خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

تأمین مالی دولت باید بر پایه منابع قابل اتکا، قابل پیش‌بینی و کم‌ریسک بنا شود. با توجه به اینکه بخشی از منابع لوایح بودجه‌های سنوانی همچنان به متغیرهای بیرونی و نوسانی (مانند شرایط صادرات نفت و گاز، قیمت‌های جهانی و ظرفیت بازار بدهی) وابسته است. واقع‌بینی ارقام اهمیت زیادی دارد و در این گزارش نیز محور تحلیل بر این مسئله متمرکز است؛ یعنی اینکه آیا ترکیب منابع لایحه بودجه سال ۱‍۴۰۵ به گونه‌ای طراحی شده که حتی در صورت بروز شوک‌های منفی، بودجه با کسری‌های بزرگ و ناگزیر مواجه نشود.

نقاط قوت و ضعف لایحه

لایحه بودجه 1405 نقاط قوت و مثبتی دارد که در محورهای ذیل دسته‌بندی می‌شوند:

·   حرکت به سمت شفافیت و تفکیک بهتر جریان‌های مالی

در این راستا فروض بودجه ارائه شده و جداول جدیدی به لایحه بودجه اضافه شده است؛ از جمله درج جدول منابع و مصارف جمعی-خرجی با سقف حدود ۱,۴۸۹ هزار میلیارد تومان. این جدول، برخی اقلام را که سابقاً فاقد گردش نقدی در خزانه بودند به‌صورت شفاف نمایش می‌دهد و امکان ارزیابی دقیق‌تر از اندازه واقعی تعهدات و مبادلات دولت را فراهم می‌کند. البته این جدول نیازمند تدقیق و شفاف‌سازی بیشتر است. 

·   افزایش درآمدهای پایدار

در سمت پیش‌بینی منابع، مشاهده می‌شود که درآمدها -به‌ویژه درآمدهای مالیاتی- نقش پررنگ‌تری در افزایش منابع دارند و این جهت‌گیری در کلیت خود، به معنای کاهش اتکا به منابع پرنوسان و افزایش سهم منابع پایدارتر است؛ به‌گونه‌ای که سهم مالیات‌ها در ترکیب منابع قابل توجه شده و نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای نیز از منظر مصوب، وضعیت بهتری نسبت به سال‌های گذشته دارد.  البته این جدول نیازمند تدقیق و شفاف‌سازی بیشتر  است و همچنین از منظر مفهومی موارد ذکر شده در جدول با اصطلاح جمعی-خرجی متفاوت است و از سوی دیگر با نگاه یکپارچه به بودجه می بایست اغلب موارد منعکس شده در جدول مذکور در سقف بودجه نیز منعکس شود. 

·   واقعی‌شدن برآورد منابع

نقطه قوت دیگر، محتاطانه‌تر شدن برآورد برخی واگذاری‌هاست؛ به این معنا که منابعی که در سال‌های گذشته معمولاً تحقق پایین داشته‌اند (مانند فروش اموال و واگذاری سهام)، تا حدی از سقف بودجه عمومی به بخش جمعی-خرجی منتقل شده‌اند تا در صورت عدم تحقق، کسری مستقیم در بودجه عمومی ایجاد نشود و همچنین منافع حاصل از مولدسازی به دستگاه اجرایی مربوطه باز ‌گردد و انگیزه دستگاه‌ها برای پیگیری مولدسازی نیز حفظ شود. . البته این حوزه با اهداف در نظر گرفته شده برای آن در برنامه هفتم پیشرفت فاصله دارد. به عبارتی همچنان از ظرفیت مالیات در منابع لایحه به طور کامل استفاده نشده و می‌توان این محور را تقویت نمود.

در مقابل، ضعف‌ها و ریسک‌های اصلی در چند محور دیده می‌شود:

·   عدم رشد مالیات‌ها به میزان تکلیف برنامه هفتم

با وجود رشد مالیات، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در ارقام لایحه همچنان فاصله محسوسی با هدف‌گذاری‌های برنامه‌ای دارد و بنابراین، مسیر رسیدن به اهداف بلندمدت درآمدی نیازمند مدیریت جدی معافیت‌هاست.

·   نااطمینانی درآمدهای نفت و گاز

دوم آنکه بخش نفت و گاز و نیز استقراض از صندوق توسعه ملی، همچنان سهم اثرگذاری در تراز منابع دارند و تحقق آنها به مفروضاتی وابسته است که تحت تأثیر شرایط بین‌المللی و عملیاتی صادرات قرار می‌گیرد؛ همین موضوع باعث شده برآورد کسری احتمالی تأمین‌نشده در سناریوی پایه حدود ۱۳۰ هزار میلیارد تومان برآورد شود که عمدتاً از محل عدم تحقق بخشی از منابع نفتی و نیز استقراض از صندوق توسعه ملی ناشی می‌شود.

·   مغایرت «جمعی- خرجی» با اصل 53 قانون اساسی

تسویه به صورت «جمعی- خرجی»، در عمل فاقد گردش ریالی در خزانه‌داری کل کشور و مغایر با اصل 53 به نظر می‌رسد؛ لذا باید بر گردش خزانه این نوع تسویه، تصریح شود. توضیح اینکه مجریان نیز معتقدند منابع به صورت «جمعی- خرجی» در عمل فاقد گردش ریالی در خزانه‌داری کل کشور و در دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط آن می‌باشد؛ همانند واگذاری سهام دولت بابت ردّ دیون به دستگاه‌های اجرایی، یا تسویه بدهی مالیاتی یک بنگاه اقتصادی، یا تسویه حقوق ورودی کالاهای وارده به کشور توسط برخی از دستگاه‌های اجرایی با مجوز قانونی خاص و مواردی از این قبیل. با توجه به فقدان تعریف قانونی از اصطلاح مزبور، باید مقنن از آن، تعریف دائمی در ضمن اصلاح قانون برنامه و بودجه کشور ارائه کند.

پذیرش بودجه جمعی خرجی، مندرج در جداول شماره 23 و 24 لایحه، به منزله اصلاح قوانین دائمی و بند (ب) ماده 17 قانون برنامه هفتم است که بر اساس بند الف ماده 13 قانون برنامه هفتم و ماده 182 قانون آیین نامه داخلی مجلس، ممنوع است. مگر مواردی که قوانین جاری مانند بند (ت) ماده 78 و جزء 1 بند (ج) ماده 102 قانون برنامه هفتم بر این امر تصریح شده باشد که البته در چنین مواردی نیز بر اعمال حساب نزد خزانه در قانون تصریح شده است.

لذا اطلاق لایحه از این حیث، با صدر اصل 52 قانون اساسی مبنی بر تهیه لایحه بر اساس ترتیبات مقرر در قانون، و با صدر اصل 53 قانون اساسی مبنی بر تمرکز کلیه دریافت‌های دولت در خزانه، مغایرت دارد.

به عنوان نمونه شماره طبقه بندی 410001 جدول شماره 23 فاقد مبنای قانونی و با اصول 52 و 53 قانون اساسی مغایر است. شماره طبقه بندی 411022 جدول شماره 23 ناظر بر ماده 55 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور، واهی است؛ زیرا در ماده یادشده تجویز جمعی خرجی بودن نیامده است. سایر موارد نیاز به بررسی دارند.

پیشنهادهای اصلاحی

جهت‌گیری اصلی منابع لایحه بودجه سال 1405 باید بر کاهش عدم تحقق منابع و افزایش سهم منابع پایدار استوار باشد. نخست، در حوزه مالیات، لازم است همزمان با حفظ روند رشد درآمدهای مالیاتی، از گسترش غیرضروری معافیت‌ها جلوگیری شود، نظام معافیت‌ها هدفمند و قابل پایش گردد، و با تقویت داده‌محوری و هوشمندسازی، فرار مالیاتی کاهش یابد تا افزایش درآمدها متکی به فشار بر مؤدیان شفاف نباشد.

دوم، در حوزه درآمدهای گمرکی و تجارت، توصیه می‌شود مفروضات واردات و حقوق ورودی با واقعیت‌های تأمین ارز و روندهای تقاضا سازگار شود و در مواردی مانند واردات خودرو، تمهیدات اجرایی و ارزی برای تسهیل واردات گسترده خودرو فراهم شود تا برآوردهای درآمدی به کسری‌های ناخواسته تبدیل نشود.

سوم، در حوزه نفت و صندوق توسعه ملی، ضروری است در کنار سناریوی پایه، سناریوهای بدبینانه نیز در تصمیم‌گیری لحاظ شود و برای مواجهه با کاهش احتمالی صادرات یا قیمت، پیشاپیش سازوکارهای جبرانی تعریف شود؛ از جمله اولویت‌بندی مصارف.

چهارم، در حوزه بدهی و اوراق، پیشنهاد می‌شود انتشار اوراق به صورت منظم، قابل پیش‌بینی و مبتنی بر تقویم انتشار انجام شود، مدیریت سررسیدها و بازخریدها تقویت گردد، و از انباشت بدهی کوتاه‌مدت یا فشار نرخ بهره جلوگیری شود تا تأمین مالی از بازار بدهی به جای ایجاد ریسک جدید، به ابزاری پایدار برای مدیریت نقدینگی دولت تبدیل شود. در نهایت، اقلام خارج از سقف بودجه مانند جدول جمعی-خرجی و هدفمندی یارانه‌ها (ضمن رعایت صدر اصل 53 قانون اساسی مبنی بر تمرکز کلیه دریافت ها در خزانه) می‌بایست متناسب با نوع آنها در منابع و مصارف عمومی منعکس شود و در صورت عدم یکپارچگی بودجه حداقل باید مانند بودجه عمومی با گزارش‌دهی دوره‌ای و انتشار عمومی عملکرد تحقق منابع همراه شود تا هم امکان نظارت فراهم گردد و هم اعتمادپذیری برآوردهای بودجه‌ای افزایش یابد.

در نهایت شایسته ذکر است که به دلیل حذف ارز ترجیحی و افزایش نرخ ارز تالار اول، هزینه‌های دستگاه‌های دولتی از قبیل تغذیه دانشجویان، سربازان، زندانیان، خرید تضمینی گندم از کشاورزان، و سایر افزایش حقوق‌ها، علاوه بر اعتبارات دیده شده در لایحه بودجه 1405 حداقل 1300 هزار میلیارد تومان منابع جدید مورد نیاز است. این در حالی است که مجموع منابع آزادشده از اصلاح نرخ ارز حداکثر 1260 هزار میلیارد می‌باشد. لذا باید در این خصوص تصمیم‌گیری‌های اساسی انجام شود.

1. مقدمه

بودجه عمومی دولت، مهم‌ترین سند سیاست مالی کشور است و کیفیت تنظیم آن، به‌ویژه در سمت منابع، مستقیماً بر توان دولت در ارائه خدمات عمومی، ثبات اقتصادی، تورم و امکان اجرای برنامه‌های توسعه‌ای اثر می‌گذارد. گزارش حاضر با تمرکز بر منابع عمومی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، به دنبال آن است که روشن کند دولت منابع مورد نیاز برای اداره کشور را از چه مسیرهایی پیش‌بینی کرده، مفروضات کلیدی هر مسیر چیست، و میزان تحقق‌پذیری این منابع در شرایط مختلف اقتصادی و عملیاتی چه اندازه است.

در لایحه بودجه ۱۴۰۵، نکته مهم این است که به دلیل ارائه لایحه بدون درج احکام، بخش قابل توجهی از متغیرهای سیاستی که پیش‌تر در قالب متن احکام مطرح می‌شد (نظیر برخی نرخ‌ها و نصاب‌های اثرگذار بر درآمدها)، اکنون در قالب جداول و به‌ویژه جدول الزامات منابع انعکاس یافته است؛ بنابراین تحلیل منابع بر مبنای مفروضات جدول الزامات منابع است که به مثابه حکم قانونی هستند.

از منظر ساختار کلان، سقف بودجه کل کشور و اجزای آن (بودجه عمومی، بودجه شرکت‌های دولتی و اجزای منابع عمومی دولت) تصویری از ابعاد مالی دولت ارائه می‌کند؛ با این حال، آنچه برای پایداری بودجه تعیین‌کننده است، ترکیب منابع و میزان اتکاپذیری آنهاست. در سال‌های اخیر، یکی از چالش‌های رایج بودجه‌ریزی، بیش‌برآورد برخی منابع و تبدیل آن به کسری در اجرا بوده است؛ به همین دلیل، مقایسه ارقام لایحه صرفاً با رقم مصوب سال قبل می‌تواند گمراه‌کننده باشد و لازم است عملکرد واقعی و پیش‌بینی عملکرد نیز ملاک تحلیل قرار گیرد. گزارش حاضر نیز با همین رویکرد، رشد منابع عمومی در لایحه ۱۴۰۵ را هم نسبت به مصوب و هم نسبت به عملکرد برآوردی سال ۱۴۰۴ بررسی می‌کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد بخشی از رشدها و تغییرات، در واقع به سمت واقعی‌سازی ارقام حرکت کرده است.

در لایحه بودجه سال 1405 جداول (23) و (24) به ترتیب تحت عنوان منابع و مصارف جمعی- خرجی درج شده اند. واژه جمعی-خرجی به آن بخشی از عملیات مالی دولت گفته می‌شود که ماهیت تهاتری یا غیرنقدی دارد. این در حالی است که برخی از ردیف‌های جدول (23) و (24) در لایحه بودجه 1405 دارای ماهیت درآمد-هزینه‌ای هستند یعنی به همان میزان که درآمد محقق شود هزینه می‌گردد. به طور کلی شایسته است تمام عملیات مالی دولت اعم از جمعی-خرجی یا درآمد- هزینه‌ای در سقف بودجه عمومی دولت منعکس شده و بودجه جداگانه‌ای ایجاد نشود.

ترکیب منابع عمومی دولت از سه جزء اصلی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی تشکیل می‌شود و هر یک از این اجزا ویژگی‌های تحقق‌پذیری و پایداری متفاوتی دارند. درآمدها - خصوصاً مالیات- عموماً پایدارتر و قابل برنامه‌ریزی‌تر هستند، اما تحقق آنها به کیفیت سیاستگذاری، نظام اجرایی، و ظرفیت اقتصاد وابسته است. در مقابل، منابع نفتی و گاز از عوامل بیرونی تأثیر می‌پذیرند و ممکن است در عمل با عدم تحقق مواجه شوند. همچنین تأمین مالی از مسیر بدهی (انتشار اوراق) اگرچه ابزار مهم مدیریت مالی است، اما نیازمند انضباط، زمان‌بندی دقیق و مدیریت هزینه‌های بدهی است تا به فشارهای آتی تبدیل نشود.

بر همین مبنا، این گزارش تلاش می‌کند ضمن تبیین ارقام و مفروضات، نقاط قوت و ضعف منابع لایحه را برجسته کند و پیشنهادهایی ارائه دهد که هدف آن افزایش تاب‌آوری بودجه، کاهش کسری‌های تأمین‌نشده و تقویت اتکای دولت به منابع باثبات و شفاف باشد.

2. جدول الزامات منابع

براساس آیین‌نامه داخلی مجلس، لایحه بودجه بدون درج هیچ حکمی باید به مجلس ارائه شود. با توجه به اینکه بسیاری از متغیرهای کلیدی مانند نرخ‌ها و نصاب‌های مالیاتی ماهیت سیاستگذاری بودجه‌ای دارند که پیش از این در قالب متن احکام پیشنهادی درج می‌شد، با حذف احکام لازم شد تعیین این پارامترهای تصمیم‌گیری به جداول انتقال یابد. در این راستا جداولی جدید تحت عنوان جدول الزامات منابع و مصارف به سند بودجه دولت اضافه شد. در جدوال الزامات بودجه، ارقامی قابل پیشنهاد هستند که تعیین آنها در قوانین دائمی به بودجه‌های سنواتی احاله شده باشد. یکی از قوانین مهم در این باره قانون اخیرالتصویب الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه سنواتی است. به واسطه این قانون بسیاری از ردیف‌های جدول الزامات منابع سند بودجه مبنا و مستند قانونی پیدا کردند و اجازه طرح و درج در سند بودجه را دارد.

در این بخش به بررسی اهم ردیف‌های جدول الزامات منابع لایحه بودجه سال 1405 پرداخته می‌شود. ردیف‌های مندرج در جدول الزامات از آن جهت اهمیت دارند که پایه و پیشفرض تنظیم ارقام در جدول تفصیلی منابع بودجه عمومی (جدول شماره 5 لایحه بودجه) هستند. در نتیجه برای تبیین، تحلیل و ارزیابی ارقام منابع عمومی، بررسی متغیرهای کلیدی جدول الزامات منابع ضروری است. اهم موارد مندرج در جدول الزامات منابع لایحه بودجه 1405 در جدول (1) ارائه شده است.

جدول 1. اهم الزامات منابع لایحه بودجه 1405 [1, 2]

2. ارقام کلان منابع بودجه عمومی و بودجه کل کشور

سقف منابع بودجه کل کشور در لایحه بودجه سال 1405 بالغ بر 14،441 هزار میلیارد تومان بوده که از این میزان بودجه عمومی دولت 5،954 هزار میلیارد تومان و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت 8،896 هزار میلیارد تومان است. منابع بودجه عمومی دولت متشکل از منابع عمومی معادل 5،220 هزار میلیارد تومان و درآمدهای اختصاصی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی معادل 734 هزار میلیارد تومان است.

یکی از نکات لایحه بودجه سال 1405 درج جدول منابع و مصارف جمعی-خرجی بوده که سقف آن بالغ بر 1489 هزار میلیارد تومان است. جدول منابع و مصارف جمعی-خرجی (جداول شماره 23 و 24) شامل اقلامی است که در سقف منابع و مصارف عمومی و به تبع در سقف بودجه کل کشور محاسبه نمی‌شود. این اقلام مواردی هستند که دولت بدون کسب درآمد ریالی آن‌ها در همان محل کسب درآمد خرج می‌کند. به عنوان مثال، یارانه‌های قیمتی یکی از مصادیق منابع و مصارف جمعی-خرجی است؛ دولت برخی از کالاها مانند آرد را به قیمت یارانه‌ای در اختیار مردم قرار می‌دهد در حالی که می‌تواند آرد را به قیمت تمام شده به فروش رسانده و سپس درآمد حاصل از فروش را مجدد به همان مصرف‌کنندگان بازپرداخت کند. یا برخی از خرید و فروش‌های دولت به صورت تهاتری و معاوضه کالا با کالا تامین می‌شود که گردش ریالی ندارند؛ مثلا نفت خام با فراورده‌های نفتی وارداتی تهاتر می‌شود که در جدول جمعی-خرجی معادل ریالی ارزش این معاوضه ثبت شده است. از آنجا که این منابع و مصارف به صورت ریالی (یا ارزی) نه دریافت می‌شود و نه پرداخت، تحت عنوان جمعی-خرجی در ادبیات بودجه‌ای شناخته می‌شود. در نتیجه اگرچه موارد جمعی-خرجی گردش ریالی در خزانه‌داری کل کشور ندارند اما به جهت شفافیت بودجه‌ای احصا و درج آن‌ها در سند بودجه لازم است. با این وجود برخی از ردیف‌های جدول (23) و (24) شامل مواردی است که ماهیت جمعی-خرجی نداشته بلکه ماهیت درآمد- هزینه‌ای دارند؛ یعنی به همان میزانی که درآمدش محقق شود هزینه می‌گردد. به عنوان مثال، نفت تحویلی به نیروهای مسلح بابت تقویت بنیه دفاعی کشور از نوع درآمد-هزینه‌ای است. همچنین به طور کلی بهتر است تمام عملیات مالی دولت چه از نوع جمعی-خرجی و چه درآمد-هزینه‌ای در سقف بودجه عمومی کشور لحاظ و منعکس شود.

در مجموع، رشد منابع عمومی دولت در لایحه بودجه 1405 نسبت به رقم مصوب قانون بودجه 1404، در حدود 5 درصد است، اما باید در نظر داشت که بخشی از علت رشد کم سقف منابع عمومی نسبت به رقم مصوب سال گذشته، بیش‌برآوردی در ارقام مصوب سال 1404 است و عملکرد واقعی بودجه 1404 کمتر از ارقام مصوب خواهد بود. به طوری که رشد منابع عمومی لایحه بودجه 1405 نسبت به پیش‌بینی عملکرد بودجه 1404 در حدود 30 درصد است. در شکل (1) نمای کلی از بودجه کل کشور، بودجه عمومی دولت و ارقام کلان بودجه عمومی نمایش داده شده است.

 
شکل 1. شمای کلی بودجه دولت در لایحه بودجه سال 1405 (هزار میلیارد تومان) [1] و [3]

توضیح: اعداد داخل پرانتز بیانگر درصد رشد رقم لایحه بودجه سال 1405 نسبت به رقم مصوب قانون بودجه سال 1404 است.

مأخذ: لایحه بودجه 1405 و قانون بودجه 1404.

3. اجزای منابع عمومی دولت

اجزای منابع عمومی دولت از سه بخش درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی تشکیل می‌شود. در جدول (1) به‌منظور بررسی ‌و مقایسه‌پذیر دقیق‌تر بین لایحه بودجه 1405 و قانون بودجه 1404، رشد ارقام لایحه 1405 هم نسبت به رقم مصوب و هم نسبت به عملکرد سال 1404 محاسبه شده است (با توجه به اینکه هنگام بررسی لایحه بودجه 1405 و نگارش هنوز سال 1404 به پایان نرسیده ارقام مربوط به عملکرد 1404 در واقع پیش‌بینی عملکرد بر اساس آخرین اطلاعات از وضعیت تحقق بودجه و چشم‌انداز روندها تا انتهای سال 1404 است). در جدول (1)، لایحه 1405 در مقایسه با ارقام مصوب و عملکرد قانون بودجه 1404 ارائه شده است.

جدول2. مقایسه اجزای عمده منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1405 [1]،[3] (هزار میلیارد تومان/درصد)

*سقف منابع هدفمندی یارانه‌ها در قانون بودجه 1404 معادل 1046 ه.م.ت بوده که از این مبلغ 200 ه.م.ت از محل کمک بودجه عمومی است و در این جدول برای پرهیز از دوباره‌شماری از سرجمع منابع هدفمندی کسر شده است.

**سقف منابع هدفمندی یارانه‌ها در لایحه بودجه 1405 معادل 1267 ه.م.ت بوده که از این مبلغ 100 ه.م.ت از محل کمک بودجه عمومی است و در این جدول برای پرهیز از دوباره‌شماری از سرجمع منابع هدفمندی کسر شده است.

بررسی بخش درآمدها نشان می‌دهد نحوه محاسبه قسمت «درآمدها» در لایحه بودجه 1405 نسبت به قانون بودجه 1404 تفاوت عمده‌ای نداشته و مشابه قانون بودجه 1404 است. البته در لایحه بودجه ۲ واحد درصد بر «مالیات بر ارزش‌افزوده» بابت کالابرگ الکترونیکی به درآمدها افزوده شده بود.

مطابق جدول (1) در لایحه 1405 «درآمدها» نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه 1404، حدود 39 درصد رشد داشته و نسبت به رقم عملکرد 42 درصد افزایش یافته است. پیش‌بینی لایحه بودجه 1405 از منابع حاصل از «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» نسبت به رقم مصوب سال گذشته 70 درصد کاهش داشته که در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به‌دلایل این کاهش قابل توجه پرداخته خواهد شد؛ اما علی‌الحساب باید توجه داشت که این رقم نسبت به عملکرد سال 1404 تنها 28 درصد کاهش یافته است. «واگذاری دارایی‌های مالی» نیز در لایحه نسبت به قانون بودجه 1404 کاهش 2 درصدی دارد اما نسبت به عملکرد سال 1404 با رشد 21 درصدی همراه است؛ این تفاوت در رشد نشان می‌دهد رقم واگذاری دارایی مالی در قانون 1404 بیش از اندازه بالا بوده و لایحه 1405 به سمت واقعی‌سازی حرکت کرده است.

سهم افزایش درآمدها از رشد 5 درصدی منابع عمومی لایحه بودجه 1405 نسبت به قانون بودجه 1404، 19 واحد درصد و سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (13-) واحد درصد و سهم واگذاری دارایی‌های مالی (1-) واحد درصد است. سهم افزایش ارقام منابع از رشد 29 درصدی منابع عمومی لایحه بودجه 1405 نسبت به عملکرد 1404 برای درآمدها 25 واحد درصد، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (7-) واحد درصد و واگذاری دارایی‌های مالی 7 واحد درصد است.

لذا می‌توان نتیجه گرفت همچنان رشد درآمدها سهم بیشتری از افزایش لایحه بودجه 1405 را به خود اختصاص می‌دهند و به‌رغم افزایش 21 درصدی واگذاری دارایی‌های مالی نسبت به عملکرد سال قبل، سهم این ردیف از کل رشد نسبت به عملکرد 7 واحد درصد است.

علاوه بر بودجه عمومی، دو بودجه دیگر با ارقام قابل توجه نیز وجود دارند که موازی و در کنار بودجه عمومی منابع و مصارف خود را داشته و مجموعا به اندازه 50 درصد منابع عمومی هستند. در لایحه بودجه 1405، بودجه هدفمندی یارانه‌ها و بودجه جمعی-خرجی هر دو خارج از سقف بودجه عمومی قرار داشته و در قانون بودجه 1404 نیز جزء ارقام خارج از سقف بودند. مقایسه ارقام لایحه بودجه 1405 با سال 1404 نشان می‌دهد منابع بودجه هدفمندی و موارد جمعی-خرجی، که عمدتا از محل تهاتر نفت خام است، به طور قابل توجهی تقویت شده است.

به‌منظور ارائه تصویری جامع از منابع عمومی در چارچوب لایحه بودجه 1405 ارائه شده، در شکل زیر سهم ردیف‌های اصلی از مجموع منابع پیش‌بینی شده در لایحه ارائه شده است. براساس این شکل سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع درآمدها معادل 57 درصد است، درحالی‌که سهم درآمدهای ناشی از صادرات نفت و گاز با احتساب منابع استقراض از صندوق توسعه ملی (با توجه به ماهیت درآمد نفتی این استقراض که متفاوت از استقراض به شیوه انتشار اوراق است) تنها 16 درصد می‌باشد. سهم منابع حاصل از واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولت و همچنین سهام شرکت‌های دولتی در اختیار دولت به طرز قابل توجهی کوچک شده و به رقم ناچیز 0.4 درصد تنزل یافته است. سهم انتشار اوراق بدهی از تأمین منابع لایحه بودجه 1405 معادل 18 درصد و سایر درآمدهای دولت از جمله درآمدهای حاصل از مالکیت دولت و جرایم و خسارات نیز 9 درصد منابع عمومی را تشکیل می‌دهد.

شایان ذکر است سهم‌های محاسبه شده در شکل (2) صرفاً محدود به منابع عمومی است و چنانچه سایر منابع بودجه‌ای از جمله هدفمندی یارانه‌ها و موارد جمعی-خرجی را هم لحاظ کنیم، سهم نفت و گاز از منابع دولت بالغ بر 30 درصد افزایش می‌یابد.

شکل 2. سهم هر یک از اقلام منابع از سقف منابع لایحه بودجه 1405 [1]

3-1. درآمدها

بخش اول منابع بودجه عمومی ردیف «درآمدها» است که شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای گمرکی، درآمدهای ناشی از مالکیت دولت، درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات، و سایر درآمدهای متفرقه است. در جدول 2 ارقام لایحه بودجه 1405 با قانون بودجه 1404 و پیش‌بینی از عملکرد تا انتهای سال ارائه شده است.

جدول 3. اجزای درآمدها در لایحه بودجه سال 1405 و قانون بودجه سال 1404[1]،[3] (هزار میلیارد تومان/ درصد)

الف) درآمدهای مالیاتی

رقم پیش‌بینی شده برای مجموع درآمدهای مالیاتی و گمرکی در لایحه معادل ۲۹۶۱ هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب سال 140۴ رشد ۴۲ درصدی دارد. با توجه به عملکرد ۸ ماهه در وصول درآمدهای مالیاتی معادل ۱۱۰۰ هزار میلیارد تومان و براساس رویه‌ سال‌های گذشته پیش‌بینی می‌شود درآمدهای مالیاتی که در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ حدود 1820 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده تا انتهای سال به میزان مصوب خود برسد و عملکرد 100 درصدی داشته باشد. در عین حال، برآورد می‌شود در سال 140۵، رشد اسمی تولید ناخالص داخلی ٪۴۶+ باشد. بنابراین، افزایش درآمدها از پیش‌بینی رشد تولید کم‌تر است. در جدول 3 میزان مصوب و عملکرد درآمدهای مالیاتی (با لحاظ درآمدهای گمرکی) در چند سال اخیر ارائه داده شده است.

جدول4. درآمدهای مالیاتی لایحه بودجه سال 1405 [1]،[3]  (ارقام به هزار میلیارد تومان)

نسبت مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی طبق لایحه بودجه ۱۴۰5 برابر ٪۵.9 است. میانگین تلاش سازمان در جهت افزایش درآمدهای مالیاتی در سال‌های اخیر، سالانه 0.6٪ افزایش نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بوده است به طوریکه این نسبت از 3.8٪ در سال ۱۴۰۰ به 6٪ در قانون بودجه سال 1404رسید. نسبت به سال 1404 اندکی کاهش یافته است؛ و هم‌چنان از حوالی سال‌های ۱۳۹۵ (٪۶.5) و هدف کمی برنامه هفتم در سال 1405 (٪7.4) کمتر است که این امر به دلیل مغایرت با ماده 1 قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین و بودجه‌های سنواتی مصوب 1404، مبنی بر درج الزامات بودجه ای قوانین در لایحه بودجه، نقض صدر اصل 52 قانون اساسی به نظر می رسد.

همان‌طور که در جدول دیده می‌شود، در لایحه‌ی سال ۱۴۰۵، نسبت به قانون بودجه‌ی ۱۴۰۴، مالیات بر واردات ۱۲٪ کاهش پیدا کرده است. اگر این ردیف را کنار بگذاریم، جمع مالیات‌های مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات ۵۰%+ تغییر دارد. این دسته مالیات‌هایی است که توسط سازمان امور مالیاتی کشور دریافت می‌شود.

در لایحه‌ی بودجه، یک اصلاح دیگر پیشنهاد افزایش دو واحد درصدی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده از ۱۰٪ به ۱۲٪ بوده است. بنا به لایحه، این اقدام ۱۷۰ هزار میلیارد تومان درآمد بیش‌تر برای دولت خواهد داشت. بنابراین، برای مقایسه‌ی بهتر با سال ۱۴۰۴، باید این درآمد را کنار گذاشت. با این کار، رشد درآمدهای مالیاتی در سال ۱۴۰۵ به ٪۳۴+ می‌رسد و با در نظر گرفتن سایر اصلاحات انجام شده از جمله سقف معافیت مالیاتی و انعکاس منابع حاصل از ارزش افزوده فراورده های نفتی و... رشد اسمی درآمدهای مالیاتی بدون در نظرگرفتن تغییر در قواعد از این مقدار نیز کمتر بوده که با تغییر سطح اسمی اقتصاد فاصله قابل توجهی دارد.

درآمدهای مالیات مطمئن‌ترین روش برای تأمین هزینه‌های دولت است؛ چرا‌که هم می‌تواند به‌صورت پایدار ادامه پیدا کند و هم در برابر نوسان‌های اقتصادی ایمن است. بنابراین، هرچه سهم بیشتری از منابع دولت از مالیات تأمین شود، بودجه از تاب‌آوری و استحکام بهتری برخوردار است. با توجه به ویژگی باثبات بودن اعتبارات هزینه‌ای، اولویت اول دولت باید این موضوع باشد که بتواند در هر سال، سهم بیشتری از اعتبارات هزینه‌ای را از محل مالیات تأمین کند. از‌این‌رو نسبت مالیات به هزینه‌ها یکی دیگر از شاخص‌های مورد بررسی است. با این توضیح، شکل 3 سهم مصوب مجموع درآمدهای مالیاتی (جمع درآمدهای مالیاتی و حقوق ورودی گمرکی) از سرجمع منابع عمومی دولت‌ و از هزینه‌ها نشان می‌دهد. ستون پررنگ مربوط به اعتبارات هزینه‌ای و ستون هاشورخورده مربوط به جمع منابع است.

شکل 3. نمودار سهم مصوب مجموع درآمدهای مالیاتی لایحه بودجه 1405 [1]

مأخذ: قانون‌های بودجه‌ی سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۴ کل کشور و لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۴۰۵ کل کشور

همان‌طور که مشخص است، سهم مالیات‌ها (با لحاظ درآمدهای گمرکی) از جمع منابع عمومی دولت برابر ۵۷ درصد است. در مقایسه با یک دهه‌ گذشته، این سهم بالاترین مقدار مصوب قوانین بودجه سنواتی است، اما با نگاه واقع‌بینانه، سهم درآمدهای مالیاتی از منابع دولت تنها کمی از نصف بیش‌تر است. با وجود این‌که از منظر این شاخص، لایحه سال ۱۴۰۵ از سال‌های پیش بهتر است، اما همچنان با سطح‌های مطلوب فاصله دارد.

در نسبت درآمدهای مالیاتی به اعتبارات هزینه‌ای، براساس اعداد لایحه، سهم درآمدهای مالیاتی از هزینه‌ها برای سال ۱۴۰۵ برابر ۷۴ درصد است. دوباره، در مقایسه با قانون‌های بودجه‌ی قبلی، این عدد بالاترین مقدار را در یک دهه‌ی گذشته داشته است. براساس ماده‌ (۲۶) قانون برنامه‌ هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در پایان سال‌های برنامه، سهم درآمدهای مالیاتی از اعتبارات هزینه‌ای باید به 80 درصد برسد. بنابراین، اگر آن‌چه در عمل محقق می‌شود به برنامه‌ریزی‌های قانون بودجه نزدیک باشد، رسیدن به این هدف‌گذاری دورازانتظار نیست.

در تحلیل درآمدهای مالیاتی، یک رویکرد دیگر بررسی نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی است. در بسیاری از کشورهای جهان، اندازه‌‌ دولت هم‌بستگی بالایی با سطح درآمدهای مالیاتی دارد. به‌عبارتی به میزانی که سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی افزایش می‌یابد، اندازه دولت نیز افزایش یافته و توان دولت برای ارائه خدمات عمومی رشد می‌کند. مقایسه‌‌ نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی هم با گذشته و هم با کشورهای دیگر می‌تواند دلالت‌های مهمی در سیاستگذاری اقتصادی دولت داشته باشد. شکل 4 نسبت عملکرد مجموع درآمدهای مالیاتی را به تولید ناخالص داخلی در یک دهه‌ گذشته به‌همراه لایحه ۱۴۰۵ نشان می‌دهد. براساس شکل زیر نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در بازه 1400-1396 روند نزولی داشته، اما از سال 1400 این روند صعودی شده است. همچنین به‌منظور ارائه شهود بهتر نسبت به میزان مالیات اخذ شده در طی سالیان اخیر براساس شرایط فعلی، در این شکل نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی هر سال در تولید ناخالص داخلی برآوردی سال ۱۴۰۵ ضرب شده است تا نشان دهد بر‌مبنای سال ۱۴۰۵، در سال‌های پیش چقدر مالیات‌ستانی صورت می‌گرفت. همان‌طور که مشخص است، با توجه به لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۴۰۵، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی ۵.۹٪ خواهد بود.

شکل 4. نمودار نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی با اعداد واقعی به‌روز‌رسانی شده [1, 3]

مأخذ: سازمان امور مالیاتی کشور، مرکز آمار ایران و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

یادداشت: در هر سال، عدد روی شکل برابر «نسبت عمل‌کرد مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در آن سال» ضرب‌در «پیش‌بینی تولید ناخالص داخلی در سال ۱۴۰۵» به هزار میلیارد تومان است. به‌عنوان مثال، اگر قرار بود میزان مالیات سال ۱۴۰۵ بر مبنای سطح مالیات‌ستانی سال 139۶ باشد، باید مالیات سال ۱۴۰۵ معادل ۳٬۲۵۴ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته می‌شد.

ماده‌‌ (۲۵) قانون برنامه‌‌ هفتم پیشرفت اشاره می‌کند که در پایان سال‌های برنامه، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی باید به ۱۰ درصد افزایش پیدا کند. جدول 4 نشان می‌دهد برای دستیابی به این هدف، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در بازه‌ سال‌های ۱۴۰۵ تا ۱۴۰۷ باید چه عددهایی باشد. در این جدول، نسبت سال ۱۴۰۴ با توجه به قانون بودجه‌ همان سال و نسبت سال ۱۴۰۷ برابر با ۱۰ درصد قرار داده شده است. سپس، برای سال‌های ۱۴۰۵ و ۱۴۰۶، نسبت‌ها با درون‌یابی به‌دست آمده و اندازه‌‌ گام‌ها در هر سال برابر فرض شده است.

همان‌طور که مشخص است،‌ برای حرکت در راه رسیدن به هدف‌گذاری برنامه، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در انتهای سال ۱۴۰۵ باید برابر ۷/۴ درصد تنظیم شود. با این حال، همان‌طور که گفته شد، با توجه به مقدار ثبت‌ شده در لایحه‌‌ بودجه، این نسبت ۵/۹ درصد است. سطر دوم جدول نشان می‌دهد با توجه به برآورد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۴۰۵، درآمدهای مالیاتی مورد نیاز برای ایجاد این نسبت برابر ۳٬۷۱۹ هزار میلیارد تومان است که این مقدار از پیش‌بینی لایحه از درآمدهای سال پیش‌رو بسیار بیش‌تر است. به‌عبارت دیگر، مجموع درآمدهای مالیاتی باید ۷۵۸ هزار میلیارد تومان افزایش یابد تا گام مناسب برنامه‌ریزی ‌شده برای این سال در مسیر تحقق هدف‌گذاری برنامه‌‌ هفتم برداشته شود. در نتیجه، به‌نظر می‌رسد جهت‌گیری لایحه‌ی بودجه به سمتی نیست که بتواند هدف‌گذاری مالیاتی قانون برنامه‌ی هفتم را محقق کند.

جدول 1. پیش‌بینی درآمدهای مالیاتی برای دستیابی به هدف‌گذاری برنامه‌ هفتم [3] [4]

در سال ۱۴۰5، مجموع درآمدهای ازدست‌رفته دولت به واسطه‌ی معافیت‌ها و بخشودگی‌های مالیاتی برابر ۲980 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که تقریبا معادل مجموع درآمدهای مالیاتی است. برخلاف تکلیف ماده 27 قانون برنامه هفتم، دولت این فهرست را در پیوست بودجه منتشر نکرده است که این امر، نقض صدر اصل 52 (مبنی بر تهیه لایحه بودجه بر اساس ترتیبات قانونی) به نظر می رسد.

ب) درآمدهای گمرکی

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، میزان منابع پیش‌بینی‌شده از محل درآمدهای حاصل از حقوق ورودی گمرکی معادل ۲۳۱ هزار میلیارد تومان برآورد شده است که در مقایسه با رقم مصوب در قانون بودجه سال جاری، کاهش 12/5 درصدی را نشان می‌دهد. بخش عمده این کاهش ناشی از بازنگری در برآورد درآمدهای حاصل از واردات خودرو است. بر اساس عملکرد هشت‌ماهه سال ۱۴۰۴، درآمدهای گمرکی حدود 83/7 هزار میلیارد تومان محقق شده و انتظار می‌رود این رقم تا پایان سال به حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان افزایش یابد. با این حال، مهم‌ترین عامل عدم تحقق کامل درآمدهای گمرکی در سال جاری و سال گذشته، تأمین نشدن منابع ارزی لازم برای واردات خودرو و در نتیجه عدم وصول حقوق ورودی مرتبط با خودرو بوده است. همچنین پیش‌بینی می‌شود درآمد برآوردشده در سال 1405نیز در این بخش به طور کامل محقق نشود.

متغیرهای مبنای محاسبه درآمدهای گمرکی عبارتند از: مقدار کل واردات، نرخ ارز مبنای حقوق ورودی، نرخ تعرفه گروه‌های مختلف کالایی و سهم بخش‌های مختلف از واردات کل است.

1. مقدار کل واردات: بر اساس لایحه بودجه، دولت میزان کل واردات پیش‌بینی‌شده برای سال ۱۴۰۵ را ۶۰ میلیارد دلار برآورد کرده است. این در حالی است که ارزش واردات در سال ۱۴۰۳ حدود ۷۳ میلیارد دلار بوده و برای سال ۱۴۰۴ نیز رقم واردات نزدیک به ۶۴ میلیارد دلار پیش‌بینی می‌شود. از این رو، با توجه به روند رشد موجود و در صورت تأمین منابع ارزی لازم، انتظار می‌رود حجم واردات در سال ۱۴۰۵ حدود ۵۶ میلیارد دلار باشد که این رقم نزدیک به ۴ میلیارد دلار کمتر از برآورد مندرج در لایحه است.

۲. نرخ ارز مبنای حقوق ورودی: نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ برای کالاهای اساسی به‌صورت دو نرخی در نظر گرفته شده است، اما برای سایر گروه‌های کالایی یکنواخت و ثابت تعیین شده است. بر این اساس، بخشی از واردات کالاهای اساسی با منشأ غیرمرزنشینی مشمول نرخ ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان است، درحالی‌که مبنای محاسبه حقوق ورودی برای همه سایر کالاها، به‌جز کالاهای اساسی، نرخ معادل ۱۰۳ هزار تومان به‌ازای هر یورو و حدود ۸۹ هزار تومان به‌ازای هر دلار خواهد بود.

3. نرخ تعرفه: نرخ تعرفه از عوامل کلیدی مؤثر بر میزان درآمدهای  گمرکی به شمار می‌رود. در لایحه بودجه، تعرفه کالاهای اساسی، محصولات کشاورزی، دارو و تجهیزات پزشکی معادل ۴ درصد تعیین شده است که در صورت اجرای کامل این حکم توسط دولت، درآمدی در حدود ۴۱ هزار میلیارد تومان از این محل برای دولت پیش‌بینی می‌شود. علاوه بر این، با توجه به رقم ۲۳۱ هزار میلیارد تومانی درامدهای گمرکی به نظر می‌رسد مفروض لایحه برای میانگین نرخ تعرفه واردات خودرو ۱۰۰ درصد باشد. البته شایان ذکر است که میانگین تعرفه‌های خودرو در جدول الزامات منابع نرخ تعرفه ۱۰۰ درصدی را نشان نمی‌دهد.

4. سهمیه ارزی: در لایحه بودجه، برای واردات گروه کالاهای اساسی رقمی معادل 17/5 میلیارد دلار پیش‌بینی شده است. همچنین مبلغ ۵۰۰ میلیون دلار به واردات خودرو اختصاص یافته و بر اساس مفروضات مندرج در لایحه، میزان ارز در نظر گرفته‌شده برای واردات ماشین‌آلات، تجهیزات و مواد اولیه و واسطه‌ای حدود 29/5 میلیارد دلار برآورد می‌شود.

در جدول (4)، شیوه محاسبه درآمدهای گمرکی به تفکیک گروه‌های مختلف کالایی تشریح شده است. مطابق این محاسبات، درصورتی‌که دولت نرخ تعرفه واردات ماشین‌آلات و تجهیزات را از ۴ و ۵ درصد به ۲ درصد کاهش دهد، حدود ۷۷ هزار میلیارد تومان از درآمدهای گمرکی پیش‌بینی‌شده محقق نخواهد شد.

جدول 4. برآورد مالیات بر واردات لایحه بودجه 1405 [1]

مأخذ‌‌: محاسبات گزارش.

شایان ذکر است که میانگین نرخ تعرفه برای واردات مواد و ملزومات مورد نیاز کالاهای دانش‌بنیان، معادل ۴ درصد پیش‌بینی شده است.

در مجموع تحقق درآمدهای گمرکی پیش‌بینی شده در لایحه تابعی از موارد ذیل است:

1.    تأمین ارز واردات خودرو: با توجه به سهم 45 هزار میلیاردتومانی حقوق ورودی خودرو، عدم تأمین ارز مورد نیاز همانند رویه سال‌های گذشته می‌تواند این ردیف درآمدی را با عدم تحقق مواجه سازد و از این محل کسری قابل‌توجهی به درآمدها تحمیل شود؛ لذا تمهید شرایط و تأمین منابع ارزی مورد نیاز برای واردات خودرو ضروری است.

2.    تغییر نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی موجب دگرگونی در میزان درآمدهای گمرکی شده است و در صورت عدم اعمال این تغییر یا انتخاب نرخ ارز مبنای پایین‌تر، تحقق درآمدهای گمرکی می‌تواند به طور قابل‌توجهی تحت‌تأثیر قرار گیرد.

3.    با در نظر گرفتن حجم واردات حدود ۵۶ میلیارد دلار در سال ۱۴۰۵، افزایش نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی، به‌احتمال زیاد موجب کاهش تقاضای کل و در نتیجه افت حجم واردات خواهد شد؛ امری که تحقق کامل درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بخش مالیات و حقوق ورودی را با تردید مواجه می‌کند. منابع حاصل از واردات خودرو نیز به نظر نمی‌رسد به تحقق کامل روبه‌رو باشد. در این شرایط، اگر قرار باشد مانند برخی از سال‌های گذشته، کاهش نرخ تعرفه واردات ماشین‌آلات، تجهیزات و سایر کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای از ۴ و ۵ درصد به ۲ درصد رخ دهد،  حدود ۶۰ هزار میلیارد تومان عدم تحقق درآمد در بخش مالیات بر واردات نسبت به ارقام مندرج در لایحه بودجه محتمل است.

ج) درآمدهای حاصل از مالکیت دولت

درآمدهای حاصل از مالکیت دولت ماحصل فعالیت‌های تصدی‌گرانه دولت در بخش‌های مختلف است. ارقام اصلی درآمد حاصل از مالکیت دولت شامل سود سهام شرکت‌های دولتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت در بخش ارتباطات، درآمد حاصل از بهره‌مالکانه و حقوق دولتی و سایر درآمدهاست که در ادامه ارقام لایحه بودجه 1405 در این موارد ارزیابی شده‌ است.

1. سود سهام شرکت‌های دولتی

در لایحه بودجه سال ۱۴۰5، سود سهام شرکت‌‌های دولتی رقم 117 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به قانون بودجه سال 1404، رشد 17 درصدی را نشان می‌دهد. به طور خاص، سود سهام بانک مرکزی با اختلاف، بالاترین میزان در میان تمام شرکت‌ها با رقم 55 هزار میلیارد تومان است که در منابع عمومی دولت لحاظ شده است. براساس بند «ب» ماده (56) قانون بانک مرکزی، بانک مذکور موظف است پس از شناسایی سود خالص قبل از مالیات، ابتدا 50 درصد آن را به حساب اندوخته قانونی خود منظور کند و باقی‌مانده را پس از کسر بخشی از سود جهت منظور نمودن به اندوخته احتیاطی (به پیشنهاد رئیس کل بانک و تصویب مجمع عمومی) و انجام تکلیف تبصره «1» ماده (29) قانون بانک مرکزی (افزایش سرمایه بانک‌‌های دولتی از محل عایدی دولت از سود خالص بانک مرکزی)، به دولت پرداخت کند. بنابراین در نظر گرفتن هر سودی برای بانک مرکزی در پیوست شماره سه لوایح بودجه سنواتی، به منزله نسخ ضمنی حکم مذکور در قانون بانک مرکزی است که این امر برخلاف صدر اصل 52 قانون اساسی است.

در شکل 5، میزان مصوب و عملکرد سود سهام شرکت‌های دولتی طی سال‌های 1405-1397 نشان داده شده است. با توجه به وصولی بالای سود سهام شرکت‌‌های دولتی در شش‌ماهه اول سال جاری، پیش‌‌بینی می‌‌شود سود شرکت‌‌های مذکور، به رقمی حدود 125 هزار میلیارد تومان تا پایان سال 1404 برسد. بر این اساس، پیش‌بینی عملکرد سود سهام شرکت‌‌های دولتی در سال 1404، 125 درصد خواهد بود. نکته قابل‌توجه در‌خصوص شکل مذکور، عملکرد عمدتاً بالا و بیش از 100 درصد سود سهام شرکت‌های دولتی بوده که از سال ۱۴۰۰ به بعد نمود بیشتری پیدا کرده است.

شکل 5. نمودار سود سهام مصوب و عملکرد شرکت‌های دولتی طی سال‌های 1405-1397 [5] (هزار میلیارد تومان) 

2. مالکیت دولت در بخش ارتباطات

درآمد دولت در بخش ارتباطات ناشی از سهم دولت از درآمد اپراتورهای حوزه ارتباطات است. براساس قوانین سهم دولت از درآمد اپراتورهای تلفن همراه در حدود 30 درصد درآمد آنهاست و این درآمد نیز در طی سال روند باثباتی دارد. میزان مصوب این ردیف در قانون بودجه 1404 معادل 26 هزار میلیارد تومان بوده که در هشت‌ماهه عملکرد 127 درصدی معادل 22 هزار میلیارد تومان داشته و پیش‌بینی می‌شود تا انتهای سال عملکرد بالای 100 درصدی داشته باشد. میزان پیشنهادی این ردیف در لایحه بودجه سال 1405 برابر 40 هزار میلیارد تومان است که رشد 53 درصدی نسبت به میزان مصوب امسال داشته و نسبت به عملکرد رشد 18 درصدی دارد. با توجه به افزایش تعرفه خدمات همراه در سال 1403 و افزایش 20 درصدی سالیانه میزان استفاده از خدمات تلفن همراه در طی چند سال اخیر می‌توان گفت عدد 40 هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی شده در لایحه برای درآمدهای دولت از محل ارتباطات به‌طور کامل محقق شود.

3. درآمدهای حاصل از بهره‌مالکانه و حقوق دولتی معادن

رقم پیشنهادی دولت برای دریافت بهره‌مالکانه و حقوق دولتی معادن در لایحه بودجه 1405، 77 هزار تومان تعیین شده‌ است. در قانون بودجه سال 1404 نیز میزان مصوب این ردیف 55 هزار میلیارد تومان بوده که لایحه 1405 نسبت به میزان مصوب سال 1404 رشد 40 درصدی داشته است. درآمدهای حاصل از بهره‌مالکانه و حقوق دولتی معادن در چهار بخش تحصیل می‌شود. بخشی از درآمدها به‌صورت نقدی به خزانه‌ واریز می‌شود که عملکرد هشت‌ماهه این ردیف معادل 37 هزار میلیارد تومان است و‌ پیش‌بینی می‌شود تا انتهای سال کامل محقق شود. لذا با توجه به عملکرد قابل پیش‌بینی از تحقق امسال، برآورد از عملکرد این ردیف در سال آینده حدوداً همان 77 هزار میلیارد تومان است.

4. درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات

درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات عمدتاً درآمدهای از محل خدمات قضایی، تعویض پلاک و تعویض سند، خدمات آموزشی و فرهنگی، خدمات درمانی و درآمدهای حاصل از فروش و عرضه فعالیت‌های فضایی، فروش داده، تصاویر ماهواره‌ای و سایر اقلام مشابه است. رقم مصوب این بند در قانون بودجه 1404 درحدود 60 هزار میلیارد تومان بوده و با توجه به رویه سال‌های گذشته مبنی بر وصولی تقریباً کامل این ردیف‌، به‌نظر می‌رسد به طور صد در صدی محقق شود. عدد پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال 1405 برای این ردیف حدود 83 هزار میلیارد تومان است که رشد 38 درصدی نسبت به عملکرد پیش‌بینی شده امسال دارد.

د) سایر درآمدهای دولت

سایر درآمدهای دولت از دو بخش تشکیل شده است: الف) درآمد حاصل از جرائم و خسارات و ب) درآمدهای متفرقه. در قانون بودجه 1404 درآمد حاصل از جرائم 25 هزار میلیارد تومان و درآمدهای متفرقه نیز معادل 95 هزار میلیارد تومان لحاظ شده بود. مجموع مصوب سایر درآمدهای دولت معادل 120 هزار میلیارد تومان بوده که در هشت‌ماهه ابتدایی سال بالغ بر 88 هزار میلیارد تومان معادل 110 درصد رقم مصوب تحقق داشته است و پیش‌بینی می‌شود این میزان تا انتهای سال به 120 هزار میلیارد تومان نیز برسد. میزان پیشنهادی این ردیف در لایحه بودجه سال 1405 معادل 128 هزار میلیارد تومان است که رشد 6 درصدی دارد که با توجه به پیش‌بینی از تحقق امسال، امکان تحقق این ردیف دور از انتظار نیست.

3-2. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1405 معادل 275 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. این رقم نسبت به میزان مصوب سال 1404 کاهش 70 درصدی دارد و نسبت به عملکرد برآوردی سال 1404 کاهش 28 درصدی دارد. در جدول 6 منابع حاصل از ردیف‌های اصلی واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک منابع حاصل از نفت خام و میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی، و منابع حاصل از واگذاری اموال و دارایی‌های دولت ارائه شده است.

جدول 2. مقایسه ارقام واگذاری دارایی‌های سرمایه در قانون بودجه 1404 و لایحه بودجه 1405 [1, 3]

کاهش قابل توجه رقم پیشنهادی لایحه بودجه 1405 برای درآمد حاصل از نفت و گاز نسبت به قانون بودجه 1404 ناشی از دلایلی است که در ادامه به تشریح آن‌ها پرداخته می‌شود. اولین مسئله کاهش سهم دولت از کل منابع نفتی طبق قاعده اساسنامه صندوق توسعه ملی است. بر اساس اساسنامه صندوق توسعه ملی سهم صندوق توسعه هر ساله 3 واحد درصد افزایش یافته و به تبع سهم دولت نیز 3 واحد درصد کاهش می‌یابد. در نتیجه سهم دولت از کل منابع نفتی در لایحه بودجه 1405 از 37.5 درصد به 34.5 درصد رسیده است.

ثانیا در لایحه بودجه 1405 فرض بر این است که تمام درآمد نفتی سهم دولت به میزان 8.8 میلیارد دلار به تامین ارز ترجیحی با نرخ 28.500 تومان اختصاص پیدا کند در حالی که در قانون بودجه 1404 مابه‌التفاوت نرخ 28.500 تومان تا 38.500 تومان معادل 102 هزار میلیارد تومان به عنوان منابع نفتی دولت در نظر گرفته شده است. به عبارتی فرض قانون بودجه 1404 بر این بوده که نرخ ارز درآمدهای نفتی 10 هزار تومان افزایش می‌یابد که اجرایی نشد.

دلیل دیگر کاهش قیمت جهانی نفت است. به دلیل چشم‌انداز مثبت از پایان جنگ روسیه-اوکراین، با ورود دوباره نفت روسیه به بازارهای جهانی روند قیمت‌های نفت در سال 1405 نسبت به سال 1404 کاهشی خواهد بود.

آخرین نکته این است که رقم مصوب منابع نفتی در قانون بودجه 1404 بیش‌برآوردی داشت و عملکرد آن بسیار کمتر از میزان مصوب است. توضیح بیشتر آنکه در قانون بودجه 1404 سهم دولت از درآمدهای نفتی معادل 13.1 میلیارد دلار مصوب شد -که بیش‌برآوردی داشت-. نتیجتاً عملکرد درآمدهای نفتی در سال 1404 کمتر از رقم مصوب بوده و بخشی از کاهش رقم درآمدهای نفتی در لایحه بودجه 1405 به دلیل برآورد غیرواقعی رقم مصوب قانون بودجه 1404 است. در صورتی که تغییر درآمدهای نفتی نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال 1404 محاسبه شود، کاهش درآمدهای نفتی در لایحه 1405 تنها 13 درصد است.

رقم پیشنهادی لایحه بودجه 1405 درباره واگذاری اموال و دارایی‌های دولت (مولدسازی) نسبت به رقم مصوب سال 1404 کاهش 96 درصدی داشته و نسبت به عملکرد نیز 52 درصد کاهش یافته است. دلیل کاهش قابل توجه رقم مولدسازی در لایحه برای پرهیز از بیش برآوردی رقم منابع عمومی است. با توجه به اینکه در سال 1404 - و سال‌های قبل‌تر از آن- میزان تحقق درآمدهای حاصل از مولدسازی دارایی‌های دولت بسیار کم بوده و تبدیل به کسری بودجه می‌شدند، در لایحه بودجه 1405 برآورد مولدسازی به سمت برآوردهای مطمئن‌تر با احتمال تحقق بالاتر حرکت کرده است. اما در عوض لایحه بودجه 1405 رقم بالایی را در جدول جمعی-خرجی برای مولدسازی لحاظ کرده که همزمان دستگاه‌ها انگیزه برای مولدسازی داشته باشند و از چنانچه محقق نشد کسری بودجه ایجاد نکند.  علاوه بر این، در بررسی میزان کاهش اعتبارات مولدسازی باید این نکته را در نظر داشت که از ۳۲۵ هزار میلیارد تومان رقم مولدسازی که در سال ۱۴۰۴ در نظر گرفته شده بود عملاً ۳۰۰ هزار میلیارد تومان آن از جنس غیر نقدی بوده و به منظور افزایش سرمایه بانک‌ها و تأدیه بدهی دولت به تأمین اجتماعی در نظر گرفته شده بود و صرفاً ۲۵ هزار میلیارد تومان آن نقدی بود.

الف) منابع حاصل از نفت و صادرات  گاز

در لایحه بودجه 1405 میزان تولید نفت خام و میعانات گازی در حدود 4412 هزار بشکه در روز در نظر گرفته شده است که از این میزان حدود 2640 هزار بشکه به مصرف داخلی پالایشگاه‌ها پتروشیمی‌ها خواهد رسید تا برای تولید فراورده‌های اصلی مورد استفاده قرار گیرد. مجموع میزان صادراتی نفت خام و میعانات گازی معادل 1772 هزار بشکه در نظر گرفته شده است که از میزان 727 هزار بشکه به صورت تهاتری (غیرنقدی) بابت مصارف مختلفی از جمله بازپرداخت‌ اصل و سود سرمایه‌گذاران در طرح‌های بالادستی نفت و گاز ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، واردات فراورده‌های نفتی، طرح‌ها توسعه حمل و نقل و تقویب بنیه دفاعی استفاده خواهد شد. با کسر این موارد، مجموع صادرات نقدی معادل 1045 هزار بشکه در روز است که صادرات گاز طبیعی به میزان 16 میلیارد متر مکعب در سال به منابع حاصل از فروش نقدی صادراتی نفت افزوده شده و براساس جدول الزامات لایحه بودجه تسهیم می‌شود. بر اساس اساسنامه صندوق توسعه ملی، سهم صندوق از صادرات نفت و گاز هر ساله 3 واحد درصد رشد می‌کند و با توجه به اینکه در سال 1404 سهم صندوق 48 درصد است، در سال 1405 سهم صندوق توسعه به 51 درصد می‌رسد. براساس قاعده تسهیم ردیف (3-5 و 4-5) جدول الزامات لایحه بودجه 1405، سهم شرکت ‌ملی نفت و شرکت ملی گاز از محل صادرات نفت و گاز 14.5 درصد تعیین شده است. در نتیجه در سال 1405 سهم دولت از مجموع منابع حاصل از صادرات نفت ‌خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی 34.5 می‌شود. اما در ردیف (1-5) جدول الزامات بودجه، سهم صندوق توسعه از منابع صادرات نفت و گاز 20 درصد تعیین شده است به این معنا که مابه‌التفاوت 20 درصد تا 51 درصد - معادل 31 واحد درصد- توسط دولت از صندوق استقراض می‌شود. جهت نمایش بهتر جزئیات فروض تقسیم درآمدهای نفتی گفته شده در شکل (6) ارائه شده است.

شکل 6. نمودار تسهیم نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی در لایحه بودجه 1405 [1]

مفروضات مورد استفاده در محاسبات ریالی و دلاری درآمدهای نفتی در جدول (7) ارائه شده است. سناریو پیش‌فرض لایحه در‌خصوص درآمدهای نفتی، متوسط قیمت 54 دلار به‌ازای هر بشکه و صادرات 1 میلیون و 45 هزار بشکه نفت خام و میعانات گازی بوده و در‌خصوص صادرات گاز طبیعی، قیمت گاز 30 سنت بر متر مکعب و صادرات آن 16 میلیارد متر مکعب در نظر گرفته شده است. بر این مبنا درآمدهای نفت‌خام و میعانات گازی معادل 20.6 میلیارد دلار و منابع خالص صادرات گاز 4.8 میلیارد دلار و مجموع آن‌ها 25.4 میلیارد دلار است. سهم 34.5 درصدی دولت از مجموع درآمدهای نفتی معادل 8.8 میلیارد دلار می‌رسد. براساس ردیف (22) جدول شماره (14) لایحه بودجه 1405، دولت در نظر دارد مابه‌ازای تخصیص ارز به قیمت بالاتر از نرخ ترجیحی 28500 تومان جهت‌ واردات اقلام اساسی، کشاورزی، دارو و تجهیزات پزشکی، یارانه کالابرگ به انتهای زنجیره پرداخت کند. در نتیجه، درآمدهای نفتی در منابع عمومی بر اساس نرخ ارز 28500 تومانی محاسبه و درج شده است و چنانچه این نرخ بالاتر برود، مطابق سازکاری که توضیح داده شد منابع آزادشده به جدول شماره (14) انتقال یافته و به کالابرگ اختصاص می‌یابد.

بر اساس توضیحات فوق، 8.8 میلیارد دلار درآمدهای نفتی با نرخ ارز 28500 تومان معادل 250 هزار میلیارد تومان درآمد ایجاد می‌کند. همچنین، استقراض 31 واحد درصدی دولت از صندوق توسعه به میزان 7.9 میلیارد دلار بوده که با نرخ تسعیر 75 هزار تومان- میانگین مرکز مبادله ارز و طلا- معادل 590 هزار میلیارد تومان به خزانه دولت واریز می‌شود. سهم علی‌الحساب 14.5 درصدی شرکت‌ ملی نفت از صادرات نفت ‌خام و میعانات گازی معادل 223 هزار میلیارد تومان (2.9 میلیارد دلار) و سهم شرکت ملی گاز از محل صادرات گاز طبیعی در حدود 52 هزار میلیارد تومان (700 میلیون دلار) می‌باشد.

یک سناریو واقع‌بینانه برای درآمدهای نفتی قیمت 50 دلار، صادرات 1 میلیون بشکه در روز و صادرات گاز به میزان 11 میلیارد متر مکعب با قیمت 25 سنت بر متر مکعب است که در این صورت سهم دولت معادل 206 هزار میلیارد تومان (7.2 میلیارد دلار) و استقراض از صندوق نیز معادل 488 هزار میلیارد تومان (6.5 میلیارد دلار) خواهد بود که جزئیات آن در جدول (7) با عنوان «سناریو اول» ارائه شده است.

در یک سناریو خوش‌بینانه نیز ممکن است میزان صادرات نفت به 1.2 میلیون بشکه در روز افزایش پیدا کند و از طرف دیگر قیمت وصولی به 60 دلار افزایش یابد. در این شرایط سهم دولت از صادرات نفت و استقراض از صندوق به‌ترتیب 306 هزار میلیارد تومان (10.7 میلیارد دلار) و 723 هزار میلیارد تومان (9.6 میلیارد دلار) خواهد بود.

جدول 3. سناریو‌های محتمل تحقق درآمدهای نفتی[1]

ب) واگذاری اموال و دارایی‌های دولت (مولدسازی)

واگذاری اموال و دارایی‌های دولت در لایحه بودجه سال 1405 در دو محل، یکی در منابع عمومی به میزان حدود 12 هزار میلیارد تومان و دیگری در جدول جمعی خرجی به میزان حدود 118 هزار میلیارد تومان دیده شده است. واگذاری اموال منقول و غیرمنقول در قانون بودجه 1404 به میزان 325 هزار میلیارد تومان دیده شده بود؛ اما تفاوت مهم لایحه بودجه 1405 با قانون بودجه سال جاری آن است که در قانون بودجه 1404، واگذاری تهاتری اموال بابت رد دیون به سازمان تأمین اجتماعی که میزان آن 200 هزار میلیارد تومان بود، در سقف بودجه لحاظ شده بود. علاوه بر این ۱۰ هزار میلیارد تومان برای افزایش سرمایه بانک‌ها در نظر گرفته شده بود. به عبارت دیگر، رقم 12 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه 1405، می‌بایست با رقم ۲۵ هزار میلیارد تومان مقایسه شود که در واقع کاهش ۵۲ درصدی را نشان می‌دهد.

همچنین همانطور که عنوان شد، در جدول جمعی-خرجی لایحه بودجه، 118 همت از محل مولدسازی دارایی‌های دستگاه‌های اجرایی پیش‌بینی شده که منابع مذکور، مستقیماً به اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای حوزه‌های مختلف متصل شده است. نکته شایان ذکر اینکه به دلیل درج این میزان از منابع مولدسازی در جدول جمعی-خرجی، در صورت عدم تحقق این منابع، بودجه دچار کسری نخواهد شد و این نکته مثبت لایحه بودجه 1405 نسبت به قانون بودجه 1404 است.

شایان ذکر است که عملکرد واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولت طی سال‌های اخیر بسیار پایین بوده و فاصله قابل توجهی از مقادیر مصوب داشته است. نمودار ذیل، عملکرد ردیف «منابع حاصل از فروش اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول مازاد دولت» در قوانین بودجه که جزئی از بند مربوط به «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول» است را نشان می‌دهد. توضیح اینکه بند مربوط به «فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول» در جدول شماره 5 قوانین بودجه سنواتی، شامل مجموعه گسترده‌تری از واگذاری اموال منقول و غیرمنقول از‌جمله فروش اموال مازاد بانک‌ها، فروش اموال تملیکی، فروش اموال قوه قضائیه، فروش اموال مصادره‌ای پرونده‌های مواد مخدر، فروش ماشین‌آلات و تجهیزات دستگاه‌های اجرایی، واگذاری اراضی دولتی، فروش زندان‌های قدیمی و... است؛ اما ردیف ردیف «منابع حاصل از فروش اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول مازاد دولت» همانطور که از عنوان آن پیداست، به طور خاص به موضوع فروش اموال مازاد دولت اختصاص دارد؛ لذا بررسی عملکرد آن از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. نمودار ذیل به خوبی نشانگر عملکرد پایین واگذاری اموال مازاد است. بر این اساس به نظر می‌رسد کاهش قابل توجه منابع حاصل از مولدسازی در لایحه بودجه 1405، به منظور تخمین دقیق‌تر منابع و پرهیز از بیش برآوردی صورت گرفته که مثبت ارزیابی می‌شود. شایان ذکر است که مجموع عملکرد واگذاری اموال منقول و غیرمنقول به شکل نقدی و تهاتری، در سال جاری در حالت خوش‌بینانه 25 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود.

شکل 7. نمودار ارقام مصوب و عملکرد ردیف «منابع حاصل از فروش اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول مازاد دولت» در قوانین بودجه (هزار میلیارد تومان) – ارقام مصوب و عملکرد محور سمت چپ و ارقام حقیقی (قیمت ثابت سال 1400)، محور سمت راست [5]

3-3. واگذاری دارایی‌های مالی

در لایحه بودجه 1405 منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی معادل 1543 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده‌ که این سقف نسبت به مجوز قانون بودجه 1404 برای واگذاری دارایی‌های مالی 2 درصد کاهش داشته است. در جدول 8 ارقام قانون و عملکرد 1404 به‌همراه ارقام لایحه 1405 با لحاظ منابع استقراض از صندوق توسعه ارائه شده است. همچنین در لایحه 1405، سقف فروش، تحویل و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی، 940 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به قانون و عملکرد سال 1404 تنها 16 درصد افزایش داشته است.

جدول 4. مقایسه ارقام واگذاری دارایی‌های مالی در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405[1, 3]

الف) انتشار اوراق مالی اسلامی

در لایحه‌ بودجه 1405، سقف منابع حاصل از فروش، تحویل و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی 940 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که نسبت به میزان پیش‌بینی عملکرد بودجه 1404 رشد 16 درصدی دارد.

در شکل 7 روند مانده‌ اوراق دولتی از ابتدای 1404، با احتساب اوراقی که تا انتهای آذر‌ماه 1404 منتشر شده، آمده است. همان‌طور که در شکل مشخص است 453 هزار میلیارد تومان اوراق دولتی در سال 1405 سررسید می‌شود. انتظار می‌رود با سررسید شدن این اوراق، با فرض ثبات سایر شرایط،‌ بازار حداقل ظرفیت جذب همین مقدار اوراق جدید را در سال 1405 داشته باشد.

شکل8. نمودار روند مانده‌ اوراق دولتی از ابتدای 1404 با احتساب اوراق منتشره تا پایان آذر 1404

مأخذ‌‌: محاسبات تحقیق براساس داده‌های فرابورس.

از‌سوی دیگر با توجه به روندهای اقتصادی، پیش‌بینی می‌شود تقاضای اوراق دولتی از‌سوی بازیگران مکلف در سال 1405 با رشد همراه باشد. براساس ابلاغیه‌ شماره‌ 12020270 سازمان بورس و اوراق بهادار، از 1403/6/14، سرمایه‌گذاری در اوراق بهادار با درآمد ثابت منتشره توسط دولت، باید حداقل 20 درصد از ارزش کل دارایی‌های صندوق‌های درآمد ثابت را تشکیل دهد. در شکل 8 روند ارزش کل دارایی‌های صندوق‌های درآمد ثابت از ابتدای 1402 تا پایان آذر‌ماه 1404 آمده است. مطابق با این داده‌ها، در 9 ماه گذشته، به‌طور متوسط دارایی‌های صندوق‌های درآمد ثابت 45 درصد رشد داشته‌ است. اگر رشد دارایی صندوق‌ها تا انتهای سال 1405 به همین ترتیب باشد، و همچنین فرض کنیم ۲۰ درصد از دارایی‌های جدیدی که به صندوق‌ها اضافه می‌شود اوراق بدهی دولتی باشد، بالغ بر 176 هزارمیلیارد تومان تقاضای اوراق جدید دولتی از‌سوی صندوق‌های درآمد ثابت محتمل است. توجه به این نکته نیز ضروری است که رشد 45 درصدی دارایی صندوق های درآمد ثابت در 9 ماه گذشته، بسیار بیشتر از روند رشد بلندمدت دارایی‌های صندوق‌ها بوده است و تداوم این رشد در سال 1405 با نااطمینانی قابل توجهی همراه است. بنابراین پیش‌بینی ایجاد تقاضای 176 هزارمیلیارد تومانی تا حدی خوش‌بینانه است. از سوی دیگر داده‌ها نشان می‌دهند در زمان نگارش این گزارش، برخی صندوق‌ها، نصاب مربوط به اوراق دولتی را رعایت نمی‌کنند. بنابراین در نظر گرفتن این اعداد به‌عنوان تقاضای تکلیفی و ظرفیت بازار محل تشکیک است و ممکن است تقاضایی که در سطور فوق مطرح شد، محقق نشود.

شکل 9. نمودار روند دارایی‌های صندوق‌های درآمد ثابت

مأخذ‌‌: محاسبات تحقیق براساس داده‌های سایت fipiran.ir

مطابق تصویب‌‌نامه بانک مرکزی در‌خصوص دستورالعمل حداقل الزامات مدیریت ریسک نقدینگی مؤسسات اعتباری (مصوب 1399/6/4 شورای پول و اعتبار)، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی موظفند معادل حداقل 3 درصد از مانده کل سپرده‌های خود، اوراق منتشره خزانه‌داری کل کشور را نگهداری کنند. طبق آمار بانک مرکزی، تا انتهای آبان‌ماه سال 1404، مجموع سپرده‌های بانک‌ها و مؤسسات اعتباری برابر 17082 هزار میلیارد تومان بوده است. اگر فرض کنیم رشد مانده سپرده در سال 1405 مشابه روند 8 ماهه سال 1404 یعنی معادل 26 درصد باشد، 241 هزار میلیارد تومان تقاضای تکلیفی بابت رشد سپرده‌های بانکی برای اوراق دولتی مورد انتظار خواهد بود. گفتنی است که اعداد به‌دست آمده با فرض رعایت کامل نصاب 3 درصد توسط بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است و با توجه به داده‌های در دسترس برخی از بانک‌ها نصاب مذکور را رعایت نمی‌کنند و اگر الزام به این نصاب جدی‌تر شود، تقاضای تکلیفی از این محل افزایش خواهد یافت.همچنین باید توجه داشت که مشابه روند رشد دارایی صندوق‌ها، روند رشد مانده سپرده نیز از روند بلندمدت خود پیشی گرفته است و تقاضای ۲۴ هزار میلیارد تومانی بانک‌ها مشروط به رشد سپرده‌ها مطابق روند مذکور است.

شکل 10. نمودار روند ماهانه مانده سپرده بانکی

مأخذ: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

در‌مجموع با در نظر گرفتن فروض ذکر شده، پیش‌بینی می‌شود بازار توان جذب 870 هزار میلیارد تومان اوراق دولتی را داشته باشد. همچنین بازپرداخت سود اوراق در سال ۱۴۰۵ بالغ بر ۳۰۰ هزار میلیارد تومان است و بخشی از این سود دریافتی می‌تواند مجدداً جهت تقاضای اوراق بدهی دولت استفاده شود. بنابراین در مجموع به نظر می‌رسد تقاضای کافی برای ۹۴۰ هزار میلیارد تومان اوراق بدهی درنظرگرفته‌شده در لایحه بودجه وجود داشته باشد، اما باید به این نکته مهم توجه داشت که این رقم با فرض تداوم رشد بالای مانده سپرده بانکی و دارایی صندوق‌ها در سال 1404 است. همچنین انتشار منظم و برنامه‌ریزی شده اوراق بدهی دولتی یکی از ملزومات تأمین مالی دولت از این محل است.

ب) منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی و سایر واگذاری‌های مالی

در لایحه بودجه سال ۱۴۰5، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌‌های دولتی حدود 10 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که در مقایسه با قانون بودجه سال 1404 (215 هزار میلیارد تومان)، حدود 95 درصد کاهش را نشان می‌دهد است. البته مشابه نکته‌ای که در خصوص منابع حاصل از مولدسازی بیان شد، باید توجه داشت که در قانون بودجه سال 1404، مبلغ 80 هزار میلیارد تومان واگذاری سهام به منظور پرداخت دیون حوزه سلامت و بهداشت در سقف بودجه لحاظ شده بود که با کسر این رقم، کاهش حقیقی منابع حاصل از واگذاری‌ها، حدود 93 درصد خواهد بود. علاوه بر رقم مذکور، رقم 117 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری سهام متعلق به دولت نیز در جدول جمعی- خرجی لایحه پیش‌بینی شده است.

این در‌حالی است که عملکرد خصوصی‌‌سازی تا انتهای آبان‌ماه سال جاری حدود 9.6 هزار میلیارد تومان بوده است، یعنی عملکرد حدود 4.5 درصدی. در این میان، حتی مقداری از وصولی اقساط واگذاری‌های سال‌های گذشته که پیش‌بینی می‌شد در سال جاری محقق گردد (به طور خاص حدود 27 هزار میلیارد تومان مربوط به اقساط واگذاری بلوک ۱۲ درصدی هلدینگ خلیج فارس در سال 1401) نیز به دلایل مختلف تحقق نیافته است.

بر این اساس، به نظر می‌رسد پیش‌بینی رقم 10 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه 1405 برای منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی، محتاطانه و به منظور پرهیز از بیش برآوردی صورت گرفته است. البته ذکر این نکته ضروری است که همانطور که عنوان شد، مبلغ حدود 117 هزار میلیارد تومان نیز در جدول جمعی-خرجی از محل واگذاری سهام متعلق به دولت پیش‌بینی شده است. به عبارت دیگر، در لایحه بودجه 1405، مازاد بر رقم 10 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری شرکت‌های دولتی، به جدول جمعی-خرجی منتقل شده است تا در صورت عدم تحقق، موجب ایجاد کسری بودجه نشود.

در شکل ذیل، ارقام مصوب و عملکرد واگذاری شرکت‌‌های دولتی نشان داده شده است. براساس این شکل طی سال‌‌های ۱۴۰4-۱۴۰۰، عملکرد واگذاری سهام شرکت‌‌های دولتی همواره فاصله قابل‌توجهی با ارقام مصوب آن دارد و بر همین اساس پیش‌بینی می‌شود با حفظ روند فعلی، عملکرد واگذاری‌‌ سهام شرکت‌‌های دولتی در سال 1405 از 2۰ هزار میلیارد تومان فراتر نرود.

شکل 11. نمودار ارقام مصوب و عملکرد ردیف «منابع حاصل از فروش اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقول مازاد دولت» در قوانین بودجه (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: قوانین بودجه‌ سال‌های1392 تا ۱۴۰4 کل کشور، پایگاه اینترنتی سازمان خصوصی‌سازی و لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۴۰5 کل کشور.

4. تحولات نرخ ارز و آثار آن بر منابع حاصل از درآمدهای ارزی دولت

نرخ ارز مبنای محاسبات دولت در لایحه بودجه سال 1405 معادل 28 هزار و 500 تومان برای سهم دولت از درآمدهای نفت و گاز (مختص کالاهای اساسی و دارو) و 75 هزار تومان برای سایر منابع ارزی از جمله استقراض از صندوق توسعه ملی و صادارت فراورده‌های نفتی (جدول هدفمندی) می‌باشد. این در حالی است که تصمیمات اتخاذشده در حوزه سیاست‌های ارزی (تک‌نرخی شدن) و حمایتی (کالابرگ) با مفروضات لایحه بودجه تفاوت قابل توجهی دارند. تحولات اخیر در نرخ ارز و سیاست‌های ارزی و حمایتی دولت بر برآورد منابع ارزی لایحه بودجه آثار بسزایی دارد. لذا در این بخش به جوانب تاثیر نرخ ارز بر منابع لایحه بودجه پرداخته می‌شود.

همانطور که در بخش‌های پیشین با جزئیات کامل توضیح داده شد، در لایحه بودجه سال 1405 میزان 8.75 میلیارد دلار برای ارز ترجیحی به نرخ 28.5 هزارتومان (معادل 250 همت) در بخش منابع نفتی و 7.87 میلیارد دلار از محل استقراض سهم 31 واحد درصدی صندوق توسعه ملی به نرخ 75 هزارتومان (معادل 590 همت) مجموعا به میزان 840 همت در منابع عمومی منعکس شده است. اما در حال حاضر نه تنها ارز ترجیحی کالاهای اساسی حذف شده، بلکه نرخ ارز تالار اول مبادله (ارز حدود 75 هزار تومانی سابق) نیز به حدود 130 هزار تومان افزایش یافته است. در نتیجه این تصمیم به صورت کلی مجموعه نرخ های ارز در نظر گرفته شده در بودجه (چه ترجیحی و چه غیر ترجیحی و تالار اولی و...) می بایست با نرخ جدید به روز رسانی شود.

حال با در نظر گرفتن نرخ ارز فعلی تالار مبادله (130 هزار تومان) و همچنین تداوم 3 میلیارد دلار ارز ترجیحی دارو (بنابر سیاست‌های اعلامی دولت)، از منابع لایحه بودجه 8.75 میلیارد دلار سهم نفت دولت و 7.87 میلیارد دلار استقراض از صندوق توسعه (مجموعا 16.62 میلیارد دلار) به میزان 13.6 میلیارد دلار به نرخ 130 هزار تومان و 3 میلیارد دلار آن با نرخ 28.5 برای دارو عرضه خواهد شد. از این طریق منابع حاصله مجموعا 1857 همت خواهد بود. 840 همت از این منابع در حال حاضر در منابع بودجه منعکس شده و برای آن مصارف در نظر گرفته شده در نتیجه 1017 همت باقی مانده است که تقریبا برابر با اعتبار کالابرگ یک میلیونی در نقطه شروع سال 1405 است. در صورت افزایش نرخ ارز بیشتر از 130 هزار تومان نیز منابع مازاد می تواند صرف افزایش حمایت از معیشت در قالب حفظ قدرت خرید کالابرگ شود.

در مجموع در رابطه با این بخش می توان جمع بندی کرد که در صورت تحقق ارزی اعداد پیش بینی شده در لایحه بودجه برای سهم دولت و استقراض از صندوق توسعه ملی، امکان پیشبرد سیاست اعلامی بدون کسری وجود دارد و صرفا لازم است ردیف های مربوطه و قید اینکه منابع مازاد از افزایش نرخ ارز به حفظ قدرت خرید کالابرگ اختصاص می‌یابد در قانون بودجه ذکر شود. درحال حاضر در جدول جمعی خرجی 572 همت از محل اصلاح نرخ ارز پیش بینی شده است. در واقع نکته مهم آن است که منابع حاصل از اصلاح نرخ تالار اول به دوم در استقراض از صندوق توسعه ملی نیز در این راستا برای کمک به معیشت عمومی مورد استفاده قرار گیرد.

شایسته ذکر است که تامین سرمایه در گردش بخش تولید، خرید قراردادی محصولات برای تداوم تولید و... می‌بایست مد نظر باشد و در حوزه سیاست های پولی و تامین مالی دولت دنبال شود.

جدول شماره 9. بازبینی منابع ارزی منعکس شده در منابع عمومی بودجه با نرخ ارز جدید

در خصوص آثار سیاست جدید ارزی بر منابع جدول هدفمندی یارانه‌ها، دو ردیف صادرات فرآورده‌های نفتی (بطور مستقیم) و منابع حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی (با توجه به متاثر شدن نرخ خوراک پتروشیمی‌ها و سوخت صنایع از نرخ ارز) بر اثر حذف تالار اول تک‌نرخی شدن ارز افزایش می‌یابد.

در لایحه بودجه حدود 3.65 میلیارد دلار صادرات فرآورده و 412 همت فروش داخلی گاز طبیعی به عنوان منابع هدفمندی در نظر گرفته شده است. شایان ذکر است تحقق این موارد در سال 1404 حدود 80 درصد بوده و با کاهش احتمالی قیمت نفت میزان منابع حاصل از صادرات فراورده نیز کاهش می یابد و لذا از ابتدا با مقداری بیش‌برآوردی همراه بود. همانطور که ذکر شد نرخ ارز مفروض لایحه بودجه در جدول هدفمندی معادل 75 هزار تومان بود که حال با سیاست‌های جدید ارزی - ضمن فرض تحقق 80 درصدی منابع در راستای واقع‌بینی- و اصلاح نرخ ارز به 130 هزار تومان می‌توان حدود 240 همت افزایش منابع از این محل پیش بینی کرد.

جدول شماره 10. برآورد افزایش منابع هدفمندی ناشی از اصلاح نرخ ارز

در جدول شماره (14) لایحه بودجه 1405 معادل 572 هزار میلیارد تومان به صورت جمعی-خرجی از محل حذف ارز ترجیحی و ارائه کالابرگ به همان میزان دیده شده بود؛ اما با سیاست‌ حمایتی جدید دولت مبنی بر اعطای ماهانه 1 میلیون تومان کالابرگ برای تمام جمعیت کشور، بار مالی کالابرگ جدید بالغ بر 1100 هزار میلیارد تومان می‌باشد. علاوه بر هزینه‌های ناشی از کالابرگ، به دلیل حذف ارز ترجیحی و افزایش نرخ ارز تالار اول، هزینه‌های دستگاه‌های دولتی از قبیل تغذیه دانشجویان، سربازان، زندانیان، خرید تضمینی گندم از کشاورزان، افزایش حقوق کارکنان دولت با ماموریت‌های بین‌المللی و سایر افزایش حقوق‌ها، علاوه بر اعتبارات دیده شده در لایحه بودجه 1405 حدودا 1300 هزار میلیارد تومان منابع جدید مورد نیاز است. این در حالی است که مجموع منابع آزادشده از اصلاح نرخ ارز که در جداول (9) و (10) محاسبه شده است حدودا 1260 هزار میلیارد می‌باشد. در نتیجه منابع آزادشده برای پوشش مصارف و تعهدات جدید ایجاد شده کفایت نکرده و حداقل 40 هزار میلیارد تومان کسری وجود دارد.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

با توجه به نکاتی که در‌خصوص هر‌یک از منابع عمومی دولت مطرح شد، می‌توان میزان کسری احتمالی تأمین ‌نشده لایحه بودجه 1405 را در حدود 130 هزار میلیارد تومان دانست. براساس بررسی روند‌های مربوط به درآمدهای دولت می‌توان گفت درآمدها به‌طور کامل محقق خواهند شد، اما در بخش منابع نفتی پیش‌بینی می‌شود منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات و خالص صادرات گاز 85 درصد محقق شود و از این محل بالغ بر 40 هزار میلیارد تومان کسری ایجاد شود. هم‌چنین، از محل منابع حاصل از استقراض از صندوق توسعه ملی 90 هزار میلیارد تومان کسری برآورد می‌شود. در مورد واگذاری اوراق مالی می‌توان گفت؛ به‌رغم حجم بالای در نظر گرفته شده برای انتشار اوراق، این میزان محقق شده و بودجه از این محل دچار کسری نشود.

جدول 11. برآوردکسری احتمالی تأمین نشده بودجه 1405

مأخذ: محاسبات گزارش.

برآورد کسری احتمالی تأمین ‌نشده در جدول فوق با این فرض تنظیم شده است که تحقق منابع حاصل از نفت و گاز مطابق روند گذشته ادامه پیدا کند. در‌صورتی‌که به هر دلیلی ادامه صادرات نفت و گاز با مشکل مواجه شده و تحقق منابع از این محل کاهش پیدا کند، عدد کسری تأمین ‌نشده ممکن است تا 276 هزار میلیارد تومان افزایش یابد. در این سناریو که صادرات نفت به یک میلیون بشکه کاهش پیدا کرده و به‌دلیل افزایش هزینه‌های فروش نفت قیمت نفت وصولی به ۵0 دلار کاهش می‌یابد، حجم و قیمت صادرات گاز طبیعی نیز به ترتیب به 11 میلیارد متر مکعب و 25 سنت کاهش پیدا می‌کند؛ در نتیجه از مجموع نفت و گاز سهم دولت و استقراض از صندوق (853 ه.م.ت.)، ممکن است 276 ه.م.ت. تحقق پیدا نکند و کسری تأمین نشده به 276 هزار میلیارد تومان برسد.

همچنین در سناریوی سیاست‌ جدید ارزی و حمایتی دولت، منابع نفتی به نرخ ارز آزاد (غیرترجیحی) تسعیر شده و برآورد می‌شود حدود 1300 هزار میلیارد تومان مصارف جدید به تعهدات و بار مالی دولت اضافه می‌شود. در این سناریو چنانچه فروش نفت دچار تلاطم شده و با 15 درصد عدم تحقق همراه شود، منابع نفتی با نرخ ارز 130 هزار تومانی، به ترتیب 172 هزار میلیارد تومان و 155 هزار میلیارد تومان از درآمدهای نفتی سهم دولت و استقراض از صندوق توسعه ملی (مجموعا 327 هزار میلیارد تومان) کسری پیدا می‌شود.

در چنین شرایطی یکی از مهم‌ترین اقداماتی که به‌منظور ایمن‌سازی بودجه در مقابل تکانه‌های نفتی باید مورد توجه قرار بگیرد، تقویت درآمدهای مالیاتی است. افزایش مالیات بر ارزش افزوده (ولو به میزان 1 واحد درصد)، مدیریت معافیت‌های مالیاتی و جلوگیری از گسترش غیرضروری معافیت‌ها و همچنین ایجاد بستر مناسب برای افزایش کوشش مالیاتی ازجمله اقدامات ضروری است.