خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

ماده (2) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی «نظام جامع تأمین اجتماعی» را شامل سه حوزه «بیمه‌ای»، «حمایتی و توان‌بخشی» و «امدادی» می‌داند. قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور نیز در بند «الف» ماده (31) طراحی و استقرار «نظام تأمین اجتماعی چندلایه» را پیش‌نیاز اجرای سیاست‌های اجتماعی می‌داند. قوانین بودجه سنواتی در همین راستا در بخش‌های مختلف به امور رفاه و تأمین اجتماعی می‌پردازد.

بنا بر لایحه بودجه 140۵ کشور، اعتبارات حوزه رفاه و تأمین اجتماعی به‌صورت کلی معادل 15,890,981,299 میلیون ریال (1,589 هزار میلیارد تومان) است. بنابراین اعتبارات مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی در لایحه بودجه سال 140۵ معادل 22.7 درصد از مصارف عمومی دولت را شامل می‌شود. اگر مطابق با اسناد فوق، حوزه رفاه و تأمین اجتماعی به سه بخش مذکور تقسیم شود، به‌ترتیب اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی معادل 11,836,414,561 میلیون ریال (1,183 هزار میلیارد تومان)، حوزه حمایتی و توانمندسازی معادل 3,770,464,738 میلیون ریال (377 هزار میلیارد تومان) و حوزه امداد اجتماعی معادل 284,102,000 میلیون ریال (28.4 هزار میلیارد تومان) خواهد شد.

نقاط قوت و ضعف طرح

بررسی اعتبارات نهادهای حمایتیِ حوزه رفاه و تأمین اجتماعی کشور در بخش دوم لایحه بودجه سال 1404 نشان‌ می‌دهد که: 

·      اعتبارات ستاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1405 معادل 9.2 هزار میلیارد تومان است. تحلیل این اعتبارات بیانگر آن است که بیش از نیمی از بودجه ستادی وزارتخانه مذکور (51.3 درصد) به هزینه‌های ذیل کد «148» تحت ‌عنوان «سیاستگزاری و راهبری» به هزینه‌های ستادی این دستگاه، مربوط است و عمده برنامه‌های حمایتی این وزارتخانه در برنامه «رفع سوءتغذیه کودکان زیر پنج سال دارای لاغری شدید و کوتاهی قد» قابل رؤیت است.

·      کل اعتبارات سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، درمجموع ۵۸.۹ هزار میلیارد تومان است که ۱۳.۸ هزار میلیارد تومان آن مربوط به اعتبارات ستادی، ۴۴.۸ هزار میلیارد تومان مربوط به اعتبارات ردیف «ارائه خدمات حمایتی و توان‌بخشی و اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان» و 0.24 هزار میلیارد تومان مربوط به «صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی افراد دارای معلولیت» است. مقایسه میزان اعتبارات این دستگاه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ با مصوب اعتبارات سال ۱۴۰۴ حدود ۳۶ درصد رشد در ردیف اعتباری کلی سازمان بهزیستی کشور را نشان ‌می‌دهد. همچنین ردیف اعتباری «۱۳۱۵۱۰» در سال ۱۴۰۵ نسبت به سال گذشته حدود ۳۸ درصد رشد داشته است.

·      اعتبارات کمیته‌ امداد در لایحه بودجه سال 1405 معادل 30.9 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته ‌شده است که نسبت به قانون بودجه 1404 رشد حدود 29درصدی را نشان ‌می‌دهد. بنابراین باوجود جهت‌گیری مترقی در اسناد بالادستی کمیته ‌امداد و افزایش بودجه برنامه‌های توانمندسازی این نهاد، همچنان بیش از نیمی از اعتبارات آن به ارائه خدمات حمایتی تعلق گرفته است.

·      اعتبارات پیش‌بینی شده برای بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1405 حدود 150 هزار میلیارد تومان است که نسبت به بودجه سال گذشته رشدی معادل 23 درصد داشته است.

·      درخصوص اعتبارات در نظر گرفته ‌شده برای بخش امداد و نجات نیز اعتبارات سازمان مدیریت بحران افزایش 21درصدی، و اعتبارات جمعیت هلال‌ احمر جمهوری اسلامی ایران افزایش 11درصدی را نشان‌ می‌دهد.

·      حوزه اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال آتی، درمجموع ۱۱۸۳ هزار میلیارد تومان به خود اختصاص داده است. با کسر ۱۰۰ هزار میلیارد تومان تأدیه بدهی مندرج در جدول ۲۴، که ماهیتی فرابودجه‌ای دارد، اعتبارات این حوزه به بیش از ۱۸ درصد از منابع بودجه عمومی می‌رسد.

·      از مجموع ۱۱۸۳ هزار میلیارد تومان اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی، ۹۷۸ هزار میلیارد تومان (۸۲ درصد) به جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری و برخی دیگر از صندوق‌ها اختصاص یافته و ۲۰۵ هزار میلیارد تومان (۱۸درصد) نیز به تأدیه بدهی جاری و انباشته دولت اختصاص داده ‌شده ‌است.

·      ذیل اعتبارات دستگاه‌ها اصلی حوزه صندوق‌های بازنشستگی، جبران کسری صندوق بازنشستگی کشوری (اعتبارات دستگاه و متناسب‌سازی) به‌تنهایی 12.5 درصد و صندوق بازنشستگی لشکری (اعتبارات دستگاه و متناسب‌سازی) 5.8 درصد از منابع عمومی را به خود اختصاص داده‌اند.

·      باتوجه‌به رشد منفی تأدیه بدهی در لایحه بودجه سال آتی و افزایش وابستگی صندوق‌های ورشکسته به بودجه عمومی دولت و همچنین سهم قابل ‌توجه اعتبارات هزینه‌ای بودجه، بیم آن می‌رود که اعتبارات مربوط به جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان تمام اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی را به خود محدود، و توان تأدیه بدهی‌های جاری و انباشته دولت را سلب کند که این امر خود زمینه‌ساز ورشکستگی صندوق‌های دیگر خواهد شد.

·      سهم حق بیمه دولت در سازمان تأمین اجتماعی و صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر، به‌عنوان حمایت بیمه‌ای در نظر گرفته شده ‌است؛ درصورتی‌که از منظر قانونی نیز این اعتبارات اساساً حمایت دولت از گروه هدف تلقی نمی‌شوند، بلکه تأدیه سهم مشارکت دولت به صندوق‌های مذکورند. شایسته توجه است که 20 درصد از کل اعتبارات تحت این عنوان، مربوط به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر است که نشان از ترکیب غیرمتجانس اعتبارات ذیل این برنامه دارد.

·      لازم است در اجرای ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، و نیز ایجاد بستر لازم برای نظارت بر اجرای قانون برنامه، احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم درخصوص دستگاه‌های رفاه و تأمین اجتماعی، از حیث اجرا یا عدم اجرا به‌جهت تأمین مالی در لایحه بودجه تعیین تکلیف شوند.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

·         مستمری کمک‌معیشتی مددجویان کمیته ‌امداد و سازمان بهزیستی در لایحه بودجه سال 1405 معادل 136 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته‌ شده است که در راستای اجرای بند «ث» ماده (31) برنامه هفتم پیشرفت، پیشنهاد می‌گردد نسبت به افزایش 50درصدی اعتبارات این ردیف در جدول 14 اقدام گردد. رعایت نکردن این حکم قانونی در لایحه، با صدر اصل (52) قانون اساسی مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات مقرر در قانون، مغایرت دارد.

·          پیشنهاد می‌گردد در ردیف 2 جدول 14 لایحه بودجه کشور عبارت «جمعیت پشت نوبتی کمیته‌ امداد، سازمان بهزیستی کشور و بنیاد شهید و امور ایثارگران» به ‌عبارت «کمک به معیشت سایر مستمری‌بگیران دولت» افزوده شود.

·         پیشنهاد می‌گردد در راستای افزایش شفافیت لایحه بودجه سال 1405 و مطابق قانون مذکور ردیف «131510» به‌صورت تفکیک شده به اعتبارات اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان اختصاص یابد.

·         جدول 9 ردیف 36-530000 به این شرح اصلاح گردد: عبارت «کمک به تأمین مسکن محرومین» به «کمک به تأمین مسکن مددجویان کمیته ‌امداد امام (ره) و سازمان بهزیستی کشور و محرومین مورد تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» تغییر یابد.

·         برنامه‌های تعریف ‌شده ذیل ردیف «بنیاد شهید و امور ایثارگران» با کد «131600» متناظر با فصول 6 گانه اجرایی (فصل دوم تا هفتم) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران تنظیم گردد.

·         تفکیک اعتبارات مربوط به‌ حق بیمه دولت در صندوق‌های بازنشستگی تأمین اجتماعی و کشاورزان، روستاییان و عشایر از اعتبارات مربوط به خدمات حمایت بیمه‌ای و درج در یک ردیف مستقل با عنوان سهم مشارکت دولت در صندوق‌های بازنشستگی.

·         تفکیک اعتبارات متناسب‌سازی به صندوق‌های ذی‌نفع.

·         اضافه ‌شدن 100 هزار میلیارد تومان به اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی در جدول 24 از محل تهاتر شرکت‌های دولتی مطابق مفاد مواد (5) و (28) قانون برنامه هفتم.

·         اضافه ‌شدن 15 هزار میلیارد تومان اعتبار برای تأدیه بدهی حسابرسی ‌شده صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر از محل تهاتر شرکت‌های دولتی مطابق مفاد مواد (5) و (28) قانون برنامه هفتم پیشرفت و با رعایت این ملاحظه که صندوق در شرکت‌های منتقل‌ شده، مالک سهام کنترلی نشود.

1. مقدمه

یکی از مهم‌ترین اهداف سیاست‌های کلان کشور در حوزه رفاه اجتماعی، ایجاد و استقرار «نظام چندلایه تأمین اجتماعی» است. این نظام مبتنی‌بر سه بخش اصلی شامل بیمه‌های اجتماعی، حمایت‌های اجتماعی و امداد و نجات است. بر این اساس، از منظر سیاستگزاری اجتماعی، هریک از شهروندان ناظر بر وضعیت اجتماعی‌- اقتصادی ارزیابی شده در آزمون‌های وسع و متناسب با میزان آسیب‌پذیری اجتماعی در برابر مخاطرات، در بخشی از این سطوح قرار خواهند گرفت و از مزایای آن بهره‌مند خواهند شد. علاوه‌بر این، نظام مذکور دارای چرخه‌های پویایی است که امکان تحرک شهروندان از بخش‌های زیرین به بخش فوقانی رفاهی را از طریق توانمندسازی و اشتغال فراهم می‌آورد و همچنین آمادگی لازم برای ارائه خدمات حمایتی به اقشار در معرض مخاطره (نظیر اقشار کم‌درآمد، بیکاران، افراد مشمول ازکارافتادگی و...) را دارد تا پاسخ‌گوی نیازهای اولیه شهروندان باشد. از مهم‌ترین ویژگی‌های این نظام، جامعیت کامل برای پوشش همگان و افزایش بهره‌وری در نظام اداری با ارائه خدمات اجتماعی سطح‌بندی شده ‌است.       

تحقق و پیاده‌سازی این نظام در قوانین و اسناد بالادستی کشور مورد توجه ویژه و چندباره قرار گرفته است. بند «۱» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی مصوب 1401 «طراحی و استقرار نظام تأمین اجتماعی به‌صورت جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه» را تکلیف نموده و در بند «5» نیز حوزه رفاه و تأمین اجتماعی را در سه بخش «امور امدادی، حمایتی و بیمه‌ای» سطح‌بندی کرده است[1]. همچنین ماده (2) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز نظام جامع تأمین اجتماعی را شامل سه حوزه «بیمه‌ای»، «حمایتی و توان‌بخشی» و «امدادی» می‌داند [2]. علاوه‌بر این موارد، تبصره «2» بند «الف» ماده (57) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور نیز به ارائه خدمات اجتماعی براساس این سطوح اشاره کرده و «به‌منظور هماهنگی و نظارت بر حسن اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و تقویت نظام چندلایه تأمین اجتماعی با رعایت یکپارچگی، انسجام ساختاری، همسویی و هماهنگی بین این لایه‌ها مشتمل‌بر خدمات حمایتی و توانمندسازی فقرا و محرومان و سایر گروه‌های هدف و کاهش آسیب‌های اجتماعی، بیمه‌های اجتماعی پایه شامل مستمری‌های پایه و بیمه‌های مکمل بازنشستگی و هماهنگی و نظارت بر عملکرد دستگاه‌های ذی‌ربط» برای دولت تکالیف متعددی در نظر گرفته است[3]. قانون برنامه هفتم پیشرفت کشور نیز در بند «الف» ماده (31) «طراحی و استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه» را پیش‌نیاز اجرای سیاست‌های اجتماعی می‌داند[4]. به همین منظور قوانین بودجه، که باتوجه‌به اسناد بالادستی و قوانین موضوعه، به‌عنوان برنامه‌ای سالیانه در راستای اجرای قوانین توسعه کشور تنظیم می‌شود، در بخش‌های مختلف به امور رفاه و تأمین اجتماعی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین بخش‌های بودجه سالیانه پرداخته‌ است. 

۲. توصیف کلی اعتبارات حوزه رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵

در لایحه بودجه سال 1405 کشور به‌صورت کلی اعتباری معادل 15,890,981,299 میلیون ریال (1,589 هزار میلیارد تومان) برای حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در نظر گرفته ‌شده است. بنابراین اعتبارات مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی در لایحه بودجه سال 1405 معادل 22.7 درصد از مصارف عمومی دولت را شامل می‌شود. اگر مطابق با اسناد و قوانین کشور، حوزه رفاه و تأمین اجتماعی به سه بخش مذکور تقسیم شود، به‌ترتیب اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی معادل 11,836,414,561 میلیون ریال (1,183 هزار میلیارد تومان)، حوزه حمایتی و توانمندسازی معادل 3,770,464,738 میلیون ریال (377 هزار میلیارد تومان) و حوزه امداد اجتماعی معادل 284,102,000 میلیون ریال (28.4 هزار میلیارد تومان) خواهد شد. در شکل 1 سهم هریک از بخش‌های حوزه رفاه و تأمین اجتماعی از کل اعتبارات مربوطه مشاهده خواهد شد.

شکل 1.  نمودار سهم اعتبارات حوزه رفاه اجتماعی برحسب نظام چندلایه تأمین اجتماعی در لایحه بودجه  سال 1405  [۵]

اعتبارات امور حمایت اجتماعی در لایحه بودجه سال 1405 برابر با 11,794,068,588 میلیون ریال (1,179 هزار میلیارد تومان) است. این اعتبار معادل 29.70 درصد از اعتبارات امور 10گانه لایحه بودجه سال 1405 است. این درحالی است که سهم امور حمایت اجتماعی در مقایسه با قانون بودجه سال 1404، معادل 29.54 درصد است. بنابراین مقایسه سهم این دو سال نشان‌دهنده رشد کمتر از یک‌درصدی است و این اعتبارات تغییر چندانی نداشته‌ است. بنابراین باتوجه‌به پیش‌بینی تداوم نسبی نرخ تورم در سال آینده، تقویت حوزه حمایت اجتماعی در اعتبارات در نظر گرفته‌ شده در لایحه بیش‌ازپیش ضروری می‌نماید. در شکل 2 روند تغییرات اعتبارات حوزه حمایت اجتماعی نسبت امور 10گانه در سنوات گذشته قابل مشاهده ‌است.

شکل 2. نمودار تغییر اعتبارات حوزه حمایت اجتماعی نسبت به امور 10گانه از سال ۱401 تا سال 1405 (درصد) [5]

ازجمله مهم‌ترین نوآوری‌هایی که از سال گذشته در لوایح بودجه سنواتی قابل مشاهده ‌است، درج برنامه‌ها در قالب خدمات با کد طبقه‌بندی مشخص است. حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در مجموع با کدهای «106- خدمات حمایتی» و کد «110- توانمندسازی مددجویان، معلولان و ایثارگران در بخش حمایت‌های اجتماعی»، کد «109- تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی» در بخش بیمه‌ای و کد «107- خدمات امداد و نجات» در حوزه امداد اجتماعی قابل دسته‌بندی است. همچنین کد «108- خدمات حمایت بیمه‌ای»، همان‌گونه که از نام‌گذاری آن روشن است، ماهیت حمایت اجتماعی دارد؛ اما دارای برخی از برنامه‌هایی است که در بخش بیمه‌های اجتماعی قابل دسته‌بندی است. به همین دلیل، این کد در نظام چندلایه رفاه و تأمین اجتماعی در دو بخش تفکیک شده‌ است. جدول 1 سهم هریک از این برنامه‌ها را در نسبت با کل حوزه حمایت اجتماعی نشان ‌می‌دهد.

جدول 1. اعتبارات حوزه رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ برحسب برنامه‌ها (هزار میلیارد تومان) [5]

از میان برنامه‌های مذکور بیشترین سهم مرتبط با کد «109» با حدود 63 درصد از امور حمایت اجتماعی و کمترین سهم مرتبط با کد «110» با سهم 0.5 درصد است. همچنین حوزه امداد و نجات نیز با کد «107» سهمی معادل 1.6 درصد از بودجه رفاهی کشور را به‌دست آورده ‌است. 

۳. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی متولی اصلی حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در کشور است. اعتبار پیش‌بینی شده برای ستاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1405 معادل 9.2 هزار میلیارد تومان است که 8.3 هزار میلیارد تومان (معادل 89.7 درصد از اعتبارات دستگاه) را اعتبارات هزینه‌ای و 953 میلیارد تومان (معادل 10.3 درصد از اعتبارات دستگاه) را اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تشکیل می‌دهند. همان‌طورکه در جدول 2 نمایش داده ‌شده ‌است، کل اعتبار پیش‌بینی شده برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال گذشته، حدود 28 درصد رشد داشته است. 

3-1. بررسی اعتبارات ستادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و برنامه‌های اجرایی مرتبط با آن

در لایحه بودجه سال 1405، چهار برنامه ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تعریف شده‌ است. برنامه «سیاستگزاری و راهبری تعاون، کار و رفاه اجتماعی» 46.1 درصد از اعتبارات این دستگاه را شامل می‌شود. پس از آن برنامه «خدمات حمایت اجتماعی کودکان دارای سوءتغذیه» 44.2 درصد از اعتبارات را به خود اختصاص داده است. برنامه «ارائه خدمات یکپارچه دولت هوشمند» با وجود رشد چشمگیر در سال 1404 در لایحه بودجه سال 1405 با کاهش حدود 30 درصدی همراه است. 

جدول 2. اعتبارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [6]

در شکل 3، سهم برنامه‌های مختلف (به تفکیک دسته‌بندی ارائه شده در جدول 6/1 لایحه بودجه سال 1405) در اعتبار در نظر گرفته‌ شده برای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1405 نمایش داده ‌شده ‌است. کل اعتبارات در قالب سه برنامه گنجانده شده ‌است و دو برنامه «سیاستگزاری و راهبری» و «خدمات حمایتی» بخش اعظم بودجه دستگاه را به خود اختصاص داده‌اند. به‌عبارت‌دیگر، بیش از نیمی از بودجه ستادی وزارتخانه مذکور (51.3 درصد) به هزینه‌های ذیل کد «148» تحت‌عنوان سیاستگزاری و راهبری داخلی این دستگاه مربوط است و تفکیک هزینه‌های این برنامه چندان روشن نیست و فقط یک برنامه حمایتی در اعتبارات این نهاد قابل رؤیت است.

شکل 3. نمودار سهم برنامه‌های مختلف از اعتبارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در لایحه بودجه سال 1405 [5]

3-2. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

در بخش جداول متفرقه به اعتبارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، درمجموع حدود 5.1 هزار میلیارد تومان، در قالب موضوعات 9گانه افزوده شده ‌است. یکی از تفاوت‌های اعتبارات پیش‌بینی ‌شده در این بخش نسبت به قانون بودجه سال 1404، اضافه شدن برنامه‌های جدید در لایحه بودجه سال 1405 است. مهم‌ترین برنامه این وزارتخانه در جداول متفرقه از منظر اعتبارات تخصیص‌یافته، بدون ‌تردید برنامه «رفع سوءتغذیه کودکان زیر پنج سال دارای لاغری شدید و کوتاهی قد» با اعتباری معادل 4.1 هزار میلیارد تومان است. ازجمله سایر برنامه‌های جدید این وزارتخانه می‌توان به «نظارت بر طرح‌های اشتغال، تعاونی‌ها و ارتقای سلامت اجتماعی کارگران» (با اختصاص 178 میلیارد تومان) اشاره کرد. همچنین افزایش حدود 30درصدی برنامه‌ «حفاظت فنی، ایمنی و بازرسی کار» که از سال گذشته اضافه شده ‌است نیز قابل‌ ذکر است. همچنین در جدول 24 (مصارف جمعی‌خرجی)، با کد طبقه‌بندی «830015» مبلغی معادل 30,000,000 میلیون ریال به‌منظور «طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حوزه تعاون و رفاه اجتماعی با اولویت اجرای تکالیف برنامه هفتم پیشرفت» در نظر گرفته ‌شده است.   

جدول 3. مقایسه اعتبارات ردیف‌های متفرقه مربوط به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در اعتبارات قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [6]

۴. اعتبارات دستگاه‌های حوزه حمایتی

«حمایت اجتماعی» بخشی از نظام رفاه و تأمین اجتماعی است که حمایت از افراد فقیر جامعه و گروه‌های آسیب‌پذیر نظیر کودکان، زنان، سالمندان، افراد دارای معلولیت، آوارگان، بیماران و بیماران را مدنظر قرار می‌دهد. تاکنون بحث‌های زیادی درمورد ماهیت این نوع از مداخلات، ذی‌نفعان و حوزه‌های شمول آن صورت پذیرفته ‌است. به همین دلیل، کشورهای مختلف نیز براساس وضعیت کلی اقتصادی و اجتماعی خویش نظام‌های حمایت اجتماعی گوناگونی را متناسب با ظرفیت‌های فرهنگی و بومی‌شان برمی‌گزینند. به‌طور کلی سیاست‌های پیشگیرانه از ابتلای فرد به محرومیت، سیاست‌های حمایتی در برابر بحران ایجاد شده، سیاست‌های ارتقادهنده‌ درآمدها و قابلیت‌های فرد و سیاست‌های دگرگون‌کننده وضعیت کلان، چهار سطح از مداخلاتی است که دولت‌ها در راستای حمایت از شهروندان انجام می‌دهند.

در نظام رفاه اجتماعی ایران دستگاه‌های حمایتی متعددی در سطوح حاکمیتی، دولتی و بخش عمومی مشغول به ارائه خدمات اجتماعی‌اند. اما مهم‌ترین دستگاه‌های بهره‌مند از بودجه عمومی شامل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی اصلی این حوزه در کشور و سازمان بهزیستی کشور، کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره) و بنیاد شهید و امور ایثارگران انقلاب اسلامی به‌عنوان نهادهای عملیاتی‌اند. اعتبارات این حوزه ذیل برنامه‌های خدمات حمایتی با کد «106»، خدمات حمایت بیمه‌ای با کد «108» و توانمندسازی مددجویان، معلولان و ایثارگران با کد «110» در قالب برنامه‌های متنوعی باتوجه‌به ماهیت خدمات این دستگاه‌ها تمهید شده ‌است.

به‌صورت کلی اعتبارات این بخش ۳,۷70,464,738 میلیون ریال معادل 377 هزار میلیارد تومان است که به‌منظور اجرای برنامه‌های متنوع بخش حمایتی در نظام جامع تأمین اجتماعی در نظر گرفته‌ شده و معادل ۲3.۷3 درصد از کل بودجه امور رفاه و تأمین اجتماعی را به خود اختصاص داده است. در جدول 4 به‌تفکیک بخش‌های مختلف این اعتبارات قابل مشاهده ‌است.

جدول 4. اعتبارات بخش حمایتی لایحه بودجه سال 140۵ (میلیون ریال) [5]

4-1. سازمان بهزیستی کشور

«سازمان بهزیستی کشور» به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ارکان سیاستگزاری و ارائه خدمات در حوزه حمایتی، طی لایحه‌ای در سال 1359 به‌عنوان نهادی مستقل تأسیس شد [7]. به‌موجب این لایحه، ازجمله دلایل تشکیل مستقل این سازمان، تحقق مفاد اصول (۲۱) و (۲۹) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ذکر شده ‌است؛ اصولی که ناظر بر تضمین حقوق، حمایت مالی و شرایط مساعد برای رشد زنان، حمایت از کودکان بی‌سرپرست، بیمه خاص برای گروه‌های آسیب‌پذیر و نیز تأمین اجتماعی به‌صورت بیمه و غیر آن به‌عنوان حقوق همگانی است. بر این اساس، در قانون تشکیل سازمان بهزیستی کشور، بر «تأمین بسترهای لازم برای برنامه‌ریزی، هماهنگی، نظارت، ارزشیابی و تهیه هنجارها و استانداردهای خدماتی و توسعه دامنه اجرای برنامه‌های مرتبط به‌عنوان مأموریت‌های اصلی سازمان تصریح شده است. مطابق با این قانون، حمایت از خانواده‌های بی‌سرپرست و نیازمند، ارائه خدمات مختلف به کودکان و تدارک امکانات پیشگیرانه، درمانی و توان‌بخشی حرفه‌ای و اجتماعی برای افراد دارای معلولیت، و همچنین حمایت و نگهداری از کودکان و اطفال بی‌سرپرست و سالمندان ازجمله تکالیف محوله بر این سازمان به ‌شمار می‌رود [7].

«قانون حمایت از حقوق معلولان» (مصوب ۱۳۹۶)، «سند ملی سالمندان کشور» (مصوب ۱۳۹۹)، «قانون حمایت از اطفال و نوجوانان» (مصوب ۱۳۹۹)، «شیوه‌نامه مراقبت موقت از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست» (مصوب ۱۴۰۲) و نیز «کنوانسیون حقوق افراد دارای معلولیت» (مصوب ۱۳۸۷) ازجمله اسناد بالادستی مرتباط با فعالیت‌های سازمان بهزیستی کشور به ‌شمار می‌آیند که جهت‌گیری سیاستی خدمات در این دستگاه را روشن می‌کنند. این اسناد، در سطوح ملی و بین‌المللی، تعهدات گسترده‌ای را در حوزه حمایت‌های اجتماعی، توان‌بخشی و حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر برای این سازمان ایجاد کرده‌اند. براساس قوانین و مقررات مربوط، بخش قابل ‌توجهی از وظایف سازمان بهزیستی کشور از طریق تخصیص اعتبارات عمومی، یارانه‌ها و کمک‌های دولتی دیگر انجام می‌گیرد و از این حیث، این سازمان در زمره دستگاه‌های اجرایی با وابستگی مستقیم به بودجه عمومی کشور قرار می‌گیرد. نحوه تخصیص منابع، میزان کفایت و پایداری اعتبارات مالی این سازمان، نقش تعیین‌کننده‌ای در سطح پوشش خدمات، کیفیت مداخلات و میزان تحقق اهداف حمایتی آن ایفا می‌کند.

در سالنامه آماری سال 1403، جمعیت تحت پوشش سازمان بهزیستی حدود 3 میلیون خانوار، معادل 6.7 میلیون نفر است. از این جمعیت، حدود ۱،۵۱۳،۱۸۳ مددجو مستمری پایه و تعداد 1،188،171 نفر مستمری توان‌بخشی دریافت کرده‌اند. همچنین حدود 1.6 میلیون نفر از مددجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور (حدود یک‌چهارم جمعیت کل) را افراد دارای معلولیت تشکیل می‌دهند که بخش مهمی از مصارف این نهاد را به خود اختصاص داده‌اند. در شکل 4 تحولات جمعیت تحت پوشش سازمان بهزیستی از سال 1399 تا 1403 نشان داده ‌شده ‌است [1].

شکل 4. نمودار تعداد افراد و خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور از سال ۱۳۹۹ تا سال ۱۴۰3  [۸]  

۴-۱-1. بررسی اعتبارات سازمان بهزیستی کشور و برنامه‌های اجرایی مرتبط با آن

کل اعتبارات سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، درمجموع ۵۸۹،۶۷۷،۵۸۵ میلیون ریال (۵۸.۹ هزار میلیارد تومان) است که ۱۳۸،۶۳۸،۰۰۰ میلیون ریال (۱۳.۸ هزار میلیارد تومان) آن مربوط به اعتبارات ستادی، ۴۴۸,۶۳۹,۵۸۵ میلیون ریال (۴۴.۸ هزار میلیارد تومان) مربوط به اعتبارات ردیف «ارائه خدمات حمایتی و توان‌بخشی و اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان» و ۲,۴۰۰,۰۰۰ میلیون ریال (0.24 هزار میلیارد تومان) مربوط به «صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی افراد دارای معلولیت» است. مقایسه میزان اعتبارات این دستگاه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ با مصوب اعتبارات سال ۱۴۰۴ حدود ۳۶ درصد رشد در ردیف اعتباری کلی سازمان بهزیستی کشور را نشان ‌می‌دهد. همچنین ردیف اعتباری «۱۳۱۵۱۰» در سال ۱۴۰۵ نسبت به سال گذشته حدود ۳۸ درصد رشد داشته است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ سازمان برنامه و بودجه تلاش کرده است تا تمام اعتبارات مرتبط با خدمات افراد دارای معلولیت در سازمان بهزیستی کشور را مستقل یا در راستای تکالیف قانون حمایت از حقوق معلولان از ردیف اعتباری سازمان بهزیستی کشور کسر و ذیل ردیف اختصاصی 131510 تجمیع نماید. بااین‌حال، این اقدام ازجمله موارد محل بحثی است که به‌دلیل مغایرت با ماده (۳۰) «قانون حمایت از حقوق معلولان» [9] در بخش‌های آتی این گزارش بررسی شده است.

جدول  5. اعتبارات سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ (میلیون ریال) [5] و [6]

اما پس از بیان کلی اعتبارات این سازمان برای به‌ دست آمدن جزئیات بیشتر، توجه به برنامه‌های آن در جدول تکمیلی ضروری است. این اعتبارات، همان‌طورکه ذکر شد، در قالب سه ردیف کلی قابل طرح است که به‌تفصیل به آن پرداخته خواهد شد.

به‌طور کلی اعتبارات ستادی سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ رشدی حدود ۲۶ درصد را نسبت به سال گذشته تجربه کرده است. در میان برنامه‌های این دستگاه‌ها و مطابق با جدول 6 برنامه‌های «پیشگیری از آسیب‌های اجتماعی» با ۷۴ درصد رشد، «خدمات کاهش آسیب معتادان» با ۷۲ درصد رشد و پس از آنها «خدمات حمایت اجتماعی مددجویان» با ۵۰ درصد رشد بیشترین افزایش اعتبارات را در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ به خود اختصاص داده است. در میان برنامه‌های مرتبط با این برنامه «خدمات حمایت توان‌بخشی معلولان» ۴۱ درصد و «خدمات مددکاری اجتماعی و توان‌بخشی» ۳۰ درصد نسبت به اعتبارات مصوب در سال گذشته کاهش داشته است. بنابراین به سیاست‌های پیشگیری از آسیب اجتماعی، که با کد «111» در برنامه‌های سال پیش‌رو قرار دارد، بیش از سایر بخش‌ها توجه شده است و کاهش محسوس برخی از برنامه‌های حمایتی نظیر کد « 0366-106» به‌دلیل ابهام در تجمیع اعتبارات جمعیت هدف معلولان در ردیف متمایز است.

جدول 6. برنامه‌های اجرایی سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ و مقایسه تغییرات آن با قانون بودجه سال ۱۴۰۴ (میلیون ریال) [5] و [6]

 در میان برنامه‌های ذیل ردیف اعتباری «۱۳۱۵۱۰» بیشترین افزایش به برنامه‌ «پیشگیری از معلولیت‌ها» با ۶۱ درصد رشد نسبت به سال گذشته تعلق دارد. پس از آن برنامه‌ «خدمات اشتغال حمایتی» ۳۷ درصد افزایش، «خدمات حمایت توان‌بخشی معلولان» ۳۹ درصد، «خدمات حمایت اجتماعی مددجویان» و «خدمات مددکاری اجتماعی و توان‌بخشی» ۲۲ درصد افزایش داشته است. باوجود این، باید توجه داشت که علی‌رغم اهمیت این تحلیل، از افزایش اعتبارات برنامه‌های این ردیف، به‌دلیل عدم تفکیک اعتبارات قانون حمایت از حقوق معلولان از سایر اعتبارات این جمعیت هدف و مددجویان دیگر سازمان بهزیستی، بخشی از محاسبات این ردیف دارای ابهام است. این درحالی است که در ماده (30) به‌صراحت به تمایز ردیف‌های قانون حمایت از حقوق معلولان از سایر اعتبارات تکلیف شده ‌است. بر همین اساس نیز در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «بررسی بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ کل کشور (۴۴): تحلیلی بر اعتبارات قانون حمایت از حقوق معلولان» در سال گذشته بر وجود برخی از برنامه‌های عمومی ذیل اعتبارات ردیف اختصاصی قانون حمایت از حقوق معلولان، از قبیل اعتبارات تهیه جهیزیه برای مددجویان، نقد شده بود [10]. در شکل 5 وضعیت اجرای ماده (۳۰) قانون حمایت از حقوق معلولان در قوانین بودجه سنواتی نشان داده‌ شده ‌است.

شکل 5. نمودار تغییرات اعتبارات قانون حمایت از حقوق معلولان (میلیون ریال) (1405-1398) [5] و [6]

از مهم‌ترین تحولات اعتبارات برنامه‌های ردیف مذکور، افزایش اعتبارات برنامه‌ «پیشگیری از معلولیت‌ها» با افزایش 61درصدی است. پس از آن برنامه‌ «خدمات حمایت توان‌بخشی معلولان» با 39 درصد بیشترین افزایش را نسبت به سال گذشته دارد. همچنین کاهش ۹درصدی اعتبارات برنامه‌ «توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان تحت پوشش» نیز از قابل توجه‌ترین تغییرات برنامه‌های ذیل این ردیف است. اما باوجود رشد ۳۸درصدی اعتبارات این ردیف، درصورت تداوم تورم سال جاری همچنان این افزایش اعتبارات، کفایت لازم را برای اجرای قانون مذکور ندارد. در نهایت نیز ردیف اختصاصی «صندوق حمایت از فرصت‌های شغلی افراد دارای معلولیت» ذیل اعتبارات دستگاهی این سازمان با اعتبار ۲۴۰ میلیارد تومان برای تأمین اعتبارات ماده (۱۰) قانون حمایت از حقوق معلولان ایجاد شده ‌است.

جدول 7. برنامه‌های ارائه خدمات حمایتی، توان‌بخشی و اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ و مقایسه تغییرات آن با قانون بودجه سال ۱۴۰۴ (میلیون ریال) [5] و [6]

 همان‌گونه که مشاهده می‌شود، هیچ‌گونه تغییر معناداری در عناوین برنامه‌های سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به سال 1404 ملاحظه نمی‌گردد و اولویت توزیع اعتبارات در عناوین مذکور نیز همانند سال گذشته ‌است. چنانچه از مجموع اعتبارات سازمان بهزیستی همچنان بیشترین سهم برای بخش خدمات حمایتی با حدود 82 درصد است؛ همچنین حدود 96 درصد از ردیف بودجه «ارائه خدمات حمایتی، توان‌بخشی اجرای قانون حمایت از حقوق معلولان» به کد «106» تخصیص‌ یافته است. پس از این اعتبارات، برنامه‌های «سیاستگزاری راهبری» حدود 9 درصد از کل اعتبارات سازمان را شامل می‌شود و در رتبه‌های بعدی برنامه‌های توانمندسازی و مددکاری با درصدهای ناچیز قرار دارند. تکرار این کیفیت توزیع با اولویت دادن به برنامه‌های هزینه‌ای اولیه و بی‌توجهی به برنامه‌های توانمندسازی سبب می‌شود که امکان خروج مددجویان از چرخه حمایتی همواره به تعویق بیفتد.

شکل 6. نمودار سهم برنامه‌های مختلف از اعتبارات سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه سال 1405 [6]

4-1-2. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

اعتبارات ردیف‌های متفرقه سازمان بهزیستی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کشور به موارد معدودی اختصاص یافته‌ است. ردیف «اعتبارات موضوع یک درصد عوارض ورود و صدور کالاها و خدمات در مناطق آزاد» در راستای اجرای موضوع‌ بند «چ» ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، 1۸۸,000 میلیون ریال است که نسبت به سال 140۴ حدود ۵۷ درصد رشد داشته است. همچنین ردیف کمک به زیرساخت‌های اقتصادی و توانمندسازی خانوارهای سازمان بهزیستی کشور و کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره) در اعتبارات متفرقه سال ۱۴۰۵ بدون مشخص شدن سهم دستگاه‌ها به‌صورت مشترک و با اعتبار ۴,۰00,00۰ میلیون ریال معادل 400 میلیارد تومان آورده شده که نسبت به سال گذشته ۲۵ درصد رشد داشته است. ازسوی دیگر، در قانون بودجه سال ۱۴۰4 ردیف شماره 65-730000 تحت ‌عنوان «اجرای ماده ( 5) و ماده ( 8) قانون حمایت از افراد دارای معلولیت و سامان‌دهی کودکان کار و خیابانی» مصوب شده که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ حذف شده‌ است.

جدول 8. اعتبارات متفرقه سازمان بهزیستی کشور در لایحه بودجه سال 140۵ (میلیون ریال) [5] و [6]

 4-1-3. میزان تخصیص اعتبارات در قانون بودجه سال 1404

مطابق با گزارش سازمان بهزیستی کشور و باتوجه‌به جدول 9، در ۹ ماه ابتدایی سال ۱۴۰۴ از حدود ۱۸ هزار میلیارد تومان اعتبارات مصوب سازمانی حدود ۱۱ هزار میلیارد تومان (معادل ۶۱ درصد) برای اجرای تکالیف معین‌ شده، تخصیص ‌یافته است. در این خصوص، بالاترین سهم تخصیص اعتبارات مصوب برنامه‌ای به‌ترتیب به «حمایت بیمه بازنشستگی مددجویان» (86 درصد)، «ارائه خدمات یکپارچه دولت هوشمند (الکترونیکی)» (84 درصد) و «خدمات کاهش آسیب معتادان» (۷۵ درصد) است. همچنین کمترین تخصیص به برنامه «خدمات اشتغال حمایتی» مربوط است. باوجود اهمیت قابل توجه این برنامه در راستای توانمندسازی مددجویان، حدود 38 درصد منابع در 9 ماهه اول سال 1404 به آن تخصیص ‌یافته است. 

جدول 9. میزان اعتبارات تخصیص‌یافته به سازمان بهزیستی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ (میلیون ریال) [۵]

 همچنین درمورد ردیف اعتباری قانون حمایت از حقوق معلولان، تا پایان ۹ ماه ابتدایی سال ۱۴۰۴ از مجموع حدود ۲۴ هزار میلیارد تومان اعتبارات مصوب این قانون در سال ۱۴۰۴، حدود ۱۷ هزار میلیارد تومان (معادل ۷۰ درصد) تخصیص ‌یافته است که در مقایسه با درصد تخصیص اعتبارات سازمان بهزیستی کشور ۹ درصد تخصیص بیشتر را نشان ‌می‌دهد. در این خصوص، اعتبارات در دو برنامه «خدمات حمایت توان‌بخشی معلولان» و «خدمات اشتغال حمایتی» حدود ۷۱ درصد تخصیص ‌یافته و اعتبارات «توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان تحت پوشش» حدود ۵۶ درصد عملکرد به ثبت رسانده ‌است.

جدول 10. میزان اعتبارات تخصیص‌یافته به سازمان بهزیستی در سال ۱۴۰۴ (میلیون ریال) [۵]

4-2. کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره)

کمیته ‌امداد امام‌خمینی (ره) به‌عنوان یکی از مهم‌ترین نهادهای حمایتی کشور به ارائه خدمات اجتماعی متنوعی به حدود چهار میلیون و هشتصد هزار فرد مددجو می‌پردازد. براساس ماده (2) اساسنامه این نهاد «هدف از تشکیل کمیته ‌امداد امام، توانمندسازی و شکوفایی استعدادها و تأمین خوداتکایی، تقویت و رشد ایمانی و اعتقادی نیازمندان و محرومان با ارائه خدمات اجتماعی، حمایتی، فرهنگی و معیشتی به آنان می‌باشد». به همین منظور خدمات کمیته ‌امداد علاوه‌بر مستمری معیشتی به خانوارها شامل حوزه‌های گسترده‌ای نظیر توانمندسازی و ایجاد اشتغال، ارائه کمک و تسهیلات مسکن، ارائه خدمات آموزشی است که گروه‌های هدف متنوع نظیر زنان ‌سرپرست خانوار، سالمندان، کودکان بی‌سرپرست، خانواده‌های زندانیان و بیماران صعب‌العلاج را شامل می‌شود [11].

   جمعیت تحت پوشش کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره) معادل ٢, ٣٢٧, ١٣٠ خانوار با میانگین بعد خانوار 2.1 نفر است. میزان رشد جمعیت خانوار تحت پوشش این نهاد نیز به‌طور متوسط در هر سال برابر با 2.4 درصد بوده است. از این میان، حدود 56.6 درصد (معادل ١, ٣١٨, ٥٩٤ تعداد خانوار) از خانوارها زن سرپرست‌اند و حدود 54.4 درصد (معادل ١,267,812 تعداد خانوار) از خانوارها تحت سرپرستی مددجو سالمند قرار دارند. از دیگر ویژگی‌های مددجویان تحت حمایت این نهاد وضعیت اسکان 54 درصد آنان در روستاها و 46 درصد این خانوارها در شهرهاست. در نهایت گفتنی است که معادل 96.7 درصد از این خانوارها به‌صورت ماهیانه از مستمری کمک‌معیشتی این نهاد بهره‌مندند که فراگیرترین خدمت ارائه شده توسط این نهاد است [12]. در شکل 7 روند رشد جمعیت افراد تحت پوشش کمیته ‌امداد از سال 1399 تا سال 1403 قابل مشاهده‌ است.

شکل 7.  نمودار تعداد افراد و خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره) (سال‌های ۱۳۹9 تا ۱۴۰۳) [۱۲]

4-2-1. بررسی اعتبارات کمیته ‌امداد و برنامه‌های اجرایی مرتبط با آن

اعتبارات کمیته ‌امداد در لایحه بودجه سال 1405 معادل 30.9 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته ‌شده است که نسبت به قانون بودجه سال 1404 رشد حدود 29درصدی را نشان ‌می‌دهد. علاوه‌بر این، در جدول 14 لایحه نیز اعتباری تحت ‌عنوان «مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته‌ امداد امام‌خمینی(ره)» معادل 136 هزار میلیارد تومان منظور شده ‌است.

شکل 8. نمودار میزان اعتبارات بودجه‌ای کمیته ‌امداد از سال 1400 تا سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [6]

همان‌طورکه در جدول 11 قابل مشاهده ‌است، بیشترین رشد در میان برنامه‌ها نسبت به قانون بودجه سال 1404 مربوط به برنامه‌ «خدمات حمایت اجتماعی مددجویان» با حدود 39 درصد افزایش است. پس از آن برنامه «حمایت بیمه بازنشستگی مددجویان» با افزایش 30 درصد و برنامه‌ «سیاستگزاری و راهبری کمیته ‌امداد» با رشد 20درصدی قرار دارد. باوجود فعالیت‌های مؤثر کمیته ‌امداد در زمینه ایجاد اشتغال در سالیان گذشته، همچنان برنامه‌ اشتغال آن جزو برنامه‌های با رشد قابل توجه قرار نمی‌گیرد.

جدول 11. برنامه‌های اجرایی کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره) در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ و مقایسه تغییرات با قانون بودجه سال ۱۴۰۴ (میلیون ریال) [5] و [6]

در شکل 9 سهم هریک از برنامه‌های مذکور از اعتبارات کمیته ‌امداد قابل مشاهده‌ است. بیشترین سهم برای برنامه خدمات حمایتی است که با اعتباری 17.2 هزار میلیارد تومانی معادل 56 درصد سهم اعتبارات دستگاه را شامل شده ‌است. پس از این مورد می‌توان به سهم اعتبارات برنامه‌های «سیاستگزاری و راهبری کمیته ‌امداد» و «توانمندسازی مددجویان» اشاره کرد که به‌ترتیب 31 و 7 درصد از سهم کل اعتبارات دستگاه را به خود اختصاص داده است. بنابراین باوجود جهت‌گیری مترقی در اسناد بالادستی کمیته ‌امداد و افزایش بودجه برنامه‌های توانمندسازی، همچنان بیش از نیمی از اعتبارات آن به ارائه خدمات حمایتی تعلق گرفته است. همچنین همانند سال گذشته همچنان سهم اعتبارات برنامه‌های «سیاستگزاری و راهبری کمیته ‌امداد»، که بخش ستادی این نهاد است، بخش زیادی از اعتبارات کل دستگاه را شامل می‌شود.  

شکل 9. نمودار سهم برنامه‌ها از اعتبارات کمیته‌ امداد امام‌خمینی(ره) (۱۴۰۵) [6]

4-2-2. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

ردیف‌های متفرقه کمیته ‌امداد شامل اعتبارات موضوع یک درصد عوارض ورود و صدور کالاها و خدمات در مناطق آزاد در راستای اجرای موضوع ‌بند «چ» ماده (65) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است که نسبت به سال گذشته دارای افزایش قابل توجه حدود 57درصدی است. تفکیک دو نهاد به سهم 60 درصد برای کمیته ‌امداد و 40 درصد برای سازمان بهزیستی در ردیف‌های مستقل همانند سال گذشته لحاظ شده ‌است. ردیف کمک و تشویق مناطق پرداخت‌کننده زکات نیز همانند سال گذشته کاهشی بوده و همچنین حدود 13 درصد دیگر از آن کاسته شده ‌است. میزان رشد ردیف «کمک به زیرساخت‌های اقتصادی و توانمندسازی خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد» نیز به‌دلیل ادغام با سازمان بهزیستی و مشخص نشدن سهم هریک از دستگاه‌ها قابل محاسبه نیست.

جدول 12. اعتبارات متفرقه کمیته ‌امداد در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال) [5]

4-2-3. میزان تخصیص اعتبارات کمیته‌امداد در قانون بودجه سال 1404

مطابق جدول 13، اعتبارات تخصیص‌یافته به کمیته ‌امداد در 9 ماهه ابتدایی سال 1404 در قالب سه ردیف عمده در نظر گرفته ‌شده است. در سال 1404 اعتبارات عمومی این دستگاه شامل اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی سرمایه‌ای حدود 70 درصد عملکرد دارد. همچنین از مجموع اعتبارات مستمری هدفمندی یارانه‌ها یا همان برنامه‌ مستمری کمک‌معیشت مددجویان کمیته ‌امداد در جدول 14 در لایحه بودجه نیز تقریباً 75 درصد تخصیص‌ یافته است. ردیف‌های متفرقه نیز با تخصیص 30درصدی کمترین میزان را دارد. اما درمجموع حدود 73 درصد بودجه کمیته ‌امداد در سال 1404 در 9 ماهه اول این سال به دستگاه مربوطه پرداخت شده ‌است که شامل اعتبارات اصلی این سازمان می‌شود.  

جدول 13. میزان اعتبارات تخصیص‌ یافته کمیته ‌امداد در سال 1404 (هزار میلیارد تومان) [5]

4-3. اعتبارات مستمری مددجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور و کمیته‌امداد امام‌خمینی(ره)

در بند «ث» ماده (31) برنامه هفتم پیشرفت کشور چنین آمده است: «دولت مکلف است در طول اجرای برنامه علاوه‌بر پرداخت یارانه فعلی، هر سال حداقل مستمری خانوارهای مددجویان تحت حمایت کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره) و سازمان بهزیستی کشور را متناسب با سطح محرومیت بر مبنای متوسط بیست‌ درصد (۲۰ درصد) حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار، در چهارچوب بودجه سنواتی و از محل درآمد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها با حذف خانوارهای پردرآمد و در قالب ردیف مستقل از طریق دستگاه‌های مذکور تأمین و پرداخت نماید».

در لایحه بودجه سال 1405 اعتباری معادل 1،360،000،000 (136 هزار میلیارد تومان) در جدول 14 تحت ‌عنوان «مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره) و مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور» در نظر گرفته شده است. این اعتبارات در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 رشدی معادل 36 درصد دارد. در شکل 10 تغییرات اعتبارات مستمری نهادهای حمایتی قابل مشاهده ‌است.

شکل 10. نمودار اعتبارات مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته ‌امداد امام‌خمینی(ره) و مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی کشور از سال 1400 تا سال 1405 (میلیون ریال)[5] و [6]

در سال 1404 باوجود افزایش 40 درصدی مستمری مددجویان نهادهای حمایتی خانوار تک‌نفره در این دو نهاد مستمری ماهیانه معادل 1،400،000 تومان دریافت می‌کند. همچنین خانواده‌های پنج نفر و بالاتر نیز مستمری ماهیانه 4،400،000 تومانی دریافت می‌کنند. براساس اطلاعات به‌دست‌آمده از دستگاه‌های اجرایی، میانگین وزنی مستمری مددجویان در سال 1404 فاصله چندانی با تکلیفی در قانون برنامه هفتم ندارد. اما به‌دلیل اینکه افزایش حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار معمولاً پس از تصویب لایحه بودجه مشخص می‌گردد و باتوجه‌به پیش‌بینی‌های افزایش بیش از 40درصدی این مصوبه و به‌دلیل اینکه اعتبارات مستمری مددجویان در دهه گذشته عقب‌ماندگی قابل توجهی نسبت به تورم دارد، پیشنهاد می‌گردد که افزایش اعتبارات این برنامه به میزان 50 درصد در نظر گرفته شود. در جدول 14 محاسبه سرانه مستمری نهادهای حمایتی در سه سناریوی افزایش 30، 40 و 50درصدی قابل بررسی است.

جدول 14. اعتبارات سرانه مستمری مددجویان نهادهای حمایتی براساس افزایش آن در سال 1405 (تومان)

4-4. بنیاد شهید و امور ایثارگران

بنیاد شهید و امور ایثارگران به‌عنوان سازمان انقلابی متولی اصلی ارائه خدمات اجتماعی به سه گروه مهم خانواده شهدا و ایثارگران، جانبازان و آزادگان است. جمعیت تحت پوشش خدمات این بنیاد تا پایان سال 1403 برابر با 890.969 نفر است. این افراد تحت پوشش، ازجمله والدین، همسر و فرزندان خانواده‌های مذکور، مطابق با قوانین مربوطه شامل دریافت حمایت‌های گوناگون خواهند شد. گروه جانبازان با جمعیتی 619.038 نفری معادل 69.5 درصد، خانواده شهدا با جمعیتی 228.502 نفری معادل 25.6 درصد و آزادگان با جمعیت 43.429 نفری معادل 4.9 درصد از جمعیت تحت پوشش این نهاد را تشکیل می‌دهند. در شکل 11 ترکیب جمعیت تحت پوشش بنیاد شهید و امور ایثارگران تا انتهای سال 1403 قابل مشاهده ‌است.

شکل 11. نمودار سهم جمعیت تحت پوشش بنیاد شهید و امور ایثارگران [13]

4-4-1. بررسی اعتبارات بنیاد شهید و برنامه‌های اجرایی آن

اعتبار پیش‌بینی شده برای بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1405 حدود 150 هزار میلیارد تومان است که نسبت به بودجه سال گذشته در این نهاد رشدی معادل 23 درصد را نشان ‌می‌دهد. در شکل 12 رشد اسمی بودجه این نهاد از سال 1400 قابل مشاهده ‌است.

شکل 12. نمودار تغییرات اعتبار بودجه‌ای جمعیت تحت پوشش بنیاد شهید و امور ایثارگران از سال 1400 تا سال 140۵ (میلیون ریال) [5] و [6]

اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1405 در قالب هشت برنامه در نظر گرفته‌ شده است. برنامه «خدمات حمایت اجتماعی ایثارگران» که مربوط به حقوق و مستمری والدین و فرزندان شهدا و جانبازان حالت اشتغال است، با اختصاص حدود 109 هزار میلیارد تومان، همچون سال 1404، بیشترین اعتبار را (حدود 72 درصد از کل بودجه دستگاه) به خود اختصاص داده است. این برنامه نسبت به سال گذشته دارای 16 درصد رشد است. سپس برنامه «بیمه درمان تکمیلی ایثارگران» با اختصاص 35.4 هزار میلیارد تومان در رده بعدی قرار دارد. این برنامه نیز با افزایش حدود 48 درصد، رشد قابل توجهی نسبت به سال گذشته دارد. اما برنامه «توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان ایثارگر» باوجود افزایش قابل توجه در سال گذشته در لایحه بودجه سال 1405 با کاهش 31درصدی مواجه شده ‌است.

جدول 15. مقایسه اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران در بودجه مصوب سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 (به میلیون ریال) [5] و [6]

در شکل 13 سهم برنامه‌های مختلف در اعتبار در نظر گرفته‌ شده برای بنیاد شهید و امور ایثارگران به‌تفکیک دسته‌بندی ارائه شده در جدول (6/1) لایحه بودجه سال 1404 نمایش داده‌ شده ‌است. همان‌گونه که مشخص است، «خدمات حمایتی» با حدود 74 درصد همچون سنوات گذشته بیشترین سهم را به خود اختصاص داده است. پس از این بخش، خدمات حمایت بیمه‌ای با سهم 23درصدی از بودجه دستگاه قرار می‌گیرد که هزینه‌ بیمه درمان تکمیلی ایثارگران می‌گردد. یکی از نقاط قوت در توزیع اعتبارات پیش‌بینی شده برای بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1405 بی‌توجهی به برنامه‌های توانمندسازی است که ذیل کد برنامه‌ای «110» شامل پژوهش‌های کاربردی، اشتغال و توانمندسازی دانشجویان و دانش‌آموزان است. این مسئله بی‌توجهی سیاستگذار را به لزوم خارج کردن اقشار مستعد برای خروج از چرخه حمایت اجتماعی مستقیم، و تأکید آن بر تداوم برنامه‌هایِ حمایتیِ صرف نشان ‌می‌دهد. 

بااین‌حال، یکی از چالش‌های دیرینه نظام بودجه‌ریزی حوزه ایثارگری، نبود ارتباط متناظر میان برنامه‌های تعریف شده ذیل بنیاد شهید و امور ایثارگران و اسناد بالادستی این حوزه، به‌ویژه قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران است. در ماده (73) قانون مذکور اشاره ‌شده است: «منابع مالی مورد نیاز (برای اجرای احکام هر فصل از قانون) با حفظ سهم سایر منابع بنیاد، در قالب مفاد لوایح بودجه سنواتی پیش‌بینی خواهد شد» [14]. اما باوجود این،  طی بیش از یک دهه گذشته، هیچ‌گاه احکام بودجه و برنامه‌های پیش‌بینی شده ذیل بنیاد شهید و امور ایثارگران، پیوند متناظر با فصول قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران نداشته‌ است و عموماً برنامه‌ها ذیل عناوین کلی و فراگیر، تعریف ‌شده‌اند. حتی در تبصره «2» ماده (73) این قانون، راه‌حل برطرف‌سازی این نقیصه نیز پیش‌بینی شده و رئیس قوه مجریه را مکلف ساخته ‌است که «به‌منظور شفاف‌سازی منابع مالی اختصاص یافته برای خدمات‌رسانی به ایثارگران، معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور مکلف است نسبت به ایجاد فصل رفاه و تأمین اجتماعی ایثارگران و برنامه‌های ذیل آن متناسب با عناوین فصول این قانون در لوایح بودجه سنواتی اقدام نماید». بااین‌حال، این اقدام نیز تاکنون صورت نپذیرفته است که این امر خلاف صدر اصل (52) است. طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب سال 1404، دولت باید الزامات بودجه‌ای قوانین را در لایحه بودجه سال 1405 درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل (52) (مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی) رخ داده است.

شکل 13 . نمودار سهم برنامه‌های مختلف از اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران در لایحه بودجه سال 1405 به‌تفکیک کدهای ارائه شده در جدول 6/1 [۶]  

4-4-2. بررسی اعتبارات ردیف‌های متفرقه

اعتبارات اختصاص‌یافته به بنیاد شهید و امور ایثارگران در قالب جدول 1-7 و جدول متفرقه 9 نسبت به قانون بودجه سال 1404 با حذف دو برنامه از جدول 9 و کاهش اعتبارات برنامه «پاداش پایان خدمت ایثارگران» روبه‌رو است. دو ردیف با موضوع «پرداخت بدهی بنیاد شهید به دانشگاه آزاد اسلامی بابت شهریه دانشجویی» و «بدهی بیمه تکمیلی درمان ایثارگران» در ردیف‌های متفرقه قانون بودجه سال 1404 اضافه و برای هریک ‌هزار میلیارد تومان اعتبار در نظر گرفته‌ شده بود که در لایحه بودجه سال 1405 حذف شده ‌است. برنامه «پاداش پایان خدمت ایثارگران» نیز برنامه‌ای است که در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 ‌هزار میلیارد تومان کاهش یافته ‌است.

جدول 16. مقایسه اعتبارات ردیف‌های متفرقه مربوط به بنیاد شهید و امور ایثارگران در بودجه مصوب سال ۱۴۰۴ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ (میلیون ریال) [5] و [6]

۵. اعتبارات دستگاه‌های حوزه امدادی

مطابق با قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» حوزه امدادی به‌عنوان یکی از سه حوزه نظام جامع تأمین اجتماعی، با هدف آماده‌سازی و هماهنگی سازمان‌ها و نهادهای ذی‌ربط برای ارائه فوری و کافی‌ خدمات به آسیب‌دیدگان رویدادهای غیرمترقبه در راستای تأمین نیازهای اولیه ‌آسیب‌دیدگان از حوادث طبیعی شامل تغذیه، پوشاک و سرپناه موقت در چارچوب طرح ‌امداد و نجات کشور و نیز پیش‌بینی سازوکارهای لازم برای امور مربوط به بازسازی کوتاه‌مدت با همکاری سازمان‌های دولتی و غیردولتی و نهادهای مدنی فعالیت می‌کند [2].

در ایران دستگاه‌هایی مانند سازمان هلال ‌احمر جمهوری اسلامی ایران و سازمان مدیریت بحران کشور، مهم‌ترین دستگاه‌های متولی در حوزه امدادی به ‌شمار می‌آیند. ازاین‌رو در بخش پیش‌رو تلاش می‌شود تا اعتبارات پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور درمورد دستگاه‌های مذکور بررسی شود.

 در این بخش مهم‌ترین برنامه‌های مربوط به امداد و نجات در لایحه بودجه سال 1405 ذیل کد «107» با اعتبار 196,210,000 میلیون ریالی معادل 19.6 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته‌ شده است. همچنین اعتبارات متفرقه انتقال نیافته این بخش نیز معادل 8.7 هزار میلیارد تومان است. در مجموع اعتبارات این بخش معادل 284,102,000 میلیون ریال است که سهمی معادل ۱.79 درصد از اعتبارات رفاه و تأمین اجتماعی را به خود اختصاص داده است.

جدول 17. اعتبارات بخش امدادی لایحه بودجه سال 140۵ (میلیون ریال) [5]

5-1. جمعیت هلال ‌احمر جمهوری اسلامی ایران

جمعیت هلال ‌احمر به‌عنوان یک جمعیت غیردولتی [2] یکی از گسترده‌ترین شبکه‌های داوطلبان در کشور به ‌شمار می‌آید که براساس «قانون وظایف و مسئولیت‌های جمعیت هلال‌احمر» (مصوب ۱۳۶۲) مجلس شورای اسلامی به‌ تمام تعهدات و قراردادهای بین‌المللی مرتبط با اهداف، وظایف و مسئولیت‌های این نهاد و جنبش جهانی صلیب سرخ و همچنین مقررات اتحادیه جهانی صلیب سرخ مشروط بر آنکه با سیاست‌ها و قوانین جمهوری اسلامی ایران مغایرت نداشته ‌باشد، پایبند است [15]. همچنین این جمعیت مطابق با جزء «۳» بند «ب» ماده (۱۴) «قانون مدیریت بحران کشور» (مصوب ۱۳۹۸) موظف است اقدامات لازم در زمینه جذب، هدایت و توزیع کمک‌های غیردولتی داخلی و خارجی را با رعایت اصل (۸۰) قانون اساسی انجام دهد [16]. اما علاوه‌بر این از کمک‌های دولتی نیز بهره‌مند است.

5-1-1. بررسی اعتبارات جمعیت هلال ‌احمر و برنامه‌های اجرایی آن

به همین منظور، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ جمعیت هلال ‌احمر جمهوری اسلامی ایران اعتبار 195,660,000 میلیون ریالی (معادل ۱۹.۵ هزار میلیارد تومان) برای این دستگاه در نظر گرفته ‌شده است. بنابراین اعتبارات مذکور نسبت به قانون بودجه سال 1404 رشد حدود 11درصدی را نشان‌ می‌دهد. بررسی نحوه توزیع اعتبارات این دستگاه ذیل برنامه‌های گوناگون نشان ‌می‌دهد که اهم خدمات جمعیت هلال ‌احمر جمهوری اسلامی ایران در قالب دو کد برنامه‌ «خدمات امداد و نجات» و «سیاستگزاری و راهبری» قابل تقسیم‌بندی است که در آن «خدمات امداد و نجات»، حدود ۹۹ درصد از کل اعتبارات دستگاهی را به خود اختصاص داده است. در جدول 18 اعتبارات برنامه‌های مختلف جمعیت هلال ‌احمر در نسبت با اعتبارات سال 1404 قابل مشاهده ‌است.

جدول 18. برنامه‌های اجرایی جمعیت هلال ‌احمر جمهوری اسلامی ایران در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ و مقایسه تغییرات با قانون بودجه سال ۱۴۰۴ (میلیون ریال) [5] و [6]

همان‌طورکه مشخص است، بیشترین رشد در میان برنامه‌های جمعیت هلال ‌احمر در سال 1405 مربوط به برنامه «خدمات توان‌بخشی به آسیب‌دیدگان حوادث و سوانح» با 41 درصد رشد نسبت به سال گذشته ‌است. همچنین برنامه‌های «ارتقای مهارت‌های تخصصی امداد و نجات» و «خدمات اضطراری به آسیب‌دیدگان حوادث و سوانح» به‌ترتیب با 14 و 29 درصد کاهش مواجه شدند. شایان ‌ذکر است، در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نیز همانند قانون بودجه سال 1404، برنامه «سیاستگزاری و راهبری خدمات امداد و نجات» ذیل خدمات جمعیت هلال ‌احمر در قالب دو کد «107» و «148» مطرح می‌شود. هرچند اعتبارات هر دو برنامه مذکور درمجموع رشد اندکی داشته، اعتباراتی که ذیل کد «148» آمده است، وضعیت کاهشی دارد. همچنین کیفیت توزیع اعتبارات جمعیت هلال ‌احمر در شکل 14 قابل مشاهده‌ است.

شکل 14. نمودار سهم برنامه‌های سازمان هلال‌احمر از اعتبارات ردیف (لایحه بودجه سال ۱۴۰۵) [6]

5-1-2. اعتبارات ردیف‌های متفرقه

باتوجه‌به تصویب قانون برنامه هفتم پیشرفت و در راستای اجرای ماده (69) قانون برنامه هفتم پیشرفت یک ردیف اعتباری در قالب ردیف‌های متفرقه برای جمعیت هلال ‌احمر در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نیز پیش‌بینی شده ‌است. درمجموع اعتبارات متفرقه جمعیت هلال ‌احمر در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ معادل 4.8 هزار میلیارد تومان در قالب دو موضوع («اعتبارات ماده (69) قانون برنامه هفتم پیشرفت» [4] با 2.5 هزار میلیارد تومان، «کمک بلاعوض به بیماران نیازمند» با اختصاص ‌هزار میلیارد تومان و حق بیمه شخص ثالث شرکت‌های بیمه‌ای بابت هزینه در امور منجر به کاهش تصادفات با 9۰ میلیارد تومان در نظر گرفته‌ شده است. همچنین برنامه استخدام نیروی انسانی برای جمعیت هلال ‌احمر نیز با اعتبار حدوداً 1.2 هزار میلیارد تومان در جداول متفرقه در نظر گرفته ‌شده است که دلیل اصلی افزایش مجموع اعتبارات متفرقه این دستگاه نسبت به سال گذشته ‌است.

جدول 19. مقایسه اعتبارات ردیف‌های متفرقه مربوط به جمعیت هلال ‌احمر جمهوری اسلامی ایران در اعتبارات مصوب سال 140۴ و لایحه بودجه سال 140۵ (میلیون ریال) [5] و [6]

5-2. سازمان مدیریت بحران کشور

سازمان مدیریت بحران کشور به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ارکان پیشگیری، آمادگی و بازسازی موارد ناشی از سوانح و بلایای طبیعی و انسان ساخت در سال ۱۳۸۷ و به‌موجب «قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور» (مصوب ۱۳۸۷) تأسیس شده ‌است. اعتبارات این نهاد، عمدتاً از محل اعتبارات عمومی دولت، ردیف‌های بودجه‌ای مرتبط با مدیریت بحران، اعتبارات پیش‌بینی‌ نشده و در موارد خاص منابع اختصاصی جبرانی تأمین می‌شود. اعتبارات این دستگاه در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ حدود ۷۵ میلیارد تومان است. در این سال، اعتبارات مذکور نسبت به سال گذشته ۲۱ درصد رشد داشته است. این درحالی است که در سال ۱۴۰۳ افزایش اعتبارات آن حدود ۷۹ درصد بوده است. مطابق جدول 19، کل این اعتبارات در چارچوب یک برنامه «خدمات امداد و نجات» و با شرح «مدیریت امور حوادث غیرمترقبه با اولویت پیشگیری» ارائه شده ‌است.

جدول 19. اعتبارات سازمان مدیریت بحران کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ (میلیون ریال) [5] و [6]

در شکل 15 تفاوت اعتبار پیش‌بینی شده برای سازمان مدیریت بحران کشور و برنامه مرتبط با آن در بودجه مصوب سال‌های ۱۴۰۳، ۱۴۰۴ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان داده ‌شده ‌است.

شکل 15. نمودار مقایسه اعتبارات سازمان مدیریت بحران در قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۳، ۱۴۰۴ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ (میلیارد تومان)[5] و [6]

۶. اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی

اعتبارات مربوط به حوزه صندوق‌های بازنشستگی در قانون بودجه سال جاری و لایحه بودجه سال آتی را می‌توان در چهار قالب کلی دسته‌بندی کرد:^و

1.      تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی؛

2.      بخشی از خدمات حمایت بیمه‌ای شامل تأدیه بدهی جاری دولت (سهم مشارکت) به صندوق‌های تأمین اجتماعی و روستاییان، کشاورزان و عشایر؛

3.      متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان؛

4.       تأدیه بدهی انباشته دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر.

به ‌بیان ساده‌تر، کل اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به دو بخش جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی (تعادل منابع و مصارف + متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان) و تأدیه بدهی (جاری + انباشه) تقسیم کرد.

جدول 20. رشد اعتبارات مربوط به حوزه صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [6]

 دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، درمجموع ۱۱۸۳ هزار میلیارد تومان اعتبار برای حوزه صندوق‌های بازنشستگی پیش‌بینی کرده است که این رقم ۷۴درصد از کل اعتبارات حوزه رفاه و تأمین اجتماعی را شامل می‌شود. همچنین با کسر ۱۰۰ هزار میلیارد تومان تأدیه بدهی مندرج در جدول ۲۴، که ماهیتی فرابودجه‌ای دارد، اعتبارات این حوزه بیش از ۱۸ درصد از منابع بودجه عمومی را به خود اختصاص داده است.

اعتبارات پیش‌بینی ‌شده برای صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال آتی نسبت به اعتبارات مصوب سال جاری، رشدی معادل ۱۷درصد را نشان ‌می‌دهد. این درحالی است که منابع عمومی دولت در همین لایحه فقط با افزایش ۵ درصدی مواجه شده ‌است؛ بااین‌حال، درصورت تداوم تورم سال جاری و باتوجه‌به چالش‌های پیش‌روی گروه‌های هدف این صندوق‌ها، به نظر می‌رسد حتی این میزان افزایش اعتبار نیز پاسخ‌گوی هزینه‌های آنها نباشد.

مقایسه اعتبارات لایحه بودجه سال آتی و مصوب سال جاری حوزه صندوق‌های بازنشستگی نشان‌ می‌دهد که بیشترین رشد مربوط به خدمات حمایت بیمه‌ای ذیل صندوق‌های بازنشستگی بوده است که می‌توان دلیل اصلی آن را رشد دوبرابری اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی دانست. اعتبارات مربوط به تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی نیز تقریباً معادل حقوق افزایش داشته و اعتبارات متناسب‌سازی 36درصد رشد داشته است. اما تأدیه بدهی صرفاً به سازمان تأمین اجتماعی محدود شده و اعتباری برای صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر در نظر گرفته نشده؛ به‌نحوی‌که مجموع تأدیه بدهی از 200 هزار میلیارد تومان در سال جاری به 170 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرده است که این امر خلاف صدر اصل (52) است. طبق ماده (1) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب 1404، دولت باید الزامات بودجه‌ای قوانین را در لایحه بودجه سال 1405، درج کند؛ در غیر این صورت، نقض صدر اصل (52) (مبنی‌بر تهیه لایحه بودجه براساس ترتیبات قانونی) رخ داده است.

شکل 16. نمودار مقایسه اعتبارات حوزه صندوق‌های بازنشستگی در بودجه سال 1404 و لایحه سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [۶]  

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، از مجموع ۱۱۸۳ هزار میلیارد تومان اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی، ۹۷۸ هزار میلیارد تومان (۸۲ درصد) به جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری و برخی دیگر از صندوق‌ها اختصاص یافته و ۲۰۵ هزار میلیارد تومان (۱۸ درصد) نیز به تأدیه بدهی جاری و انباشته دولت اختصاص داده ‌شده ‌است. در این میان، اعتبارات مربوط به جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی، شامل تعادل منابع و مصارف و متناسب‌سازی، با رشد ۲۳درصدی همراه بوده، درحالی‌که اعتبارات تأدیه بدهی دولت، اعم از بدهی‌های جاری و انباشته، با رشد منفی ۷ درصد مواجه شده‌ است.

شکل 17. نمودار توزیع اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال 1405  [۶]

6-1. متناسب‌سازی

سیاست متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مداخلات دولت در حوزه نظام بازنشستگی، با هدف حفظ قدرت خرید و جلوگیری از افت مستمر ارزش مستمری‌ها در برابر تورم اتخاذ شد. تجربه سال‌های اخیر نشان‌ می‌دهد که در غیاب تکانه‌های سیاستی از این جنس، کفایت مزایای برخی از صندوق‌های بیمه‌گر به‌تدریج کاهش می‌یابد و سطح معیشت مستمری‌بگیران با مخاطرات جدی مواجه می‌شود. ازاین‌رو، متناسب‌سازی به‌عنوان ابزاری جبرانی برای حمایت از بازنشستگان، به‌ویژه در صندوق بازنشستگی کشوری و لشکری و همچنین بخشی از مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی، در دستور کار قرار گرفت. فرازونشیب‌های اجرای این سیاست در سال‌های مختلف، قانونگذار را به‌سمت الزام اجرای آن در قالب برنامه هفتم پیشرفت سوق داد. براساس بند «ر» ماده (28):

1. به‌منظور برقراری عدالت در پرداخت حقوق شاغلان و بازنشستگان و نیز متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان با نود درصد (۹۰ %) حقوق و فوق‌العاده‌های مشمول کسور شاغلان مشابه و هم‌تراز، دولت مکلف است تا پایان سال سوم برنامه اقدام لازم را به عمل آورد. این افزایش از سال ۱۴۰۳ در سال اول معادل چهل درصد (۴۰ %) و در سال‌های دوم و سوم هر کدام سی درصد (۳۰ %) مابه‌التفاوت تا نود درصد (۹۰ %) یادشده خواهد بود. آیین‌نامه اجرایی این جزء به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد.

۲. در راستای اجرای ماده (۹۶) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354/04/30 با اصلاحات و الحاقات بعدی سازمان تأمین اجتماعی مکلف است در طول سه سال اول برنامه نسبت به متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان غیرحداقل‌بگیر اقدام نماید؛ به‌نحوی‌که در پایان سال سوم برنامه، نسبت مستمری بازنشسته به حداقل دستمزد همان سال، با نود درصد (۹۰ %) نسبت اولین مستمری بازنشستگی به حداقل دستمزد سال برقراری مستمری، متناسب گردد.

این متناسب‌سازی در سال اول به میزان چهل درصد (۴۰ %) و در سال‌های دوم و سوم هرکدام سی درصد (۳۰ %) مابه‌التفاوت تا نود درصد (۹۰ %) یاد شده خواهد بود.

این حکم نافی حقوق حداقل‌بگیران مطابق قوانین مربوط ازجمله ماده (۱۱۱) قانون تأمین اجتماعی نخواهد بود.

۳. وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است تا پایان سال دوم برنامه نسبت به متناسب‌سازی پرداختی مستمری بازنشستگی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر براساس محاسبات بیمه‌ای و در چهارچوب بندهای «۳» و «۴» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، متناسب با اعتبار دریافتی در بودجه‌های سنواتی اقدام قانونی به عمل آورد.

از ابتدای اجرای برنامه هفتم پیشرفت تاکنون، اعتبارات متناسب‌سازی در جداول بودجه‌های سنواتی اضافه گردید. در لایحه سال آتی نیز برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، 252 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته ‌شده که 36 درصد نسبت به سال گذشته رشد داشته است.

جدول 21. رشد اعتبارات متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان (میلیون ریال) [5] و [6]

شایان توجه است که برآورد اعتبار حاصل از افزایش یک واحد درصدی مالیات بر ارزش افزوده با هدف تأمین سهم متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان در جدول ۵ لایحه بودجه، معادل 113.5 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده‌ است؛ رقمی که با اعتبار مورد نیاز برای متناسب‌سازی فاصله قابل ‌ملاحظه‌ای داشته و عملاً کمتر از نیمی از اعتبارات این ردیف را تأمین می‌کند. اگرچه این ناترازی در سال گذشته نیز وجود داشته و دولت منابع مورد نیاز آن را از سایر منابع تأمین کرده بود.

همچنین گفتنی است که اگرچه اعتبارات اختصاص‌یافته برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری در راستای اجرای بند «1» جزء «ر» ماده (28) بوده، اما همچنان اعتباری برای جزء‌های «2» و «3» بند مذکور که مربوط به متناسب‌سازی مستمری‌بگیران غیرحداقلی‌بگیر سازمان تأمین اجتماعی و مستمری بازنشستگی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر است، در نظر گرفته نشده است.

طبق اطلاعات واصله، در اجرای متناسب‌سازی براساس قانون بودجه سال 1404، از مجموع 185 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی‌ شده، 20 هزار میلیارد تومان مربوط به کسری سال 1403، 106 هزار میلیارد تومان صندوق بازنشستگی کشوری و فولاد، 52 هزار میلیارد تومان مربوط به صندوق لشکری و 8 هزار میلیارد تومان به بنیاد شهید اختصاص یافته ‌است. در لایحه سال آتی نیز از 252 هزار میلیارد تومان ، 155 هزار میلیارد تومان مربوط به بازنشستگان کشوری و فولاد، 78 هزار میلیارد تومان صندوق لشکری، 13.4 هزار میلیارد تومان به بنیاد شهید اختصاص یافته و مابقی برای صندوق بازنشستگی اطلاعات و فولاد در نظر گرفته ‌شده است.

6-2. تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی

برنامه تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی، که با کد «109» در بودجه مشخص ‌شده، بیشترین سهم اعتبارات عمومی را به خود اختصاص داده است. مجموع اعتبارات مربوط به تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی از 592 هزار میلیارد تومان در بودجه سال 1404 با رشد 23درصد به 726 هزار میلیارد تومان در لایحه سال آتی رسیده است.

جدول 22. رشد اعتبارات تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [6] 

از مجموع این اعتبارات، 65 درصد به جبران کسری صندوق بازنشستگی کشوری، 28 درصد به صندوق لشکری، 4 درصد به پرداخت سهم دولت در صندوق بازنشستگی کشوری و 3 درصد به پرداخت سهم دولت در صندوق بازنشستگی لشکری اختصاص دارد. همچنین صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات کمتر از 1 درصد از این اعتبارات را به خود اختصاص داده است.

شکل 18. توزیع اعتبارات تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال 1405  [۶]

برای محاسبه هزینه‌کرد دولت برای جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی، باید اعتبارات مربوط به تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی را به اعتبارات متناسب‌سازی افزود. این محاسبه نشان ‌می‌دهد که مجموع اعتبارات در نظر گرفته ‌شده برای جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی با 26 درصد رشد به 978 هزار میلیارد تومان رسیده است.

جدول 23. رشد اعتبارات جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [6]

بنابراین سهم مجموع اعتبارات جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی از منابع عمومی از 16 درصد در قانون بودجه 1404 به 18.7 درصد در لایحه بودجه سال 1405 رسیده است.

همچنین توزیع اعتبارات جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی در لایحه بودجه سال 1405 نشان‌ می‌دهد که صندوق بازنشستگی کشوری بیش از ۵۰ درصد، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان ۲۶ درصد و صندوق لشکری ۲۳ درصد از مجموع این اعتبارات را به خود اختصاص داده‌اند.

شکل 19. روند توزیع اعتبارات جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی [5] و  [۶]

صندوق‌های اشاره شده بخش قابل ‌توجهی از منابع خود را از منابع عمومی تأمین کرده و عملاً به بودجه دولتی وابسته شده‌اند. مجموع این صندوق‌ها در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ با رشد ۲۳ درصد، بالغ بر ۷۲۶ هزار میلیارد تومان از اعتبارات بودجه عمومی را به خود اختصاص داده‌اند که با احتساب ۲۵۲ هزار میلیارد تومان اعتبار مربوط به متناسب‌سازی، درمجموع بیش از ۹۷۸ هزار میلیارد تومان اعتبار را شامل می‌شود. این رقم در مقایسه با سال گذشته رشد ۲۶درصدی را نشان‌ می‌دهد که بخش عمده آن ناشی از افزایش اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری و هزینه‌های مرتبط با متناسب‌سازی بوده است.

همان‌طورکه پیش‌تر ذکر شد، اعتبارات مربوط به صندوق‌های بازنشستگی کشوری، لشکری و وزارت اطلاعات ذیل بخش جبران کسری صندوق‌های بازنشستگی دسته‌بندی ‌شده‌اند و اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی و کشاورزان، روستاییان و عشایر ذیل بخش تأدیه بدهی؛ ازاین‌رو به هریک از صندوق‌ها در بخش مربوطه پرداخته خواهد شد. 

6-3. صندوق بازنشستگی کشوری

در سال 1403 بیش از ۵۳ هزار بازنشسته جدید به مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری اضافه شده و تعداد مستمری‌بگیران این صندوق را به یک میلیون و ۴۳۴ هزار نفر بازنشسته رسانده ‌است [17].

در لایحه بودجه سال 1405، بودجه صندوق بازنشستگی کشوری با ۲۲ درصد رشد نسبت به مصوب بودجه سال ۱۴۰۴، به بیش از ۴۹۸ هزار میلیارد تومان رسیده که حدود ۴۷۱ هزار میلیارد تومان آن (یعنی 94.5 درصد از کل اعتبارات دستگاه) مربوط به‌کمک دولت به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان صندوق کشوری بوده و ۲۷ هزار میلیارد تومان آن به برنامه کسور سهم دولت بازنشستگان (دولت به‌مثابه کارفرما) اختصاص داده‌ شده ‌است. حدود ۵ میلیارد تومان نیز بابت بیمه عمر و حوادث بازنشستگان کشوری در ذیل این دستگاه تعریف شده ‌است.

باید توجه داشت که اعتبارات مربوط به صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد، که از سال ۱۳۹۹ ردیف اعتباری مشخصی در بودجه‌های سنواتی برای حمایت از این صندوق اضافه شده بود، در لایحه سال آتی حذف، و به اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری منتقل شده ‌است. از ۴۱۰ هزار میلیارد تومان اعتبارات مصوب صندوق بازنشستگی کشوری در سال ۱۴۰۴، ۳۹۳ هزار میلیارد تومان مربوط به بازنشستگان کشوری و ۱۶٫۴ هزار میلیارد تومان مربوط به بازنشستگان فولاد بوده است.

همان‌طورکه پیش‌تر ذکر شد، برای تدقیق مجموع حمایت دولت از صندوق بازنشستگی کشوری، باید اعتبارات مربوط به متناسب‌سازی را به اعتبارات هر صندوق افزود. طبق اطلاعات واصله، از مجموع اعتبارات متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان (252 هزار میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405، ۱۰۶ هزار میلیارد تومان برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و فولاد در نظر گرفته ‌شده است. بنابراین 654 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی صرف جبران کسری صندوق بازنشستگی کشوری و فولاد شده ‌است. به‌ بیان دیگر، در لایحه بودجه سال 1405، جبران کسری صندوق بازنشستگی کشوری به‌تنهایی 12.5 درصد از منابع عمومی را به خود اختصاص داده است.

جدول 24. رشد اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [6]

6-4. سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح

بودجه سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به مصوب بودجه سال 1404، با 26 درصد رشد به نزدیک 226 هزار میلیارد تومان رسیده است. از این میزان، بیش از 204 هزار میلیارد تومان مربوط به تأدیه بدهی دولت و کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگی بوده که 25 درصد رشد نسبت به اعتبارات مصوب سال گذشته را به ثبت رسانده‌ است؛ برای کسور سهم دولت بازنشستگان کمتر از 20 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته ‌شده و ۱۰۸ میلیارد تومان نیز به برنامه بیمه عمر و حوادث بازنشستگان لشکری اختصاص یافته ‌است.

همچون صندوق بازنشستگی کشوری، برای محاسبه مجموع حمایت دولت از صندوق بازنشستگی لشکری نیز باید اعتبارات مربوط به متناسب‌سازی را به اعتبارات این صندوق افزود. طبق اطلاعات کسب‌ شده، از مجموع اعتبارات متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان (252 هزار میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405، 78 هزار میلیارد تومان برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری در نظر گرفته‌ شده است که مجموع اعتبارات این صندوق را به 302 هزار میلیارد تومان می‌رساند. یعنی در لایحه بودجه سال 1405، جبران کسری صندوق بازنشستگی لشکری حدود 5.8 درصد از منابع عمومی را به خود اختصاص داده است.

جدول 25. رشد اعتبارات صندوق بازنشستگی لشکری در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال) [5] و [6]