2. بررسی اعتبارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

در جدول 1، میزان اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای تخصیص‌یافته به دستگاه اجرایی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری و شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی به تفکیک قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 نشان داده شده است. بررسی لایحه بودجه 1405 نشان می‌دهد که مجموع اعتبارات هزینه‌ای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به شماره ردیف 113700، از 33.887.500 میلیون ریال (معادل 3.388 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 42.579.240 میلیون ریال (معادل 4.258 میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405 افزایش یافته است [1] [2]. به‌عبارت‌دیگر، اعتبارات هزینه‌ای این وزارتخانه با افزایش 25/7 درصدی همراه بوده است. این در‌حالی است که اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این وزارتخانه به شماره ردیف 113700، از 42.025.000 میلیون ریال (معادل 4.202 میلیارد تومان) به 29.665.100 میلیون ریال (معادل 2.967 میلیارد تومان) کاهش یافته است [1] [2]. به عبارت دیگر، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این وزارتخانه با کاهش 29/4 درصدی همراه بوده است. از‌این‌رو، مجموع اعتبارات این ردیف از 75.912.500 میلیون ریال (معادل 7.591 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 72.184.340 میلیون ریال (معادل 7.218 میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405 رسیده که این میزان کاهش 4/9 درصدی را نشان می‌دهد [1] [2]. این موضوع که ناشی از کاهش شدید اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این وزارتخانه است، مانعی جدی بر سر راه پیشرفت طرح‌های عمرانی وزارت مذکور بوده و آن را با چالش اساسی در تأمین منابع و اعتبارات مورد نیاز روبه‌رو می‌سازد.

مطابق با جدول فوق، همچنین مجموع اعتبارات شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی از 600.000 میلیون ریال (معادل 60 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 310.000 میلیون ریال (معادل 31 میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405 کاهش یافته است [1] [2]. با توجه به اینکه اعتبارات این شرکت عمدتاً صرف احداث سرویس‌های بهداشتی بین‌راهی می‌شود، لذا کاهش 3/48 درصدی اعتبارات آن موجب کاهش تعداد سالیانه ایجاد این تأسیسات خواهد شد [3]. با توجه به اینکه حدود ۷۰ درصد از سفرهای گردشگری در کشور از طریق حمل‌ونقل شخصی انجام می‌شود، خدمات بین‌راهی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است [4]. در این میان، دسترسی مناسب به سرویس‌های بهداشتی بین‌راهی نقش بسزایی در ارتقای کیفیت تجربه گردشگران ایفا می‌کند و می‌تواند تأثیر مستقیمی بر رضایت‌مندی و تجربه آنان از سفر داشته باشد. از‌این‌رو، کاهش اعتبارات فوق می‌تواند آثار قابل‌‌توجهی روی تجربه گردشگری داخلی داشته باشد.

جدول 1. اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به تفکیک قانون بودجه سال 1404 و لایحه 1405 (میلیون ریال) [1][2]

از‌سوی‌دیگر، بررسی اعتبارات پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری به‌عنوان بازوی علمی و پژوهشی این وزارتخانه نشان می‌دهد، اعتبارات هزینه‌ای این پژوهشگاه از 2.860.000 میلیون ریال (معادل 286 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 3.200.000 میلیون ریال (معادل320 میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405 افزایش‌یافته که رشد 11/9 درصدی را نشان می‌دهد [1] [2]. همچنین اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پژوهشگاه از 105.000 میلیون ریال (معادل حدود 10 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404، به 222.500 میلیون ریال (معادل حدود 22 میلیارد تومان) افزایش‌یافته که این میزان نشان‌دهنده رشد قابل‌توجه 112 درصدی در این بخش است. در‌مجموع، اعتبارات پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری از 2.965.000 میلیون ریال (معادل حدود 296 میلیارد تومان) در سال 1404 به 3.422.500 میلیون ریال (معادل حدود 342 میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405 رسیده که این امر بیانگر افزایش 15/4 درصدی است [1] [2]. هرچند سهم این پژوهشگاه از کل اعتبارات وزارتخانه محدود است، اما افزایش اعتبارات آن می‌تواند نقش مؤثری در تقویت مطالعات پژوهشی، مستندسازی میراث فرهنگی و پشتیبانی علمی از سیاستگذاری‌های حوزه میراث فرهنگی و گردشگری ایفا کند.

در‌نهایت، سرجمع اعتبارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از 79.477.500 میلیون ریال (معادل 7.947 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 75.666.840 میلیون ریال (معادل 7.566 میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405 کاهش یافته است. از‌این‌رو، سرجمع اعتبارات این وزارتخانه در لایحه بودجه سال 1405، با کاهش 4/8 درصدی نسبت به قانون بودجه سال 1404 همراه است. این در‌حالی است که مجموع اعتبارات وزارت مذکور در لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403، دارای 26 درصد افزایش بوده است [5].

در شکل ۱، سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از سرجمع اعتبارات این وزارتخانه در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 ارائه شده است.

شکل 1. نمودار سهم اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405

مأخذ: نگارنده

بر‌اساس شکل فوق، از سرجمع اعتبارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در قانون بودجه سال 1404، 55 درصد سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و 45 درصد سهم اعتبارات هزینه‌ای بوده است. این در‌حالی است که در لایحه بودجه سال 1405، سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این وزارتخانه از سرجمع اعتبارات به 39 درصد و سهم اعتبارات هزینه‌ای به 61 درصد رسیده است. بنابراین سرجمع اعتبارات هزینه ای قانون 1404 معادل 36.747.500 میلیون ریال بوده است که در لایحه بودجه 1405 به 45.779.240 میلیون ریال افزایش یافته است (معادل افزایش 24 درصدی). در حالی که سرجمع اعتبارات تملک سرمایه ای قانون 1404 معادل 42.730.000 میلیون ریال بوده است که در لایحه بودجه 1405 معادل 30.197.600 میلیون ریال شده است (معادل کاهش 29 درصدی).

نتیجه این موضوع این است که عملکرد بخش غالب اعتبارات بودجه‌ای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، به‌جای آنکه صرف اقدامات عمرانی، حمایتی و توسعه‌ای شود، صرف هزینه‌های جاری این وزارتخانه از قبیل حقوق و دستمزد خواهد شد.

ضمن آنکه بخشی از تکالیف حاکمیتی این وزارت که در برنامه هفتم پیشرفت نیز بر نظام‌مند‌سازی آن تأکید شده است (ازجمله جزء «۲» بند «پ» ماده (83) با موضوع اقدامات قانونی برای جبران حقوق مالکانه مردم)، با توجه به کاهش قابل‌توجه اعتبارات عمرانی، با چالش‌های جدی روبه‌رو خواهد شد. این کاهش اعتبارات عمرانی را می توان در موضوع با اهمیت جبران حقوق مالکانه مردم مورد نظر قرار داد. به طور مثال طرح خرید حریم و ابنیه و اشیاء با ارزش تاریخی (شماره طبقه بندی 128048930003) از قانون بودجه 1404 معادل 5000 میلیون ریال در لایحه بودجه 1405 به 4250 میلیون ریال کاهش یافته است (معادل 15 درصد کاهش). این ردیف مستقیما در خصوص تملک بناها و اموال مردم مرتبط است که به موجب ثبت یا تعیین حریم متضرر شده اند. این در حالی است که بر اساس برآورد وزارت در سال 1403 مبتنی بر تمامی آثار ثبتی و حرایم تعیین شده اگر قرار باشد تمامی جبران ها به صورت نقدی صورت بگیرد، اعتباری معادل 4.000.000 میلیون ریال لازم است (اما در همان سال اعتباری کمتر از 2 دهم درصد در نظر گرفته شده است). کاهش اعتبار فوق در لایحه 1405 و عدم اقدام موثر در راستای ارائه راهکارهای خلاقانه ای که جبران حقوق مالکانه را منوط به پرداخت نقدی از سمت دولت ننماید، تأثیرات قابل‌توجهی بر تصویر ذهنی جامعه نسبت به مؤلفه‌های مردمی‌سازی حفاظت از میراث فرهنگی خواهد داشت و اساساً هسته فرهنگی حفاظت از میراث فرهنگی را تضعیف و وابستگی بیشتر حفاظت از میراث فرهنگی به اقدامات دولتی را به‌همراه خواهد داشت.

3. بررسی ردیف‌های اعتبارات متفرقه انتقال‌یافته وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

در جدول 2، اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ردیف‌های متفرقه انتقال‌یافته به تفکیک قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 ارائه شده است. بر‌اساس این جدول، مجموع اعتبارات متفرقه انتقال‌یافته وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، از 11.937.500 میلیون ریال (معادل 1.193 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 14.433.240 میلیون ریال (معادل 1.443 میلیارد تومان) افزایش پیدا کرده است [1] [2]. به‌عبارت‌دیگر، سرجمع اعتبارات ردیف‌های متفرقه انتقال‌یافته این وزارتخانه در لایحه 1405، نزدیک به 21 درصد افزایش داشته است.

جدول 2. برآورد اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ردیف‌های متفرقه انتقال‌یافته به تفکیک

قانون بودجه سال 1404 و لایحه 1405 (میلیون ریال) [1][2]

بر‌اساس جدول فوق، اعتبارات ردیف تقویت یگان حفاظت از میراث فرهنگی از محل واگذاری اموال توقیفی حدود 11 درصد افزایش یافته است. این در‌حالی است که در سه سال اخیر، به‌رغم تصویب و ابلاغ این ردیف در قوانین بودجه سنواتی، هیچ تخصیصی در این زمینه صورت نگرفته است. همچنین با توجه به مصوبه اخیر هیئت‌وزیران در تاریخ 1404/9/4 با موضوع واگذاری دستگاه‌های فلزیاب به وزارت دفاع که مهم‌ترین اموال توقیفی این یگان است، در‌خصوص محقق شدن این ردیف ابهامات اساسی وجود دارد..

‌علاوه‌بر‌این، اعتبارات ردیف جبران خدمات مرمت‌کاران و کارگران پایگاه‌های حفاظتی، پژوهشی و جهانی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با رشد 12/8 درصدی همراه بوده و از 6.580.000 میلیون ریال (معادل 658 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 7.422.240 میلیون ریال ( معادل 742 میلیارد تومان) در لایحه سال 1405 رسیده است [1] [2].

بیشترین افزایش اعتبار در میان ردیف‌های متفرقه انتقال‌یافته در لایحه بودجه 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404، اعتبارات موضوع عوارض خروج از کشور است. اعتبارات هزینه‌ای ردیف موضوع عوارض خروج از کشور از 2.800.000 در قانون بودجه سال 1404، به 3.680.000 در لایحه بودجه سال 1405 رسیده است. همچنین اعتبارات تملک دارایی‌های، از 2.450.000 میلیون ریال (معادل 245 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 3.224.000 میلیون ریال (معادل 322 میلیارد تومان) در لایحه بودجه سال 1405 رسیده است. در‌مجموع، اعتبارات این ردیف، در لایحه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال گذشته، 31/5 درصد افزایش داشته است [1] [2]. این در‌حالی است که مطابق بررسی‌ها، عوارض خروج از کشور به‌ازای هر نفر، با رشد 100 درصدی، از 4.500.000 ریال به 9.000.000 ریال رسیده است [6].

لازم به ذکر است در خصوص این ردیف و چگونگی تسهیم عوارض خروج از کشور بین دستگاه های اجرایی، حکم قانونی وجود ندارد. اما همواره مرسوم بوده است که سهمی تا سقف 30 درصد از این عوارض به جهت توسعه زیرساخت های گردشگری داخلی در اختیار وزارتخانه قرار گیرد که این محاسبه توسط سازمان برنامه و بودجه پیش از ارسال لایحه به مجلس شورای اسلامی صورت می گرفت. این در حالی است که محاسبات نشان می دهد علی رغم رشد 100 درصدی عوارض مذکور، سهم وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در لایحه به 15 درصد تقلیل یافته است. از آنجا که فلسفه افزایش درآمدهای این حوزه و اختصاص ردیفی به وزارت، برقراری ارتباط منطقی میان خروج گردشگر از کشور و توسعه زیرساخت‌های گردشگری داخلی بوده است، عدم متناسب سازی سهم وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از افزایش این محل، نیازمند بازنگری است. هر چند ارائه برنامه عملیاتی دقیق در خصوص چگونگی هزینه شدن این اعتبارات توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در زیرساخت های گردشگری داخلی نیز لازم به توجه است.

4. برنامه‌های اجرایی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از محل یک درصد از هزینه‌های شرکت‌های دولتی

در جدول 3، وضعیت اعتبارات برنامه‌های هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌های فرهنگی از محل یک درصد از هزینه‌های شرکت‌های دولتی به تفکیک قانون بودجه سال 1404 و لایحه بودجه سال 1405 ارائه شده است. بر‌اساس این جدول، مجموع اعتبارات موضوع جدول (12) در قانون بودجه سال 1404، 7.000.000 میلیون ریال (معادل 700 میلیارد تومان) بوده که در لایحه بودجه سال 1405، با 10/71 درصد افزایش، به 7.750.000 میلیون ریال (‌معادل 775 میلیارد تومان) رسیده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد، که اعتبار برنامه‌های «اجرای برنامه‌های افزایش گردشگران ورودی و داخلی» و «توسعه و ترویج فرهنگ زیارت» در لایحه سال 1405 نسبت به قانون بودجه سال 1404 به‌ترتیب 50 و 25 درصد افزایش داشته‌اند. همچنین اعتبار برنامه «حفاظت، احیا و مرمت میراث فرهنگی کشور» در لایحه بودجه سال 1405، بدون تغییر، به میزان 2.500.000 میلیون ریال (معادل 250 میلیارد تومان) تعیین شده است [1] [2].

جدول 3. اعتبارات ذیل جدول (12) لایحه بودجه سال 1404 با موضوع صیانت از میراث فرهنگی و توسعه گردشگری و صنایع دستی (ارقام به میلیون ریال) [1] [2]

نکته حائز اهمیت این است که اعتبارات مورد نیاز برای ردیف «اجرای برنامه‌های تحقق رشد 8 درصدی اقتصاد صنایع دستی» از 1.500.000 میلیون ریال (150 میلیارد تومان) در قانون بودجه سال 1404 به 1.000.000 میلیون ریال (معادل 100 میلیارد تومان) رسیده و 50 درصد کاهش داشته است. این موضوع بیانگر کم‌توجهی دولت در تعیین اعتبارات بودجه‌ای مورد نیاز برای حوزه صنایع دستی است. ضمن آنکه که در هشت‌ماهه ابتدایی سال 1404، تنها حدود 6 درصد از اعتبارات مصوب برای موضوع مذکور دارای تخصیص بوده است. همچنین از مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای معاونت صنایع دستی وزارت مذکور، تنها 9 درصد در نه‌ماهه ابتدایی سال 1404 تخصیص یافته است [7]. این موضوع منجر به تضعیف اقتصاد صنایع دستی شده و با اهداف کمّی برنامه هفتم مبنی‌بر رشد 8 درصدی اقتصاد صنایع دستی و افزایش 500 هزار نفری شاغلین آن همخوانی ندارد.

لازم به ذکر است؛ جدول 12 در لایحه 1405 بر‌خلاف این جدول در قانون بودجه 1404، دستگاه‌های اصلی و فرعی مربوطه را مشخص نکرده و این موضوع از شفافیت این جدول کاسته است.

5. جمع‌بندی

بررسی اعتبارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ نشان می‌دهد که با وجود رشد قابل توجه اعتبارات هزینه‌ای این وزارتخانه، کاهش چشمگیر اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، موجب کاهش 4/8 درصدی سرجمع اعتبارات آن شده است. به عبارت دیگر، اعتبارات هزینه‌ای از کل اعتبارات وزارتخانه از 45 درصد در قانون بودجه سال 1404، به حدود ۶۱ درصد، در لایحه بودجه سال 1405 رسیده است. این موضوع بدان معناست که بخش عمده منابع صرف هزینه‌های جاری می‌شود و ظرفیت لازم برای توسعه زیرساخت‌ها و طرح‌های عمرانی محدود است. از سوی دیگر افزایش حدود 10 درصدی مجموع اعتبارات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در جدول (12) لایحه بودجه با موضوع برنامه‌های اجرایی فرهنگی از محل یک درصد هزینه‌های شرکت‌های دولتی اقدام مناسبی در راستای تحقق اهداف برنامه هفتم پیشرفت است. البته باید توجه نمود که کاهش ۵۰ درصدی اعتبارات حوزه صنایع دستی  در این جدول، هماهنگی لازم با اهداف برنامه هفتم پیشرفت مبنی بر رشد اقتصادی 8 درصدی در حوزه صنایع دستی و افزایش 500 هزار نفری شاغلین این حوزه را محقق کند.

آسیب های فرهنگی احتمالی این لایحه را می توان شامل این موارد دانست :

•        با توجه به کاهش اعتبارات شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی و نقش این شرکت در احداث سرویس‌های بهداشتی بین‌راهی و وابستگی حدود ۷۰ درصد از سفرهای گردشگری داخلی به حمل‌ونقل شخصی و کیفیت خدمات بین‌راهی،کیفیت تجربه گردشگری بخش مهمی از جامعه تحت تاثیر قرار خواهد گرفت.

•        با توجه به کاهش سهم اعتبارات تملک دارایی های سرمایه این وزارتخانه در لایحه و با تاکید بر تکالیف حاکمیتی آن مثل جبران حقوق مالکانه مردم بابت ثبت یا قرار گیری در حریم (و عدم ارائه راهکارهای خلاقانه برای جبران غیرنقدی حقوق مالکانه مردم)، این خطر وجود دارد که جامعه به دلیل برطرف نشدن مزاحمت های ثبت و تعیین حریم، احساس مسئولیت نسبت به حفاظت از میراث فرهنگی با عنوان وظیفه ای شهروندی تحت تاثیر قرار گیرد.

·                    لازم است در اجرای ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، و نیز ایجاد بستر لازم جهت نظارت بر اجرای قانون برنامه، احکام جزئی فصل هفدهم قانون برنامه هفتم با موضوع «میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی» از حیث اجرا یا عدم اجرا به جهت تامین مالی در لایحه بودجه تعیین تکلیف شوند.