Author
Majles
Keywords
مسئله اصلی
ضعف در چارچوبهای قانونی کشور منجر به بروز چالشهای متعددی در مواجهه با رسانههای صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی شده است. ازجمله این موارد میتوان به ناهماهنگی برخی سکوهای صوت و تصویر فراگیر با نهاد تنظیمگر در انتشار سریالها و برنامههای نمایش خانگی، فقدان جرمانگاری مشخص برای رفتارهای خارج از ضابطه برخی سکوها و درنتیجه عدم امکان صدور رأی مؤثر ازسوی محاکم قضایی، آشفتگی در نظام مسئولیت حقوقی رسانههای کاربرمحور و سکوهای اشتراک ویدئو، رسیدگی به تخلفات این رسانهها در شرایط خلأ قانونی و همچنین عدم تجهیز تنظیمگران بخشی به ابزارهای حمایتی و تسهیلگر در راستای توسعه خدمات محتوایی داخلی سازگار با فرهنگ ایرانی-اسلامی اشاره کرد.
بهدلیل خلأهای قانونی ذکر شده، تصمیمات تنظیمگرانبخشی بهطور معمول فاقد ضمانت اجرا و با عدم تمکین سکوها مواجه میشوند. همچنین، محاکم قضایی نیز بهدلیل نبود مجازات مشخص در قوانین، غالباً نمیتوانند رأی قطعی صادر کنند. درنتیجه، وضع قوانین جدید برای نظارت مؤثر بر این عرصه ضروری است.
بااینوجود، باید تأکید کرد که راهحل اساسی، صرفاً جرمانگاری گسترده و اعمال مجازاتهای سنگین نیست. رویکرد «تخلفانگاری» در حوزه فرهنگ و رسانه، بهدلایلی ازجمله انعطاف بیشتر، حفظ نقش تنظیمگری و امکان پاسخگویی متناسب و سریع، عموماً ارجح بر «جرمانگاری» است. آنچه ضروری مینماید، ایجاد یک سازوکار انضباطی متناسب است که میان شدت رفتار ارتکابی و سطح پاسخ (از تذکر تا جریمه یا تعلیق موقت) تعادل برقرار کند. این سازوکار باید ضمن برخورداری از ضمانت اجرای کافی، از سختگیریهای نامتناسب و پیامدهای بازدارنده خلاقیت که ممکن است از جرمانگاری صرف ناشی شود، پرهیز کند. چنین نگاهی با ماهیت فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی پدیده رسانههای صوت و تصویر فراگیر و نیز با نقش ذاتی نهادهای تنظیمگر در هدایت و توسعه این عرصه، همخوانی بیشتری دارد. گزارش کارشناسی حاضر با تمرکز بر فصل چهارم (تخلفات) و فصل پنجم (مجازاتهای انضباطی)، این فصول را بهعنوان یکی از مهمترین بخشهای این قانون را، مورد بررسی قرار داده است.
نقاط قوت و ضعف طرح
بررسیهای کارشناسی نشان میدهد، متن طرح حمایت و رسیدگی به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی از نقاط قوت و ضعف قابلتوجهی برخوردار است. نقطه قوت اصلی آن، ایجاد یک چارچوب نظارتی ساختاریافته با رویکرد پلکانی در احصای تخلفات و تنوع مجازاتهای غیرحبسی متناسب با شدت تخلف است که میتواند به ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر و افزایش اثربخشی اقدامهای نظارتی کمک کند. بااینحال، نقاط ضعف درخصوص پیشبینی مجازاتهایی با ماهیت قضایی (مانند تعلیق و ابطال مجوز) در صلاحیت نهادهای اداری، محسوب میشود. درمجموع، این پیشنویس بهرغم داشتن اهدافی ارزشمند، برای تبدیل شدن به یک سند حقوقی متوازن، کارآمد و همسو با سیاستهای کلان توسعه فضای مجازی، نیازمند اصلاحاتی در محتوا و رویههاست.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
در این گزارش، با حفظ حداقل مداخله در متن طرح ارائه شده ازسوی کمیسیون فرهنگی، تلاش شد تا در دو فصل مهم تخلفات و تنبیهات انتظامی، پیشنهادهای هدفمندی برای ارتقا و بهبود چارچوب حقوقی ارائه شود؛ بهگونهای که با حفظ ساختار موجود، رویکرد نظارتی از حالت کنترلی صرف به سمت تنظیمگری پاسخگو، شفاف و متوازن سوق داده شود، حقوق کاربران و فعالان بازار بهطور نظاممند تقویت شود و سازوکارهای دادرسی منصفانه و تناسب تنبیهات با تخلف، در کانون پیشنهادها قرار گیرند.
در بخش تخلفات، اصلاحات متعددی در راستای بهبود و تعادل چارچوب حقوقی پیشنهاد شد. ازجمله این اصلاحات، بازنگری در رویکرد الزام مجوز پخش زنده بود که با تمرکز بر رسانههای ناشرمحور و معافسازی سکوهای کاربرمحور (بهعنوان یک مزیت رقابتی برای پلتفرمهای داخلی) همراه شد. برای رفع ابهام و رعایت اصل (85) قانون اساسی، ضوابط دقیقی در ابعاد محتوایی، اقتصادی، فنی و نظارتی تدوین شد و نحوه اجرای آن از طریق آییننامهای مشترک با همکاری سه دستگاه سازمان صدا و سیما، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات پیشبینی گردید.
بند مربوط به الزامات پالایش محتوا در سکوهای کاربرمحور نیز با در نظر گرفتن اصل تناسب و مقیاس اصلاح شد و پیشنهاد گردید تا استفاده از سامانه هوشمند پالایش تنها برای سکوهای بزرگ با بیش از ۳۰,۰۰۰ محتوای بارگذاری شده ماهیانه الزامی شود تا از تحمیل بار مالی غیرمنصفانه بر سکوهای کوچک جلوگیری شود.
درخصوص بند مرتبط با تکالیف اعلامی مرجع صدور مجوز نیز اصلاح و بهصورت شفاف بر عدم اجرای مقررات مصوب براساس حکم این قانون متمرکز شود تا از ارجاع به ضوابط آتی و نامشخص جلوگیری گردد. همچنین؛ بند مربوط به احراز هویت کاربران نیز اصلاح گردید و الزام انحصاری به «سامانههای رسمی» حذف شد تا با جایگزینی روشهای غیرمتمرکز مانند کد ملی، شماره موبایل و OTP، از ایجاد بار اداری و هزینه اضافی برای سکوهای داخلی کاسته و رقابتپذیری آنها در برابر سکوهای خارجی حفظ شود.
بند مربوط به ارائه اطلاعات و دادهها به تنظیمگر اصلاح شد و با تعریف دقیق محدوده، محرمانگی و دورههای سهماهه گزارشدهی متمرکز بر آمار مصرف رسانهای از الزام ارائه اطلاعات حساس تجاری یا کاربری که منجر به خسارت جبرانناپذیر یا اخلال در رقابت میشود، جلوگیری به عمل آمد.
اصلاح دیگری در بخش تخلفات مربوط به نماد اعتماد الکترونیکی (اینماد) انجام شد و دامنه شمول آن به سکوهایی که دارای تراکنش مالی هستند محدود گردید تا انطباق بیشتری با ماهیت فعالیتهای تجاری در فضای مجازی پیدا کند.
درخصوص تخلفات رقابتی، اصلاحاتی جهت تعیین مرجع صلاحیتدار و شفافسازی روابط میان تنظیمگر بخشی و شورای رقابت انجام شد؛ بر این اساس، هیئتهای رسیدگیکننده در صورت مشاهده شواهد تخلفات موضوع مواد (۴۴ و ۴۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44)، موظفند پرونده را به شورای رقابت ارجاع دهند و شورا نیز مکلف به رسیدگی و صدور رأی است. این سازوکار، ضمن حفظ نقش نظارتی تنظیمگر بخشی، تخصص و صلاحیت نهایی شورای رقابت در رسیدگی به امور ضدرقابتی را به رسمیت میشناسد.
در بخش تنبیهات انتظامی ماده (10)، در برخی موارد با توجه به ماهیت کیفری یا تعارض با اصول حقوقیِ بالادستی، پیشنهاد حذف ارائه شده است؛ ازجمله بند الزام رسانه و سکو به تولید یا انتشار محتوا در محورهای اعلامی نهاد تنظیمگر، که با اصل استقلال و آزادی رسانهها- مطابق ماده (۴) قانون مطبوعات در تعارض است؛ همچنین مواد (۱۳ (تعلیق مجوز فعالیت رسانه) و ۱۴ (ابطال مجوز فعالیت رسانه)) نیز بهدلیل ماهیت قضایی آنها و بهمنظور حفظ مرز میان صلاحیتهای اداری و قضایی، پیشنهاد حذف از این قانون و ارجاع به مراجع قضایی ذیصلاح شدهاند.
همچنین، پیشنهاد شد که بند «10» ماده (10) اصلاح و مجازاتهای فنی- دسترسی از مجازاتهای مالی تفکیک شود. این تفکیک ضمن حفظ اختیارات نظارتی نهاد ناظر، از اعمال مجازاتهای نامتناسب و آسیبزای غیرضروری به کسبوکارها جلوگیری کرده و اصل «تناسب جرم و مجازات» را رعایت میکند.
همچنین؛ ماده (11) نیز با پیشنهادهایی شامل الزام ابلاغ رسمی و مکتوب (از طریق سامانه مکاتبات رسمی)، محدودسازی اختیار تمدید یکهفتهای حذف مستقیم به موارد فوریِ دارای تهدید جدی و مشروطسازی آن به حکم قضایی بازنگری شد تا میان ضرورت مقابله فوری با محتواهای مخاطرهآمیز و حقوق رسانهها توازن برقرار کند.
این گزارش بر آن است تا با بررسی و ارزیابی فصول چهارم و پنجم طرح قانون حمایت و رسیدگی به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی بپردازد. امروزه، سکوها ترکیبی از کارکردهای رسانهای، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، فناورانه و دادهمحور دارند و هریک از این کارکردها با مجموعهای از مخاطرات (ریسکهای) خاص خود همراه است؛ از انتشار محتوای غیرقانونی تا نقض حریم خصوصی، تبعیض الگوریتمی، یا تبلیغات گمراهکننده. بنابراین، تخلفانگاری نیازمند آن است که ابتدا حوزههای موضوعی (محتوا، کیفیت خدمت، الزامات ارائه خدمت، داده، تبلیغات، مالکیت فکری، رقابت، دسترسپذیری و ایمنی کاربران) بهعنوان «قلمروهای مشخص مسئولیت» تعریف شوند تا هر رفتار قابل انتساب، قابل سنجش و قابل اثبات باشد.
ازسویدیگر، قانونگذار تنها زمانی میتواند ضمانت اجراهای منسجم و قابل دفاع وضع کند که تخلفات برپایه حوزههایی تعریف شده باشند که ارتباط مستقیم با الزامات قانونی و استانداردهای فنی دارند. در نبود این تفکیک، تخلفانگاری یا بیش از حد کلی و غیرقابل اجرا میشود که موجب اختلاف در تفسیر و بروز منازعه با سکوهاست یا آنقدر جزئی و پراکنده است که کارآمدی نظام نظارت را از بین میبرد. اما زمانی که حوزهها از پیش مشخص باشند، تنظیمگر میتواند برای هر حوزه شاخصهای تخلف را تعریف کند: برای مثال «عدم حذف محتوای غیرقانونی» در حوزه محتوا، «عدم رعایت استانداردها» در حوزه کیفیت خدمت، «عدم تأمین شفافیت الگوریتمی» در حوزه الزامات ارائه خدمت، یا «استفاده از داده بدون مبنای قانونی» در حوزه داده. بهاینترتیب، تخلفانگاری نهتنها شفاف و سنجشپذیر میشود، بلکه قابلیت دفاع حقوقی، قابلیت نظارت عملیاتی و سازگاری با استانداردهای بینالمللی را نیز پیدا میکند. ازسویدیگر، قانون نباید صرفاً بر تخلفات متمرکز باشد، بلکه باید نقش تسهیلگری نیز ایفا کند. تأکید بر مجازات و کنترل، این ذهنیت را در جامعه تقویت میکند که قانون تنها ابزاری برای محدودسازی است؛ نه عاملی برای تسهیل امور مرتبط با خدمات محتوایی داخلی.
ازآنجاکه این قانون براساس بند «پ» ماده (77) قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۴۰۳ و مادهواحده تعیین الزامات ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر مصوب جلسه 883 مورخ 1402/03/30 شورای عالی انقلاب فرهنگی تدوین شده، نیازمند آن است که تمام حوزههایی را که در مادهواحده «تعیین الزامات ساماندهی حوزه صوت و تصویر فراگیر» به تصویب رسیده یعنی خبرگزاریها و رسانهها، کتاب، تبلیغات، بازیهای رایانهای، پخش زنده، رسانههای کاربرمحور و ناشرمحور مورد توجه قرار گیرد. بااینوجود، با توجه به ماهیت متفاوت مسئولیتهای حقوقی و نظارتی، تقسیمبندی و مصادیق ذکر شده در مصوبه شورا را میتوان درنهایت در قالب دو طبقهبندی اصلی «ناشرمحور» (مانند رسانههای رسمی، خبرگزاریها و خدمات با مدیریت متمرکز محتوا نظیر (VOD) و «کاربرمحور» (مانند شبکههای اجتماعی پیامرسانها و سکوهای اشتراک ویدئو (VSP )) دستهبندی کرد.
درنهایت این تفکیک بنیادین، مبنای ضروری برای تدوین بخش پنجم این قانون با عنوان «تنبیهات و مجازاتهای انضباطی در حوزه صوت و تصویر فراگیر» است؛ چراکه ماهیت، گستره و شدت تخلفات در انواع سکوها متفاوت بوده و پاسخهای انضباطی و مجازاتها نیز باید متناسب با ویژگیهای ذاتی هرکدام، بهگونهای متناسب و مؤثر طراحی شوند. فصل پنجم با ایجاد یک ساختار دستهبندی شده برای اقدامهای انضباطی، از اصلاحات سبک گرفته تا مجازاتهای مالی و اداری شدید، ابزارهای لازم را به نهاد ناظر ارائه میدهد. این اقدامها برای پاسخگویی متناسب، جلوگیری از تخلفات و جبران خسارت ناشی از آنها طراحی شدهاند.
فصول چهارم و پنجم این قانون چارچوبی برای نظارت بر حوزه صوت و تصویر فراگیر ارائه میدهد. فصل چهارم، حدود فعالیتهای مجاز را مشخص کرده و مخاطرات احتمالی در زمینههایی چون انتشار محتوا، رقابت و حقوق کاربران را شناسایی میکند. در ادامه فصل پنجم با ایجاد یک ساختار دستهبندی شده برای اقدامهای انضباطی، از اصلاحات سبک گرفته تا مجازاتهای مالی و اداری شدیدتر، ابزارهای لازم را به نهاد ناظر ارائه میدهد. این اقدامها برای پاسخگویی متناسب، جلوگیری از تخلفات و جبران خسارت ناشی از آنها طراحی شدهاند. بااینوجود، اگرچه متن قانون طبقهبندی ساختاریافتهای از تخلفات ارائه نکرده و به شیوهای پراکنده و فهرستگونه به بیان موارد تخلف پرداخته است؛ اما ازآنجاییکه دامنه و شیوه تعیین مصادیق تخلف میتواند بهطور مستقیم بر انگیزههای سرمایهگذاری، نوآوری و توسعه خدمات محتوایی داخلی تأثیر بگذارد، بسیار مهم است که این حوزهبندی و ضمانتاجراها با دقت انجام شده و ملاحظات و نیازهای سیاستی دیگر که در اسناد سیاستی جمهوری اسلامی در حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی در نظر گرفته شده؛ تأمین شود. همچنین، ضروری است که با وجود اهمیت فراهم کردن ابزارهای رسیدگی مؤثر برای وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و سازمان صدا و سیما، حیطه دقیقی از تخلفات بهصورت واضح تعیین شود تا از هرگونه برداشت سلیقهای و یا ورود به حیطه عملکردی دستگاه قضا جلوگیری شود. علاوهبراین، ابزارهای نظارت و اجرای قوانین باید بهگونهای طراحی شوند که نهتنها کارایی لازم در زمینه نظارت را فراهم کنند، بلکه مانع توسعه سرمایهگذاری، ابتکار و رقابت سالم نشوند. درمجموع اثربخشی نظارت بر حوزه صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی، مستلزم اتخاذ رویکرد تخلفانگاری بهجای جرمانگاری و تجهیز نهاد تنظیمگر به ابزارهای بازدارنده است تا حدود فعالیتهای مجاز را مشخص کرده و مخاطرات احتمالی در زمینههایی چون انتشار محتوا، رقابت و حقوق کاربران را شناسایی کند، ازآنجاکه طرح حاضر تا حد قابل قبولی این الگو را رعایت کرده، کلیات آن مورد تأیید است.
اگرچه متن قانون، طبقهبندی ساختاریافتهای از تخلفات ارائه نکرده و به شیوهای پراکنده و فهرستگونه بهبیان موارد تخلف پرداخته است، اما در یک جمعبندی کلی از این ماده میتوان اظهار داشت که ۸ حوزه اصلی تخلفات را به شمول حوزههای: ۱. مجوز و نظارت نهادی، ۲. عدم اجرای دستور مراجع نظارتی، 3. نظارت بر انتشار و ممیزی محتوا، 4. تبلیغات و الگوهای درآمدی، 5. احراز هویت و شناسایی، 6. گزارشدهی و شفافیت، 7. حقوق کاربران، و 8. رقابت و انحصار پوشش داده است. در ادامه به بررسی بندهای مرتبط با ماده (9) پرداخته میشود.
1) مجوز و نظارت نهادی:
|
ردیف |
ماده |
بند |
نظر کارشناسی |
توضیحات |
|
1 |
ماده (9) |
«1»- راهاندازی یا فعالیت بدون مجوز رسانههای موضوع این قانون |
موافق |
- |
|
«2»- پخش زنده محتوا بدون مجوز |
موافق |
بااینوجود، ملاحظات مرتبط با پخش زنده یکی از چالشبرانگیزترین مباحث تنظیمگری خدمات رسانهای صوت و تصویر فراگیر است. بنابراین لازم است، الزامات مرتبط با پخش زنده، حدود مسئولیتها و حیطه حکمرانی هرکدام از دستگاهها براساس مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی مشخص و تعیین تکلیف شود. |
||
|
«4»- تولید بدون مجوز فیلم سینمایی، داستانی، مستند، کوتاه، سریال، نماهنگ و برنامههای شبه رادیویی و تلویزیونی |
موافق و پیشنهاد اصلاح |
موارد مذکور نیازمند تعریف و شفافسازی هستند؛ زیرا در حال حاضر برخی از آنها (مانند فیلم سینمایی) دارای فرایند مشخص صدور مجوز بوده، درحالیکه برخی دیگر (ازجمله نماهنگ) برای تولید نیاز به مجوز ندارند. بر این اساس، پیشنهاد میشود این بند بهشرح زیر اصلاح شود: تولید بدون مجوز برنامههای نمایشی و غیرنمایشی شبه رادیویی و تلویزیونی از قبیل سریالها، برنامههای ترکیبی، واقعنما، گفتگومحور و مستند |
||
|
«5»- عرضه یا انتشار بدون مجوز محتواهای موضوعبند «4» بازیهای رایانهای و تبلیغات |
موافق |
- |
||
|
«7»- واگذاری مجوز به اشخاص ثالث بدون اخذ تأییدیه مرجع صادرکننده |
موافق
|
- |
مأخذ: یافتههای پژوهش.
2) عدم اجرای دستورات مرجع نظارتی:
|
ردیف |
ماده |
بند |
نظر کارشناسی |
توضیحات |
|
2 |
ماده (9) |
«8»- انجام ندادن تکالیف و الزامات اعلامی از مرجع صدور مجوز؛ |
موافق و پیشنهاد اصلاح |
باید دقیقاً اشاره شود کدام ضوابط (که قبلاً به تصویب رسیده باشد) و نه ارجاع ضوابطی که بعداً تعیین و تصویب خواهند شد؛ لذا پیشنهاد میشود بند بهشکل زیر اصلاح شود: «عدم اجرای مقرراتی که با حکم این قانون به تصویب خواهد رسید». |
|
«11»- اجرا نکردن احکام قطعی هیئتهای رسیدگی به تخلفات موضوع این قانون |
موافق |
- |
مأخذ: یافتههای پژوهش.
3) نظارت بر انتشار محتوا
|
ردیف |
ماده |
بند |
نظر کارشناسی |
توضیحات |
|
3 |
ماده (9) |
«6»- انتشار بخشهای ممیزی شده محتواهای موضوعبند «4» به هر روش |
موافق و پیشنهاد اصلاح |
ازآنجاکه این قانون براساس اصل (175)، تدوین میشود و با توجه به اینکه این اصل «آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور» به رسمیت شناخته شده است، لازم است فرایند بررسی و اعمال محدودیتهای محتوایی (ممیزی) بهصورت کاملاً شفاف و براساس معیارهای مشخص و از پیش اعلام شده انجام پذیرد؛ بنابراین متقاضی یا ذینفع محتوا، حق دارد در صورت عدم پذیرش محتوا یا اعمال محدودیت بر آن، با ارائه دلایل کتبی، از تصمیم مرجع ممیزی در دیوان عدالت اداری، درخواست رسیدگی کند. |
|
«۹»- انتشار محتوا در رسانههای کاربرمحور بدون رعایت قوانین، مقررات و الزامات تنظیمگر مربوطه برای پالایش محتوا توسط سکو نظیر سازوکار پایش انسانی و سامانه هوشمند ماشینی پالایش و کشف تخلفات |
موافق و پیشنهاد اصلاح |
الزامات پالایش باید متناسب و امکانپذیر باشد. الزام به «سامانه هوشمند» بدون تعریف مشخص، میتواند بار مالی سنگین و غیرمنصفانه بر سکوهای کوچک تحمیل کند. در بسیاری از قوانین پیشروی جهانی، مانند «قانون خدمات دیجیتال» اتحادیه اروپا، نظامهای نظارتی بهصورت پلکانی و مبتنیبر اصول «تناسب» و «مقیاس» طراحی شدهاند. در این چارچوبها، برای سکوهای بزرگ با تأثیر کلان بر بازار و افکار عمومی، استانداردهای سختگیرانهتر، نظارت مستقیمتر و مسئولیتهای عملیاتی بیشتری در نظر گرفته میشود. لذا پیشنهاد میشود در انتهای بند «۹» بهشکل زیر اصلاح شود: «9»- انتشار محتوا در رسانههای کاربرمحور بدون رعایت قوانین و مقررات برای پالایش محتوا توسط سکو نظیر سازوکار پایش انسانی و سامانه هوشمند ماشینی پالایش و کشف تخلفات. تبصره- بهکارگیری سامانه هوشمند ماشینی پالایش و کشف تخلفات در سکوهایی که بالای 30.000 قطعه محتوا ماهانه در آن توسط کاربران بارگذاری میشود، الزامی است. |
مأخذ: یافتههای پژوهش.
4) تبلیغات و الگوهای درآمدی
|
ردیف |
ماده |
بند |
نظر کارشناسی |
توضیحات |
|
4 |
ماده (۹) |
«3»- تبلیغات مغایر با قوانین، ضوابط و مقررات |
موافق و پیشنهاد اصلاح |
این بخش نیاز به روزآمدی و اشاره صریح به تخلفات نوین تبلیغاتی در فضای دیجیتال (اختصاصاً تبلیغ در سکوها) دارد. سایر قوانین عمدتاً ناظر بر محتوا و فرایندهای تولید و انتشار تبلیغات و آگهی تجاری بودند؛ ظهور سکوهای جدید علیالقاعده ملاحظات جدیدی را ایجاد کرده که نیازمند تدقیق است. مهمترین این ملاحظات عبارتند از: - رعایت شفافیت و تمایز تبلیغات با سایر محتوای ارائه شده و برچسبگذاری آن، - بهکارگیری تدابیر لازم برای پیشگیری، شناسایی و توقف تبلیغات متخلفانه و غیرقانونی، - ایجاد مخزن محتوای تبلیغاتی و ضبط و ذخیرهسازی دادههای الکترونیکی مرتبط با فعالیت تبلیغاتی، - ارائه تبلیغات در خدمات صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی بهنحویکه موجب اختلال در استفاده عادی کاربران از خدمات شود (ازجمله نمایش اجباری، تکرار غیرمعقول، یا عدم امکان حذف و رد تبلیغ)؛ - تناسب حجم (تعداد)، زمانبندی و روش نمایش تبلیغات با الگوهای درآمدی مبتنیبر اشتراک، ترافیک و تبلیغات در سکوهای ناشرمحور و کاربرمحور. |
|
«14»- استفاده از الگوهای درآمدی غیرقانونی و برخلاف فتاوای معتبر نظیر قمار، فعالیت شبکهای و هرمی |
مخالف پیشنهاد حذف |
درخصوص استفاده از الگوهای درآمدی غیرقانونی و برخلاف فتاوای معتبر، خلاف اصل قانونی بودن جرم و مجازات است، پیشنهاد میشود حذف شود. لازم به ذکر است؛ مواد (705 تا 711) قانون مجازات اسلامی مصوب 1401/12/3 مجلس شورای اسلامی به این موضوع اختصاص داشته و خلأ قانونی در این زمینه وجود ندارد. |
مأخذ: یافتههای پژوهش.
5) احراز هویت و شناسایی سن کاربران
|
ردیف |
ماده |
بند |
نظر کارشناسی |
توضیحات |
|
5 |
ماده (9) |
«10»- اجازه بارگذاری محتوا به کاربر بدون احراز هویت از طریق سامانههای رسمی |
پیشنهاد اصلاح |
الزام به شناسایی هویت تنها از طریق «سامانههای رسمی» ممکن است باعث ایجاد وابستگی فنی و اداری به نهادهای خاص دولتی شود. این موضوع میتواند بار اضافی عملیاتی و هزینههای بیشتری را بر دوش سکوهای داخلی بگذارد و درنتیجه انعطافپذیری و سرعت ارائه خدمات آنها کاهش یابد. این امر میتواند به کاهش رقابتپذیری این سکوها در برابر رقبای خارجی بینجامد. پیشنهاد میشود، عبارت «از طریق سامانههای رسمی» حذف شود و بند زیر جایگزین شود: اجازه بارگذاری محتوا به کاربر بدون احراز هویت از طریق کد ملی و شماره موبایل کاربر با کد OTP توسط سازوکار درونسکویی یا اجازه بارگذاری محتوا به کاربر بدون احراز هویت از طریق کد ملی و شماره تلفن همراه با استفاده از رمز یکبارمصرف (OTP) و احراز مالکیت سیمکارت |
|
«12»- استفاده نکردن از نماد تجارت الکترونیکی (اینماد) |
پیشنهاد اصلاح |
فعالیت بدون نماد اعتماد الکترونیکی (اینماد) در سکوهای دارای تراکنش مالی |
مأخذ: یافتههای پژوهش.
6) گزارشدهی و شفافیت
|
ردیف |
ماده |
بند |
نظر کارشناسی |
توضیحات |
|
6 |
|
«15»- ارائه نکردن داده و اطلاعات مالی، فنی و اقتصادی توسط رسانه و مراکز میزبانی به تنظیمگر بخشی مطابق قوانین و اسناد بالادستی |
پیشنهاد اصلاح |
باید محدوده اطلاعات و دادههای درخواستی، محرمانگی آنها و زمانبندی ارائه بهطور دقیق تعریف شود تا به اسرار تجاری یا بار اداری غیرضروری منجر نشود. پیشنهاد میشود که اطلاعات مرتبط حریم خصوصی و دادههای کاربران و اطلاعات که اعلان آن موجب ورود خسارت جبرانناپذیر مالی به کسبوکارها یا اختلال جدی در رقابتپذیری باشد، استثنا شود. بهنظر دادههای ضروری برای وزارت و سازمان دادههای مرتبط با مصرف رسانهای باشند. لذا پیشنهاد میشود این بند، بهشکل زیر اصلاح شود: ارائه نکردن داده و اطلاعات مرتبط با تعداد بازدیدها، تعداد محتوا و ترافیک مصرفی توسط رسانه و مراکز میزبانی حسب مورد به وزارت و سازمان در هر دوره سه ماه |
مأخذ: یافتههای پژوهش.
7) حقوق کاربران
|
ردیف |
ماده |
بند |
نظر کارشناسی |
توضیحات |
|
7 |
|
«16»- نقض حقوق کاربران موضوع ماده (6) این قانون و سایر قوانین و مقررات |
موافق |
جلوگیری از نقض حقوق کاربران، نیازمند در نظر گرفتن الزامهایی نظیر ایجاد سازوکار گزارشدهی، حق اعتراض و پاسخ در سکوهای کاربرمحور است. پیشنهاد میشود که این مهمترین مصادیق مرتبط با این بند به فصل الزامات و تکالیف سکوها طرح شود؛ و موارد زیر مورد توجه قرار بگیرد: تبصره «1»- سکوهای کاربرمحور موظفند سازوکار مؤثری را برای دریافت گزارشها و شکایات کاربران از انتشار محتوای مستهجن، نقض مالکیت فکری، نشر جعلی و کذب، تخلفات تبلیغاتی و تخلفات فنی، پردازش غیرقانونی داده ارائه کنند. تبصره «2»- سکوهای کاربرمحور موظفند ظرف مدت حداکثر 24 ساعت پس از دریافت گزارش از طریق سازوکارهای درون یا برونسکویی، موضوع نقض یا تخلف را بررسی و نتیجه را به گزارشدهنده اعلام کنند. |
مأخذ: یافتههای پژوهش.
8) رقابت و انحصار
|
ردیف |
ماده |
بند |
نظر کارشناسی |
توضیحات |
|
8 |
ماده (9) |
«13»- ارتکاب اعمال موضوع مواد (۴۴ و ۴۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی در حوزه صوت و تصویر فراگیر |
موافق و پیشنهاد اصلاح |
باید مرجع رسیدگیکننده مشخص باشد؛ آیا هیئتها باید به مواد (44 و 45) رسیدگی کنند یا در صلاحیت شورای رقابت است. این بند باید نسبت خود را با شورای رقابت مشخص کند، مرجع اصلی رسیدگی شورای رقابت است یا هیئت؟ لذا پیشنهاد میشود: تبصره- درصورتیکه هیئت بدوی یا تجدیدنظر شواهدی مبنیبر انجام فعالیتهای مشمول مواد (۴۴ و ۴۵) از قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی بیابد، پرونده ظرف مدت سه روز کاری بهمنظور بررسی تخصصی و صدور رأی نهایی به شورای رقابت ارسال میشود. شورای رقابت موظف است ظرف مدت 30 روز به موضوع رسیدگی و حکم مقتضی را صادر کند. |
- جمعبندی فصل چهارم
این مواد عمدتاً بر نظارت اداری در حوزه صوت و تصویر متمرکز هستند. روح حاکم بر آن ناظر بر یک نظارت مستمر و عمدتاً پیشینی است که از طریق سازوکار اخذ مجوز، ممیزی پیش از انتشار، پالایش محتوا توسط سکوها و الزام به گزارشدهی مستمر اعمال میشود. در این چارچوب، حقوق کاربران و ملاحظات مرتبط با قواعد رقابت عمدتاً در حاشیه و بهعنوان تابعی از اهداف نظارتی اصلی مطرح شدهاند و حوزههایی مهم مانند نقض حریم خصوصی، کیفیت خدمات، مالکیت فکری و حقوق پدیدآورندگان، شفافیت الگوریتمی، دسترسپذیری برای افراد دارای معلولیت و محافظت از کودکان در تخلفات ذکر نشده است. بنابراین میتوان گفت؛ این فصل برپایه ارزیابی نظاممند ریسکها، شواهد تقنینیِ نوین و ایجاد یک محیط پاسخگو، شفاف و متوازن که حقوق تمامی ذینفعان (شامل کاربران، سکوها، تولیدکنندگان محتوا و جامعه) را در زیستبوم رسانهای و در چارچوب اسناد سیاستی کلان به رسمیت بشناسد پیشبینی نشده است. این نگاه، سبب شده که قانون بیشتر به ابزاری برای اعمال نظارت متمرکز و محدودسازی تبدیل شود تا چارچوبی برای تنظیمگری پاسخگو. در گزارش حاضر تلاش شد تا گامهایی برای کاستن از رویکرد شهودی (در احصای تخلفات) و تمرکز صرف بر تخلفات اداری برداشته شود، بنابراین پیشنهادهای مذکور با هدف تغییر رویکرد از نظارت صرفاً کنترلی بهسمت تنظیمگری پاسخگو طراحیشدهاند. بهطور مشخص، با شفافسازی و تفکیک دقیق حیطه تخلفات و جرائم (لغو و ابطال مجوز)، باز تعریف فرایندهای منصفانه (مانند حق تجدیدنظر)، استثنا کردن دادههای حساس از گزارشدهی و تعدیل برخی مجازاتها (زمان مسدودسازی درگاه پرداخت برای مدت یک هفته تا یک ماه و کاهش پهنای باند حداکثر به میزان 50% ظرفیت)، چارچوب پیشنهادی آن بهگونهای باشد که ضمن استقرار نظم اداری، اصل تناسب میان تخلف و تنبیه نیز رعایت شود.
بخش دوم- فصل پنجم: تنبیهات و مجازاتهای انتظامی
رویکرد کلیدی این بخش، اجتناب از نگرش صرفاً سزاگرایانه و جایگزینی آن با نظامی پلکانی و هدفمند است که در آن شدت مجازاتها باید متناسب با شدت رفتار ارتکابی بوده و غایت اصلی آن، پییشگیری و اصلاح رفتار است. در این چارچوب، استفاده از ابزارهای الهام گرفته از اقتصاد رفتاری، همچون اخذ هر نوع وجه و انتفاع ناشی از تخلفات (در مواردی که تخلف با هدف درآمدزایی صورت گرفته)، جریمههای متناسب با ظرفیت مالی متخلف، میتواند اثربخشی بازدارندگی و اصلاحگری را بهطور چشمگیری افزایش دهد. بااینوجود بهنظر میرسد، صدور برخی از احکام مندرج در بندهای این ماده دارای ماهیت قضایی است که در جای خود پیشنهاد حذف یا جایگزینی با تنبیهات متناسب انتظامی درخصوص آنها داده شده است. در ادامه به بررسی جزئیات بندهای مرتبط با ماده (10) پرداخته میشود.
ماده (10)-
مأخذ: یافتههای پژوهش.
ماده (11)-
مأخذ: یافتههای پژوهش.
در جمعبندی ارزیابی پیشنویس قانون رسیدگی به تخلفات حوزه صوت و تصویر فراگیر (فصول ۴ و ۵)، میتوان گفت این پیشنویس با هدف ساماندهی و ارتقای نظم حقوقی در این عرصه تهیه شده و رویکرد پلکانی در تعیین تخلفات، نقطه قوت مثبتی محسوب میشود. بااینحال، برخی کاستیهای محتوایی و رویهای در آن مشاهده میشود که در صورت اصلاح نشدن، ممکن است بهجای تسهیل نظارت مؤثر، به چالشهای اجرایی و حقوقی منجر شود.
در فصل چهارم (ماده ۹)، اگرچه دامنه وسیعی از تخلفات احصا شده است، اما تمرکز اصلی بر الزامات اداری و تخطی از دستورات نهاد تنظیمگر است. این امر باعث شده تا مسائل مهم دیگری مانند حمایت نظاممند از حقوق کاربران در سکوهای کاربرمحور، تضمین رقابت منصفانه، صیانت از مالکیت فکری و شفافیتسازی، کمتر مورد توجه مستقیم قرار گیرند. در فصل پنجم مواد (۱۰ و ۱۱)، تنوع مجازاتهای غیرحبسی و مالی و توجه به اصل تناسب، گام مثبتی در جهت انعطافپذیری و اثربخشی پاسخهای نظارتی است. بااینحال، برخی از ابزارهای پیشبینی شده نیازمند بازنگری و ضابطهمند شدن دقیقتر هستند. بهطور مشخص، بند «5» ماده (10) (الزام به تولید یا انتشار محتوای خاص) میتواند با اصل استقلال رسانهها در تعارض قرار گیرد و جایگاه تنظیمگر را از ناظر به سفارشدهنده تغییر دهد. همچنین، بند «10» (محدودیتهای فنی و مالی) با وجود کارآمدی بالقوه، در صورت فقدان ضوابط شفاف و سازوکارهای نظارتی قوی، میتواند تأثیرات نامتناسبی بر ادامه حیات کسبوکارهای مجازی داشته باشد. علاوهبراین، محدودیت حق تجدیدنظر برای برخی مجازاتها (تبصره «2» ماده (10)) و رویه غیررسمی ابلاغ دستورات فوری (ماده ۱۱)، نگرانیهایی در مورد رعایت اصول دادرسی منصفانه و اطمینان از شفافیت رویهها ایجاد میکند. درنهایت تعلیق و ابطال مجوز دارای ماهیت قضایی بوده و رسیدگی به آن در صلاحیت وزارت و سازمان قرار نمیگیرد.
درنهایت با توجه به نظرات کارشناسی و استدلالهای انجام شده، متن پیشنهادی بهشکل زیر ارائه میشود:
فصل چهارم
ماده (9) - تخلفات رسانههای موضوع این قانون بهشرح زیر است:
1) راهاندازی یا فعالیت بدون مجوز رسانههای موضوع این قانون؛
2) پخش زنده محتوا بدون مجوز در رسانهها و سکوهای موضوع این قانون؛
3) تبلیغات مغایر با قوانین، ضوابط و مقررات؛
4) تولید بدون مجوز برنامههای نمایشی و غیرنمایشی شبه رادیویی و تلویزیونی از قبیل سریالها، برنامههای ترکیبی، واقعنما، گفتگومحور و مستند؛
5) عرضه یا انتشار بدون مجوز محتواهای موضوعبند «4»، بازیهای رایانهای و تبلیغات؛
6) انتشار بخشهای ممیزی شده محتواهای موضوعبند «4» به هر روش؛
تبصره- متقاضی یا ذینفع محتوا، حق دارد در صورت تصمیمهای قطعی در حوزههای مختلف ازجمله عدم پذیرش محتوا یا اعمال محدودیت بر آن، از تصمیم مرجع ممیزی در دیوان عدالت اداری، درخواست رسیدگی نماید.
7) واگذاری مجوز به اشخاص ثالث بدون اخذ تأییدیه مرجع صادرکننده؛
8) عدم اجرای مقرراتی که با حکم این قانون به تصویب خواهد رسید؛
9) انتشار محتوا در رسانههای کاربرمحور بدون رعایت قوانین و مقررات برای پالایش محتوا توسط سکو نظیر سازوکار پایش انسانی و سامانه هوشمند ماشینی پالایش و کشف تخلفات؛
تبصره- بهکارگیری سامانه هوشمند ماشینی پالایش و کشف تخلفات در سکوهایی که بالای 30.000 قطعه محتوا ماهانه در آن توسط کاربران بارگذاری میشود، الزامی است؛
10) اجازه بارگذاری محتوا به کاربر بدون احراز هویت از طریق احراز مالکیت سیمکارت همراه با استفاده از رمز یکبارمصرف (OTP) توسط سکوها و رسانهها؛
11) اجرا نکردن احکام قطعی هیئتهای رسیدگی به تخلفات موضوع این قانون؛
12) فعالیت بدون نماد اعتماد الکترونیکی (اینماد) در سکوهای دارای تراکنش مالی؛
13) ارتکاب اعمال موضوع مواد (۴۴ و ۴۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی در حوزه صوت و تصویر فراگیر؛
تبصره- درصورتیکه هیئتهای بدوی موضوع این قانون شواهدی مبنیبر انجام فعالیتهای مشمول مواد (۴۴ و ۴۵) از قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی بیابند، پرونده ظرف مدت سه روز کاری بهمنظور بررسی تخصصی و صدور رأی نهایی به شورای رقابت ارسال میشود. شورای رقابت موظف است ظرف مدت 30 روز به موضوع رسیدگی نماید.
14) ارائه نکردن دادهها و اطلاعات مرتبط با تعداد بازدیدها، تعداد محتوا، تنوع محتوا و ترافیک مصرفی توسط رسانه و مراکز میزبانی به وزارت و سازمان در هر دوره سه ماه؛
15) نقض حقوق کاربران موضوع ماده (6) این قانون و سایر قوانین و مقررات کشور.
فصل پنجم: تنبیهات و مجازاتهای انتظامی
ماده (10) - هیئت رسیدگیکننده در موارد وقوع تخلفات مندرج در ماده (9)، با ملاحظه شرایط حاکم بر موضوع نظیر سوابق متخلف، تعدد و تکرار تخلف، میزان گستردگی توزیع، تأثیر و خسارت ناشی از وقوع تخلف و اقدامات جبرانی، متخلف را به یک یا حداکثر دو مورد از تنبیهات یا مجازاتهای انتظامی ذیل محکوم و با نظر هیئت، اعلام عمومی میشود:
1) اخذ تعهدنامه رسمی مبنیبر عدم تکرار و اتخاذ تدابیر لازم برای پیشگیری از رفتار متخلفانه؛
2) حذف یا اصلاح محتوا و رعایت الزامات قانونی؛
3) عذرخواهی از زیاندیدگان و اطلاعرسانی درخصوص تخلف صورت گرفته؛
4) محرومیت از تمام یا بخشی از حمایتها و معافیتهای قانونی (نظیر مقررات تسهیم درآمد محتوا، مقررات شرکتهای دانشبنیان تا دو سال)؛
5) ممنوعیت انتشار تبلیغات بهمدت یک هفته تا سه ماه؛
6) ممنوعیت انتشار محتوای جدید (موردی یا کلی) برای مدت یک هفته تا سه ماه؛
تبصره- پایگاههای خبری و خبرگزاریها از شمول این بند مستثنا هستند.
7) محدودیت خدماتی (نظیر آموزش، خبر، اکران برخط) برای مدت یک هفته تا سه ماه؛
8) محدودیت دسترسی (منطقهای، سنی و زمانی) برای مدت یک هفته تا سه ماه؛
9) محدودیت فنی شامل کاهش پهنای باند و سرعت اینترنت به میزان 20 % تا 50% از کل ظرفیت شبکه برای مدت هفته تا یک ماه؛
10) محرومیت از درگاه الکترونیکی پرداخت برای مدت یک هفته تا یک ماه؛
11) رد اموال ناشی از تخلفات و جریمه نقدی معادل 2 تا 10 برابر آن؛
12) پرداخت جریمه نقدی معادل ۱ تا ۵ درصد از کل درآمد ناخالص سال مالی گذشته براساس اعلام رسمی سازمان امور مالیاتی کشور یا سایر مراجع ذیصلاح مالی؛
تبصره «2»- جبران خسارتهای ناشی از اعمال تنبیهات و مجازاتهای این قانون به اشخاص ثالث برعهده رسانه متخلف است؛
تبصره «3»- تمامی احکام صادر شده ازسوی هیئت بدوی میتوانند در هیئت تجدیدنظر براساس این قانون درخواست تجدیدنظر شوند. هیئت تجدیدنظر ملزم است که حداکثر در مدت پانزده روز کاری به این درخواستها رسیدگی کند. حکم این تبصره مانع از رسیدگی دیوان عدالت اداری نیست.
تبصره «4»- متقاضی تجدیدنظر باید درخواست خود را ظرف ۲۰ روز از ابلاغ رأی هیئت بدوی در دبیرخانه هیئت ثبت کند.
تبصره «5»- اجرایی شدن ضمانتاجراهای مندرج در این ماده، منوط به قطعی بودن حکم است.
تبصره «6»- وجوه دریافتی ناشی از اجرای این قانون بهحساب مشخصی نزد خزانهداری کل کشور واریز میشود. این وجوه بهمنظور حمایت و پشتیبانی از برنامههای توسعهای خدمات محتوایی داخی ازجمله توانمندسازی سکوها (آموزشهای تخصصی و خدمات مشاوره)، تولید محتوای داخلی سازگار با فرهنگ اسلامی- ایرانی، ایجاد سامانههای توصیهگر محتوا و توسعه سکوهای ایمن ویژه کودک و نوجوان صرف خواهد شد. نحوه تخصیص بهمنظور جبران خسارت و یا حمایت از رسانههای موضوع این قانون بهموجب آییننامهای خواهد بود که وزارت یا سازمان تهیه و ابلاغ آن پس از تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی میباشد.
تبصره «7»- در مواردی که فعالیتهای یک رسانه در فضای مجازی، منوط به اخذ مجوز یا نظارت از وزارت و سازمان باشد، تصمیم هریک از آن دو متضمن تنبیه و مجازات انتظامی، برای تنظیمگر دیگر و سایر دستگاههای اجرایی لازمالاجراست.
ماده (11) - وزارت یا سازمان پیش از آغاز فرایند رسیدگی به پرونده، میتواند در موارد فوری که تهدید جدی برای امنیت ملی، نظم عمومی یا حقوق اشخاص داشته باشد، دستور توقف انتشار یا حذف محتوای مربوط را برای مدت ۴۸ صادر کند. رسانه مکلف است بهمحض ابلاغ از طریق پیامک، تماس و یا سامانه رسمی مکاتبات (با امکان رهگیری) آن را اجرا کند. تمدید مدت توقف انتشار یا حذف محتوا میتواند با دستور مقام قضایی صورت پذیرد و در صورت بیتوجهی سکو یا رسانه، ارائهدهندگان خدمات میزبانی و کارورهای مخابراتی موظفند، بهمحض دریافت حکم مقام قضایی در سامانههای رایانهای خود از ادامه دسترسی به آن ممانعت به عمل آورند.