد ریال)

مأخذ: همان

جدول 3 نحوه توزیع اعتبارات برنامه‌های اجرایی میان دستگاه‌های اصلی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ را تبیین کرده است و نشان‌ می‌دهد که تمرکز نهادی در هر دو برنامه تولید و عرضه مسکن و عمران و خدمات ‌شهری و روستایی بسیار بالاست. در برنامه تولید و عرضه مسکن، از مجموع ۳۱۲ هزار میلیارد ریال اعتبار، بیش از 86 درصد به وزارت راه و شهرسازی اختصاص یافته است و سایر دستگاه‌ها، ازجمله بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و وزارت نیرو، سهمی محدود و مکمل دارند. این الگو بیانگر آن است که سیاستگذار مسئولیت اصلی تحقق اهداف کمّی و اجرایی مسکن را به یک دستگاه محوری واگذار کرده است. بااین‌حال، در شرایط اقتصادی کنونی کشور، تمرکز شدید اعتبارات در یک دستگاه، ریسک کاهش انعطاف‌پذیری و افزایش فشار هزینه‌ای را به‌همراه دارد؛ چراکه هرگونه افزایش هزینه نهاده‌ها یا تأخیر اجرایی، اثر مستقیم و گسترده‌ای بر کل برنامه خواهد داشت.

در چارچوب برنامه تولید و عرضه مسکن، ترکیب اعتبارات دستگاهی نیز واجد اهمیت تحلیلی است. سهم بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و وزارت نیرو، که هریک به‌ترتیب حدود 7/0 و 6/4 درصد از اعتبارات این برنامه را دریافت می‌کنند، عمدتاً به اعتبارات سرمایه‌ای مربوط است؛ چنین تخصیصی به این معناست که منابع این دستگاه‌ها تا حدی صرف جبران افزایش هزینه‌های ساخت، تأمین خدمات زیربنایی و تعدیل قیمت قراردادها خواهد شد؛ درنتیجه ظرفیت واقعی آنها برای گسترش دامنه مداخلات یا آغاز پروژه‌های جدید محدود می‌شود و نقش حمایتی‌شان بیش از آنکه توسعه‌ای باشد، جنبه تثبیتی و جبرانی به خود می‌گیرد.

در برنامه عمران و خدمات ‌شهری و روستایی، الگوی توزیع اعتبارات میان دستگاه‌ها متفاوت، اما همچنان متمرکز است. وزارت کشور با در اختیار داشتن حدود 88/6 درصد از کل اعتبارات، بازیگر اصلی محسوب‌ می‌شود و بار اصلی تأمین و نگهداشت خدمات ‌شهری و روستایی را بر دوش دارد. ترکیب اعتبارات این وزارتخانه نشان‌دهنده سهم بالای هزینه‌های جاری در کنار اعتبارات سرمایه‌ای است. سهم بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و وزارت راه و شهرسازی در برنامه عمران و خدمات ‌شهری و روستایی، در مقایسه با وزارت کشور به‌مراتب کمتر است، اما از منظر کارکردی اهمیت مکمل دارد. بنیاد مسکن با سهمی حدود ۲٫1 درصد و وزارت راه و شهرسازی با حدود 9/2 درصد از اعتبارات این برنامه، بیشتر بر پروژه‌های مشخص عمرانی و مداخلات هدفمند تمرکز دارند. باید توجه داشت که محدود بودن سهم این دستگاه‌ها به‌معنای آن است که قدرت مانور آنها برای پاسخ‌گویی به نیازهای متنوع شهری و روستایی کاهش می‌یابد. افزایش هزینه مصالح، ماشین‌آلات و خدمات فنی باعث می‌شود اعتبارات سرمایه‌ای نیز عمدتاً صرف تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام شود، نه آغاز طرح‌های جدید.

شکل 2. نمودار مقایسه اعتبار تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای امور 10گانه

مأخذ: لایحه بودجه سال 1405 کل کشور.

براساس شکل 2، که مقایسه‌ای از اعتبار تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای امور 10‌گانه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ را تصویر کرده است، بخش امور اقتصادی با اختلاف چشمگیر در صدر تخصیص منابع قرار دارد. اعتبار این بخش از حدود 100 ه.م.ت در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ به نزدیک 240 ه.م.ت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ افزایش ‌یافته و رشد حدود ۱۲۱درصدی را ثبت کرده است. در توجیه این تمرکز، می‌توان گفت در شرایط محدودیت دسترسی به منابع خارجی، دولت ناگزیر به تقویت سرمایه‌گذاری‌های مولد و زیرساختی با بازده اقتصادی سریع‌تر شده‌ است. در حوزه «بهداشت و درمان» بیشترین رشد را تجربه کرده است؛ اعتبار تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای این بخش با رشدی حدود 455 درصد، از حدود 7 ه.م.ت در سال ۱۴۰۴ به 40 ه.م.ت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ رسیده است. در بخش حفاظت محیط‌ زیست، اعتبارات از حدود 18 ه.م.ت به 20 ه.م.ت رسیده و فقط ۱۵ درصد رشد داشته است که پایین‌ترین نرخ رشد در میان امور 10‌گانه محسوب ‌می‌شود. اعتبارات «مسکن و خدمات ‌شهری» جایگاهی میانی در ساختار بودجه‌ای دارد. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، اعتبار مسکن و خدمات ‌شهری از حدود 40 ه.م.ت به نزدیک 80 ه.م.ت افزایش‌ یافته و رشدی حدود ۹۷ درصد را تجربه کرده است؛ جهشی قابل ‌توجه و مثبت که تقویت‌کننده و نیرودهنده بخش مسکن و خدمات شهری در کشور است.

درمجموع، مقایسه ارقام بودجه‌ای نشان ‌می‌دهد که مقادیر افزایش بودجه بالا مانند ۱۲۱ درصد در «امور اقتصادی» و ۴۵۵ درصد در «امور بهداشت و درمان»، بیش از آنکه نشانه وفور منابع باشد، بازتابی از ضرورت جبران عقب‌ماندگی‌های گذشته در فضایی محدود و پرریسک است. تطبیق این الگو با شرایط فعلی کشور نشان ‌می‌دهد که هرچه فشارهای اقتصادی افزایش‌ یافته، ساختار بودجه به‌سمت تمرکز بر حوزه‌های حیاتی و کاهش پراکندگی منابع حرکت کرده است. این رویکرد اگرچه در کوتاه‌مدت عقلانی است، درصورت تداوم، می‌تواند به عدم تعادل‌بخشی و کاهش پایداری توسعه سرمایه‌ای کشور منجر شود.

جدول 4. بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و مقایسه با قانون بودجه سال 1404 کل کشور (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

جدول 4 به بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ می‌پردازد و نشان‌ می‌دهد که مجموع اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای برخی نهادهای کلیدی در حوزه مدیریت شهری و مسکن، با رشدهای اسمی قابل ‌توجهی نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ همراه شده که روندی مثبت و شایان توجه است. برای نمونه، کل اعتبارات وزارت راه و شهرسازی (کل) به حدود 123 ه.م.ت رسیده است که نسبت به سال قبل رشد اسمی ۸۴درصدی را ثبت می‌کند. همچنین مجموع اعتبارات سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با عبور از 38 ه.م.ت، بیش از دو برابر شده ‌است. این ارقام از گسترش نقش دولت در سرمایه‌گذاری عمرانی حکایت دارند.

تمرکز اصلی رشد بودجه سال ۱۴۰۵ دستگاه‌های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی بر اعتبارات سرمایه‌ای است؛ جایی که جهش‌های بسیار بزرگ مشاهده می‌شود. به‌طور مشخص، اعتبارات سرمایه‌ای سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با رشد ۲۷۳درصدی به حدود 32 ه.م.ت افزایش ‌یافته است. صندوق ملی مسکن نیز با تخصیص 26 ه.م.ت اعتبار سرمایه‌ای و رشد ۴۹۱درصدی همراه بوده است.

در مقابل رشد شدید اعتبارات سرمایه‌ای، بخش هزینه‌ای بودجه تصویری انقباضی‌تر دارد. برای مثال، اعتبارات هزینه‌ای وزارت کشور به حدود 17/5 ه.م.ت رسیده است که نسبت به سال قبل ۱۴ درصد کاهش اسمی دارد. از این مجموعه، سازمان امور شهرداری‌ها کاهش ۳۲درصدی را تجربه کرده است؛ این درحالی است که هزینه‌های جاری دولت، به‌ویژه حقوق و مزایا، به‌طور مستقیم تحت‌ تأثیر واقعیت‌های اقتصاد کلان کشور قرار دارند. با فرض تورم سالیانه حدود ۴۰ درصد، حتی رشد صفر درصدی اعتبارات هزینه‌ای نیز به‌معنای کاهش شدید قدرت خرید است، چه رسد به کاهش اسمی.

مجموعه وزارت راه و شهرسازی و شرکت‌های وابسته، بزرگ‌ترین دریافت‌کنندگان اعتبارات سرمایه‌ای حوزه مسکن و شهرسازی محسوب می‌شوند. اعتبارات سرمایه‌ای کل این مجموعه با رشد قابل ‌توجه 84درصدی به بیش از 120 ه.م.ت رسیده است. درعین‌حال، کاهش یا رشد منفی برخی زیرمجموعه‌های آن، مانند افت ۲۶درصدی اعتبارات وزارت راه و شهرسازی و همچنین افت 32درصدی اعتبارات شرکت بازآفرینی شهری ایران در بخش سرمایه‌ای نشان‌دهنده توزیع نامتوازن منابع است. در شرایطی که هزینه هر مترمربع ساخت مسکن چند برابر شده است، تمرکز صرف بر ارقام کلان بدون ارتقای بهره‌وری و اصلاح نظام تخصیص زمین، می‌تواند به کاهش اثرگذاری واقعی این منابع عظیم منجر شود.

3. بررسی اعتبارات سایر و متفرقه مرتبط با توسعه منطقه‌ای

از وجوه ویژه لایحه بودجه در سال‌های اخیر، تدارک ردیف صریح برای کمک به تأمین مسکن محرومان بوده که اگرچه با اعتبار اندکی تعریف ‌شده است، می‌توان آن را در امتداد اجرای اصل (۳۱) قانون اساسی قلمداد کرد. جدول 5 به بررسی اعتبارات هزینه‌ای متفرقه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ می‌پردازد که ماهیتی حمایتی، جبرانی و اجتماعی دارد و عمدتاً در قالب پرداخت‌های انتقالی دولت تعریف می‌شود. مطابق این جدول، بیشترین اعتبار به صندوق ملی مسکن برای کمک به تأمین مسکن محرومین اختصاص یافته که با رشد 33درصدی از ۶۰ هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ به ۸۰ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۵ افزایش ‌یافته است. باید توجه داشت که طبق آمارهای رسمی، تورم سالیانه مسکن و اجاره‌بها در سال‌های اخیر به‌مراتب بالاتر از تورم عمومی و در برخی دوره‌ها نزدیک به 40 درصد بوده است. در چنین شرایطی، رشد ۳۳درصدی اعتبار هزینه‌ای به‌معنای کاهش قدرت خرید واقعی این حمایت‌هاست. به‌بیان‌دیگر، منابع تخصیص‌یافته در سال ۱۴۰۵ حتی ممکن است نسبت به سال ۱۴۰۴، تعداد کمتری از خانوارهای محروم را پوشش دهد یا سطح حمایت مؤثر از هر خانوار را کاهش دهد که در این زمینه به‌کارگیری سیاست‌های مکمل غیرمالی یا اختصاص بودجه از محل سایر منابع و ردیف‌ها به‌نحو مکمل، ضروری به نظر می‌رسد.

اعتبارات مربوط به صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی با رشد ۵۳درصدی، از حدود 46 هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ به ۷۰ هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۵ افزایش ‌یافته است. این رشد نسبتاً بالا را می‌توان پاسخی به افزایش ریسک‌های اقلیمی، تکرار سیل، زلزله و خشک‌سالی و همچنین افزایش هزینه‌های جبران خسارت دانست که حاکی از پررنگ شدن توجه به امر پیشگیری و مدیریت نزد دولت است. رشد بالاتر از سقف تورم عمومی در این بخش، هرچند امر مثبتی است، در عمل ممکن است فقط پاسخ‌گوی افزایش هزینه‌های اسمی باشد و نه ارتقای واقعی پوشش بیمه‌ای. کارایی این اعتبار به نحوه توزیع، سرعت پرداخت و کفایت سرانه جبران خسارت وابسته ‌است.

جدول 5. اعتبارات هزینه‌ای متفرقه جدول 9 لایحه بودجه سال 1405 کل کشور (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

در مقابل دو ردیف قبلی، اعتبارات مربوط به احداث منازل مسکونی سازمان فراجا با کاهش محسوس از ۵۰ هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ به 29 هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ مواجه شده ‌است که به‌معنای افت قابل ‌توجه منابع این بخش است. این کاهش، در شرایطی که هزینه ساخت مسکن به‌طور فزاینده‌ای افزایش ‌یافته است، ممکن است منجر به کاهش چشمگیر تعداد واحدهای قابل احداث پروژه‌ها شود. باید توجه داشت که قانونگذار در جزء ۲ تبصره بند پ ماده ۵۰ قانون برنامه هفتم پیشرفت تأکید ویژه‌ای بر حل مشکل مسکن کارکنان فراجا به‌عنوان مهمترین رکن معیشتی خانوار داشته است و کاهش این اعتبار قابل توجیه نیست. البته باید توجه داشت که به این کاهش نباید فقط بدبین بود؛ چراکه می‌تواند به‌معنای نزدیک شدن به پایان فرایند ساخت‌وساز پروژه‌های ذیل این برنامه و نشان‌دهنده اشباع نسبی پروژه‌های جاری یا تمرکز بر بهره‌برداری از سرمایه‌گذاری‌های گذشته باشد.

جدول 6. اعتبارات هزینه‌ای متفرقه (طرح‌های توسعه) لایحه بودجه سال 1405 کل کشور (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

جدول 6 اعتبارات هزینه‌ای متفرقه مرتبط با طرح‌های توسعه‌ای را نشان ‌می‌دهد که تمرکز اصلی آن بر مناطق کمتر توسعه‌یافته، مرزی و راهبردی کشور است. مداقه در میان اعتبارات قانونی سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 کل کشور، حاکی از توجه ویژه دستگاه بودجه‌ریز و سیاستگذار بر مقوله توسعه دریامحور سواحل جنوب کشور و همچنین جزایر خلیج فارس در قالب بندهای «کمک به توسعه زیرساخت‌های شهری مکران» و «توسعه زیرساخت‌ها و ارتقای خدمات‌رسانی جزیره ابوموسی» است. این امر حاکی از جایگاه ویژه این مناطق در سیاست‌های توسعه فضایی کشور و نگاه آمایشی و ویژه به توسعه مناطق خاص سرزمین است که درصورت تداوم و تقویت این نگاه، می‌توان به توسعه متوازن سرزمینی، تعادل جمعیتی در پهنه کشور و توزیع متعادل جمعیت و فعالیت با چشم‌اندازی روشن نگریست.

مقایسه با سال ۱۴۰۴ نشان ‌می‌دهد که رویکرد بودجه‌ای دولت در این بخش، تقویت مداخله هدفمند در مناطق خاص و تمرکز بر تکمیل زیرساخت‌ها و ارتقای سطح خدمات عمومی است؛ امری که می‌تواند به کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای کمک کند. همچنین اعتبار ردیف «توسعه خدمات، هزینه‌های ضروری و تکمیل زیرساخت‌های مناطق کمتر توسعه‌یافته، حاشیه‌ای و بحرانی» از حدود 5/6 هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ به بیش از 10 هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۵ افزایش ‌یافته و رشد ۶۰درصدی را ثبت کرده است. این افزایش نشان‌دهنده توجه بیشتر به مناطقی است که با کمبود زیرساخت‌های پایه، خدمات عمومی ناکافی و آسیب‌پذیری اجتماعی مواجه‌اند. تخصیص منابع هزینه‌ای در این ردیف، انعطاف‌پذیری بالاتری نسبت به اعتبارات عمرانی دارد و می‌تواند برای پاسخ به نیازهای فوری، ارتقای دسترسی به خدمات و تقویت ظرفیت نهادی محلی به کار گرفته شود.

بیشترین اعتبار در زمینه هزینه‌ای متفرقه به توسعه زیرساخت‌های شهری مکران با رقمی بالغ بر 60 هزار میلیارد ریال اختصاص یافته است که بیانگر رشد ۵۰درصدی بودجه اختصاص داده شده به این پهنه از سرزمین است. این سطح از تخصیص منابع، اهمیت راهبردی مکران در سیاست‌های کلان توسعه، اقتصاد دریامحور و امنیت فضایی کشور را بازتاب می‌دهد. به‌طور مشابه، اعتبارات توسعه زیرساخت‌های منطقه اروند نیز از ۵ هزار میلیارد ریال به ۸ هزار میلیارد ریال افزایش ‌یافته و رشد ۶۰ درصدی داشته است. این افزایش‌ها نشان‌ می‌دهد که دولت تلاش دارد از طریق تقویت زیرساخت‌های خدماتی و پشتیبان، زمینه پایداری اقتصادی و اجتماعی این مناطق مرزی را فراهم کند و از ظرفیت‌های ترانزیتی و تجاری آنها بهره‌برداری مؤثرتری داشته ‌باشد.

در مقابل رشدهای قابل‌ توجه برخی ردیف‌ها، اعتبارات توسعه زیرساخت‌ها و ارتقای خدمات‌رسانی جزیره ابوموسی با اعتباری نزدیک به 13 هزار میلیارد ریال و افزایش محدود ۵درصدی همراه بوده است. این رشد اندک می‌تواند بیانگر رویکرد تثبیتی و حفظ سطح خدمات موجود در این منطقه حساس باشد. همچنین، اعتبارات توسعه و عمران شهرهای آبادان و خرمشهر بدون تغییر و در سطح ۵ هزار میلیارد ریال باقی مانده ‌است. ثبات این ردیف، این پرسش را مطرح می‌کند که آیا این سطح از منابع برای پاسخ‌گویی به نیازهای انباشته این شهرها کفایت دارد یا خیر؟

باید توجه داشت منطقه اروند و شهرهای آبادان و خرمشهر، که در کنار بندرعباس بزرگ‌ترین کانون جمعیتی ساحل جنوبی کشور با بیش از نیم میلیون نفر جمعیت است، به‌واسطه سابقه توسعه‌یافتگی، اقتصاد متنوع و چندبعدی انرژی، صنعت، کشاورزی، حمل‌ونقل، تجارت و خدمات و همچنین همسو با سیاست‌های کلی آمایش سرزمین، توسعه دریامحور، توسعه مناطق محروم و مرزی و توسعه دیپلماسی اقتصادی می‌تواند اثربخشی مضاعفی به‌ازای هر واحد بودجه در توسعه محلی و ملی و دریامحور ایجاد نماید. ضمن اینکه زدودن هرچه سریع‌تر محرومیت‌های به‌جامانده از جنگ تحمیلی و توجه به ‌شتاب توسعه کلان‌شهر بصره به‌مثابه پایتخت اقتصادی عراق و ابرپروژه بندر فاو و مسیر توسعه، ضرورت و اولویت توجه عملی به توسعه اروند و شهرهای آبادان و خرمشهر را مضاعف می‌نماید.

در جمع‌بندی جدول 6 باید گفت که اعتبارات هزینه‌ای متفرقه در حوزه طرح‌های توسعه‌ای، به‌صورت هدفمند به مناطق کمتر توسعه‌یافته و راهبردی هدایت شده و در برخی ردیف‌ها رشدهای اسمی قابل ‌توجهی را تجربه کرده است. این جهت‌گیری می‌تواند نقش مهمی در کاهش شکاف‌های منطقه‌ای و ارتقای سطح خدمات عمومی ایفا کند. بااین‌حال، در ارزیابی نهایی باید توجه داشت که ارزش واقعی این اعتبارات و دامنه اثرگذاری آنها، تا حدی به شرایط عمومی اقتصاد وابسته ‌است. درصورت نبود تناسب رشد اعتبارات با افزایش هزینه‌ها، بخشی از اهداف توسعه‌ای ممکن است به‌طور کامل محقق نشود و نیازمند بازنگری در اولویت‌بندی و شیوه تخصیص منابع باشد.

4. بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی

بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 نزدیک به 27 درصد رشد داشته و به 3972 ه.م.ت رسیده است. در ادامه به بررسی وضعیت اعتبارات دستگاه‌های اجرایی حوزه مسکن و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور پرداخته شده ‌است.

4-1. وزارت راه و شهرسازی

بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی از لحاظ مقادیر اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور نشان ‌می‌دهد، بودجه وزارت راه‌ و شهرسازی نسبت به سال گذشته با اعتباری حدود 123 ه.م.ت حدود 29 درصد افزایش داشته است.

جدول 7. سهم اعتبارات عمومی وزارت راه و شهرسازی در بین دستگاه‌های اجرایی اصلی (ه.م.ت)

مأخذ: همان.

این وزارتخانه از بین دستگاه‌های اصلی با اعتباری بالغ بر 101 ه.م.ت، سهم 3/1 درصدی از کل منابع عمومی دستگاه‌های اصلی و سهم 1/9 درصدی از کل منابع عمومی دولت را به خود اختصاص داده است.

جدول 8. سهم اعتبارات عمومی وزارت راه و شهرسازی در بین دستگاه‌های اجرایی اصلی (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

جدول 8 سهم اعتبارات عمومی وزارت راه و شهرسازی را در میان دستگاه‌های اجرایی اصلی کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان ‌می‌دهد. براساس این جدول، برآورد اعتبارات عمومی این وزارتخانه به رقم قابل ‌توجه ۱،۰10 هزار میلیارد ریال رسیده است؛ رقمی که جایگاه وزارت راه و شهرسازی را به‌عنوان یکی از بزرگ‌ترین دریافت‌کنندگان منابع عمومی نشان ‌می‌دهد. میزان افزایش این اعتبارات نسبت به سال قبل حدود 341 هزار میلیارد ریال برآورد شده است که معادل رشد ۵۱درصدی است. این افزایش اسمی قابل‌ ملاحظه، بیانگر نقش محوری این وزارتخانه در تحقق اهداف توسعه‌ای دولت در حوزه مسکن، حمل‌ونقل و زیرساخت‌های کالبدی است و نشان ‌می‌دهد که سیاستگذار همچنان اجرای پروژه‌های بزرگ مقیاس را یکی از ابزارهای اصلی مداخله اقتصادی و فضایی می‌داند.

شکل 3. نمودار مقایسه درصد رشد اعتبارات عمومی وزارتخانه‌ها در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور

مأخذ: همان.

شکل 3 تصویری مقایسه‌ای از درصد رشد اعتبارات عمومی وزارتخانه‌های کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور را ارائه می‌دهد و از این حیث، امکان ارزیابی جایگاه نسبی هر دستگاه اجرایی در تخصیص منابع عمومی را فراهم می‌سازد. رشد اعتبارات وزارت راه و شهرسازی تقریباً همتراز با متوسط رشد اعتبارات عمومی سایر وزارتخانه‌هاست.

براساس این شکل، رشد اعتبارات عمومی وزارت راه و شهرسازی معادل 51 درصد گزارش شده است که می‌توان آن را نزدیک به میانگین محور (یعنی 59 درصد) توصیف کرد؛ به این معنا که این وزارتخانه نه در زمره بخش‌های دارای رشد حداقلی و نه در گروه برخوردار از جهش‌های اعتباری چشمگیر قرار گرفته است. این هم‌سطحی با متوسط رشد اعتبارات عمومی کلیه وزارتخانه‌ها، از منظر سیاستگذاری مالی حامل پیامی دوگانه است؛ از یک سو نشان‌دهنده حفظ اهمیت نسبی بخش زیرساخت و مسکن در سبد هزینه‌ای دولت و ازسوی دیگر حاکی از محدودیت دولت در افزایش واقعی منابع این بخش است. تجربه سال‌های گذشته نیز مؤید آن است که وابستگی بخشی از منابع وزارت راه و شهرسازی به درآمدهایی ازجمله مالیات‌های حوزه زمین و ساختمان، که در سال‌های قبل چندان تحقق ‌نیافته است، موجب احتیاط در برآورد رشد اعتبارات شده و دولت ترجیح داده است از بزرگ‌نمایی اعتبارات اسمی پرهیز کند.

نکته کلیدی این است که تمایز میان اعتبارات عمومی و سایر منابع پیش‌بینی ‌شده در بودجه است؛ تمایزی که در تحلیل این نمودار اهمیت مضاعف می‌یابد. تجربه سال‌های گذشته نشان‌ می‌دهد تحقق منابع درآمدی ناشی از مالیات‌های بخش زمین، مسکن و ساختمان با عدم قطعیت جدی مواجه بوده و اغلب کمتر از ارقام مصوب محقق شده‌ است. بنابراین، تمرکز تحلیلی بر اعتبارات عمومی جدول 7، به‌ویژه در بررسی اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت راه و شهرسازی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، رویکردی واقع‌بینانه تلقی می‌شود. نمودار شکل فوق نیز مؤید آن است که دولت در افزایش این بخش از اعتبارات، رویکردی محتاطانه اتخاذ کرده و از اتکای بیش از حد به منابع بالقوه اما غیرقابل تحقق پرهیز داشته است؛ امری که می‌تواند از بروز کسری‌های بودجه‌ای جدید جلوگیری کند.

4-2. مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی

مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی به‌عنوان بازوی اصلی پژوهش‌های کاربردی و پشتیبانی تخصصی وزارت راه و شهرسازی، جایگاهی محوری در فرایند سیاستگذاری، اصلاح تصمیمات و ارتقای عملکرد این وزارتخانه ایفا می‌کند. بااین‌حال، انتظار می‌رود در کنار این نقش بنیادین، شفافیت بیشتری درخصوص دامنه فعالیت‌ها، کیفیت عملکرد، میزان اثربخشی پژوهش‌ها و خروجی‌های عملیاتی و کاربردی مرکز فراهم شود؛ به‌نحوی‌که مشخص باشد این مجموعه تا چه اندازه توانسته است در حل مسائل واقعی و جاری وزارتخانه، بهبود رویه‌ها و فرایندهای اجرایی و ارتقای عملکرد ادارات کل استانی نقش‌آفرینی مؤثر داشته ‌باشد. در این چارچوب، مرکز تحقیقات می‌تواند با ارزیابی مستمر سیاست‌های جاری و گذشته وزارتخانه، شناسایی نواقص و کاستی‌ها و ارائه راهکارهای اصلاحی مبتنی‌بر شواهد، مسیر ارتقا و بهبود عملکرد در حوزه‌های مختلف را هموار سازد. این حوزه‌ها طیفی گسترده از موضوعات مسکن و شهرسازی، توسعه مهندسی و نظام ساخت‌وساز، حمل‌ونقل و ترانزیت در شقوق جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی، مدیریت حمل‌ونقل و ترافیک درون‌شهری، توسعه زیرساخت‌ها و زیربناها، تا مباحث تأمین مالی، الگوهای اقتصادی و مدیریتی مشارکتی و نیز مدیریت مخاطرات، تاب‌آوری شهری و مدیریت بحران را دربرمی‌گیرد. خروجی‌های مرکز در هریک از این حوزه‌ها باید علاوه‌بر تولید گزارش‌های نظری یا مطالعات آرشیوی، ناظر به حل مسئله، قابل ‌اجرا و واجد اثر ملموس در بهبود فرایندها و ارتقای بهره‌وری باشد.

همچنین انتظار می‌رود مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی در اجرای احکام برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، نقش فعال‌تر و مؤثرتری ایفا کند و خروجی‌های عینی و قابل سنجشی را در اختیار وزارت راه و شهرسازی قرار دهد. ازجمله در تعیین تکلیف ساختمان‌های ناایمن، پیش‌فروش ساختمان، تدوین چارچوب‌های فنی و حقوقی توسعه و الحاق اراضی شهری با لحاظ ملاحظات کالبدی، زیست‌محیطی و آمایشی و نیز تأمین خدمات زیربنایی و آماده‌سازی اراضی نوبنیاد شهری، نقش راهبری علمی و پشتیبان این مرکز می‌تواند تعیین‌کننده باشد.

افزون‌بر این، طراحی و اجرایی‌سازی فرایند کلید به کلید، رقومی‌سازی و یکپارچه‌سازی اطلاعات طرح‌های جامع و تفصیلی کلان‌شهرها، تبیین الزامات فنی و اطلاعاتی سامانه صدور الکترونیکی شناسنامه فنی-ملکی ساختمان و تدوین شیوه‌نامه‌های شفاف و قابل ‌اجرا برای تهاتر املاک و اراضی تحت مالکیت یا در اختیار دستگاه‌ها، ازجمله حوزه‌هایی است که انتظار می‌رود مرکز تحقیقات با ارائه راهکارهای دقیق، عملیاتی و مبتنی‌بر تجارب داخلی و بین‌المللی، نقش مؤثری در پیشبرد آنها ایفا کند. تحقق این انتظارها می‌تواند جایگاه مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی را به‌عنوان مرجع اصلی دانش‌محور در حل مسائل پیچیده و چندبعدی حوزه راه، مسکن و شهرسازی بیش‌ازپیش تقویت کند و پیوند میان پژوهش و اجرا را به‌صورت پایدار نهادینه سازد.

جدول 9 . میزان رشد اعتبارات عمومی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

جدول 9 بیان می‌کند که اعتبارات عمومی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به ۷،۵۹۰ میلیارد ریال رسیده و نسبت به سال قبل تنها ۲۰۷ میلیارد ریال افزایش ‌یافته است که معادل رشد اسمی نزدیک به ۳ درصد است. این میزان رشد، در مقایسه با افزایش‌های قابل‌ توجه اعتبارات سایر نهادها، بسیار محدود به نظر می‌رسد و عملاً بیانگر تثبیت بودجه این مرکز در سطح سال قبل است. باتوجه‌به نقش کلیدی مرکز تحقیقات در تولید دانش فنی، تدوین ضوابط و استانداردها و پشتیبانی علمی از سیاست‌های کلان حوزه راه و مسکن، محدود بودن رشد اعتبارات می‌تواند ظرفیت این نهاد را در پاسخ‌گویی به نیازهای فزاینده سیاستگذاری و نوآوری فنی با چالش مواجه سازد.

4-3. دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران

باتوجه‌به انباشت قابل‌توجه طرح‌های شهری منقضی شده، اعم از طرح‌های جامع و تفصیلی، می‌توان گفت که علی‌رغم رویکرد کنترلی و نظارتی وزارت راه و شهرسازی، تأخیرهای مکرر در فرایند تهیه، تصویب، ابلاغ و به‌ویژه نظارت بر حسن اجرای این طرح‌ها، بی‌تردید در زمره عوامل مؤثر بر شکل‌گیری نابسامانی‌های کنونی شهرهای کشور قرار دارد. این تعلل‌ها موجب شده است که بخش قابل ‌توجهی از توسعه شهری در خلأ ضوابط به‌روز و کارآمد صورت گیرد و زمینه‌ساز بروز تخلفات ساختمانی، گسترش ناهماهنگ کالبدی و کاهش کیفیت زیست شهری شود. البته در این میان، نقش و وزن شهرداری‌ها و شوراهای اسلامی شهر، وزارت کشور و نیز سیاست‌های مبتنی‌بر خودکفایی مالی شهرداری‌ها که از دهه ۱۳۶۰ دنبال شده، به نظر از سهم و تأثیرگذاری بیشتری برخوردار بوده و در بسیاری موارد، منطق درآمدزایی کوتاه‌مدت را بر الزامات برنامه‌ریزی و انضباط کالبدی شهرها غلبه داده است.

در سطحی فراتر، سیاستگذاری توسعه منطقه‌ای و مواجهه با مسائل پیچیده کلان‌شهرها، مسائلی که محدود به شهر مادر نیست و در پهنه‌ای وسیع‌تر و در قالب مناطق کلان‌شهری و مجموعه‌های شهری بروز می‌یابد، از دیگر چالش‌های اساسی نظام برنامه‌ریزی فضایی کشور به‌شمار می‌رود. این پهنه‌ها، که بیش از یک‌سوم جمعیت کشور را در خود جای داده‌اند، تاکنون هم در عرصه قانونگذاری کمتر مورد توجه نظام‌مند قرار گرفته‌اند و هم از ظرفیت‌های قانونی موجود برای سامان‌دهی آنها بهره‌برداری مؤثری صورت نگرفته ‌است. هرچند طرح‌هایی در این حوزه تهیه شده است که از حیث محتوایی نقاط قوت و ارزش‌های تحلیلی قابل‌اعتنایی دارند، این طرح‌ها در مقام اجرا کمتر به تحقق عینی انجامیده‌اند. تحقق عملی این رویکرد، بیش از هرچیز مستلزم شکل‌گیری وفاق نهادی و هماهنگی درون‌دولتی میان دستگاه‌های ذی‌ربط، به‌ویژه وزارت راه و شهرسازی و وزارت کشور و پرهیز از موازی‌کاری‌ها و تعارضات نهادی است.

در این چارچوب، انتظار می‌رود تسریع در به سرانجام رساندن مطالعات جاری طرح‌های شهری، با اتخاذ نگاهی یکپارچه و هم‌افزا میان مقوله‌های تأمین زمین و مسکن و ملاحظات توسعه شهری، به‌طور جدی در دستور کار قرار گیرد. این رویکرد باید به‌گونه‌ای باشد که اطمینان حاصل شود برنامه‌ریزی برای تولید و عرضه انواع مسکن، همسو با سیاست‌های کلان جمعیتی کشور و متناسب با ظرفیت‌های واقعی سکونت‌گاه‌ها انجام می‌پذیرد؛ به‌نحوی‌که زمین مناسب، تأسیسات زیربنایی و خدمات روبنایی مورد نیاز، به‌صورت هماهنگ و پیش‌نگرانه پیش‌بینی و طراحی شود. پرهیز از اقدامات پراکنده، جزیره‌ای و گاهی متعارض در دو حوزه مسکن و شهرسازی، شرط لازم برای افزایش کارایی سیاست‌ها و جلوگیری از اتلاف منابع محدود است.

همچنین تداوم فعالیت در حوزه طرح‌ریزی منطقه‌ای، مستلزم بازنگری و به‌روزرسانی مستمر متناسب با اقتضائات روز توسعه زمین و مسکن، سیاست‌های شهرک‌سازی، رویکردهای توسعه سواحل و اقتصاد دریامحور و سامان‌دهی فضایی مناطق کلان‌شهری و مجموعه‌های شهری است. بدون انطباق این طرح‌ها با تحولات جمعیتی، اقتصادی، زیست‌محیطی و اقلیمی، امکان پاسخ‌گویی مؤثر به نیازهای آینده سکونت و فعالیت در کشور فراهم نخواهد شد.

در نهایت، حکم مندرج در برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مبنی‌بر رقومی‌سازی طرح‌های شهری، ظرفیتی مهم برای سامان‌بخشی به تحولات توسعه شهری به‌شمار می‌آید. اجرای کامل و نظام‌مند این تکلیف می‌تواند نقش مؤثری در افزایش شفافیت، ارتقای نظارت، کاهش تخلفات ساختمانی و بهبود کیفیت تصمیم‌گیری‌های معماری و شهرسازی ایفا کند. ازاین‌رو انتظار می‌رود برنامه‌ریزی، راهبری و هماهنگی لازم برای تحقق این امر، به‌صورت جدی و منسجم ازسوی دبیرخانه ذی‌ربط دنبال شود تا رقومی‌سازی طرح‌ها از سطح یک تکلیف قانونی فراتر رود و به ابزاری کارآمد در مدیریت توسعه شهری تبدیل شود.

جدول 10. میزان رشد اعتبارات عمومی دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

جدول 10 نشان‌ می‌دهد اعتبارات عمومی دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، با رشد 73درصدی به 4،160 میلیارد ریال رسیده که نسبت به سال قبل افزایش 1،750 میلیارد ریالی را تجربه کرده است و از منظر نهادی معنادار تلقی می‌شود و بیانگر توجه بودجه‌ریز و سیاستگذار به این دستگاه کلیدی در ساختار مدیریت کشور است.

بخش عمده این اعتبارات قرار است صرف تهیه و بازنگری طرح‌های توسعه شهری شود و در کنار آن، منابعی برای مطالعات و تدوین ضوابط شهرسازی و معماری اسلامی- ایرانی، مناسب‌سازی فضاهای شهری برای افراد کم‌توان، تهیه طرح‌های مجموعه‌های شهری، طرح‌های کالبدی، ناحیه‌ای و ویژه و نیز طرح‌های مرتبط با موضوع ماده (۵) قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها پیش‌بینی شده‌ است. بااین‌حال، اثربخشی این افزایش بودجه‌ای بیش از آنکه به بزرگی رقم وابسته باشد، به جهت‌گیری تخصیص منابع و اولویت‌دهی به بازنگری طرح‌های شهری منقضی ‌شده یا طرح‌هایی که با تغییرات عمده جمعیتی، کالبدی و تقاضای گسترده الحاق اراضی مواجه‌اند، بستگی دارد؛ چراکه درصورت عدم تسریع در به‌روزرسانی این طرح‌ها و هم‌زمان‌سازی برنامه‌ریزی شهری و برنامه‌ریزی مسکن، حتی با وجود مداقه‌های کارشناسی در بررسی الحاق اراضی، این رویه از منظر اصول برنامه‌ریزی فضایی با چالش مواجه خواهد شد و افزایش اعتبارات نیز ممکن است اثرگذاری محدودی بر بهبود حکمرانی و انسجام تصمیم‌سازی شهری داشته ‌باشد. در این زمینه می‌توان انتظار داشت بخشی از مشکلات انباشته تطویل فرایند بررسی و تصویب طرح‌های شهری که خود پیامدهای بسیاری دارد، با تخصیص منابع اخیر کاهش قابل ‌توجهی یابد.

4-4. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی

براساس رویه حاکم در سال‌های اخیر، بخش عمده‌ای از عملکرد بنیاد مسکن انقلاب اسلامی از محل منابع مالی داخلی این نهاد تأمین می‌شود. بااین‌حال، باتوجه‌به رسالت و مأموریت‌های تصریح شده در اساسنامه بنیاد، انتظار می‌رود در بُعد اجرایی و عملیاتی، بهره‌گیری حداکثری و هدفمند از تمام ظرفیت‌های درونی اعم از منابع مالی، اراضی در اختیار، کارخانجات و زنجیره تولید مصالح ساختمانی و نیز ظرفیت‌های مدیریتی در تسهیل فرایندهای صدور پروانه ساختمانی و گواهی پایان‌کار، به‌گونه‌ای سامان یابد که تأمین مسکن اقشار محروم به‌ویژه روستاییان به‌شکلی ملموس، پایدار و اثربخش محقق شود. همچنین ضروری است میزان تحقق و نحوه اجرای سایر تکالیف مقرر در اساسنامه بنیاد، با شفافیت و دقت بیشتری اطلاع‌رسانی شود. ازجمله این تکالیف می‌توان به مطالعات و بررسی‌های مرتبط با شناسایی و تعیین نیازهای مسکن محرومان، اعم از روستایی و شهری، و فراهم آوردن بسترهای اجرایی آن از طریق مشارکت، همکاری و خودیاری مردم و دستگاه‌های اجرایی مختلف اشاره کرد. افزون‌بر این، تهیه طرح‌های مجتمع‌های زیستی و واحدهای مسکونی کم‌هزینه و اجرای آنها، چه به‌صورت مستقیم و چه با مشارکت مردم و با همکاری و هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط در روستاها و شهرها، باید به‌صورت منظم، مستند و قابل ارزیابی به افکار عمومی و نهادهای نظارتی گزارش شود تا امکان سنجش اثربخشی این اقدامات فراهم آید.

باتوجه‌به شرایط کنونی کشور که در آن، پدیده مهاجرفرستی و کاهش نرخ سکونت در بخش قابل‌ توجهی از روستاها– به‌جز روستاهای پیرامون کلان‌شهرها، شهرهای بزرگ و مناطق ییلاقی- به ‌روندی غالب تبدیل ‌شده است، شایسته است اقدامات و برنامه‌های حوزه مسکن روستایی، به‌صورت تفکیک شده و متناسب با ویژگی‌های آمایشی و عملکردی مناطق مختلف کشور طراحی و اجرا شود. در این چارچوب، توجه ویژه به پهنه‌هایی همچون مناطق ساحلی و پس‌کرانه‌های مکران، ساحل اروند، مبادی مرزی شرقی و غربی، مناطق دارای تنش آبی، قلمروهای مستعد کشاورزی، شهر- منطقه‌های سطح یک خدماتی و کانون‌های گردشگری، می‌تواند نقش تعیین‌کننده‌ای در تثبیت جمعیت، تقویت معیشت محلی و جلوگیری از تخلیه سکونت‌گاه‌های روستایی ایفا کند.

افزون‌بر این، برنامه‌ریزی مسکن روستایی باید به‌طور هم‌زمان ملاحظات ایمنی و تاب‌آوری را در مناطق آسیب‌پذیر از سوانح طبیعی و مخاطرات محیطی در نظر گیرد؛ ازجمله پهنه‌های سیل‌گیر، نواحی مستعد لغزش، خزش و فرونشست زمین، حریم گسل‌های اصلی و مناطق هم‌جوار مراکز خطرزا از منظر پدافند غیرعامل. در این راستا، طراحی کالبدی و معماری بافت‌های روستایی باید به‌گونه‌ای انجام پذیرد که ضمن انطباق با الگوهای معیشتی، فرهنگی و اقلیمی هر منطقه، تداوم حیات اقتصادی روستا، افزایش تاب‌آوری سکونتگاه‌ها و تقویت نقش «خانه» به‌عنوان کانون تولید، زیست و معیشت روستایی را تضمین کند.

جدول 11. میزان رشد اعتبارات عمومی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

اعتبارات عمومی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به ۲۸،۸۵۶ میلیارد ریال رسیده و نسبت به سال قبل با کاهش ۲،۹۱۴ میلیارد ریالی مواجه شده است که معادل افت ۹درصدی اعتبارات عمومی این نهاد است. این کاهش اسمی، در شرایطی که بنیاد مسکن نقش محوری در تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد، بهسازی و نوسازی مسکن روستایی و بازسازی مناطق آسیب‌دیده از حوادث طبیعی ایفا می‌کند، از منظر سیاستگذاری قابل تأمل است. کاهش منابع عمومی می‌تواند دامنه مداخلات حمایتی بنیاد را محدود کند و فشار بیشتری بر استفاده از منابع داخلی، دارایی‌ها و ظرفیت‌های غیربودجه‌ای این نهاد وارد آورد. ازاین‌رو، تداوم ایفای مأموریت‌های اجتماعی بنیاد مسکن در سال ۱۴۰۵ بیش از گذشته به کارآمدی مدیریتی، اولویت‌بندی پروژه‌ها و بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت‌های غیردولتی و مشارکتی وابسته خواهد بود.

4-5. سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور

باتوجه‌به نقش گسترده و گستره عملکردی این سازمان، که به بیش از 1450 شهر و 40 هزار روستای کشور مرتبط است، انتظار می‌رود بودجه و فعالیت‌های آن عمدتاً با هدف هدایت، راهبری و بهینه‌سازی منابع مالی سکونتگاه‌ها طراحی و بازتوزیع شود. این بازتوزیع باید مبتنی‌بر ارزیابی دقیق عملکرد مدیریت شهری و روستایی، سهم جمعیتی هر سکونتگاه و همچنین ویژگی‌های اقتصادی، کالبدی، اجتماعی و زیست‌محیطی آنها صورت پذیرد؛ به‌گونه‌ای‌که منابع موجود نه به‌صورت جزیره‌ای و پراکنده، بلکه در قالب سیاست‌های یکپارچه و مبتنی‌بر داده، به توسعه پایدار و ارتقای کیفیت زندگی در شهرها و روستاها بینجامد.

علاوه‌بر این، به‌عنوان یک دستگاه زیرمجموعه وزارت کشور، این سازمان مهمترین متولی پیگیری و تحقق منابع ناشی از قوانین مالیاتی و درآمدی مرتبط با حوزه شهری و روستایی است. ازجمله این قوانین می‌توان به قانون مالیات بر ارزش‌افزوده (مصوب ۱387/۰۲/۱۷) و قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (مصوب 1401/۰۴/09) اشاره کرد. تحقق منابع قانونی پیش‌بینی‌ شده در این مقررات، لازمه تأمین بودجه پایدار برای مدیریت شهری و روستایی و ارتقای توان مالی دستگاه‌های محلی است و به نظر می‌رسد در این زمینه، نیازمند تلاش مستمر، برنامه‌ریزی منسجم و پیگیری مضاعف ازسوی این سازمان است تا علاوه‌بر تأمین منابع، زمینه شفافیت، پاسخ‌گویی و اثرگذاری منابع مالی بر کیفیت خدمات‌شهری و روستایی نیز فراهم شود.

جدول 12. میزان رشد اعتبارات عمومی سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

اعتبارات عمومی سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به ۲۰۶،۷۴۲ میلیارد ریال رسیده که نسبت به سال قبل افزایش ۱۹،۸۷۷ میلیارد ریالی را تجربه کرده است و رشد اسمی آن معادل ۱۱ درصد است. این افزایش نسبی، باوجود محدود بودن نسبت به برخی دستگاه‌های بزرگ دیگر، می‌تواند نشان‌دهنده تلاش دولت برای تقویت توان مالی مدیریت شهری و نهادهای محلی باشد. سازمان امور شهرداری‌ها و دهیاری‌ها نقش کلیدی در پشتیبانی از زیرساخت‌ها، خدمات عمومی و توسعه شهرها و روستاها دارد و افزایش ۱۱درصدی منابع می‌تواند بخشی از نیازهای عملیاتی و سرمایه‌ای این نهادها را پوشش دهد. بااین‌حال، تحقق کامل اهداف مرتبط با توسعه شهری و ارائه خدمات مطلوب، نیازمند بهره‌گیری مؤثر از این منابع، اولویت‌بندی پروژه‌ها و مدیریت دقیق هزینه‌ها خواهد بود.

جدول 13. اعتبارات دستگاه‌های حوزه مسکن و شهرسازی در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

بررسی مجموع منابع عمومی نشان ‌می‌دهد که تمرکز اصلی بودجه‌ای این حوزه در سال ۱۴۰۵ بر افزایش اعتبارات سرمایه‌ای و پروژه‌محور قرار گرفته است و در بسیاری از دستگاه‌ها، تغییرات بخش هزینه‌ای محدود یا حتی منفی است. همان‌طورکه گفته شد، وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان بازیگر محوری این حوزه، بیشترین سهم از منابع عمومی را به خود اختصاص داده است. جمع کل منابع عمومی این وزارتخانه از 67 ه.م.ت در سال ۱۴۰۴ به 101 ه.م.ت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ افزایش ‌یافته است که معادل رشد ۵۱درصدی است. در این میان، سهم منابع عمومی اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای با رشد ۵۲درصدی و رسیدن به بیش از 99 ه.م.ت، نقش تعیین‌کننده‌ای در این افزایش دارد؛ درحالی‌که سهم منابع عمومی اعتبارات هزینه‌ای با رشد محدود ۱۴درصدی به 7/2 ه.م.ت رسیده است که بیانگر تمرکز شدید بر پروژه‌های عمرانی و زیرساختی در مقابل کنترل نسبی هزینه‌های جاری است.

در سطح شرکت‌ها و سازمان‌های اجرایی وابسته به وزارت راه و شهرسازی، نوسانات قابل ‌توجهی در اعتبارات منابع عمومی مشاهده می‌شود. سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی با رشد ۱۰۷درصدی، اعتبارات خود را به حدود 43 هزار میلیارد ریال رسانده و شرکت عمران شهرهای جدید نیز با رشد ۴۳درصدی به رقم ۱۱،۵۰۰ میلیارد ریال دست یافته ‌است. این افزایش‌ها بیانگر تمرکز بر ساخت ساختمان‌های دولتی و توسعه شهرهای جدید است. در مقابل، شرکت بازآفرینی شهری ایران با کاهش ۳۴درصدی اعتبارات و رسیدن به ۱۴ هزار میلیارد ریال، با افت منابع مواجه شده است که می‌تواند دامنه مداخلات نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری را محدود سازد. از برجسته‌ترین تحولات لایحه بودجه سال 1405 مربوط به صندوق ملی مسکن است. اعتبارات این صندوق از 44 هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۴ به 260 هزار میلیارد ریال در سال ۱۴۰۵ افزایش ‌یافته است که معادل رشد کم‌سابقه ۴۹۱درصدی است. این جهش نشان‌دهنده اتکای جدی سیاستگذار به ابزارهای مالی و صندوقی برای پیشبرد برنامه‌های مسکن، به‌ویژه در قالب قانون جهش تولید مسکن است. سهم بالای این صندوق در مجموع منابع عمومی حوزه مسکن، جایگاه آن را از یک نهاد مکمل به یکی از بازیگران اصلی تأمین مالی ارتقا داده است. بااین‌حال باتوجه‌به عدم وصول منابع مالیاتی ناشی از جریمه بانک‌ها موضوع قانون جهش تولید مسکن، این اعتبارات برای پوشش حمایتی ضروری بخش مسکن فاصله قابل‌ توجهی دارد و پیشنهاد می‌شود ۴۵ ه.م.ت به این‌ منظور تخصیص یابد.

لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ در حوزه مسکن و شهرسازی به‌طور واضح به‌سمت افزایش اعتبارات سرمایه‌ای، تقویت صندوق‌ها و پروژه‌های بزرگ مقیاس حرکت کرده است؛ درحالی‌که برخی نهادهای حمایتی و پژوهشی با رشد محدود یا کاهش منابع مواجه‌اند. این ترکیب می‌تواند ظرفیت اجرای پروژه‌های فیزیکی را افزایش دهد، اما توازن نهادی و کارکردی حوزه مسکن را نیز تحت ‌تأثیر قرار می‌دهد. در ارزیابی نهایی، باید توجه داشت که اثرگذاری واقعی این ارقام، علاوه‌بر نحوه تخصیص و مدیریت پروژه‌ها، تا حدی به شرایط عمومی اقتصاد و سطح تورم وابسته ‌است؛ به‌گونه‌ای‌که افزایش‌های اسمی لزوماً به‌معنای افزایش متناسب توان اجرایی و پوشش نیازهای واقعی نخواهد بود.

5. اعتبارات و بودجه شرکت‌های دولتی

بودجه کل شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال 1405 با رشد 40درصدی از رقم 6۳77 ه.م.ت مصوب بودجه سال 1404 به 8896 ه.م.ت رسیده است. در این میان، مجموع درآمدهای شرکت‌های دولتی سودده و سربه‌سر در امور مسکن، عمران شهری و روستایی در سال 1405 بالغ بر 20 ه.م.ت و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای آنها نیز نزدیک به 40 ه.م.ت برآورد شده ‌است. مجموع منابع/ مصارف این شرکت‌ها بالغ بر 100 ه.م.ت است.

در امور مسکن، عمران شهری و روستایی 31 شرکت دولتی تعریف ‌شده است که همگی جزو شرکت‌های سودده و سربه‌سر هستند. از بین این شرکت‌ها، شرکت‌های سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی، شرکت سهامی عمران شهرهای جدید، سازمان ملی زمین و مسکن، شرکت بازآفرینی شهری ایران و صندوق ملی مسکن مورد بررسی قرار گرفتند. شرکت‌های دولتی در امور مسکن، عمران شهری و روستایی در جدول 14 به‌اختصار آورده شده ‌است.

جدول 14. شرکت‌های دولتی امور مسکن، عمران شهری و روستایی در لایحه بودجه سال 1405

مأخذ: همان.

مقایسه تعداد شرکت‌ها در سال‌های مختلف حاکی از آن است که تعداد شرکت‌ها تا سال ۱۴۰۴ ثابت بوده و در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ سه شرکت سهامی عمران شهرهای جدید مهرگان، تابناک و گلمان اضافه شده که باتوجه‌به تصویب نشدن ساختار این شهرها تاکنون، در حال حاضر برای شهرهای مذکور مبالغی در نظر گرفته نشده است.

جدول 15. بودجه شرکت‌های دولتی امور مسکن و شهرسازی برحسب برنامه، زیربرنامه و فعالیت در لایحه بودجه سال 1405 (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

جدول 15 ساختار درآمد، هزینه و اعتبارات سرمایه‌ای پنج نهاد اصلی فعال در حوزه مسکن و شهرسازی را ذیل برنامه‌های اجرایی مرتبط با تولید و عرضه مسکن و توسعه عمرانی شهری و روستایی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان‌ می‌دهد. این جدول، برخلاف جداول تجمیعی، تصویری عملیاتی از نوع مداخلات هر نهاد ارائه می‌کند و تمایز روشنی میان نقش‌های اجرایی، سیاستگذاری، مالی و پشتیبانی فنی ترسیم می‌سازد. ترکیب ارقام نشان‌ می‌دهد که برخی نهادها عمدتاً متکی بر اعتبارات سرمایه‌ای سنگین‌اند، درحالی‌که برخی دیگر از محل درآمدهای عملیاتی یا فروش دارایی‌ها فعالیت می‌کنند. از این منظر، جدول 15 امکان ارزیابی دقیق‌تر الگوی حکمرانی مالی در حوزه مسکن و شهرسازی و میزان اتکای هر نهاد به منابع عمومی یا درآمدهای اختصاصی را فراهم می‌سازد. مطابق این جدول، جمع اعتباراتی که برای هزینه این شرکت‌ها در لایحه بودجه سال 1405 برآورد شده، به‌طور متوسط نسبت به لایحه 1404 رشد 29درصدی داشته و از مجموع هزینه 3/8 ه.م.ت در لایحه بودجه سال 1404 به حدود 4/9 ه.م.ت در سال 1405 رسیده است.

شکل 4 . نمودار مقایسه روند بودجه شرکت‌های دولتی سودده و سربه‌سر در امور مسکن، عمران شهری و روستایی (میلیارد ریال)

مأخذ: همان.

سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی در سال ۱۴۰۵ درمجموع ۲،۶۴۰ میلیارد ریال درآمد و هزینه جاری دارد و در مقابل، از ۴۳،۲۸۴ میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای برخوردار است. تمرکز اصلی این اعتبارات سرمایه‌ای بر تأمین، ارتقا و نگهداشت ابنیه و ساختمان‌ها با رقم ۳۸،۸۷۸ میلیارد ریال و همچنین تجهیز ماشین‌آلات و دارایی‌های سرمایه‌ای است. این ترکیب نشان ‌می‌دهد که نقش این سازمان، بیش از آنکه درآمدمحور باشد، مبتنی‌بر اجرای پروژه‌های ساختمانی دولتی و نگهداشت دارایی‌های فیزیکی است. نسبت بالای اعتبارات سرمایه‌ای به هزینه‌ای، جایگاه این نهاد را به‌عنوان بازوی اجرایی پروژه‌های ساختمانی دولت در حوزه مسکن و ساختمان تثبیت می‌کند.

شرکت سهامی عمران شهرهای جدید در سال ۱۴۰۵ درمجموع ۳،۳۹۷ میلیارد ریال درآمد و هزینه جاری دارد و از ۷۳۰ میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای برخوردار است. بخش قابل ‌توجهی از فعالیت این شرکت در حوزه نظارت بر عملکرد شرکت‌های وابسته و انجام مطالعات شناسایی نقاط جمعیتی جدید و تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی متمرکز است. سهم محدود اعتبارات سرمایه‌ای در مقایسه با سایر نهادها نشان ‌می‌دهد که مأموریت اصلی این شرکت در این مقطع، بیشتر سیاستگذاری، هدایت و نظارت بر توسعه شهرهای جدید است تا اجرای مستقیم پروژه‌های بزرگ ساختمانی. این الگو حاکی از نقش تنظیم‌گر و هماهنگ‌کننده شرکت در نظام توسعه شهری کشور است.

سازمان ملی زمین و مسکن بزرگ‌ترین مقیاس مالی در بخش درآمد/ هزینه را در میان نهادهای جدول دارد و در سال ۱۴۰۵ درمجموع ۳۱،۴۰۰ میلیارد ریال درآمد و ۳۱،۰۹۲ میلیارد ریال هزینه جاری پیش‌بینی کرده است. در کنار آن، این سازمان از ۲۷۰،۵۵۲ میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای برخوردار است که بخش عمده آن به آماده‌سازی اراضی با رقم ۲۶۶،۴۱۶ میلیارد ریال اختصاص دارد. اتکای این سازمان به درآمدهای حاصل از فروش زمین و واحدهای مسکونی و تجاری، نشان‌دهنده نقش محوری آن در تأمین زمین و مدیریت دارایی‌های ملکی دولت است. ترکیب درآمدمحور و سرمایه‌بر این نهاد، آن را به یکی از بازیگران کلیدی در زنجیره تأمین مسکن تبدیل کرده است.

شرکت بازآفرینی شهری ایران در سال ۱۴۰۵ ترکیبی از درآمدهای محدود و هزینه‌های اجرایی متنوع را به خود اختصاص داده است. این شرکت ۱۱،۹۲۷ میلیارد ریال درآمد پیش‌بینی کرده است؛ درحالی‌که مجموع هزینه‌های جاری آن ۱۰،۷۱۶ میلیارد ریال و اعتبارات سرمایه‌ای آن ۱۹،۸۸۰ میلیارد ریال است. بخش سرمایه‌ای عمدتاً به احیای بافت‌های ناکارآمد و تأمین تجهیزات اختصاص دارد و هزینه‌های جاری نیز صرف تملک اراضی، هماهنگی نهادی و نظارت بر برنامه‌های نوسازی می‌شود.

صندوق ملی مسکن نیز باوجود درآمد و هزینه جاری بسیار محدود، از بزرگ‌ترین حجم اعتبارات سرمایه‌ای برخوردار است. این صندوق در سال ۱۴۰۵ فقط ۸۳۰ میلیارد ریال درآمد و هزینه جاری دارد، اما ۳۵۴،۱۷۰ میلیارد ریال اعتبار سرمایه‌ای برای حمایت از تولید و ایجاد مسکن به آن اختصاص یافته ‌است. این عدم تقارن آشکار میان هزینه‌های جاری و منابع سرمایه‌ای، بیانگر نقش صندوق به‌عنوان ابزار مالی و تجمیع‌کننده منابع برای تزریق به پروژه‌های مسکن است، نه یک نهاد اجرایی یا درآمدزا. جایگاه صندوق ملی مسکن در جدول 15 نشان ‌می‌دهد که سیاستگذار، تأمین مالی مسکن را به‌طور فزاینده‌ای از مسیر صندوق‌های تخصصی و مکانیسم‌های شبه‌مالی دنبال می‌کند.

5-1. سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی

سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی، شرکت مادرتخصصی وابسته به وزارت راه و شهرسازی است که علاوه‌بر پروژه‌های متعدد احداث ندامتگاه‌ها، بیمارستان‌ها، مجتمع ادارات، ورزشگاه‌ها، مجموعه‌های ورزشی و بازسازی و نوسازی ساختمان‌های دولتی در مناطق زلزله‌زده در نقاط مختلف کشور، طرح‌های کلان توسعه‌ای را در دست اجرا دارد. این سازمان برحسب اساسنامه مصوب دارای استقلال مالی است.

اگرچه هدف قانونگذار در تمرکز امور مربوط به احداث ساختمان‌های غیرخصوصی ذیل یک مجموعه واحد تا حد زیادی محقق نشده و امروزه بسیاری از دستگاه و مؤسسات خود دفاتر فنی تشکیل داده‌اند، به نظر می‌رسد باتوجه‌به تسهیلات و ظرفیت‌هایی که در حوزه مولدسازی فراهم شده است و همچنین اختیارات موضوع فصل مسکن برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، وزارت راه و شهرسازی براساس ظرفیت‌های قانونی اساسنامه این سازمان نقش‌آفرینی مؤثر و متمایزی برای آن تعریف کند. البته این موضوع به‌معنای تصدی‌گری بیشتر دولت نیست، بلکه بر نقش‌آفرینی مشارکتی با بخش عمومی و خصوصی در تسهیل فرایند تأمین زمین تا مجوزها و ساخت بنا دلالت می‌کند. ازجمله وظایف و ظرفیت‌های قانونی اساسنامه این سازمان عبارت‌اند از:

1.      تهیه و اجرای طرح‌های ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی.

2.      فروش و اجاره دادن ساختمان و تأسیساتی که با سرمایه‌گذاری مستقل یا مشترک احداث.

3.      قبول خدمات مدیریت طرح و اجرای ساختمان یا هرگونه خدمات فنی و مهندسی.

4.      تحصیل اعتبار و وام از منابع مختلف اعم از داخلی و خارجی.

5.      سرمایه‌گذاری به‌منظور اجرای وظایف سازمان به‌طور مستقل یا با مشارکت.

6.      سرمایه‌گذاران بخش عمومی یا بخش خصوصی اعم از داخلی و خارجی.

7.      تجهیز منابع داخل و خارج به‌منظور سرمایه‌گذاری در پروژه‌ها.

8.      خرید زمین و ساختمان.

بررسی و مرور اطلاعات جدول 15 حاکی از آن است که این سازمان ذیل برنامه «تولید و عرضه مسکن/ توسعه مسکن و ساختمان» فعالیت می‌کند و مأموریت اصلی آن، تهیه، اجرا و نگاهداشت ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی است. بررسی کلی جدول نشان ‌می‌دهد که فعالیت‌های این نهاد عمدتاً ماهیتی اجرایی و سرمایه‌بر دارند و نقش آن بیشتر به‌عنوان بازوی فنی دولت در اجرای پروژه‌های ساختمانی تعریف می‌شود تا یک نهاد درآمدمحور یا سیاستگذار. مجموع درآمد و هزینه جاری سازمان با رشد تقریباً 40درصدی نسبت به لایحه بودجه سال 1404، در سال ۱۴۰۵ هر دو معادل ۲،۶۴۰ میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نشان‌دهنده تراز بودن منابع و مصارف جاری است. بخش اصلی هزینه‌های جاری مربوط به فعالیت «تهیه و اجرای طرح‌های ساختمان‌ها» است و سایر فعالیت‌های جاری سهم بسیار ناچیزی دارند؛ الگویی که بیانگر این نکته است که هزینه‌های جاری سازمان عمدتاً صرف عملیات اجرایی مستقیم می‌شود و ساختار اداری و پشتیبانی، سهم محدودی از منابع جاری را به خود اختصاص می‌دهد.

در بخش اعتبارات سرمایه‌ای، سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی از مجموع ۴۳،۲۸۴ میلیارد ریال برخوردار است که بخش عمده آن، یعنی ۳۸،۸۷۸ میلیارد ریال، به تأمین، ارتقا و نگاهداشت ابنیه و ساختمان‌ها اختصاص دارد. علاوه‌بر آن، ۴،۴۰۶ میلیارد ریال برای تأمین و نگهداشت ماشین‌آلات، اثاثیه و تجهیزات پیش‌بینی شده ‌است. این تمرکز سنگین بر اعتبارات سرمایه‌ای نشان‌ می‌دهد که اولویت اصلی سازمان در سال ۱۴۰۵، حفظ و ارتقای دارایی‌های فیزیکی موجود و تضمین بهره‌برداری پایدار از ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی است. در نهایت می‌توان گفت که ساختار مالی سازمان مجری ساختمان‌ها و تأسیسات دولتی و عمومی در سال ۱۴۰۵ به وضوح سرمایه‌محور است و نسبت اعتبارات سرمایه‌ای به هزینه‌های جاری بسیار بالا برآورد می‌شود. این ویژگی، جایگاه سازمان را به‌عنوان نهاد تخصصی اجرای پروژه‌ها و نگهداشت دارایی‌های ساختمانی دولت تثبیت می‌کند.

5-2. شرکت عمران شهرهای جدید

از میانه دهه ۱۳۶۰ و در واکنش به‌شتاب فزاینده رشد جمعیت و گسترش شهرنشینی، ایده احداث شهرهای جدید به‌عنوان پاسخی به نیازهای انباشته جمعیتی و اسکان مطرح شد؛ روندی که سرانجام در سال ۱۳۶۸ به تأسیس شرکت عمران شهرهای جدید انجامید و با تصویب قانون ایجاد شهرهای جدید در سال ۱۳۸۰ (مصوب ۱380/۱۰/۱6) چارچوبی حقوقی و نهادی یافت. اکنون و پس از گذشت نزدیک به چهار دهه از طرح این اندیشه، ضرورت انجام ارزیابی‌ای جامع و نقادانه از عملکرد این سیاست بیش‌ازپیش احساس می‌شود؛ ارزیابی‌ای که ضمن شناسایی و تقویت دستاوردها، کاستی‌ها و چالش‌های برنامه‌ریزی، مدیریتی و اجرایی شرکت‌های عمران را نیز به‌دقت بازخوانی و اصلاح کند.

باید توجه داشت که از یک ‌سو، شهرهای جدید غالباً در دستیابی به اهداف جمعیت‌پذیری با دشواری‌های جدی روبه‌رو بوده‌اند و ازسوی دیگر، همین شهرها به‌دلیل در اختیار داشتن زمین و برخورداری از مدیریت مستقیم وزارت راه و شهرسازی، به مهمترین ظرفیت دولت‌ها برای اجرای سیاست‌های حمایتی مسکن بدل شده‌اند. بااین‌همه، تجربه‌های جهانی و داخلی به‌روشنی نشان‌ می‌دهد که صرف احداث واحدهای مسکونی یا حتی ایجاد کالبد شهری، تضمینی برای موفقیت نیست. به‌طور عینی، بالاترین نسبت خانه‌های خالی به خانوارهای ساکن در شهرهای جدید مشاهده می‌شود؛ پدیده‌ای که نیازمند واکاوی عمیق و ارائه راهکارهای اجرایی مؤثر است. در این میان، توجه هم‌زمان به برنامه‌ریزی آمایش سرزمینی، توسعه منطقه‌ای و اقتصادی، ایجاد فرصت‌های شغلی و تأمین شبکه حمل‌ونقل عمومی کارآمد و سریع میان شهرهای جدید و شهر مادر، ضرورتی انکارناپذیر به‌شمار می‌رود. افزون‌بر این، بهره‌گیری از ظرفیت‌های مصوبه شهرک‌سازی و تسهیل صدور مجوز برای احداث شهرک‌های خصوصی باید به‌صورت جدی در دستور کار قرار گیرد تا همانند بسیاری از نمونه‌های موفق جهانی، بخش خصوصی علاوه‌بر مشارکت در ساخت مسکن، در شکل‌گیری و توسعه شهرک‌ها و مجموعه‌های مسکونی مجهز به کاربری‌ها، خدمات و زیرساخت‌های کامل نقش‌آفرینی کند.

شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید به‌عنوان نهادی با ساختار درآمد- هزینه‌ای سربه‌سر، بخش عمده منابع مالی خود را صرف آماده‌سازی اراضی می‌کند و فقط در برخی پروژه‌ها، ازجمله احداث خطوط قطار حومه‌ای میان کلان‌شهرها و شهرهای جدید یا توسعه دسترسی‌های آزادراهی و بزرگ‌راهی، از ردیف اعتباری طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای برخوردار است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کشور، اعتبارات این شرکت نسبت به لایحه بودجه سال پیش حدود 18 درصد افزایش‌ یافته است که می‌تواند فرصتی برای ارتقای عملکرد و پاسخ‌گویی بهتر به نیازهای انباشته باشد.

باتوجه‌به بارگذاری گسترده طرح‌های توسعه مسکن در شهرهای جدید، تغییر افق‌های جمعیت‌پذیری و الحاق اراضی وسیع به محدوده این شهرها، لازم است توسعه و عرضه زمین آماده شده هم‌زمان باتوجه‌به کاستی‌های مزمن این شهرها در حوزه‌های اشتغال، خدمات، حمل‌ونقل و نیز ابعاد هویتی و فرهنگی دنبال شود؛ کاستی‌هایی که در عمل جذابیت سکونتی و کیفیت زندگی را کاهش داده‌اند. در این چارچوب، به نظر می‌رسد شرکت‌های عمران شهرهای جدید رسالتی جدی در توسعه و تأمین کمّی و کیفی سرانه‌های خدماتی و کاربری‌های شهری، به‌ویژه خدمات عمومی هفتگانه، به‌صورت هم‌زمان با پیشرفت پروژه‌های مسکن برعهده دارند. به تعویق انداختن ارائه این خدمات تا سال‌ها پس از عرضه واحدهای مسکونی، عملاً به شکل‌گیری محلاتی با کیفیت نازل، برچسب‌گذاری اجتماعی، کاهش حس تعلق مکانی، افت میانگین ماندگاری سکونت و افزایش جابه‌جایی جمعیت می‌انجامد؛ پیامدهایی که آینده این شهرها را با چالش‌های جدی روبه‌رو می‌سازد.

جدول (16) تصویری فشرده اما معنادار از ساختار مأموریت‌ها، اعتبارات و جهت‌گیری‌های هزینه‌ای شرکت سهامی عمران شهرهای جدید مادرتخصصی ترسیم می‌کند. این شرکت در زمره نهادهای دولتی راهبر، سیاستگذار و ناظر بر خدمات عمومی و توسعه عمرانی شهری و روستایی قرار می‌گیرد و ماهیتی فرابخشی دارد. تمرکز اصلی آن نه‌فقط بر اجرا، بلکه بر هدایت، تنظیم‌گری و پایش عملکرد بازیگران زیرمجموعه تعریف ‌شده است. از این منظر، جدول بیش از آنکه یک صورت‌حساب مالی ساده باشد، بازتاب‌دهنده منطق نهادی حاکم بر برنامه‌ریزی شهرهای جدید است. تفکیک ردیف‌های هزینه‌ای نشان ‌می‌دهد که نقش شرکت عمدتاً در حوزه دانش، نظارت و سیاستگذاری تثبیت ‌شده است و فعالیت‌های سخت‌افزاری و اجرایی در اولویت ثانویه قرار گرفته‌اند. این الگو با الگوی دولت‌های توسعه‌گرا هم‌راستاست که بر تنظیم‌گری هوشمند به‌جای تصدی‌گری مستقیم تأکید دارند.

در بخش مربوط به «تأمین ساختمان‌های مورد نیاز شرکت» و «تأمین تجهیزات مورد نیاز»، مشاهده می‌شود که علی‌رغم پیش‌بینی ارقام مشخص، در ستون‌های عملکرد یا تخصیص مؤثر، عدد صفر ثبت ‌شده است؛ امری که می‌تواند نشانه‌ای از تعویق پروژه‌های پشتیبانی، جابه‌جایی اولویت‌های بودجه‌ای یا اتکای شرکت به ظرفیت‌های موجود و زیرساخت‌های پیشین باشد. از منظر تحلیلی، چنین الگویی اگر آگاهانه و مبتنی‌بر ارزیابی کفایت امکانات موجود باشد، می‌تواند بیانگر انضباط مالی و پرهیز از هزینه‌های سرمایه‌ای غیرضروری تلقی شود. بااین‌حال، تداوم این وضعیت در بلندمدت ممکن است به فرسودگی سرمایه فیزیکی، کاهش بهره‌وری سازمانی و محدود شدن توان کارشناسی منجر شود. بنابراین، ارزیابی این بخش نیازمند توجه هم‌زمان به ملاحظات صرفه‌جویی مالی و الزامات پایداری نهادی است.

ردیف مربوط به «انجام طرح‌های مطالعاتی برای شناسایی نقاط جمعیتی جدید و تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی شهرهای جدید» با رقم ۳۰۶ میلیارد ریال در هر دو ستون پیش‌بینی و تخصیص، نشان‌دهنده تحقق کامل برنامه در این حوزه است. این هم‌پوشانی عددی حاکی از آن است که مطالعات پایه‌ای و برنامه‌ریزی فضایی، در کانون توجه شرکت قرار داشته و از ثبات تصمیم‌گیری برخوردار بوده است. از منظر توسعه شهری، سرمایه‌گذاری در مطالعات پیشینی، شرط لازم برای کاهش ریسک‌های اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی شهرهای جدید محسوب ‌می‌شود. تحقق کامل این ردیف می‌تواند نشانه‌ای از درک اهمیت دانش تخصصی، داده‌محوری و آینده‌نگری در سیاستگذاری شهری باشد. بااین‌حال، کیفیت خروجی این مطالعات، میزان بهره‌برداری از آنها در تصمیمات اجرایی و پیوندشان با واقعیت‌های اقتصادی و جمعیتی، معیار نهایی موفقیت این سرمایه‌گذاری فکری خواهد بود.

بخش «نظارت بر عملکرد شرکت‌های وابسته (زیرمجموعه)» با رقم قابل‌توجه ۳،۰۹۰ میلیارد ریال، بزرگ‌ترین سهم را در میان ردیف‌های فعال جدول به خود اختصاص داده است؛ این تمرکز مالی نشان‌ می‌دهد که نقش حاکمیتی و کنترلی شرکت مادرتخصصی، جایگاه محوری در ساختار مأموریت‌ها دارد. تقویت سازوکارهای نظارتی، به‌ویژه در پروژه‌های گسترده و سرمایه‌بر شهرهای جدید، می‌تواند از بروز انحرافات مالی، دوباره‌کاری‌ها و ناکارآمدی‌های نهادی جلوگیری کند. از منظر ارزیابی، تخصیص منابع چشمگیر به نظارت، درصورتی‌که با شاخص‌های عملکرد شفاف، گزارش‌دهی منظم و استقلال حرفه‌ای همراه باشد، اقدامی مثبت و همسو با اصول حکمرانی خوب تلقی می‌شود. در غیر این صورت، خطر تبدیل نظارت به فرایندی صوری و کم‌اثر وجود خواهد داشت که صرفاً هزینه‌زاست.

جدول 16. بودجه شرکت‌های عمران شهرهای جدید در لایحه بودجه سال 1405 کل کشور (میلیارد ریال)