خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

در هنگام پرداختن به بودجه و مسائل پیرامون آن، بودجه دستگاه‌های اجرایی از پرتکرارترین مباحث مطرح‌شده نزد افکار عمومی و رسانه‌های مختلف است. یکی از وجوه اهمیت این مسئله در افکار عمومی، استنتاج میزان اهمیت امور مختلف نزد سیاستگذار است. ازاین‌رو در وهله اول باید به این مسئله پرداخت که از بین سطور جداول بودجه‌های سنواتی تا چه اندازه می‌توان مصارف واقعی دستگاه‌های اجرایی مختلف را کشف کرد. اولاً بخشی از هزینه‌کردهای دولت خارج از سقف ارقام بودجه عمومی و در قالب مصارف فرابودجه‌ای است. ثانیاً مصارفی که در سقف بودجه عمومی لحاظ می‌شود در قالب جدول‌های مختلفی قرار می‌گیرد و برای تصویر جامع از اولویت‌بندی‌های سیاستگذار باید نکات مختلف این جداول را در کنار یکدیگر دید. بنابراین به‌طور‌کلی نتیجه‌گیری از ارقام بودجه دستگاه‌ها باید با احتیاط و دقت همراه باشد. در این گزارش تلاش می‌شود با واکاوی بودجه دستگاه‌های اجرایی که معمولاً جدول ۷ بودجه‌های سنواتی است، تصویر بودجه دستگاه‌های اجرایی شفاف‌تر شده و ارقام مختلف، همراه با ملاحظات لازم بررسی شود.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور معمولاً در جدول ۷ بودجه‌های سنواتی مطرح می‌شود و بخش عمده مصارف بودجه را تشکیل می‌دهد. این بخش از لایحه بودجه سال ۱۴۰5 در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰4 نزدیک به 26 درصد رشد داشته و به 3971 هزار میلیارد تومان رسیده است.

بودجه دستگاه‌های اجرایی شامل 67 درصد از کل بودجه عمومی است که در مقایسه با سال گذشته، این سهم 9 واحد درصد افزایش داشته است. این افزایش سهم، عموماً ناشی از کوچک‌تر شدن ردیف‌ تملک دارایی‌های مالی نسبت به سال گذشته است.

در این گزارش، دستگاه‌های اجرایی مختلف به قوای سه‌گانه و سایر دستگاه‌ها تقسیم‌بندی شده و سهم هریک از کل بودجه دستگاه‌های اجرایی مورد بررسی قرار گرفته است. 79/4 درصد از کل اعتبارات متعلق به قوه مجریه، 16/6 سایر دستگاه‌ها، 3/7 درصد قوه قضائیه و 0/3درصد سهم قوه مقننه است. البته باید توجه داشت که ارقام مذکور صرفاً سهم ناظر به سقف بودجه عمومی است و با در نظر گرفتن اقلام فرابودجه‌ای مانند اعتبارات بنیه دفاعی نسبت‌های مذکور تغییر می‌یابد.

وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت آموزش و پرورش به‌ترتیب بیشترین سهم را از بودجه دستگاه‌های اجرایی دارند و درمجموع بیش از ۴6 درصد از بودجه دستگاهی را تشکیل می‌دهند.

سازمان برنامه و بودجه در راستای تکالیف برنامه هفتم توسعه در تهیه لایحه بودجه 1405 گام‌هایی جهت بودجه‌ریزی برنامه محور برداشته است. بدین ترتیب بودجه دستگاه‌های اجرایی را ذیل برنامه‌هایی که بر اساس اسناد بالادستی تعریف شدند، توزیع کرده است و جهت ارزیابی تحقق برنامه‌ها، شاخص‌های کمی اولیه‌ای در نظر گرفته است. اگر چه این بخش تا اجرایی شدن کامل فاصله دارد امّا توجه مجلس بر بودجه برنامه‌ها می‌تواند به تحقق بهتر بودجه‌ریزی برنامه محور کمک کند. در اجرای ماده 182 قانون آیین نامه داخلی مجلس، و نیز ایجاد بستر لازم جهت نظارت بر اجرای قانون برنامه، باید احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم در خصوص هر دستگاه اجرایی، به عنوان برنامه آن دستگاه، درج شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی نشان می‌دهد بخش چشمگیری از این اعتبارات ناظر به مصارف انعطاف‌ناپذیر است و با توجه به مضیقه دولت در تأمین مالی اعتبارات دستگاه‌ها تغییر بخش کمی از اعتبارات امکان‌پذیر است. بنابر‌این ضرورت دارد که همین اعتبارات اندک بر‌مبنای برنامه‌های مشخص و سنجش‌پذیر تخصیص یابد. در‌صورتی‌که رشد اعتبارات بر‌اساس برنامه مشخص و سنجش‌پذیری که اولویت آن برای کشور در فرایند بودجه‌ریزی مشخص شده است صورت پذیرد تفاوت بین درصد رشد دستگاه‌های مختلف لزوماً امر نامطلوبی نخواهد بود؛ در این راستا پیشنهاد می‌شود که تمرکز مجلس در بررسی جداول لایحه بودجه نظارت بر تحقق شرط مذکور باشد. در فرآیند بررسی جداول بودجه، مجلس می‌تواند با اولویت دادن به بررسی برنامه‌ها (به جای نگاه صرف به بودجه دستگاه‌ها) برنامه‌های اجرایی را اصالت ببخشد و به تحقق هرچه بهتر بودجه‌ریزی برنامه‌محور کمک کند.

1. مقدمه

در هنگام پرداختن به بودجه و مسائل پیرامون آن، بودجه دستگاه‌های اجرایی از پرتکرارترین مباحث مطرح‌شده نزد افکار عمومی و رسانه‌های مختلف است. یکی از وجوه اهمیت این مسئله در افکار عمومی، استنتاج میزان اهمیت امور مختلف نزد سیاستگذار است. از‌این‌رو در وهله اول باید به این مسئله پرداخت که از بین سطور جداول بودجه‌های سنواتی تا چه اندازه می‌توان مصارف واقعی دستگاه‌های اجرایی مختلف را کشف کرد: اولاً بخش قابل ملاحظه‌ای از هزینه‌کردهای دولت خارج از سقف ارقام بودجه عمومی و در قالب مصارف فرابودجه‌ای است. ثانیاً مصارفی که در سقف بودجه عمومی لحاظ می‌شود در قالب جداول‌ مختلفی قرار می‌گیرد و برای بدست آوردن تصویری جامع از اولویت‌بندی‌های سیاستگذار باید نکات مختلف این جداول را در کنار یکدیگر دید. بنابراین به‌طور‌کلی نتیجه‌گیری از ارقام بودجه دستگاه‌ها باید با احتیاط و دقت همراه باشد. در این گزارش تلاش می‌شود با واکاوی بودجه دستگاه‌های اجرایی که معمولاً جدول ۷ بودجه‌های سنواتی است، تصویر بودجه دستگاه‌های اجرایی شفاف‌تر شده و ارقام مختلف، همراه با ملاحظات لازم، بررسی شود.

اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به‌صورت‌های مختلفی قابل دسته‌بندی است:

-  هزینه‌ای / سرمایه‌ای: اعتبارات پیش‌بینی شده برای دستگاه یا برای پرداخت هزینه‌های جاری (جبران خدمت کارکنان، خرید کالا و خدمات و ...) اختصاص داده می‌شود یا ماهیت سرمایه‌گذاری (تهیه، تعمیر و نگهداری ساختمان و تجهیزات، توسعه زیرساخت‌ها و ...)‌ دارند. دسته اول تحت عنوان اعتبارات هزینه‌ای و دسته دوم تحت عنوان اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) شناخته می‌شوند.

-  عمومی / اختصاصی: اعتبارات دستگاه که از محل منابع عمومی دولت تأمین می‌شود، تحت عنوان اعتبارات عمومی شناخته می‌شوند. اعتبارات اختصاصی نیز آن دسته از مصارفی است که از محل درآمدهای اختصاصی خود دستگاه تأمین شده و هزینه می‌شود. بخش عمده اعتبارات اختصاصی مربوط به دانشگاه‌های علوم پزشکی و مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است.

در گزارش حاضر اعتبارات مختلف دستگاه‌های اجرایی بررسی شده و نکات پیرامون آن تشریح می‌شود به‌طوری‌که در‌نهایت بتوان مقایسه نسبتاً دقیقی بین دستگاه‌ها صورت داد. 

2. مصارف بودجه عمومی دولت

لایحه بودجه سال 1405 کل کشور مجموعاً با رقم 14،441 هزار میلیارد تومان به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده‌است [1]. مصارف بودجه کل کشور به دو بخش بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه عمومی دولت تقسیم می‌شوند. نحوه تقسیم اعتبارات مربوط به بودجه عمومی دولت به چند صورت قابل دسته‌بندی است. در نمودار 1، اعتبارات بودجه عمومی دولت به تفکیک جداول 7 تا 10 لایحه بودجه سال 1405 نمایش داده شده است.

شکل 1. ساختار مصارف بودجه کل کشور در لایحه بودجه سال 1405

 مأخذ: لایحه بودجه سال ۱۴۰5 کل کشور.

درخصوص این اعتبارات و ارقام مندرج در جداول 7 تا ۱۰ لایحه بودجه سال ۱۴۰5 نکات زیر حائز اهمیت است:

·  اعتبارات مربوط به دستگاه‌های اجرایی (جدول 7)، به سه دسته اعتبارات عمومی، متفرقه و اختصاصی تقسیم می‌شوند. اعتبارات عمومی و متفرقه از محل منابع عمومی تأمین می‌شوند و تفاوت اصلی آنها در این است که اعتبارات متفرقه دستگاه‌ها، ماهیت موقتی یا موردی داشته و همچنین مختص یک دستگاه خاص است. بنابراین از جدول متفرقه (جدول ۹) به جدول دستگاه‌ها (جدول ۷) منتقل شده است. اعتبارات اختصاصی نیز مربوط به اعتباراتی است که از محل درآمدهای اختصاصی خود دستگاه تأمین می‌شوند. این گزارش به بررسی این بخش از مصارف بودجه عمومی دولت می‌پردازد که حدود 67 درصد مصارف بودجه عمومی دولت را شامل می‌شود.

·  با وجود تفکیک انجام شده میان بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی، نام چندین شرکت دولتی در کنار دستگاه‌های اجرایی در جدول 7 به‌چشم می‌خورد. ماهیت اعتبارات در نظر گرفته شده برای شرکت‌ها نیز متفاوت است. در بیشتر موارد، این اعتبارات مربوط به انجام پروژه‌های عمرانی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که از طرف دولت به شرکت‌ها تکلیف می‌شود. با وجود این، در مواردی نیز اعتبارات هزینه‌ای برای شرکت‌ها در نظر گرفته شده است. بنابراین اگر در این گزارش سخن از برخی شرکت‌ها به میان می‌آید، صرفاً درخصوص اعتباراتی است که در جدول 7 لایحه برای آنها در نظر گرفته شده است و سایر منابع و مصارف داخلی این شرکت‌ها را در‌بر‌نمی‌گیرد.

·  اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (جدول 8) عمدتاً مربوط به بازپرداخت اصل اوراق مالی و وام‌های داخلی و خارجی و تعهدات مالی دولت است که تفکیک دستگاهی ندارد و به‌این‌ترتیب در این گزارش به آنها پرداخته نمی‌شود.

·  اعتبارات ردیف‌های متفرقه (جدول 9) مربوط به طیف گوناگونی از اعتبارات است که یا دستگاه متولی آنها یک دستگاه مشخص نیست یا به‌صورت موقتی و موردی تخصیص داده می‌شوند. با توجه به مشخص نبودن دستگاه و تغییرات فراوان ردیف‌های این جدول از سالی به سال دیگر، این اعتبارات از شمول بررسی‌های گزارش حاضر خارج هستند.

·  بودجه استانی (جدول 10) مربوط به مصارفی است که عموماً تصمیم‌گیری درباره هزینه‌کرد آنها در استان (توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان) انجام می‌پذیرد. این مصارف نیز به دو دسته هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تقسیم می‌شوند که مصارف هزینه‌ای عمدتاً به هزینه‌های جاری استانداری‌ها و زیرمجموعه‌های آنها و برخی دستگاه‌های اجرایی استانی مربوط است. شایان ذکر است که در نمودار ۱، بودجه استانی 210 هزار میلیارد تومان درج شده است. این رقم درواقع کل منابع استانی منهای برخی اقلام است که به علت دوباره‌شماری از منابع بودجه استانی کسر شده است.

· در راستای صرفه‌جویی در مصارف دولت و کاهش تمرکزگرایی، سازمان برنامه و بودجه، امسال بودجه تعداد 136 دستگاه را با دستگاه اصلی خود ادغام نموده است. بر این اساس در جدول 7-ج می‌توان ردیف دستگاه‌هایی را دید که برخی دستگاه‌های زیرمجموعه آن‌ها در دستگاه اصلی ادغام شده‌اند.

با این توضیحات، در گزارش حاضر صرفاً به بررسی اعتبارات جدول 7 پرداخته خواهد شد. نمودار 2 سهم بودجه دستگاهی را از مجموع مصارف بودجه عمومی دولت در سال‌های اخیر نشان می‌دهد که براساس آن معمولاً بیش از 70 درصد اعتبارات بودجه عمومی دولت در بودجه دستگاه‌های اجرایی تعیین تکلیف شده است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰5 سهم بودجه دستگاه‌های اجرایی به 67 درصد رسیده است که در مقایسه با سال گذشته 9 واحد درصد افزایش داشته است. این افزایش سهم عموماً ناشی از کوچک‌تر شدن ردیف‌ تملک دارایی‌های مالی نسبت به سال گذشته است. ردیف‌های متفرقه و تملک دارایی‌های مالی در لایحه 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404 [2]، به ترتیب 10% و 40-% رشد داشته اند.

شکل 2. روند سهم بودجه دستگاه‌های اجرایی از مجموع مصارف بودجه عمومی دولت

مأخذ:لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و قوانین بودجه سنواتی

3. بودجه‌ریزی برنامه محور

در اجرای بند «پ» ماده (۱۳) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دستگاه‌های اجرائی که از منابع بودجه کل کشور استفاد می‌کنند و تکالیف برنامه‌ای دارند، مکلف شده‌اند برنامه عملیاتی خود را هرساله بر اساس تکالیف برنامه شامل اهداف سال مورد نظر، شاخص‌های عملکرد، مخاطرات رسیدن به اهداف، منابع لازم، نحوه تأمین مالی، طرح‌های توسعه‌ای مرتبط و گزارش عملکرد سال گذشته در چهارچوبی که توسط سازمان برنامه و بودجه اعلام می‌شود، حداکثر تا پایان مرداد هرسال برای استفاده در تهیه لایحه بودجه سال بعد به سازمان ارائه نمایند.

همچنین به استناد قانون اصلاح مواد «180» و «182» آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی نیز لایحه بودجه باید حاوی برنامه‌های اجرایی و اهداف کمی باشد و همچنین «شاخص های عملکرد و اهداف کمّی مرتبط با بودجه برنامه های قوه مقننه، قوه قضائیه، وزارتخانه ها، سازمان های مستقلی که عالی ترین مقام آن را رئیس جمهور منصوب می کند، نیروهای مسلح، نهادهای زیر نظر مقام معظم رهبری و نهادهای مصرّح در قانون اساسی، ضمن انطباق با قوانین بالادستی باید به لایحه بودجه ضمیمه شود».

برخلاف بودجه‌ریزی سنتی که مخارج بر اساس انواع ورودی‌ها طبقه‌بندی می‌شد، در بودجه‌ریزی برنامه‌محور، مخارج دولت بر اساس اهداف دولت و انواع خدماتی که دولت به جامعه ارائه می‌دهد، طبقه‌بندی می‌شود. این رویکرد به دولت امکان می‌دهد تا منابع خود را به حوزه‌های اولویت دار هدایت کند و بر اساس اهداف، مصارف خویش را ارزیابی کند که آیا این منابع به نتایج مورد نظر منجر شده‌اند یا خیر. بودجه‌ریزی برنامه‌محور، رویکردی نوین و کارآمد برای مدیریت منابع عمومی است که با تمرکز بر نتایج و پاسخگویی، زمینه‌ساز بهبود عملکرد دستگاه‌های اجرایی و افزایش اعتماد عمومی می‌شود.

سازمان برنامه و بودجه در لایحه بودجه 1405 گام‌هایی جهت اجرای بودجه‌ریزی برنامه‌محور برداشته است. گام‌هایی که اثر خود را در جدول 6/1، جدول 7، پیوست 4 و همچنین اسناد پشتیبان لایحه بودجه نشان می‌دهد. به منظور پیاده سازی طبقه‌بندی برنامه‌ای در لایحه 1405، یک ساختار سه سطحی شامل برنامه اجرایی، زیربرنامه و خروجی (خدمت/طرح) تعریف شده‌است. این ساختار سه سطحی، امکان ردیابی و ثبت دقیق‌تر هزینه‌های مستقیم هر برنامه را تا سطح خروجی فراهم می‌آورد. همچنین، تعریف شاخص‌های عملکرد و اهداف کمی برای سطوح مختلف طبقه‌بندی برنامه‌ای را برای ذینفعان مختلف تسهیل می‌نماید.

شکل 3. ساختار بودجه‌ریزی برنامه محور

مطابق نمودار 3، ساختار برنامه باید در پیوند با اهداف کلان و راهبردی دولت و احکام برنامه هفتم پیشرفت باشد. بر این اساس بودجه‌های سالانه به مثابه برنامه‌های یک ساله دولت در مسیر تحقق اهداف راهبردی خواهد بود. با این نگاه، میزان اعتبارات قابل تخصیص به دستگاه‌های اجرایی علی‌القاعده باید با توجه به میزان پیشرفت اجرای عملیات مربوط به قانون برنامه توسعه کشور پیش‌بینی شود.

بر این اساس دولت 48 برنامه مبتنی بر احکام برنامه هفتم پیشرفت تعریف کرده است که ذیل آن‌ها زیربرنامه و خروجی‌های مربوطه را در نظر گرفته است و در تدوین لایحه بودجه ۱۴۰۵ این موارد مورد توجه قرار گرفته است. در جدول ۱، ۴۸ برنامه مذکور و احکام مرتبط برنامه هفتم پیشرفت ارائه شده است.

جدول 1. تطبیق برنامه با احکام برنامه هفتم و اسناد بالادستی

همچنین هر برنامه به زیربرنامه‌هایی مشخص تقسیم می‌شود. برنامه می‌تواند بین چند دستگاه مشترک باشد، اما زیربرنامه باید به گونه‌ای تعریف شود که مسئول اجرا و پاسخگویی نسبت به نتایج و پیامدهای آن مشخص باشد و به نوعی به ساختار سازمانی متصل باشد. در ادامه روند بودجه ریزی برنامه محور، تعیین اهداف کمی عملکردی سالانه امری ضروری است. پس از تعریف اهداف و زیربرنامه‌ها، لازم است اهدافی کمی به عنوان مبنای هدف‌گذاری یک ساله در نظر گرفته شود.

در جدول 6/1 لایحه بودجه، اعتبارات اختصاص داده شده ذیل هر برنامه به تفکیک هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، اختصاصی و شرکتی شفاف شده است. نمودار 4 میزان اعتبارات غیرشرکتی هر برنامه را به تفکیک برنامه نمایش می‌دهد. نمودار مذکور نشان‌دهنده برایند اولویت‌بندی و نیازسنجی دولت بین چهل و هشت برنامه اصلی است. به عنوان مثال برنامه «تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی» بیشترین سهم اعتبارات عمومی را به خود اختصاص داده است. شایان ذکر است که بودجه شرکتی که به برنامه‌ها اختصاص یافته در این نمودار ذکر نشده است. مهم‌ترین نکته‌ای که از نمودار می‌توان برداشت نمود این مسئله است که در بین برنامه‌ها، چند برنامه، عمده اعتبارات را به خود اختصاص داده و سایر برنامه‌ها سهم کمی از اعتبارات دارد. این امر می‌تواند این دلالت را به همراه داشته باشد که چالش مهمی مانند ناترازی صندوق‌های بازنشستگی بخش عظیمی از منابع را جذب کرده و امکان فعالیت در سایر عرصه‌ها را محدود ساخته است.

شکل 4. توزیع اعتبارات عمومی و اختصاصی در میان برنامه‌های اصلی

در ادامه بررسی بودجه هر برنامه، نمودار 5 رشد بودجه عمومی هر برنامه را در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نسبت به لایحه بودجه 1404 نمایش می‌دهد. مطابق نمودار، برنامه های خدمات پزشک خانواده و حمایت از توسعه فن‌آوری و فن‌آفرینی به ترتیب بیشترین رشد را در لایحه 1405 داشته اند. از سوی دیگر برنامه ‌های تعادل منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی و آموزش و پرورش عمومی که بیشترین سهم از بودجه برنامه‌ای را داشته‌اند به ترتیب 23 و 22 درصد رشد داشته اند و در میانه نمودار قرار دارند. البته این نکته مهم شایان ذکر است که در بررسی رشد اعتبارات برخی برنامه‌ها مانند تقویت بنیه دفاعی باید توجه داشت که بخش مهمی از اعتبارات فرابودجه‌ای بوده و در نمودار منعکس نشده‌‌اند.

شکل 5. رشد اعتبارات عمومی لایحه ۱۴۰۵ نسبت به لایحه 1404 در میان برنامه‌های اصلی

پس از لایحه بودجه سال 1404 جدول 7 به بودجه برنامه‌ای به جای بودجه دستگاهی اختصاص یافته است و بودجه دستگاهی به سیاق سال‌های پیش از 1404 به تفکیک دستگاه‌های اصلی و فرعی در جدول 7-ب آمده است. در جدول 7 برنامه‌های مربوط به دستگاه‌های اصلی، ذیل هر دستگاه ذکر شده و سهم هر دستگاه اصلی از اعتبار آن برنامه به تفکیک هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، اختصاصی و شرکتی شفاف شده است. همچنین در جدول 7 ستونی برای سنجه‌های اهداف کمی مشخص شده که می بایست مقادیر انتظاری در سال‌های 1403، 1404 و 1405 در آن قرار گیرد. در واقع این کار ایجاد ساختار جدول متناسب با بودجه ریزی برنامه محور است.

به منظور حرکت به سوی استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، در فرآیند تدوین بودجه سال 1405 چارچوب تعیین نماگرهای عملکرد بودجه برنامه محور دستگاه‌های اجرایی و پیاده سازی آن در دو حوزه ی آموزش و پرورش و همچنین بهداشت، درمان و آموزش پزشکی طراحی شده است. جدول 1 پیوست 4 لایحه بودجه از اسناد پشتیبان لایحه، منعکس‌کننده اطلاعات و هدف گذاری عملکرد دولت در این دو حوزه در سطح ملی و استانی است. در آموزش و پرورش، اطلاعات و اهداف عملکردی به تفکیک 31 اداره کل آموزش و پرورش و در حوزه سلامت، به تفکیک 64 دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی ارائه شده است. اطلاعات عملکرد از سال 1402 گردآوری، برای سال 1404 پیش‌بینی و برای سال 1405 هدف‌گذاری شده است.  جدول 1 پیوست 4 لایحه بودجه برای این دو حوزه، برای هر دستگاه، برنامه و زیربرنامه مربوطه نماگر و شاخص‌های مربوطه را تعریف کرده و سنجه آن‌ها را ثبت کرده است.

به عنوان مثال برای دستگاه وزارت آموزش و پرورش – آذربایجان شرقی، ذیل برنامه آموزش و پرورش عمومی، ذیل زیربرنامه آموزش دوره ابتدایی، نماگرها مطابق جدول 2 تعریف شده است. برای سایر دستگاه‌های اجرایی، اهداف کمّی در همان چارچوب لایحه 1404 در جدول 2 پیوست 4 لایحه بودجه آمده است.

جدول 2. نمونه ای اهداف کمی برنامه‌های اجرایی در لایحه بودجه 1405

 تغییر رویکرد بودجه‌ریزی از روش سنتی به روش برنامه محور امری تدریجی است و همکاری تمامی دستگاه‌ها را نیاز دارد. مجلس شورای اسلامی نیز به منظور تحقق بودجه‌ریزی بر اساس برنامه، در بخشی از این تغییر رویکرد می‌تواند بیش از پیش توجه خود را بر بودجه برنامه‌ها و چگونگی توزیع آن میان دستگاه‌ها معطوف کند. جدول پیوست 2 توزیع اعتبارات هر برنامه میان دستگاه‌های اصلی را نشان می‌دهد. جدول پیوست ۲ از این جهت حائز اهمیت است که نشان می‌دهد در هر یک از برنامه‌ها کدام دستگاه‌ها مشارکت می‌نمایند و سهم هر یک از این دستگاه‌ها در برنامه‌ مذکور به چه میزان است. این جدول در واقع نمایشی متفاوت از جدول ۷ بودجه است و در بودجه‌ریزی برنامه محور چنین جدولی اهمیت قابل ملاحظه‌ای دارد؛ زیرا در جدول پیوست ۲ آنچه حائز اهمیت است برنامه‌ها می‌باشد و دستگاه‌ها در خدمت تحقق برنامه‌ها هستند. با توجه به اهمیت بودجه‌ریزی برنامه‌محور، در این گزارش سعی شده است در کنار بررسی بودجه دستگاه‌ها از جدول 7-ب به سیاق گذشته، بودجه برنامه‌ها نیز مورد توجه قرار گیرد.

۴. طبقه‌بندی دستگاه‌های اجرایی

تعدد ردیف‌های بودجه مربوط به دستگاه‌های اجرایی و تغییرات عناوین این ردیف‌ها در سال‌ها، تحلیل نحوه بودجه تخصیص‌یافته به این دستگاه‌ها را دشوار می‌کند. از‌این‌رو درک واقع بینانه از وضعیت اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در بودجه سالانه کشور، تنها با طبقه‌بندی دستگاه‌های اجرایی ذیل یک ساختار مشخص و نگاه تجمیعی به‌دست می‌آید.

در لایحه بودجه سال 1405، 63 دستگاه به عنوان «دستگاه‌های اصلی» قرار گرفته و باقی دستگاه‌ها، ذیل این 63 دستگاه اصلی جانمایی شده‌اند. در این گزارش، علاوه بر طبقه‌بندی متداول، دستگاه‌های اجرایی اصلی در قوای مجریه، مقننه و قضائیه نیز طبقه‌بندی شده‌اند و مابقی دستگاه‌ها که خارج از محدوده این قوا تعریف می‌شوند (نظیر نیروهای مسلح، مجامع و شوراهای عالی، برخی نهادهای فرهنگی و حوزوی و...) در دسته سایر دستگاه‌ها قرار می‌گیرند. درخصوص جانمایی دستگاه‌های زیرمجموعه دستگاه‌های اصلی، از دسته‌بندی مندرج در لایحه بودجه تبعیت شده است. به‌این‌ترتیب، دستگاه‌های اصلی به‌صورت زیر طبقه‌بندی شده‌اند:

· قوه مجریه: شامل وزارتخانه‌ها و همه معاونت‌ها و نهادهای زیر نظر رئیس‌جمهور است.

· قوه مقننه: شامل مجلس شورای اسلامی و دستگاه‌های زیرمجموعه (دیوان محاسبات کشور، مرکز پژوهش‌ها، کتابخانه، موزه و مرکز اسناد و ...) است.

· قوه قضائیه: شامل دادگستری جمهوری اسلامی ایران و دستگاه‌های زیرمجموعه، دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی کل کشور است.

·  سایر دستگاه‌ها: سایر دستگاه‌هایی که در طبقه‌بندی فوق قرار نمی‌گیرد، ذیل این عنوان طبقه‌بندی می‌‌شود. این دستگاه‌ها شامل مجامع و شوراهای عالی، نیروهای مسلح (نظامی و انتظامی)، برخی مراکز فرهنگی و حوزوی و برخی نهادهای حمایتی و امدادی است. فهرست این دستگاه‌ها و طبقه‌بندی آنها در جدول 3 آمده است. همچنین جزئیات مربوط به زیرمجموعه‌های هریک از دستگاه‌های اصلی در پیوست آمده است.

جدول 3. فهرست «سایر دستگاه‌ها»: دستگاه‌های اصلی خارج از قوای سه‌گانه

۵. مقایسه بودجه دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال 1405

براساس طبقه‌بندی ارائه شده در بخش قبل، توزیع بودجه در بالاترین سطح (قوای سه‌گانه و سایر دستگاه‌ها) در نمودار 6 به نمایش گذاشته شده است. این توزیع ناظر به مجموع اعتبارات (اعتبارات عمومی و اختصاصی) است. در‌صورتی‌که سهم هر یک از قوا از اعتبارات عمومی را لحاظ کنیم سهم قوه مجریه کاهش و سهم بقیه موارد افزایش میابد؛ زیرا عمده اعتبارات اختصاصی مربوط به قوه مجریه است. برای مثال سهم اعتبارات اختصاصی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی از کل اعتبارات اختصاصی دستگاه‌ها 50 درصد و سهم وزارت امور اقتصادی و دارایی 11 درصد است.

ماخذ: لایحه بودجه سال 1405 کل کشور و محاسبات تحقیق.

همان‌طور که مشاهده می‌شود، بخش عمده اعتبارات مندرج در لایحه تحت عنوان بودجه دستگاه‌های اجرایی، در دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مجریه در نظر گرفته شده است. در ادامه، جزئیات هریک از این دسته‌ها بررسی خواهد شد.

-  بودجه دستگاه‌های اصلی زیرمجموعه قوه مجریه

دستگاه‌های اصلی زیرمجموعه قوه مجریه در یک دسته‌بندی کلّی به دو دسته «وزارتخانه‌ها» و «دستگاه‌های زیرنظر رئیس‌جمهور» قابل تقسیم هستند که سهم هریک از اعتبارات لایحه بودجه سال ۱۴۰5 در نمودار 7 آمده است.

ماخذ: همان. 

بودجه دستگاه‌های اصلی زیرمجموعه هریک از عناوین بالا در نمودارهای 8 و 9 به تفکیک ارائه شده است. شایان ذکر است که عناوین ذکر شده دربرگیرنده کل مجموعه زیرنظر وزارتخانه یا سازمان مورد نظر است. به‌عنوان مثال، اعتبارات ذیل «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» شامل همه ردیف‌های زیرمجموعه این وزارتخانه (سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و ...) است.

شکل 8. مقایسه بودجه وزارتخانه‌ها در لایحه بودجه سال ۱۴۰5

مأخذ: همان.

درخصوص نمودار فوق، نکات زیر حائز اهمیت است:

-  بخش قابل‌توجهی از تکالیف محوله به بعضی از وزارتخانه‌ها از طریق شرکت‌های تابعه انجام می‌شود. برای نمونه، پایین بودن رقم بودجه مربوط به وزارت نفت ناشی از انجام عمده عملیات این وزارتخانه در شرکت‌های زیرمجموعه است.

-  از‌سوی‌دیگر، بخشی از مخارج مربوط به دستگاه‌های اجرایی از طریق اعتبارات جداول 9 (متفرقه) یا 10 (استانی) توزیع می‌شود که در این ارقام لحاظ نشده است. برای مثال، بخش بزرگی از بودجه استانداری‌ها و فرمانداری‌ها از طریق جدول 10 لایحه توزیع می‌شود و ذیل اعتبارات وزارت کشور لحاظ نمی‌شود.

- اعتبارات عمومی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بالغ بر 539 هزار میلیارد تومان است و بیشترین سهم اعتبارات عمومی را در بین وزارتخانه‌ها دارد. بیش از 498 هزار میلیاد تومان از بودجه مذکور مربوطه متعلق به صندوق بازنشستگی کشوری است. در واقع اکثر توان مالی وزارتخانه مذکور صرف کمک به ناترازی صندوق‌های بازنشستگی شده و امکان پیش‌برد برنامه‌های مهمی مانند سیاست‌های حمایتی بسیار محدود شده است.

- اعتبارات سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح به میزان 226 هزار میلیارد تومان در بخش اعتبارات وزارت دفاع منعکس شده است.

شکل 9. مقایسه بودجه دستگاه‌های اصلی زیرنظر رئیس‌جمهور در لایحه بودجه سال 1405

مأخذ: همان.

در مورد بودجه دستگاه‌های اصلی زیر نظر رئیس جمهور نکات زیر شایان توجه است:

- سهم قابل توجه اعتبارات بنیاد شهید و امور ایثارگران ناشی از پرداخت حقوق و مستمری‌های مربوط به جانبازان و خانواده‌های معظم شهداست.

- بیش از 17.7 هزار میلیارد تومان از اعتبارات اختصاصی سازمان برنامه و بودجه مربوط به مازاد درآمد اختصاصی دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی است. همچنین بیش از 10.0 هزارمیلیارد تومان از اعتبارات اختصاصی این سازمان مربوط به اعتبارات موضوع بند‌ «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت (اعتبارات فرهنگی از محل یک درصد هزینه شرکتهای دولتی) است. این ردیف اختصاصی اگرچه ذیل سازمان برنامه و بودجه قرار گرفته اما هزینه‌کرد آن متعلق به کل بودجه عمومی است.

- بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضائیه

بخش عمده‌ای از دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضائیه در لایحه بودجه سال 1405 ذیل دستگاه اصلی «دادگستری جمهوری اسلامی ایران» آمده است به‌جز این ردیف اصلی، دو دستگاه «‫دیوان عدالت اداری» و «‫سازمان بازرسی کل کشور‌» نیز در شمار دستگاه‌های اصلی زیرمجموعه این قوه هستند.‌

در راستای ادغام بودجه برخی دستگاه‌های اجرایی با دستگاه اصلی، در قوه قضائیه بودجه پژوهشکده قوه قضائیه در جدول 7-ب با بودجه دستگاه مادر خود یعنی دادگستری جمهوری اسلامی ایران ادغام شده و تفکیک این ادغام در جدول 7-ج منعکس شده است. بر همین اساس در نمودار زیر بودجه این دو دستگاه بر اساس جدول 7-ج تفکیک شده و رسم شده است.

شکل 10. مقایسه بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضائیه در لایحه بودجه سال 1405

مأخذ: همان.

- بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مقننه

از دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مقننه تنها دو ردیف اصلی (مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور) در لایحه بودجه سال 1405 آمده است و عمده زیرمجموعه‌ها ذیل «مجلس شورای اسلامی» تجمیع شده‌اند. همچنین چهار دستگاه سامانه هوشمندسازی قوه مقننه، شورای راهبردی تنقیح قوانین، خبرگزاری خانه ملت و کتابخانه، موزه و اسناد که همواره در سال‌های گذشته بودجه آن‌ها ذیل دستگاه اصلی یعنی مجلس شورای اسلامی ذکر می‌شد امسال با این دستگاه ادغام شده و در جدول 7-ج بخش ادغام شده ذکر شده است. بر این اساس دیگر تفکیک بودجه آن‌ها در دسترس نیست به همین جهت در نمودار زیر به صورت بودجه‌ی زیرمجموعه‌های ادغام شده با مجلس شورای اسلامی آمده است.

شکل 11. مقایسه بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مقننه در لایحه بودجه سال 1405

مأخذ: همان.

- بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی

در نمودار 12، بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی به تفکیک دسته‌بندی‌های مندرج در جدول 3 این گزارش ارائه شده است. جزئیات بیشتر درخصوص این دستگاه‌ها در ادامه گزارش و در پیوست آمده است.

شکل 12. مقایسه بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال ۱۴۰5

مأخذ: همان.

مجدداً خاطر‌نشان می‌سازد که این گزارش صرفاً به بررسی اعتبارات مندرج در جدول 7 لایحه بودجه سال ۱۴۰5 پرداخته و سایر اعتباراتی که به موجب این لایحه به دستگاه‌های مختلف اختصاص می‌یابد را پوشش نمی‌دهد. برای نمونه، در جدول 24 که بیان کننده مصارف جمعی خرجی است، بالغ بر 304 هزار میلیارد تومان به تقویت بنیه دفاعی و امنیتی کشور اختصاص داده شده است و اگرچه در جدول 24 بیان شده ولی در سقف بودجه لحاظ نشده است، و در صورت افزودن این اعتبارات به جداول، بودجه دستگاه‌های نظامی از این محل افزایش خواهند داشت. همچنین، در جدول «14» بودجه ۱۴۰5، در مصارف قانون هدفمندی یارانه‌ها بیش از  هزار میلیارد تومان بابت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی،یارانه نقدی، یارانه آرد و نان، دارویار و برخی موارد حمایتی دیگر در نظر گرفته شده است که این ارقام نیز انعکاسی در جداول بودجه عمومی دولت نداشته و در نمودارهای بالا به حساب نیامده‌اند.

در جدول 4 دستگاه‌هایی که بیشترین سهم از اعتبارات عمومی دستگاهی را دارند مشخص شده است. این جدول شامل دستگاه‌هایی است که بیش از 2.5 درصد از اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی را به خود اختصاص داده‌اند. شایان ذکر است که در خصوص وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح بخش عمده اعتبارات به صندوق‌های بازنشستگی تعلق گرفته است.

جدول 4. دستگاه‌های اجرایی اصلی با بیشترین سهم از مصارف عمومی دستگاه‌های اجرایی

۶. مقایسه رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۴

یکی از مهم‌ترین وجوه بررسی لوایح بودجه سالیانه که هم برای افکار عمومی اهمیت دارد و هم می‌تواند بازتابی از سیاست‌های مالی دولت برای سال آتی باشد، بررسی رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی مختلف در مقایسه با بودجه سال قبل است. با این وجود، هر ساله موانعی مانند تغییر در دسته‌بندی یا جانمایی دستگاه‌های اجرایی و حذف یا اضافه شدن ردیف‌های اصلی و فرعی، بر سر راه محاسبه رشد اعتبارات دستگاه‌ها وجود دارد. در لایحه بودجه سال ۱۴۰5 در مقایسه با سال‌های گذشته، دسته‌بندی دستگاه‌ها و اضافه و کم شدن ردیف‌های بودجه‌ای محدود بوده و از این حیث می‌توان مقایسه مناسبی را صورت داد. البته مجدداً باید توجه کرد که این رشد‌ها صرفاً معطوف به بودجه عمومی است و اقلام متعدد و مبالغ قابل‌توجهی در قسمت فرابودجه‌ای وجود دارد که در هنگام مقایسه باید بدان توجه داشت.

رشد اعتبارات لایحه بودجه سال ۱۴۰5 نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰4 به‌صورت زیر است:

§       رشد مجموع اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی (جدول ۷-ب): 25.6%

o      رشد مجموع اعتبارات عمومی هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی: 21.0%

o      رشد مجموع اعتبارات عمومی سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی: 67.4%

میزان افزایش بودجه دستگاه‌های اجرایی و تعیین سهم دستگاه‌های مختلف از آن، می‌تواند درک بهتری را از افزایش مصارف عمومی کشور فراهم کند. در بخش بعدی میزان رشد انواع دستگاه‌های اجرایی بررسی می‌شود.

۶-1. رشد اعتبارات دستگاه‌ها به تفکیک دستگاه‌های اجرایی

در نمودارهای 13 تا 17، درصد رشد مجموع اعتبارات عمومی زیرمجموعه‌های اصلی هریک از قوا نسبت به قانون بودجه سال 1404 ارائه شده و با رشد اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی (مجموع اعتبارات عمومی جدول 7 ماده‌واحده، معادل حدود 25.6 درصد) مقایسه شده است. خط‌چین قرمز افقی مندرج در نمودار‌ها میانگین رشد کل دستگاه‌های اجرایی را نشان می‌دهد.

شکل 13. درصد رشد اعتبارات عمومی وزارتخانه‌ها در لایحه بودجه سال ۱۴۰5

· در مورد وزارت نفت همان‌طور که پیش‌تر ذکر شد رقم بودجه این وزارتخانه بسیار جزئی است و بخش زیادی از عملیات مربوط به شرکت ملی نفت ایران است. لذا با مشاهده رشد منفی بزرگ این وزارتخانه بدون در نظر گرفتن اعتبارات شرکت ملی نفت، نمی‌توان در خصوص مجموع مصارف آن نتیجه‌گیری کرد.

· رشد بسیار بالای وزارت ارتباطات عمدتاً به جهت اختصاص بالغ بر 23 هزارمیلیارد تومان در ردیف متفرقه عمومی به این وزارتخانه است که مطابق جدول 7-1 مربوط به اعتبارات موضوع حمایت از ایجاد، تأمین، تجهیز و توسعه زیرساخت‌های ارتباطی، ماهواره اطلاعاتی، امنیتی، صیانت، خدمات و محتوای شبکه ملی اطلاعات، اقتصاد رقومی(دیجیتال)، دولت هوشمند و حمایت از تولیدات بومی است. همچنین شایان توجه است که حدود 20 هزارمیلیارد تومان از این اعتبار به صورت اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است.

· به طور مشابه عمده رشد بالای وزارت صنعت، معدن و تجارت به جهت اختصاص بالغ بر 16 هزارمیلیارد تومان در ردیف متفرقه عمومی به این وزارتخانه می‌باشد که مطابق جدول 7-1 مربوط به اعتبارات ماده (12) قانون اصلاح قانون معادن (موضوع تکمیل نقشه‌های پایه زمین شناسی، پی چوبی و اکتشاف عمومی کلیه ظرفیت‌های معدنی کشور، تکمیل زیربناها و زیرساخت‌های مورد نیاز برای معادن و صنایع معدنی، صنایع پایین دست معدنی، تکمیل زنجیره پایین دست معدنی و صنایع معدنی، تشویق صادرات محصولات صنایع معدنی دارای ارزش افزوده بالا، اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مرتبط با بخش معدن و صنایع معدنی) است. لازم به ذکر است که حدود 13 هزارمیلیارد تومان از این اعتبار در قالب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص یافته است.

· همچنین رشد بالای وزارت امور خارجه عمدتاً به جهت اختصاص 3.5 هزارمیلیارد تومان در قالب اعتبار هزینه‌ای متفرقه بوده است که مطابق با جدول 7-1 این اعتبار به منظور جبران هزینه‌های اجتناب ناپذیر نمایندگی‌های جمهوری اسلامی ایران تخصیص یافته است.

· در خصوص وزارت ورزش و جوانان نیز رشد بالا به طور عمده به جهت اختصاص حدود 15 هزارمیلیارد تومان اعتبار متفرقه بوده است که مطابق جدول 7-1 حدود 12.5 هزارمیلیارد تومان از آن در قالب اعتبار موضوع بند (ث) ماده (78) قانون برنامه هفتم پیشرفت (0.27 درصد از کل 9% مالیات بر ارزش افزوده) و حدود 2.5 هزارمیلیارد تومان از آن به جهت کاهش مصرف دخانیات و پیشگیری و درمان بیماری‌های ناشی از آن و توسعه اماکن ورزشی از محل عوارض و مالیات سیگار موضوع جزء (1) بند (ح) ماده (73) قانون برنامه هفتم پیشرفت بوده است.

شکل 14. درصد رشد اعتبارات عمومی دستگاه‌های زیرنظر رئیس‌جمهور در لایحه بودجه سال ۱۴۰5

·        بودجه عمومی معاونت علمی ریاست جمهوری نسبت به سال 1404 حدوداً 7 برابر شده است. این رشد قابل توجه عمدتاً به دلیل اختصاص بالغ بر 28 هزارمیلیارد تومان اعتبار هزینه‌ای متفرقه بوده است که مطابق با جدول 7-1 تفکیک این اعتبار به صورت زیر است:

o       12.17 هزارمیلیارد تومان : اعتبارات موضوع بند (پ) ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت

o       12.17 هزارمیلیارد تومان : افزایش سرمایه صندوق نوآوری و شکوفایی موضوع بند (پ) ماده (99) قانون برنامه هفتم پیشرفت

o       2.115 هزارمیلیارد تومان : هزینه‌های موضوع ماده (16) قانون جهش تولید دانش بنیان

o       2.115 هزارمیلیارد تومان : اعتبارات پرداخت تسهیلات کم‌بهره به بخش خصوصی توسط صندوق نوآوری و شکوفایی جهت احداث نیروگاه‌های تجدیدپذیر کوچک

·        به طور مشابه رشد 424 درصدی بودجه عمومی سازمان استاندارد نیز عمدتاً به دلیل اختصاص حدود 6.4 هزارمیلیارد تومان در ردیف مترفه به جهت نظارت و توسعه استانداردسازی، کنترل بازار، تقویت زیرساخت‌ها و تأمین تجهیزات آزمایشگاه‌های مرجع بوده است.

·        ردیف سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی در لایحه 1405 به دستگاه‌های اصلی زیر نظر رئیس‌جمهور اضافه شده است و با توجه به اینکه سابقه‌ای در قانون بودجه 1404 ندارد، رشد اعتبارات آن قابل محاسبه نیست.

شکل 15. درصد رشد اعتبارات عمومی سایر دستگاه‌ها در لایحه بودجه سال ۱۴۰5

·        بودجه دستگاه‌های حمایتی و امدادی در حدود 30 درصد افزایش داشته است. به صورت تفکیک شده بودجه عمومی کمیته امداد امام خمینی (ره) ، جمعیت هلال احمر و سازمان بهزیستی به ترتیب 29، 8 و 35 درصد رشد داشته است. البته بخش قابل ملاحظه‌ای از اعتبارات مختص دستگاه‌های حمایتی و امدادی خارج از بودجه عمومی و در قالب مصارف قانون هدفمندی یارانه‌ها لحاظ می‌شود. بنابراین در بررسی رشد این دستگاه‌ها باید نکته مذکور را مد‌نظر قرار داد.

شکل 16. درصد رشد اعتبارات عمومی دستگاه‌های زیرمجموعه قوه قضائیه در لایحه بودجه سال ۱۴۰5

·        در راستای ادغام بودجه برخی ردیف‌ها در دستگاه مادر، بودجه پژوهشکده قوه قضائیه در سال 1405 به میزان 39 میلیارد تومان در بودجه دادگستری جمهوری اسلامی ایران ادغام شده است. این ادغام باعث شده به صورت دائمی در جدول 7 بودجه‌ای برای پژوهشکده مشاهده نشود و بودجه این پژوهشکده در رشد بودجه دادگستری نمایان شده است.

·        همانطور که در نمودار فوق قابل مشاهده است تمامی دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه رشدی پایین‌تر از رشد کل اعتبارات عمومی دستگاه‌های اجرایی داشته اند. سازمان ثبت اسناد و املاک کشور با 15 درصد، بالاترین رشد را نسبت به سایر دستگاه‌های ذیل قوه قضائیه داشته است که این عدد بیش از 10 درصد از رشد کل اعتبارات عمومی جدول 7 کمتر است.

شکل 17. درصد رشد اعتبارات عمومی دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مقننه در لایحه بودجه سال ۱۴۰5

·        در راستای ادغام بودجه برخی ردیف‌ها در دستگاه اصلی، بودجه چهار دستگاه خبرگزاری خانه ملت، شورای راهبردی تنقیح قوانین، سامانه هوشمندسازی قوه مقننه و کتابخانه، موزه و مرکز اسناد مجلس شورای اسلامی در سال 1405 مجموعا به میزان 273.3 میلیارد تومان در بودجه دستگاه اصلی خود یعنی مجلس شورای اسلامی ادغام شده است.

·        با وجود ادغام بودجه دستگاه‌های زیرمجموعه مجلس شورای اسلامی در این دستگاه، این دستگاه رشدی برابر 38-% داشته است. همچنین دو دستگاه دیگر ذیل قوه مقننه یعنی مرکز پژوهش‌های مجلس و دیوان محاسبات نیز رشدی بسیار پایین تر از رشد کل اعتبارات عمومی دستگاه‌ها به خود دیده اند.

6-2. رشد اعتبارات دستگاه‌ها به تفکیک نوع اعتبارات

همان‌طور که در مقدمه گزارش بیان شد، اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به‌صورت‌های مختلفی قابل دسته‌بندی است: هزینه‌ای/سرمایه‌ای و عمومی/اختصاصی.

رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی اصلی به تفکیک هزینه‌ای / سرمایه‌ای و عمومی / اختصاصی در جدول 5 آمده است. درخصوص دستگاه‌های زیرمجموعه دستگاه‌های اصلی در جداول پیوست جزئیات بیشتری ارائه شده است. شایان ذکر است که مقایسه رشد دستگاه‌های مختلف صرفاً یک شاخص از تغییر اعتبارات دستگاه‌های اجرایی است و به منظور بررسی اولویت دستگاه‌ها در هزینه‌کردهای مختلف دولت باید مسائل مختلفی را مد‌نظر قرار داد؛ از‌جمله اینکه وضعیت اعتبارات فرابودجه‌ای دستگاه‌ها به چه صورت است. برای مثال در جدول 24 که بیان کننده مصارف جمعی خرجی است، بالغ بر 304 هزار میلیارد تومان به تقویت بنیه دفاعی و امنیتی کشور اختصاص داده شده است که از اقلام قابل توجه خارج از سقف بودجه عمومی است و به‌منظور تحلیل سهم دستگاه‌های مختلف باید این اعتبارات را مد‌نظر قرار داد.

جدول 5. رشد اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه سال 1405

جدول 5 نشان می‌دهد که رشد مجموع اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها 21 درصد و رشد مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای آنها 67 درصد است. همچنین رشد مجموع کل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی از محل منابع عمومی و اختصاصی حدود 32 درصد است.

قوه مجریه با 30 درصد رشد اعتبارات عمومی، در بین سه قوه و سایر دستگاه‌ها بیشترین رشد و قوه مقننه با 20- درصد رشد اعتبارات عمومی، کمترین رشد را تجربه کرده است.

در جدول 6، به‌ترتیب فهرستی از دستگاه‌های اجرایی بزرگ با بیشترین درصد رشد ارائه شده است. در خصوص میزان رشد این دستگاه‌ها، باید به این نکته مهم توجه نمود که ممکن است رشد قابل توجه برخی از ردیف‌ها ناشی از انتقال اعتبارات جدول متفرقه (جدول ۹) به جدول دستگاه‌های اجرایی (جدول ۷) باشد. به عنوان مثال رشد بالای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و وزارت صنعت، معدن و تجارت از همین نوع است که در بخش مربوطه به صورت جزئی بررسی گردید.

جدول 6. فهرست دستگاه‌های بزرگ با بیشترین درصد رشد اعتبارات عمومی (ارقام به میلیارد تومان)

در ادامه این بخش ردیف‌های تخصیص اعتبارات عمومی جدید دستگاه‌ها در لایحه بودجه سال 1405 نسبت به سال گذشته در جدول 7 گزارش شده است این ردیف‌ها ممکن است بعضاً در سال‌های گذشته ذیل ردیف دیگری در بودجه منعکس می‌شدند.

جدول 7. فهرست ردیف‌های دستگاهی جدید در لایحه بودجه سال 1405 (میلیون ریال)

مجموع اعتبارات این ردیف‌های جدید بالغ بر 3.4 هزار میلیارد تومان است. که بیش 1.2 هزار میلیارد تومان از آن اعتبار مربوط به اعتبار تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای شهرداری‌ها است.

۷. جمع‌بندی

بودجه دستگاه‌های اجرایی می‌تواند انعکاسی از اولویت‌بندی سیاستگذار در مورد امور مختلف باشد. از‌این‌رو در وهله اول باید به این مسئله پرداخت که از بین سطور جداول بودجه‌های سنواتی تا چه اندازه می‌توان مصارف واقعی دستگاه‌های اجرایی مختلف را کشف کرد.

در راستای تکالیف برنامه هفتم توسعه در تهیه لایحه بودجه 1405 گام‌هایی جهت بودجه‌ریزی برنامه محور برداشته است. بدین ترتیب بودجه دستگاه‌های اجرایی ذیل برنامه‌هایی که بر اساس اسناد بالادستی تعریف شدند، توزیع شده است و جهت ارزیابی تحقق برنامه‌ها، شاخص‌های کمی اولیه‌ای در نظر گرفته شده است. اگر چه این بخش تا اجرایی شدن کامل فاصله زیادی دارد امّا توجه مجلس بر بودجه برنامه‌ها می‌تواند به تحقق بهتر بودجه‌ریزی برنامه محور کمک کند. دولت ۴۸ برنامه اجرایی ارائه کرده و اعتبارات دستگاه‌ها را بر مبنای این برنامه‌ها ارائه داده است. در فرآیند بررسی جداول بودجه، مجلس می‌تواند با اولویت دادن به بررسی برنامه‌ها (به جای نگاه صرف به بودجه دستگاه‌ها) برنامه‌های اجرایی را اصالت ببخشد و به تحقق هرچه بهتر بودجه‌ریزی برنامه‌محور کمک نماید. در اجرای ماده 182 قانون آیین نامه داخلی مجلس، و نیز ایجاد بستر لازم جهت نظارت بر اجرای قانون برنامه، باید احکام جزئی مرتبط از قانون برنامه هفتم در خصوص هر دستگاه اجرایی، به عنوان برنامه آن دستگاه، درج شود.

بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی نشان می‌دهد بخش چشمگیری از این اعتبارات ناظر به مصارف انعطاف‌ناپذیر است و با توجه به مضیقه دولت در تأمین مالی اعتبارات دستگاه‌ها تغییر بخش کمی از اعتبارات امکان‌پذیر است. بنابر‌این ضرورت دارد که همین اعتبارات اندک بر‌مبنای برنامه‌های مشخص و سنجش‌پذیر تخصیص یابد. در‌صورتی‌که رشد اعتبارات بر‌اساس برنامه مشخص و سنجش‌پذیری که اولویت آن برای کشور در فرایند بودجه‌ریزی مشخص شده است صورت پذیرد، تفاوت بین درصد رشد دستگاه‌های مختلف لزوماً امر نامطلوبی نخواهد بود؛ در این راستا پیشنهاد می‌شود که تمرکز مجلس در بررسی جداول لایحه بودجه نظارت بر تحقق شرط مذکور باشد.

پیوست

جدول پیوست ۱‌. میزان اعتبارات سه قوه در لایحه بودجه سال ۱۴۰5 و رشد آن نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰4

(هزار میلیارد تومان)

جدول پیوست ۲. توزیع اعتبار برنامه‌های اصلی میان دستگاه‌های اصلی (ارقام به میلیارد تومان)