خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

اعتبارات هزینه‌ای که برای استان‌های کشور در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ پیش‌بینی شده، معادل ۸۳ هزار میلیارد تومان و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای کلِ منظور برای استان‌ها (سرجمع اجزای مربوط) معادل حدود ۲۸۸ هزار میلیارد تومان است. این اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای از پنج مآخذ اصلی تأمین می‌شود که توزیع و مقادیر آنان نسبت به سال گذشته دستخوش تغییر شده است:

-                     اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استانی (ردیف مستقیم استانی) به مبلغ ۶۶ هزار میلیارد تومان،

-                     سهم ۳ درصدی استان‌ها از درآمد حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات گازی به مجموع ۲۱.۷ هزار میلیارد تومان،

-                     اعتبارات موضوع قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته» (۳ درصد منابع عمومی)، به مبلغ ۱۷۹ هزار میلیارد تومان،

-                     سهم استان‌ها از 0/27  درصد مالیات بر ارزش‌افزوده به مبلغ ۶٫۳ هزار میلیارد تومان،

-                     اعتبارات انتقال‌یافته از ملی به استانی (واگذاری ردیف‌ها/پروژه‌ها) به میزان ۹٫۵ هزار میلیارد تومان.

شایان ذکر است علاوه ‌بر این پنج منبعِ یادشده، مبالغ بسیاری نیز در قالب «اعتبارات ابلاغی» یا ردیف‌های ملی (به‌ویژه برای دانشگاه‌ها، مراکز بهداشتی، پروژه‌های ملی و برخی طرح‌های استانی بزرگ) به استان‌ها پرداخت می‌شود که از اختیار و تصمیم‌گیری استانی خارج است و در سرجمع ارقام جدول‌های استانی منعکس نشده است؛ بنابراین ارقام مندرج در جداول رسمی، تصویری ناقص از کل اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی مصرف‌شده در استان‌ها ارائه می‌کند.

نقاط قوت و ضعف طرح

۱. اجرای الزام ۳ درصد «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته»

مطابق لایحه، اعتبارات مربوط به قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته (۳ درصد منابع عمومی) در لایحه سال ۱۴۰۵ برابر ۱۷۹ هزار میلیارد تومان درج شده و از منظر محاسبه صِرفِ ۳ ‌درصد منابع بودجه عمومی، این تکلیف به‌صورت اسمی رعایت شده است. با‌این‌حال باید توجه داشت که این اعتبارات در جدول طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی پیوست 1 در لایحه بودجه سال 1405 نیز توزیع شده است. درج مجموع اعتبارات قانون یادشده در جدول استانی و توزیع آن در جدول پیوست یک (ملی) ایراد مهمی است که باید با بررسی بودجه در مجلس رفع شود. لایحه از این حیث با صدر اصل (52) قانون اساسی منافات دارد.

2. رعایت سهم واقعی ۳ درصد منابع صادرات نفت و گاز   

رقم کل منابع حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات در لایحه 25.4 میلیارد دلار است که ۳ درصد آن با لحاظ نرخ تسعیر 28 هزار و 500 تومان معادل  ۲۱.۷ هزار میلیارد تومان برای استان‌ها منظور شده است.

3. افزایش تمرکز در بودجه سال 1405

نسبت «درآمدهای استانی به مصارف استانی» در لایحه بودجه سال 1405 معادل ۷.۵ برابر است که نسبت به سال گذشته افزایش یافته است. این نسبت نشان می‌دهد منابع بودجه که عمدتاً منابع مالیاتی هستند رشد بزرگ‌تری نسبت به مصارف استانی داشته است.

4. رشد اعتبارات استانی

اعتبارات هزینه‌ای استانی در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۴ معادل ۲۵٪ افزایش یافته و اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای کلِ استانی تنها معادل۳٪؛ مجموع مصارف استانی نیز معادل ۷٪ افزایش یافته است. این موضوع نشان‌دهنده کنترل رشد مصارف استانی (هم‌راستا با مصارف ملی) و به‌خصوص افزایش اندک اعتبارات عمرانی است.

پیشنهاد‌های مرکز پژوهش‌ها

ضرورت بررسی میزان اثربخشی سیاست‌های کاهش شکاف توسعه‌ای در سال‌های اخیر از طریق سازوکارهای توزیع اعتبارات در بودجه:

از‌جمله اعتباراتی که با هدف محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه سنواتی درج و پرداخت می‌شود، اعتبارات ۳ درصد درآمد نفت و گاز برای استان‌های محروم و نفت‌خیز و همچنین اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته (۳ درصد منابع بودجه عمومی) است. با وجود روند صعودی سهم این اعتبارات در دهه‌های گذشته، اثربخشی آنها در کاهش شکاف توسعه‌ای میان استان‌ها همچنان محل تردید است.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، نحوه محاسبه سهم هر استان و پروژه‌های مشمول این اعتبارات دارای ابهام‌هایی است که امکان نظارت دقیق بر تحقق اهداف اصل (۴۸) قانون اساسی را دشوار می‌سازد. از‌این‌رو پیشنهاد می‌شود سازوکار تخصیص این اعتبارات از حالت توزیع کلی خارج شده و مشروط به عملکرد کاهش شاخص‌های محرومیت در هر استان گردد تا از انحراف منابع جلوگیری شود. بنابراین نیاز است تا از تخصیص این اعتبارات رفع ابهام شود. به این منظور و برای سنجش صحیح تخصیص این اعتبارات به ارائه پیوست جداگانه‌ای شامل «مبانی محاسباتی توزیع استانی» و «فهرست تفصیلی پروژه‌های مشمول» اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته نیاز است.

1. مقدمه

در ادبیات بین‌المللی، دولت عمومی به سه سطح دولت مرکزی (مستقر در پایتخت)، دولت ایالتی (استانی) و دولت محلی تقسیم می‌شود. یکی از مهم‌ترین نکات تمرکز‌زدایی اعتقاد به این موضوع است که سطوح پایین‌تر دولت به‌دلیل مواردی نظیر سطح اطلاعات دقیق‌تر امکان انجام وظیفه دولت مرکزی (ملی) را در کیفیت بهتر دارند. یکی از معیارهای مهم در ارزیابی میزان تمرکز‌زدایی، میزان مخارجی است که سطوح پایین‌تر از دولت مرکزی (نظیر استانی، محلی و ...) درباره نحوه خرج آن تصمیم می‌گیرند. به‌عبارت‌دیگر هرچه سهم مخارج این سطوح دولت نسبت به دولت مرکزی افزایش یابد، به این معناست که وظایف بیشتری از دولت مرکزی به دولت‌های محلی منتقل شده است و دولت به همان اندازه غیر متمرکزتر است.

البته باید توجه داشت که در ایران دولت ایالتی یا همان دولتی در سطح استان وجود ندارد زیرا استانداری امکان تملک دارایی مستقل از دولت مرکزی و امکان استقراض مستقیم ندارد. آنچه تحت عنوان استاندار و شورای برنامه‌ریزی استان وجود دارد به‌طور کامل از دولت مرکزی مستقل نیست.

در بودجه سالیانه ایران منابعی برای انجام بخشی از وظایف دولت به استان‌ها اختصاص می‌یابد. این منابع را شورای برنامه‌‌ریزی استان به وظایف مشخص اختصاص می‌دهد. البته ذکر این نکته اهمیت دارد که اعتبارات عمومی که در استان‌ها هزینه می‌شود، صرفاً از محل بودجه استانی نیست و از محل اعتبارات ملی نیز منابعی در استان‌ها هزینه می‌شود که بعضاً ارقام آن بیشتر است ولی به‌دلیل آنکه تصمیم‌گیری آن در استان انجام نمی‌شود بودجه استانی نبوده و در راستای تمرکز‌زدایی نیست. اعتبارات استانی در جدول 10 لایحه مشخص شده ‌است.

هدف این گزارش، بررسی بودجه استانی در لایحه بودجه سال 1405 بوده و به‌صورت ذیل سازمان‌دهی شده ‌است: ابتدا تصویر بودجه استانی از منظر منابع و مصارف ارائه شده و سپس با توجه به اطلاعات تفصیلی ارائه شده در لایحه بودجه، درآمدها، اعتبارات هزینه‌ای و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک 31 استان مورد مطالعه قرار می‌گیرد.

 2. تصویر کلان بودجه استانی از منظر منابع و مصارف

منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1405 برابر با 5220 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 2434 هزار میلیارد ریال به‌صورت ملی و 2786 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است. سهم منابع عمومی ملی 46 درصد و سهم منابع استانی 54 درصد است. همچنین منابع عمومی به‌جز منابع تعهدزا (واگذاری دارایی‌های مالی) برابر با 3677 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 891 هزار میلیارد تومان به‌صورت ملی و 2786 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است که سهم منابع عمومی ملی 24 درصد و سهم منابع استانی 76 درصد است]1[.

منابع بودجه عمومی دولت شامل «منابع عمومی دولت» و «درآمدهای اختصاصی دولت» است. به همین ترتیب منابع استانی به‌صورت عمومی و اختصاصی جمع‌آوری می‌شود. از میان منابع استانی به مبلغ 2804 هزار میلیارد تومان، حدود 0/6 درصد (به مبلغ 17.5 هزار میلیارد تومان) اختصاصی و مابقی عمومی است. کل منابع استانی در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404 حدود 89 درصد رشد داشته و درآمد‌های اختصاصی استانی با افزایش 87 درصدی مواجه بوده است. بخش اصلی رشد منابع استانی ناشی از افزایش مالیات‌های استانی است. همچنین منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به‌عنوان منابع استانی نسبت به قانون بودجه سال 1404 به‌دلیل کاهش منابع حاصل از واگذاری اموال و دارایی‌هادر استان در لایحه بودجه سال 1405 حدود 80 درصد کاهش یافته است.

جدول 1. منابع عمومی و اختصاصی استانی (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: همان.

مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1405 برابر با 5220 هزار میلیارد تومان است که از این میان مبلغ 4849 هزار میلیارد تومان به‌صورت ملی و 371 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است]1[. سهم مصارف عمومی ملی 93 درصد و سهم مصارف استانی 7 درصد است. همچنین مصارف عمومی به‌جزء بازپرداخت تعهدات قبلی دولت (تملک‌دارایی‌های مالی) برابر با 4618 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 4247 هزار میلیارد تومان (92 درصد) به‌صورت ملی و 371 هزار میلیارد تومان (8 درصد) به‌صورت استانی است.

مصارف استانی با 8 درصد افزایش از 346 هزار میلیارد تومان به 371 هزار میلیارد تومان افزایش یافته و البته سهم آن از مصارف عمومی تغییر خاصی نداشته است. به‌عبارت‌دیگر رشد مصارف عمومی و استانی متوازن بوده است و این سهم ثابت مانده است.

جدول 2. مقایسه درآمدها و اعتبارات استانی و سهم آن از منابع عمومی (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: قانون بودجه سال 1403 و لایحه بودجه سال 1404.

مقایسه اعتبارات عمومی استانی در لایحه بودجه سال 1405 در مقایسه با قانون سال 1404 در جدول زیر مشاهده می‌شود. میزان افزایش اعتبارات هزینه‌ای 25 درصد و اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای 3 درصد است.

جدول 3. مقایسه اعتبارات عمومی استانی در لایحه بودجه سال 1405 در مقایسه با قانون سال 1404 (هزار میلیارد تومان)

مصارف اختصاصی استان‌ها نیز در لایحه بودجه سال 1405 معادل 17.5 هزار میلیارد ریال است که نسبت به قانون بودجه سال 1404 با حدوداً 46 درصد افزایش مواجه شده است.

جدول 4. مقایسه اعتبارات اختصاصی استانی (میلیارد تومان)

برخی از دستگاه‌های مستقر در استان‌ها مانند دانشگاه‌ها و بیمارستان‌ها اگرچه ماهیت استانی دارند، اما دارای بودجه ملی هستند و در سرجمع جدول بودجه استانی لحاظ نشده‌اند. این امر موجب می‌شود که نتوان تصویر دقیقی از سهم استان‌ها در بودجه کشور به‌دست‌ آورد. به‌عبارت‌دیگر آنچه در جدول 10 لایحه بودجه تحت عنوان تصویر کلان بودجه استانی در سال 1405 به‌عنوان پرداخت‌های استانی آمده، بخش کوچکی از اعتباراتی است که به استان‌ها اختصاص می‌یابد. آنچه دولت برای بهداشت و درمان و آموزش عالی و ... طی سال هزینه می‌کند، بنابر تعریف‌های کنونی ماهیت ملی دارد و در این جدول ظاهر نمی‌شود. همچنین بخش مهمی از طرح‌های عمرانی ماهیت ملی دارد و اگرچه محل اجرای طرح در یک یا دو استان قرار دارد، اما درنهایت اعتبارات پرداختی برای این طرح‌ها ذیل اعتبارات طرح‌های ملی درج می‌شود.

تفکیک اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای از مبادی مختلف در جدول ۵ ارائه شده‌ است.

جدول 5. اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استانی (هزار میلیارد تومان)

مطابق با قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته مصوب 1394، دولت مکلف است سالیانه 3 درصد از منابع بودجه عمومی را به‌منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته و تحقق پیشرفت و عدالت در قالب ردیف مشخص با همین عنوان تعیین کند. این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1405، برابر با 179 هزار میلیارد تومان پیشنهاد شده‌ است؛ این در‌حالی است که 3 درصد منابع بودجه عمومی (منابع عمومی به‌علاوه درآمدهای اختصاصی) برابر با 179 هزار میلیارد تومان می‌شود که نشان می‌دهد این قانون رعایت شده است. گفتنی است، اعتبارات قانون یادشده در لایحه بودجه سال 1405 با افزایش 11 درصدی همراه بوده است.

البته در لایحه بودجه سال 1405 اعتبارات طرح‌های تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای پیوست 1 (ملی) با لحاظ اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته درج شده است. این در حالی است که بر‌اساس این قانون، این اعتبارات استانی بوده و لذا باید در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استان هزینه شود. درج مجموع اعتبارات قانون استفاده متوازن در جدول استانی و توزیع آن در جدول ملی اشکال مهمی است که باید با بررسی بودجه در مجلس به آن پرداخته شود. طبق صدر اصل (52) قانون اساسی، لایحه بودجه باید براساس ترتیبات مقرر در قانون توسط دولت تهیه شود. بنابراین، لایحه از این حیث با صدر اصل (52) قانون اساسی منافات دارد.

درخصوص سهم 3 درصد استان‌ها از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی هم می‌توان عنوان داشت که مطابق جدول ۵ لایحه بودجه سال 1405 رقم کل منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و میعانات گازی 25.4 میلیارد دلار است که در این صورت 3 واحد درصد آن با تسعیر 28 هزار و 500 تومان معادل 21.7 هزار میلیارد تومان است.

3. بررسی اعتبارات به تفکیک استان‌ها

طبق اطلاعات موجود در جدول 10 لایحه بودجه سال 1405، مجموع درآمدهای استانی کل استان‌ها معادل 2786 هزار میلیارد تومان است. درحالی‌که کل مصارف عمومی استان‌ها (هزینه‌ای و تملک‌دارایی سرمایه‌ای) برابر 371 هزار میلیارد تومان است لذا، نسبت درآمدهای استانی به مصارف استانی معادل 7/5 برابر است؛ یعنی درآمدهایی که توسط استان‌ها تأمین می‌شود 7/5 برابر اعتباراتی است که استان‌ها هزینه می‌کنند. این نسبت در قانون بودجه سال 1404 معادل 4/3 برابر بوده است. لذا می‌توان گفت که لایحه بودجه سال 1405 نسبت به قانون بودجه  سال 1404 متمرکز‌تر شده است.

البته باید توجه کرد این نسبت بدون در نظر گرفتن اعتبارات ابلاغی است که از طریق وزارتخانه‌ها به‌صورت ملی تخصیص می‌یابد و نمایش‌دهنده درصدی از درآمدهاست که در استان درباره مصارف آن تصمیم‌گیری می‌شود نه درصدی از درآمدها که در استان خرج می‌شود. در ادامه توزیع استانی این اعتبارات بررسی می‌شود:

3-1. اعتبارات استانی به تفکیک استان

جدول 6 نشان‌دهنده اعتبارات استان‌ها در لایحه بودجه سال 1405 و رشد آن نسبت به قانون بودجه سال 1404 است. بالاترین رشد اعتبار مربوط به استان‌های تهران (34 درصد)، چهارمحال و بختیاری (23 درصد) و مازندران (17 درصد) است. همچنین کمترین رشد اعتبارات را استان‌های کرمان، لرستان، همدان و خراسان شمالی دارند که درواقع رشد منفی را تجربه کرده‌اند و اعتباری کمتر از سال 1404 دارند (حدود منفی 2 درصد). در لایحه بودجه سال 1405 متوسط رشد اعتبارات استان‌ها 7 درصد است.

جدول 6. رشد اعتبارات استانی در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال)

‌مأخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1405.

3-2. ضریب بازگشت از درآمد استان

برای مقایسه استان‌های کشور می‌توان از مفهوم ضریب بازگشت (برخورداری) از درآمد (منابع) استان نیز استفاده‌ کرد. این ضریب که از نسبت مصارف عمومی استان به منابع عمومی استان حاصل می‌شود، میزان برخورداری استان از درآمدهایش است. به‌عبارت‌دیگر این ضریب نشان می‌دهد، چه میزان از منابع درآمدی هر استان برای مصارف عمومی در اختیار استان قرار می‌گیرد. این ضریب معمولاً به‌صورت درصد بیان می‌شود و برای استان‌هایی که مصرف عمومی مازاد بر درآمدشان دارند، بیشتر از 100 و برای استان‌هایی که مصرف عمومی کمتر از درآمد‌های استانی‌شان دارند کمتر از 100 است. شاخص مذکور برای استان‌های کشور در جدول زیر ارائه شده و ترتیب استان‌ها برحسب بزرگی ضریب بازگشت است. به‌عبارت‌دیگر استان‌های رتبه‌های بالاتر، استان‌هایی هستند که مصارف عمومی بیشتری نسبت به درآمدهای استانی دارند.

ازآنجاکه مقادیر ضریب بازگشت چه از نظر بزرگی برای کل کشور و چه از نظر توزیع میان استان‌های مختلف مستلزم مقایسه بوده، از قانون بودجه سال 1404 استفاده شده است.

این نسبت در لایحه بودجه سال 1405 برای چهار استان سیستان‌وبلوچستان، لرستان، کهگیلویه و بویراحمد  و خراسان‌ جنوبی بیش از 100 بوده که به‌معنای برخورداری بیش از 100 درصدی استان از درآمد‌هایش است. این نسبت برای 27 استان دیگر کمتر از 100 است.

بررسی ضریب بازگشت استان‌های مختلف نشان می‌دهد در لایحه بودجه سال 1405 استان‌ها نسبت به سال گذشته همگراتر شده‌اند. این موضوع از مقایسه خطای استاندارد ضریب بازگشت استان‌ها در دو سال قابل استخراج است. در قانون بودجه سال 1404 بیشترین ضریب بازگشت درآمد 348 درصد بوده و 13 استان دارای ضریب بیش از 100 بوده‌اند، درحالی‌که در لایحه بودجه سال 1405 بیشترین نسبت مربوط به استان سیستان‌وبلوچستان برابر 196 درصد و اکثر استان‌ها دارای ضریب کمتر 100 هستند. به‌عبارت‌دیگر نسبت به سال گذشته شاهد خروج حجم بیشتری از منابع استان‌ها برای مصارف ملی هستیم و این مسئله باعث همگرایی بیشتر و شباهت بیشتر عمده استان‌ها از نظر ضریب بازگشت شده است.

جدول 7. ضریب بازگشت در لایحه بودجه سال 1405 و مقایسه آن با قانون بودجه سال 1404  (درصد)

مآخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1405 و قانون بودجه سال 1404.

4. سرانه مصارف عمومی و اعتبارات تملک‌دارایی‌های سرمایه‌ای استان‌ها

یکی از شاخص‌های مورد استفاده در بررسی بودجه استانی، بررسی مصارف عمومی استان‌ها و اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استان‌ها به‌صورت سرانه است. مشاهده سرانه استان‌ها می‌تواند در ارائه تصویری از بودجه استانی کمک‌کننده باشد، البته باید توجه داشت که معیارهای تعیین اعتبارات استان نظیر سهم استان در تولید نفت و گاز، دسترسی به زیرساخت و سرانه مراکز درمانی و آموزشی بسیار متنوع است.

نکته قابل توجه در این بخش این است که از‌آنجا‌که در مصرف استانی درآمدهای اختصاصی استان نیز درنهایت به مردم ساکن استان می‌رسد، منطقی‌تر است برخلاف بخش‌های گذشته گزارش، در این بخش برای محاسبه سرانه کل اعتبارات استانی از مصارف کل استان استفاده شود. بنابراین در این بخش مصارف اختصاصی نیز در محاسبات لحاظ شده است.

در جدول ۸ سرانه مجموع اعتبارات استان‌ها و سرانه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) استان ارائه شده ‌است. همان‌طور که در جدول نشان داده شده، سرانه مجموع اعتبارات استانی حدود 4.9 میلیون تومان بوده و سرانه اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای استانی برابر با 3.7 میلیون تومان است. از نظر توزیع استانی، بیشترین سرانه مجموع اعتبارات برای استان‌های ایلام (13.8 میلیون تومان)، کهگیلویه و بویراحمد (13.8میلیون تومان) و بوشهر (11.8 میلیون تومان) بوده و کمترین سرانه مجموع اعتبارات استانی مربوط به استان‌های تهران (1.8 میلیون تومان)، البرز (2/8 میلیون تومان) و اصفهان (3 میلیون تومان) است. از نظر اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای بیشترین سرانه اعتبارات عمرانی مربوط به استان‌های کهگیلویه و بویراحمد (11 میلیون تومان)، ایلام (10/4 میلیون تومان) و بوشهر (10.1میلیون تومان) است. کمترین سرانه اعتبارات تملک‌دارایی سرمایه‌ای نیز به استان‌های تهران (حدود یک میلیون تومان)، اصفهان (1/9 میلیون تومان) و البرز (2 میلیون تومان) مربوط است.  

جدول 8. سرانه اعتبارات استانی در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون تومان به‌ازای هر نفر)

مأخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1405.

در شکل 1 سرانه مجموع اعتبارات استان برای 31 استان کشور ارائه شده است.

شکل 1. نمودار سرانه مجموع اعتبارات استان

5. بررسی نحوه توزیع اعتبارات 1 درصد نفت و گاز

سابقه قانونی اعتبارات ۳ درصد درآمد نفت خام و گاز طبیعی به قانون اختصاص دو در هزار درآمد ناشی از فروش نفت خام برای عمران و آبادانی مناطق نفت‌خیز (مصوب ۱۳۷۹) بازمی‌گردد و سپس در لایحه اصلاح جداول ۴ و ۸ قانون برنامه چهارم توسعه (مصوب (۱۳۸۳) و قانون بودجه سال ۱۳۸۵ این منابع به ۲ درصد افزایش یافت. این حکم در ماده (۱۳۲) قانون برنامه پنجم مصوب (۱۳۸۹) تکرار شد. 

براساس ماده (۱۳۲) قانون برنامه پنجم توسعه دولت باید ۲ درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی را به‌ترتیب یک‌سوم به استان‌های نفت‌خیز و گازخیز و دوسوم به شهرستان‌ها و مناطق کمتر توسعه‌یافته جهت اجرای برنامه‌های عمرانی در قالب بودجه‌های سنواتی اختصاص دهد. 

در جزء «۳» بند «الف» ماده (۲۶) قانون برنامه ششم توسعه مصوب (۱۳۹۵) این اعتبارات به ۳ درصد درآمد حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی افزایش یافت علاوه بر این مبنای محاسبه آن به پیش از کسر سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت تغییر کرد. 

این اعتبارات در سال ۱۳۹۶ در بند «ت» ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه دائمی شد. به‌موجب این بند دولت مکلف است ۳ درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی را به‌ترتیب یک‌سوم به استان‌های نفت‌خیز و گاز‌خیز که سهم هر استان بر‌اساس سهم آن استان در ارزش صادرات نفت خام و خالص صادرات گاز طبیعی تعیین می‌‌شود و دوسوم به شهرستان‌های مناطق کمتر توسعه‌یافته که بر‌اساس شاخص‌های توسعه‌نیافتگی به تفکیک شهرستان توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین می‌شود جهت اجرای برنامه عمرانی بودجه‌های سنواتی اختصاص دهد.

لذا بر‌اساس تصریح بند «ت» ماده (32) قانون احکام دائمی مبنی‌بر اینکه «سهم هر استان بر‌اساس سهم آن استان در ارزش صادرات نفت خام و خالص صادرات گاز طبیعی تعیین می‌گردد» این قاعده تقسیم تغییر کرد و سهم استان‌هایی که تولیدکننده گاز طبیعی هستند نسبت به وضعیت قبلی به‌شدت کاهش یافت.

در بند «الف» ماده (14) قانون برنامه هفتم پیشرفت تصریح فوق‌الذکر حذف شده و به‌جای آن عبارت «سهم هر استان در ارزش تولید نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی که برمبنای قیمت صادراتی این سه محصول ارزش‌گذاری می‌شود» افزوده شد. این تغییر به افزایش سهم استان‌های تولیدکننده گاز طبیعی نسبت به وضعیت قبل منجر خواهد شد.

درنهایت در شهریور سال 1404 آیین‌نامه اجرایی بند «الف» ماده (14) این قانون تصویب شد و سهم استان‌ها از 1 درصد نفت مشخص شد. در جدول زیر اعداد مصوب در این آیین‌نامه با مقادیر پیشنهادی در لایحه بودجه سال 1405 مقایسه شده است.

جدول  9. تغییرات سهم استان‌ها از اعتبارات 1 درصد نفت و گاز

 مطابق جدول فوق تسهیم یک‌سوم منابع نفتی میان استان‌های نفت‌خیز و گازخیز با آیین‌نامه مصوب تطابق کامل دارد.

6. جمع‌بندی و پیشنهادها

منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1405 برابر با 5220 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 2434 هزار میلیارد ریال به‌صورت ملی و 2786 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است. سهم منابع عمومی ملی 46 درصد و سهم منابع استانی 54 درصد است. همچنین منابع عمومی به‌جز منابع تعهدزا (واگذاری دارایی‌های مالی) برابر با 3677 هزار میلیارد تومان است که از این میان حدود 891 هزار میلیارد تومان به‌صورت ملی و 2786 هزار میلیارد تومان به‌صورت استانی است که سهم منابع عمومی ملی 24 درصد و سهم منابع استانی 76 درصد است.

نسبت‌های محاسبه شده فوق نمایش‌دهنده آن است که سهم استان‌ها در تأمین منابع عمومی در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404 افزایش یافته ‌است.

منابع بودجه عمومی دولت شامل «منابع عمومی دولت» و «درآمدهای اختصاصی دولت» است. به همین ترتیب منابع استانی به‌صورت عمومی و اختصاصی جمع‌آوری می‌شود. از میان منابع استانی به مبلغ 2804 هزار میلیارد تومان، حدود 0/6 درصد (به مبلغ 17.5 هزار میلیارد تومان) اختصاصی و مابقی عمومی است. کل منابع استانی در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404 حدود 89 درصد رشد داشته و درآمد‌های اختصاصی استانی با افزایش 87 درصدی مواجه بوده است. بخش اصلی رشد منابع استانی ناشی از افزایش مالیات‌های استانی است. همچنین منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به‌عنوان منابع استانی نسبت به قانون بودجه سال 1404 به‌دلیل کاهش منابع حاصل از واگذاری اموال و دارایی‌ها در استان در بودجه سال 1405 حدود 80 درصد کاهش یافته است.

بررسی‌های انجام شده نشان ‌می‌دهد که درباره موضوع مهم زیر باید در مجلس تصمیم‌گیری لازم انجام شود:

در لایحه بودجه سال 1405 اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پیوست 1 (ملی) با لحاظ اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته درج شده است. این در حالی است که بر‌اساس قانون، این اعتبارات استانی بوده و لذا باید در طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استان هزینه شوند. درج مجموع اعتبارات قانون استفاده متوازن در جدول استانی و توزیع آن در جدول ملی اشکال مهمی است که باید با بررسی بودجه در مجلس به آن پرداخته شود. لایحه از این حیث با صدر اصل (52) قانون اساسی منافات دارد.