Keywords
بیان/ شرح مسئله
شرکتهای دولتی بهویژه آن دسته از شرکتهایی که فعالیت آنها ماهیت توسعهای دارد؛ همواره از نهادهای پیشرو در انجام سرمایهگذاریهای تولیدی بودهاند. بااینحال، از ابتدای دهه 1390 شرکتهای دولتی به دو دلیل در تأمین مالی سرمایهگذاریهای خود با چالشهای جدی مواجه شدند. دلیل اول، تشدید تحریمهای ظالمانه علیه ملت ایران بود که باعث شد دسترسی شرکتهای دولتی به منابع مالی خارجی با محدودیت جدی مواجه شود. اما دلیل دوم، عمدتاً ناشی از قواعد و قوانینی است که در بیش از یک دهه گذشته بر شرکتهای دولتی وضع شده و توان این شرکتها را حتی برای تأمین منابع مالی از داخل کشور کاهش داده است. این گزارش چالشهای پیش روی شرکتهای دولتی برای تأمین منابع مالی را به تفکیک آورده سهامداران و منابع داخلی شرکتها، منابع نظام بانکی و منابع بازار سرمایه بهعنوان سه منبع اصلی تأمین مالی بررسی کرده است.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
یافتههای گزارش نشان میدهد، محدودیتهای ناشی از کسری بودجه، مهمترین مانع افزایش سرمایه شرکتهای دولتی از محل آورده نقدی سهامدار آنان یعنی دولت است. این موضوع برای برخی از شرکتهای دولتی مانند بانکها که به علت الزامات قانونی و مقرراتی مرتبط با کفایت سرمایه باید هرساله سرمایه خود را افزایش دهند به چالشی مهم و پُر دامنه تبدیل شده است. شرکتهای دولتی در استفاده از منابع مالی داخلی خود نیز با چالشهای جدی مواجه هستند. همچنین، الزام به پرداخت سهم سود دولت بهصورت علیالحساب ماهیانه، تقسیم سالیانه حداقل 50 درصد از سود شرکت در مجامع عمومی و پرداخت مالیات بر سود ناخالص سالیانه شرکت در کنار برداشتهای گاهوبیگاه خزانهداری کل کشور از حساب شرکتهای دولتی نزد بانک مرکزی، نهتنها توان شرکتهای دولتی را برای انجام سرمایهگذاریهای توسعهای کاسته است؛ بلکه مدیریت نقدینگی روزمره شرکتها را نیز دچار مشکل کرده است. باید گفت؛ درحالیکه بسیاری از قواعدی که در سالهای اخیر برای شرکتهای دولتی در نظر گرفته شده، معطوف به تأمین کسری بودجه دولت از محل دستاندازی به منابع شرکتهای دولتی بوده است، سازوکارهای انگیزشی موجود، مدیران شرکتهای دولتی را به ایجاد و شناسایی سود بیرغبت کرده، بهنحویکه تداوم وضعیت کنونی حتی به نفع کسری بودجه دولت هم نیست.
استفاده شرکتهای دولتی از منابع شبکه بانکی نیز با چالشهای مهمی مواجه است. منجمد شدن مطالبات از دولت و شرکتهای دولتی باعث شده است بانکها تمایل اندکی به همکاری با شرکتهای دولتی داشته باشند. بهعلاوه خروج منابع شرکتهای دولتی از شبکه بانکی با هدف متمرکز کردن حسابهای آنها نزد بانک مرکزی نیز باعث شده است شرکتهای دولتی از منظر بانکها، مشتریانی با جذابیت اندک و ریسک بالا بهشمار آیند.
همچنین در حوزه تأمین مالی از بازار سرمایه، موانع مهمی در مسیر انتشار اوراق برای شرکتهای دولتی وجود دارد که از آن جمله میتوان به مشکل در تأمین رکن ضامن با توجه به زیاندهی برخی از شرکتها یا پایین بودن رتبه اعتباری و متعاقب آن نیاز به وثایق سنگینتر (که تمامی موارد فوق در تعامل با بانکها بهدلیل اجرای حساب واحد خزانه میتواند تشدید شود)، بوروکراسی بعضاً طولانی انتشار اوراق توسط شرکتها، پایین بودن نسبی نرخ بازده برخی از طرحهای توسعهای یا بلندمدت بودن بازدهی آنها (با توجه به فقدان یا محدودیت دوره تنفس در تأمین مالی از طریق اوراق) اشاره کرد.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
مهمترین پیشنهادهای قابل ارائه عبارتاند از: اصلاح ماده (125) قانون محاسبات عمومی کشور، اصلاح سازوکار تقسیم سود سهام در شرکتهای دولتی، انتقال حساب شرکتهای دولتی از بانک مرکزی به یک بانک دولتی تجاری، تدوین احکام لازم برای افزایش سرمایه و نیز تعیین تکلیف زیانانباشته بانکها و بیمههای دولتی، تخصیص سهم شرکتهای مادر تخصصی از واگذاری شرکتهای تابعه و وابسته.
در نزدیک به یکصد سال گذشته به دو دلیل بخش مهمی از تشکیل سرمایه ثابت ناخالص (که همواره مهمترین عامل مؤثر در رشد اقتصادی ایران بوده است) از طریق شرکتهای دولتی انجام شده است. دلیل اول، اتکای اقتصاد ایران به درآمد ناشی از صادرات نفت خام و سایر منابع طبیعی بوده است. چنانکه واضح است؛ درآمد مذکور عموماً متعلق به دولت بوده و دولت نیز کوشیده تا با سرمایهگذاری بخشی از عایدات نفت در صنایع مختلف امکان توسعه کشور را فراهم کند. دولت برای این کار بازوهایی نیز تدارک دیده بود که همچنان بخشی از آنها مانند سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) در عداد شرکتهای دولتی قرار دارند. دلیل دیگری که موجب شده بود شرکتهای دولتی نقش مهمی در هر نوع سرمایهگذاری در اقتصاد ایران داشته باشند؛ دولتی شدن بخش مهمی از بنگاههای کشور پس از انقلاب اسلامی ایران بود که به مدت بیش از سه دهه شرکتهای دولتی را به بازیگر اصلی اقتصاد ایران تبدیل کرد.
در سالهای اخیر شرکتهای دولتی با چالشهای متعددی در حوزه تأمین مالی سرمایهگذاریهای خود مواجه شدهاند. بخشی از این چالشها مانند محدودیت دسترسی به منابع مالی خارج از کشور عمدتاً ریشه در عوامل برونزای اقتصاد ایران مانند تحریمها دارد؛ اما بخش دیگر بهطور عمده ریشه در عواملی دارد که حاصل قانونگذاریهای مجلس و سیاستگذاریهای دولت در دو دهه اخیر است. بدینمنظور ازآنجاکه مقام معظم رهبری سال جاری را سال سرمایهگذاری برای تولید نامگذاری کردهاند؛ گزارش حاضر موانع سرمایهگذاری شرکتهای دولتی را از منظر تأمین منابع مالی لازم برای تشکیل سرمایه ثابت ناخالص مورد توجه قرار میدهد.
سؤالی که ممکن است در ابتدای این گزارش مطرح شود آن است که مگر سرمایهگذاری شرکتهای دولتی همچنان در اقتصاد ایران واجد اهمیت است؟ اگرچه با واگذاری سهام تعداد زیادی از شرکتهای دولتی مشمول واگذاری در دو دهه اخیر از تعداد شرکتهای دولتی کاسته شده است، اما بااینوجود هنوز هم شرکتهای دولتی (که براساس سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی از واگذاری مستثنا شدهاند) داراییها و انحصارات بسیار مهمی را در اختیار دارند. برای مثال، همچنان تقریباً همه میادین نفتی کشور در اختیار شرکت ملی نفت ایران قرار دارد و اگر این شرکت نتواند سرمایهگذاری کافی بهمنظور توسعه میادین جدید و نیز نگهداشت سطح تولید در میادین موجود انجام دهد؛ بهتدریج توان تولید نفت خام در کشور کاهش پیدا خواهد کرد. آنچه بر اهمیت سرمایهگذاری شرکتهای دولتی میافزاید آن است که سرمایهگذاری در برخی حوزهها مانند میادین نفتی موجود همچنان در انحصار شرکتهای دولتی قرار دارد. برخی از سرمایهگذاریها نیز در حوزههایی مانند انرژی هستهای و یا صنایع دفاعی است که بهدلایل گوناگون ازجمله ریسکهای عملیاتی یا مالی، بخش غیردولتی تمایلی به حضور در آنها ندارد.
پیش از آنکه بخشهای بعدی این گزارش را معرفی کنیم لازم است سه نکته مهم را درباره قلمروی این گزارش یادآوری کنیم. نکته اول آنکه موضوع تأمین مالی خارجی بهرغم اهمیت فراوانی که دارد در این گزارش مورد بحث قرار نخواهد گرفت. تا پیش از اعمال تحریمهای گسترده علیه اقتصاد ایران به بهانه برنامه هستهای، شرکتهای دولتی در قالبهای مختلف از منابع مالی و سرمایهگذاری خارجی برای برنامههای توسعهای خود استفاده میکردند. بهعنوانمثال، در دهههای 1370 و 1380 شرکت ملی نفت ایران بهمنظور توسعه میادین نفتی و گازی کشور، قراردادهای متعددی را در قالب بیع متقابل با شرکتهای خارجی منعقد کرد. در این قراردادها شرکتهای خارجی موظف بودند علاوهبر تأمین فناوری و تجهیزات لازم جهت توسعه میدان، منابع مالی کافی را نیز تأمین کنند. آنها میتوانستند پس از بهرهبرداری از میدان، سرمایهگذاریهای خود را با دریافت بخشی از نفت و یا گاز برداشت شده از میدان بازیافت کنند. متأسفانه از اوایل دهه 1390 بسیاری از شرکتهای مهم دولتی در فهرست تحریمهای ثانویه ایالات متحده آمریکا قرار گرفتند. از آن زمان شرکتها و نهادهای مالی مهم بینالمللی تمایلی به همکاری با شرکتهای دولتی ایران نداشتند. شدت تحریمها بهحدی بود که حتی منابع مالی متعلق به برخی از شرکتهای دولتی ایران در سایر کشورها بلوکه شد و این شرکتها حتی از جابهجایی سپردهها و منابع مالی خود محروم شدند. نکته دوم، مربوط به گروهبندی شرکتهای دولتی است. تمرکز این گزارش بر شرکتهای گروه 3 ماده (2) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی است که براساس سیاستهای کلی نظام در فهرست واگذاریها قرار نخواهند گرفت و تا آینده قابل پیشبینی کنترل آنها در اختیار دولت باقی خواهد ماند. اما نکته سوم، آنچه در ادامه مورد بحث قرار خواهد گرفت؛ تأمین منابع مالی برای آن دسته از سرمایهگذاریهای شرکتهای دولتی است که با منطق اقتصادی (انتفاعی) انجام میشود. لازم به ذکر است که برخی شرکتهای دولتی مانند شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حملونقل کشور متصدی مدیریت بخشی از طرحهای عمرانی هستند که ماهیت زیرساختی داشته و منابع مالی آنها از ردیفهای تملکداراییهای سرمایهای در بودجه عمومی دولت انجام میشود. طرحهای مذکور مانند طرحهای ساخت جاده و راهآهن اگرچه بخشی از تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در کشور هستند؛ اما ازآنجاکه عموماً ماهیت انتفاعی نداشته و در عداد کالاهای عمومی بهشمار میروند و تأمین مالی آنها از محل بودجه عمومی دولت انجام میگیرد، از دایره بررسی این گزارش خارج هستند. متأسفانه به علت مشکلات ناشی از کسری بودجه در سنوات اخیر، این شرکتها نیز با کاهش منابع و تأخیرهای بعضاً طولانی در بهرهبرداری از طرحهای تملکدارایی سرمایهای مواجه بودهاند. بااینحال، واضح است که حل مشکلات مالی این شرکتها در درجه اول به تقویت منابع بودجه عمومی کشور گره خورده است.
با توجه به نکات فوق، گزارش حاضر میکوشد تا موضوع دسترسی شرکتهای دولتی به منابع تأمین مالی را از زوایای مختلف بررسی کند. بدینمنظور چالشهای استفاده از منابع مختلف تأمین مالی (اعم از منابع داخلی شرکتها، آورده سهامداران، منابع بانکی و منابع بازار سرمایه) به تفکیک معرفی خواهد شد. بخش پایانی گزارش به نتیجهگیری و بیان پیشنهادهایی برای اصلاح برخی قوانین و سیاستهای جاری کشور اختصاص خواهد داشت.
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی پیش از این طی سلسلهگزارشهایی به بررسی مفاهیم و ابعاد مختلف فعالیت شرکتهای دولتی پرداخته است که تاکنون پنج شماره از گزارشهای مذکور با عناوین «شرکتهای دولتی: 1. مبانی، تعریف و طبقهبندی»، «شرکتهای دولتی: 2. مدلهای مالکیت»، «شرکتهای دولتی: 3. هیئتمدیره»، «شرکتهای دولتی: 4. بودجهریزی» و «شرکتهای دولتی: 5. ارزیابی عملکرد» به چاپ رسیده است. همچنین هرساله همزمان با ایام بررسی لوایح بودجه در مجلس شورای اسلامی، گزارشهایی خاص بررسی اعداد و ارقام بودجه شرکتهای دولتی منتشر میشود.
احکام مربوط به تأمین مالی شرکتهای دولتی در قوانین مختلف پراکنده است که در طول گزارش بهتناسب به آنها اشاره خواهد شد. ازجمله مهمترین این موارد میتوان به قانون الحاقی برخی از مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)، قانون برنامه هفتم، قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور و قانون محاسبات عمومی کشور اشاره کرد.
یکی از منابع رایج تأمین مالی شرکتهای سهامی استفاده از آورده سهامداران فعلی یا سهامداران جدید است. بسیاری از شرکتهای بورسی هرساله از محل آورده نقدی- چه بهصورت واگذاری حق تقدم به سهامداران موجود و چه بهصورت سلب حق تقدم از سهامداران فعلی- افزایش سرمایه میدهند. این روش در مورد شرکتهای دولتی با چالشهای فراوانی روبهرو است. از یک طرف بهدلیل اینکه سهام عمده شرکتهای دولتی 100 درصد متعلق به دولت است، امکان افزایش سرمایه از طریق سلب حق تقدم و صرف سهام فراهم نیست؛ و از طرف دیگر، دولت نیز بهعنوان تنها سهامدار بسیاری از شرکتهای دولتی در یک دهه اخیر با محدودیت منابع مواجه بوده و نمیتوانسته آوردهای بابت افزایش سرمایه شرکتهای خود فراهم کند. ازاینرو، عمده افزایش سرمایههایی که در شرکتهای دولتی انجام شده، منابع نقدی قابل اعتنایی که بتواند در توسعه سرمایهگذاریهای تولیدی مؤثر واقع شود در اختیار آنها قرار نداده است. ازجمله منابع غیرنقدی افزایش سرمایه شرکتهای دولتی علاوهبر تجدید ارزیابی داراییها میتوان به ظرفیتهای قانونی ایجاد شده در ماده (6) قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 اشاره کرد.
این موضوع بهویژه در مورد آن دسته از شرکتها که بنا به ماهیت کسبوکار و ضوابط نظارتی نیاز به افزایش سرمایه مستمر دارند به چالشی مهم تبدیل شده است. چنانکه میدانیم بانکها و شرکتهای بیمه و صندوقهای بیمهای اعم از دولتی و غیردولتی براساس مقررات نظارتی مکلفاند نسبت کفایت سرمایه یا توانگری مالی خود را در سطح مطلوب نگه دارند. برای مثال، براساس ضوابط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نسبت کفایت سرمایه برای بانکها حداقل 8 درصد و نسبت سرمایه لایه یک حداقل 4.5 درصد تعیین شده است. بر این اساس، بانکها مکلفاند هر سال متناسب با رشد سایر اقلام ترازنامه، سرمایه خود را نیز افزایش دهند. درصورتیکه کسبوکار بانک سودده باشد همه یا بخش قابلتوجهی از سرمایه مورد نیاز از محل سودانباشته قابل تأمین است، اما درصورتیکه زیانده باشد، لازم است صاحبان سهام هرساله از محل آورده نقدی خود سرمایه لازم برای تداوم فعالیت بانک را تأمین کنند.
متأسفانه بانکهای دولتی در ایران در یک دهه اخیر در اکثر سالها با پدیده زیاندهی و در اثر آن با زیانانباشته بالا مواجه بودهاند. هرچند با توجه به مجموع سیاستهای اتخاذ شده در پنج سال اخیر از شدت زیانها کاسته شده است، اما حجم زیانانباشته در برخی از بانکهای بزرگ دولتی بهحدی است که بدون تزریق سرمایه جدید از طرف دولت امکان رسیدن به نسبت کفایت سرمایه 8 درصد ناممکن است. خوشبختانه مجلس شورای اسلامی در قانون بودجه سالهای 1401 و 1402 بهترتیب 35 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری سهام دولت در شرکتهای مشمول واگذاری و 50 هزار میلیارد تومان از محل انتشار اوراق مالی- اسلامی برای افزایش سرمایه دولت در بانکهای دولتی تصویب نمود و نحوه توزیع آن بین بانکهای دولتی را به وزیر امور اقتصادی و دارایی واگذار کرد. در ماده (8) قانون برنامه هفتم نیز دولت مکلف شد تمهیدات لازم جهت افزایش سرمایه بانکهای دولتی را پیشبینی کند. بااینحال، موضوع افزایش سرمایه دولت در سایر شرکتهای دولتی بهویژه در شرکتهایی که با زیانانباشته بالا مواجه هستند نیازمند اقدام مناسب دولت و مجلس در سنوات آینده است.
4. چالشهای استفاده از منابع داخلی شرکتها
مهمترین منبع تأمین مالی برای شرکتهایی که به درجه بالایی از بلوغ و توانمندی رسیدهاند؛ استفاده از منابع داخلی شرکت بوده که بهطور عمده حاصل سودهایی است که شرکت در عملیات خود ایجاد میکند و در طول زمان در صورتهای مالی شرکت انباشته میشود. شرکتهایی که از منابع داخلی قابلتوجه بهرهمند هستند بهراحتی میتوانند نقدینگی لازم برای امور روزمره و منابع لازم بهمنظور سرمایهگذاریهای توسعهای خود را از همین محل تأمین کنند. ازاینرو، نیاز اندکی به استفاده از منابع بانکی و یا منابع بازار سرمایه برای توسعه فعالیت خود پیدا میکنند. البته برخی اوقات انگیزههایی نظیر استفاده از برخی معافیتها یا بخشودگیهای مالیاتی باعث میشود حتی اینگونه شرکتها نسبت به اخذ وام از شبکه بانکی و یا انتشار اوراق در بازار سرمایه اقدام کنند. در کشور ما نیز تعداد قابلتوجهی از شرکتهای بزرگ دولتی نظیر شرکتهای نفتی یا معدنی تا پایان دهه 1380 منابع داخلی قابل ملاحظهای در اختیار داشتند که باعث میشد نیاز کمتری به سایر منابع تأمین مالی پیدا کنند. از ابتدای دهه 1390 به آرامی قوانینی به تصویب رسید و اجرا شد که منابع داخلی شرکتهای دولتی را کاهش داد و یا منافع ناشی از آن را برای شرکتهای دولتی محدود کرد. قوانینی که تصویب و اجرای آنها را میتوان تا حد زیادی به کسری بودجه دولت در دهه 1390 در پی اعمال تحریمها و کاهش درآمدهای نفتی نسبت داد.
چالش اول با تصویب قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت2 در اسفندماه 1393 آغاز شد که در نظام اداری کشور به قانون الحاق 2 مشهور است. براساس بند «ج» ماده (28) این قانون شرکتهای دولتی و بانکهای دولتی سودده مکلف شدند حداقل 50 درصد سود پیشبینی شده خود را هر سال با سازوکار ماده (4) همین قانون به حساب درآمدهای عمومی واریز کنند.
ماده (4) این قانون نیز مقرر کرده بود کلیه شرکتهای دولتی و بانکها که در بودجه کل کشور برای آنها سود ویژه پیشبینی میشود موظف به واریز علیالحساب مالیات و سود سهام خود بهصورت یکدوازدهم در هر ماه هستند. قانون مذکور در شرایطی وضع شد که شرکتهای دولتی نیز مانند سایر اشخاص حقوقی موظف به پرداخت مالیات درآمد خود مطابق با نرخهای پیشبینی شده در قانون مالیاتهای مستقیم بودند. چنانکه واضح است با احتساب تقسیم سود حداقل 50 درصدی مقرر شده در بند «ج» ماده (28) قانون الحاق 2 در کنار نرخ مالیات 25 درصدی مقرر در قانون مالیاتهای مستقیم، درمجموع حداقل 75 درصد از سود ناشی از فعالیت شرکتهای دولتی هر سال به حساب درآمدهای عمومی نزد خزانهداری کل کشور واریز و از چرخه فعالیت شرکت خارج میشود. در هر حال، بدیهی است در شرایطی که قانونگذار قواعدی را به زیان شرکتهای دولتی و به سود شرکتهای غیردولتی وضع میکند، نمیتوان انتظار داشت حتی با فرض ثبات سایر شرایط، شرکتهای دولتی در مقایسه با شرکتهای غیردولتیِ رقیب خود کارایی یا بهرهوری بالاتری داشته باشند.
وجود این نوع قوانین و مقررات باعث میشود مدیران شرکتهای دولتی تمایلی به سودآور نشان دادن شرکت نداشته باشند و بکوشند سود ابرازی خود را به حداقل ممکن محدود سازند. مدیران شرکتهای دولتی نه بهلحاظ شخصی انگیزهای برای افزایش سود ابرازی دارند (چون حقوق و مزایای آنان حداکثر مساوی سقف حقوق و مزایای اعلام شده در قوانین بودجه کل کشور است) و نه به جهت سازمانی انگیزهای برای آن دارند. بلکه برعکس ترجیح میدهند با استفاده از روشهای مختلف حسابداری ازجمله انواع ذخیرهگیریها و شناسایی زیانهای ناشی از تسعیر ارز و ... سود ابرازی شرکت را به حداقل ممکن (عموماً در حد سود پیشبینی شده در پیوست 3 قوانین بودجه سالیانه کل کشور برای هر شرکت) محدود سازند. درحالیکه امروزه علم اقتصاد را علم طراحی انگیزهها معرفی میکنند، توجه به این پدیده نشان میدهد؛ سیاستگذاران اقتصاد ایران در طراحی سازوکارهای انگیزشی لازم برای مدیران شرکتهای دولتی ناکام بودهاند. تداوم وضعیت کنونی حتی به نفع کسری بودجه دولت هم نیست. درصورتیکه بسیاری از قواعدی که در سالهای اخیر برای شرکتهای دولتی در نظر گرفته شده، معطوف به تأمین کسری بودجه دولت از محل دستاندازی به منابع شرکتهای دولتی بوده است. سازوکارهای انگیزشی موجود، مدیران شرکتهای دولتی را به ایجاد و شناسایی سود بیرغبت و درآمد دولت از محل سود شرکتهای دولتی را محدود کرده است.
واقعیت دیگری که آثار مالی زیانبار این نوع قاعدهگذاری را تشدید میکند؛ الزام شرکتهای دولتی به واریز ماهیانه یکدوازدهم سود پیشبینی شده در پیوست 3 قانون بودجه بهصورت علیالحساب است که حتی مدیریت نقدینگی شرکتهای دولتی را نیز با چالش مواجه میسازد. این درحالی است که براساس قانون تجارت که بر کلیه شرکتهای غیردولتی حاکم است میزان تقسیم سود شرکت باید در پایان سال مالی به تصویب مجمع عمومی برسد. ضمن آنکه براساس ماده (240) لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 1347، شرکتها هشت ماه فرصت دارند تا سود صاحبان سهام را به آنها پرداخت کنند. بهعبارتدقیقتر، قانون تجارت در ماده (240) ابزاری برای مدیریت نقدینگی در اختیار مدیران شرکتهای غیردولتی قرار داده است که مدیران شرکتهای دولتی براساس ماده (4) قانون الحاق 2 اساساً از آن محروم هستند. جالبتر آنکه عبارت پایانی ماده (4) قانون الحاق 2 به خزانهداری کل کشور اختیار داده است که در صورت عدم واریز مالیات و سود علیالحساب شرکتهای دولتی، از موجودی حساب آنها نزد خزانهداری کل کشور برداشت و مالیات و سود سهام را به حساب درآمدهای عمومی کشور واریز کند.
چالش دوم از زمانی ایجاد شد که شرکتهای دولتی ملزم شدند حسابهای خود را نزد بانک مرکزی متمرکز کنند. البته الزام مذکور محدود به شرکتهای دولتی نبوده بلکه کلیه دستگاههای دولتی موظف شدند اقدام مشابهی را به انجام رسانند. دلیل اصلی حرکت به سمت حساب واحد خزانه مشکلات و بعضاً مفاسدی بود که از تعدد و تشتت حسابهای دستگاههای اجرایی نزد شبکه بانکی ایجاد شده بود. انتظار بر آن بود که تمرکز حسابهای مذکور نزد بانک مرکزی منافعی نیز برای دولت بهویژه در حوزه مدیریت نقدینگی داشته باشد. زیرا ماده (125) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 اجازه داده است خزانه برای رفع احتیاجات خود از موجودی حسابهای اختصاصی ازجمله حساب تمرکز درآمد شرکتهای دولتی و سپرده موقتاً استفاده کند؛ البته مشروط بر اینکه بلافاصله پس از درخواست سازمان ذیربط وجوه استفاده شده را مسترد دارد. اطلاعات در دسترس نشان میدهد پس از سال 1401 که با تمرکز حسابها نزد بانک مرکزی مانده مطالبات دولت و شرکتهای دولتی از بانک مرکزی به عدد قابلتوجهی افزایش یافت، خزانهداری کل کشور به نحو بیسابقهای از این ابزار برای مدیریت نقدینگی دولت استفاده کرده است. بهعنوانمثال، در یک مورد طبق گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی [1] در سال 1400 مبلغ 36 هزار میلیارد تومان از منابع مذکور برای تسویه تنخواه دریافت شده توسط دولت استفاده شده است. این موضوع در صورتهای مالی برخی شرکتهای دولتی نیز انعکاس یافته است. برای مثال، براساس بند «10» گزارش حسابرس مستقل درباره صورتهای مالی سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، خزانهداری کل کشور با مصوبه هیئتوزیران در طول سال مالی 1402 مبلغ 1500 میلیارد تومان از حساب این سازمان نزد بانک مرکزی بابت تسویه مطالبات گندمکاران از دولت برداشت کرده که تا زمان اظهارنظر حسابرس مستقل پیگیریها و مکاتبات سازمان بابت عودت این مبلغ به نتیجه نرسیده بوده است [2].
اگرچه ایجاد حساب واحد خزانه دستاوردهایی را برای مالیه عمومی دولت بههمراه داشته و در برخی سالها دولت را از درخواست تنخواه از بانک مرکزی بینیاز کرده است، اما تبعات قابلتوجهی را متوجه شرکتهای دولتی کرده است. مشکل اول، محدود شدن دسترسی شرکتهای دولتی به تسهیلات و خدمات بانکی است. تا قبل از ایجاد حساب واحد خزانه هر شرکت دولتی حسابهای اصلی خود را نزد یک یا چند بانک تجاری یا تخصصی نگهداری میکرد و بهتبع آن میتوانست از کلیه خدمات و تسهیلات آن بانک استفاده کند. در وضعیت کنونی سپردههای شرکتهای دولتی نزد بانک مرکزی متمرکز شده است. اگرچه تا خرداد 1403 بانک مرکزی براساس ماده (13) قانون پولی و بانکی مصوب 1351 میتوانست کلیه خدمات و تسهیلات بانکی را به شرکتهای دولتی ارائه کند، اما بهطور معمول جزء در موارد معدود و استثنایی بانک مرکزی خدمات و تسهیلات متعارف بانکی را در اختیار شرکتهای دولتی قرار نمیداد. از خرداد 1403 و پس از لازمالاجرا شدن قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402 و با توجه به نسخ ماده (13) قانون پولی و بانکی مصوب 1351 این اختیار نیز از بانک مرکزی سلب شده یا حداقل در هالهای از ابهام قرار گرفته است. البته ممکن است گفته شود شرکتهای دولتی میتوانند مانند گذشته از خدمات و تسهیلات بانکهای تجاری یا تخصصی کشور استفاده کنند؛ اگرچه این گفته به جهت حقوقی درست است، اما در عمل از تمایل بانکهای تجاری و تخصصی بهمنظور اعطای تسهیلات و خدمات به شرکتهای دولتی کاسته شده است.
مشکل دوم، محروم شدن شرکتهای دولتی از منافع مالی سپردهگذاری نزد شبکه بانکی است. درحالیکه رقبای شرکتهای دولتی از محل سپردهگذاری در بانکهای تجاری از منافعی ازجمله سود سپرده برخوردار میشوند و از این محل کسب درآمد میکنند، شرکتهای دولتی از چنین درآمدهایی محروم هستند؛ زیرا بهطور سنتی بانک مرکزی به سپردههای دولت و شرکتهای دولتی سود پرداخت نمیکند.
مشکل سوم، همانطور که پیشتر اشاره شد، برداشتهای گاهوبیگاه خزانهداری کل کشور از حسابهای شرکتهای دولتی نزد بانک مرکزی است. این برداشتها که عموماً با استفاده از اختیارات ناشی از ماده (125) قانون محاسبات عمومی کشور و یا مجوزهای خاص صورت میگیرد؛ شرکتهای دولتی را با چالش مدیریت نقدینگی مواجه میکند. اگرچه براساس ماده قانونی مذکور خزانهداری موظف است در صورت درخواست شرکت دولتی بلافاصله وجوه برداشتی را مسترد کند، اما در واقعیت لزوماً به این قاعده عمل نمیشود. چنین رفتارهایی علاوهبر آنکه اثر منفی بر نقدینگی و وضعیت مالی شرکت دارد، امکان برنامهریزی درباره جریان دریافتها و پرداختهای شرکت را با چالش جدی مواجه میکند.
علاوهبر سه چالش فوق که گریبانگیر همه شرکتهای دولتی است، برخی چالشهای مهم نیز وجود دارد که متوجه برخی شرکتهای دولتی مادرتخصصی است که سازمان توسعهای قلمداد میشوند. یکی از این چالشها عدم برگشت منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی در جریان خصوصیسازی به شرکتهای مادرتخصصی است. اگرچه به جهت قانونی الزام به برگشت 70 درصد از وجوه ناشی از واگذاریها به شرکتهای مادر تخصصیِ دارای ماهیت توسعهای وجود دارد، اما در مقام عمل هیچگونه وجهی به شرکتهای مادرتخصصی که سهامدار اصلی شرکتهای واگذار شده بودهاند، تخصیص داده نمیشود. این درحالی است که بسیاری از شرکتهای مادرتخصصی مانند ایدرو و ایمیدرو ماهیت توسعهای دارند و بنا به منطق اقتصادی منابع حاصل از واگذاری سهام آنها در شرکتهای تابعه و وابسته باید به آنها بازگردانده شود تا صرف سرمایهگذاریهای جدید و توسعه اقتصادی کشور گردد. بررسیها نشان میدهد که بهویژه در سالهای اخیر و در پی تعمیق کسری بودجه پیدا و پنهان دولت، منابع نقدی حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی در قالب مخارج پیشبینی شده در بودجههای سنواتی هزینه شده و سهم شرکتهای مادرتخصصی (سازمان توسعهای) تخصیص داده نشده است. بخش مهمی از واگذاریها نیز منابع نقدی برای خزانه دولت ایجاد نکرده و صرفاً بابت رد دیون دولت به بستانکاران بزرگ مانند سازمان تأمین اجتماعی انجام شده و بهتبع سهم شرکتهای مادرتخصصی بهطور کامل نادیده گرفته شده است. نکته نگرانکنندهتر آنکه در جریان برخی واگذاریها اگرچه بخشی از داراییهای شرکت مادرتخصصی که بهصورت سهام شرکتهای تابعه و وابسته بوده واگذار شده است، اما بدهیهای معادل آن تعیین تکلیف نشده و در ترازنامه شرکت مادرتخصصی باقی مانده است. توضیحات فوق نشان میدهد که واگذاریها با سازوکارهای کنونی تبعات مالی نگرانکنندهای برای منابع داخلی شرکتهای مادرتخصصی بههمراه داشته است.
نکته دیگر در این زمینه آنکه در شرایط وجود تورم بالا در اقتصاد، ارزش داراییها متناسب با تورم افزایش پیدا کرده و بهتبع، استهلاک آنها نیز افزایش مییابد، اما معمولاً ارزش دفتری داراییها کمتر از ارزش واقعی است (به سبب عدم تجدید ارزیابی یا محدودیت در انجام تجدید ارزیابی متناسب با سرعت تورم)؛ این مسئله کمبرآوردی هزینه استهلاک و بهتبع آن، افزایش سود به شکل غیرواقعی را سبب میشود؛ بدیهی است که افزایش سود نیز به خروج بالاتر منابع داخلی از محل تقسیم همین سود غیرواقعی(سهم ثابت 50 درصدی دولت از سود تقسیمی) منجر خواهد شد که خود به تضعیف بیشتر منابع داخلی شرکتها و تعمیق چالش تأمین مالی از این محل خواهد انجامید.
بهطور سنتی نظام تأمین مالی در ایران بانکمحور بوده است. بهعبارتدقیقتر، بخش عمده تأمین مالی بنگاهها (چه بابت طرحهای ایجادی و توسعهای و چه بابت سرمایه در گردش) از محل تسهیلات بانکی تأمین میشده است. شرکتهای دولتی نیز در گذشته از این قاعده مستثنا نبودهاند. چنانکه میدانیم شرکتهای دولتی وابسته به وزارت نفت بابت طرحهای ایجادی و توسعهای خود میلیاردها دلار تسهیلات از شبکه بانکی ایران دریافت کرده بودند. البته دریافت تسهیلات از بانکها اختصاص به شرکتهای نفتی و یا طرحهای توسعهای و ایجادی نداشته است. کمااینکه برخی شرکتهای دولتی مانند شرکت بازرگانی دولتی ایران بخش زیادی از منابع لازم برای تأمین سرمایه در گردش خود را از بانکهای دولتی ازجمله بانک کشاورزی دریافت کردهاند.
روند مذکور در سالهای اخیر بهگونهای باورنکردنی تغییر یافته است. بررسی صورتهای مالی شرکتهای دولتی بهویژه آن دسته از شرکتهای دولتی که ماهیت توسعهای دارند؛ نشان میدهد شرکتهای مذکور در سالهای اخیر بندرت توانستهاند تسهیلات جدیدی از شبکه بانکی دریافت کنند. برای مثال، در سال مالی 1402 بسیاری از شرکتهای دولتی ازجمله سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، شرکت ملی پالایش و پخش فراوردههای نفتی، شرکت راهآهن جمهوری اسلامی ایران، شرکت بازآفرینی شهری ایران و شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما) هیچگونه تسهیلات ریالی جدیدی دریافت نکردهاند. تسهیلات دریافتی برخی شرکتها ازجمله شرکت صنایع ملی پتروشیمی از شبکه بانکی نیز عدد بسیار ناچیز بوده است. حتی با توجه به تسویه تسهیلات قدیمیِ برخی شرکتهای دولتی مانند ایمیدرو، مانده تسهیلات این شرکتها در صورتهای مالی سالهای اخیر کاهش قابل ملاحظهای را نشان میدهد.
متأسفانه در سالهای اخیر بهدلایل گوناگون تمایل بانکها به اعطای تسهیلات به شرکتهای دولتی کاهش یافته است که در ادامه به برخی از آن دلایل اشاره میشود. دلیل اول، منجمد شدن بخش قابلتوجهی از مطالبات بانکها از شرکتهای دولتی است. اینکه چرا شرکتهای دولتی توان یا تمایل ندارند بدهیهای خود به بانکها را بازپرداخت کنند، سؤالی است که پاسخ تفصیلی آن از دامنه این گزارش خارج است. بااینحال، بهنحو اجمال میتوان کسری بودجه دولت را مهمترین مسبب این پدیده دانست. برای مثال، کافی است به وضعیت شرکت بازرگانی دولتی ایران بهعنوان یکی از بزرگترین شرکتهای دولتی بدهکار به شبکه بانکی نگاهی بیندازیم. ازآنجاکه در بسیاری از سالها منابع پیشبینی شده بابت یارانه خرید تضمینی گندم کمتر از میزان مورد نیاز بوده است، دولت بهناچار بانکهای دولتی و خصوصی شده را ملزم به اعطای تسهیلات ترجیحی به شرکت بازرگانی دولتی کرده تا کمبود منابع را از این محل تأمین کند. در برخی موارد بخشی از این منابع نیز بهصورت خط اعتباری بانک مرکزی به بانک عامل (بهعنوانمثال، بانک کشاورزی) داده شده تا در اختیار شرکت بازرگانی دولتی ایران قرار گیرد. ازآنجاکه در سالهای بعد نیز مشکل کسری بودجه دولت تداوم یافته است، دولت نتوانسته بدهی خود را به شرکت بازرگانی دولتی ایران و بهتبع آن به بانکهای بستانکار پرداخت کند. استمرار این روند در سالهای متمادی شرکتهای دولتی را به مشتریان پرریسک بانکها تبدیل کرده است.
بههرحال، جدای از آنکه منشأ منجمد شدن مطالبات بانکها از شرکتهای دولتی کسری بودجه دولت یا چیز دیگری باشد، نتایج و تبعات آن برای بانک یا بانکهای طلبکار تفاوت چندانی ندارد. عدم پرداخت مطالبات بانک از یک طرف شرکتهای دولتی بدهکار را به مشتری پرریسک بانک تبدیل میکند و بهتبع از جذابیت آن مشتری برای بانک میکاهد؛ و از طرف دیگر ایجاد و افزایش داراییهای منجمد در ترازنامه موجب ناترازی نقدی، اضافهبرداشت، افزایش هزینههای عملیاتی و بعضاً زیاندهی بانک میشود. جالب آنکه در بسیاری موارد درحالیکه در سال اعطای وام دولت بانک مرکزی را وادار به اعطای خط اعتباری ترجیحی به بانک میکند تا حداقل زیان کمتری متوجه بانک شود، در سنوات بعد بهویژه با تغییر دولتها بانک مرکزی از تمدید خطوط اعتباری مذکور خودداری و نرخهای سود بسیار بالاتری را از بانک مطالبه میکند. بدینترتیب بازی پویای اعطای تسهیلات به شرکتهای دولتی با گذشت زمان برای بانکها پرریسکتر میشود. شاید برای غلبه بر همین مشکل بود که قانونگذار در جزء «6» بند «ب» ماده (10) قانون برنامه هفتم پیشرفت، استفاده شرکتهای دولتی از منابع شبکه بانکی را در صورتی مجاز دانست که در قالب اعطای اوراق مالی- اسلامی قابل معامله در بازار سرمایه انجام گیرد. براساس جزء مذکور از زمان لازمالاجرا شدن این قانون، هرگونه استفاده دولت و شرکتهای دولتی از منابع شبکه بانکی باید در قالب تحویل اوراق مالی- اسلامی قابل معامله در بازار سرمایه به مؤسسات اعتباری صورت گیرد.
دلیل دوم، کاهش تمایل بانکها به اعطای تسهیلات به شرکتهای دولتی ناشی از خروج سپردههای شرکتهای دولتی از شبکه بانکی و تمرکز آن در حساب واحد خزانه نزد بانک مرکزی است. اگرچه الزام شرکتهای دولتی به تمرکز حسابهای خود نزد بانک مرکزی منافعی را برای خزانهداری کل کشور و بهتبع سازمان برنامه و بودجه (بهویژه از منظر مدیریت کسری بودجه دولت) بههمراه داشت، اما در عمل چالشهای متعددی را برای شرکتهای دولتی ایجاد کرد. طبعاً گردش وجوه و سپردههای شرکتهای بزرگ دولتی نزد شبکه بانکی منافعی از جنس جریان نقدی برای بانکها ایجاد میکرد که با تمرکز آنها نزد بانک مرکزی منافع مذکور پایان یافت. از طرف دیگر انتقال حساب شرکتهای دولتی به بانک مرکزی در مقطع زمانی انتقال حسابها بسیاری از بانکهای دولتی و خصوصی شده را با چالش نقدینگی و اضافهبرداشت مواجه کرد. آنچه شبکه بانکی از این حوادث آموخت آن بود که در چینش کنونی اقتصاد کشور کار کردن با شرکتهای دولتی نهتنها ریسک اعتباری ناشی از عدم بازپرداخت تسهیلات و تعهدات را بههمراه دارد، بلکه ریسک نقدینگی را نیز متوجه بانکها میکند. مسئله حساب واحد خزانه همچنین در پذیرش عاملیت ازسوی بانکها برای شرکتهای دولتی نیز مشکلآفرین شده است، بهنحویکه بانکها رغبت کمی برای پذیرش عاملیت شرکتهای دولتی جهت ارائه خدمات از خود نشان میدهند.
بههرحال، اتفاقات و سیاستگذاریهای سالهای گذشته باعث شد ریسک اعطای تسهیلات به شرکتهای دولتی افزایش و منافع همکاری با آنها برای شبکه بانکی کاهش یابد. طبیعی است با افزایش ریسک و کاهش منافع همکاری با شرکتهای دولتی، اقبال بانکها به اعطای تسهیلات به شرکتهای دولتی بهطور مستمر در حال کاهش است. معدود تسهیلاتی نیز که در سالهای اخیر از طرف بانکهای دولتی و خصوصی شده به شرکتهای دولتی اعطا شده است، عمدتاً با فشار دولتها و در چارچوب عملیات فرابودجهای دولت بهمنظور رفع تنگناهای مالی خود انجام گرفته است. برای مثال، میتوان به تسهیلات شبکه بانکی به شرکت بازرگانی دولتی ایران برای خرید گندم به قیمت تضمینی اشاره کرد؛ که عمدتاً ناشی از کسری بودجه سازمان هدفمندی یارانهها انجام شده و متأسفانه در ردیف مطالبات منجمد شبکه بانکی قرار گرفته است. درمجموع تا زمانی که ریسکهای اعطای تسهیلات و اعتبارات به شرکتهای دولتی بالاست، بانکهای کشور اعم از دولتی و غیردولتی رغبت چندانی به تأمین مالی سرمایهگذاریهای شرکتهای دولتی نخواهند داشت. کاهش ریسکهای مذکور نیز نیازمند اصلاح قوانین و سیاستهایی است که به اجمال مورد اشاره قرار گرفت.
ازآنجا که 100 درصد سهام اکثر قریب به اتفاق شرکتهای دولتی متعلق به دولت است؛ لذا شرکتهای دولتی ماهیتاً سهامی عام نیستند و سهام آنها در بازار سرمایه قابل خرید و فروش نیست. به همین سبب شرکتهای دولتی نمیتوانند بهطور مستقیم سرمایه خود را از طریق بازار سرمایه افزایش دهند. بهعبارتبهتر، امکان تأمین سرمایه از طریق انتشار سهام در بازار سرمایه برای شرکتهای دولتی فراهم نیست. این محدودیت که ناشی از ماهیت قانونی شرکتهای دولتی است؛ نهتنها دسترسی شرکتهای دولتی به منابع ناشی از افزایش سرمایه را محدود کرده است، بلکه باعث شده بخش قابلتوجهی از مدیران شرکتهای دولتی با سازوکارهای تأمین مالی از بازار سرمایه آشنایی کافی نداشته باشند.
علاوهبر مورد فوق، موانع مهم دیگری نیز در مسیر انتشار اوراق برای شرکتهای دولتی وجود دارد که از آن جمله میتوان به مشکل در تأمین رکن ضامن با توجه به زیاندهی برخی از شرکتها یا پایین بودن رتبه اعتباری و متعاقب آن نیاز به وثایق سنگینتر (که تمامی موارد فوق در تعامل با بانکها بهدلیل اجرای حساب واحد خزانه میتواند تشدید شود)، بوروکراسی بعضاً طولانی انتشار اوراق توسط شرکتها (رفت و برگشتهای مورد نیاز با وزارتخانه تخصصی مربوطه، تصویب طرحها در شورای اقتصاد حسب مورد، اخذ مصوبات مجامع عمومی در صورت لزوم و سایر مراحل مشابه)، پایین بودن نسبی نرخ بازده برخی از طرحهای توسعهای یا بلندمدت بودن بازدهی آنها (با توجه به فقدان یا محدودیت دوره تنفس در تأمین مالی از طریق اوراق) اشاره کرد.
البته در سابقه تاریخی شرکتهای دولتی، سابقه انتشار اوراق مشارکت (البته با عاملیت شبکه بانکی کشور) وجود دارد. برای مثال، شرکت صنایع ملی پتروشیمی در سال 1386 بهمنظور ساخت و توسعه پتروشیمی مبین- که یکی از عظیمترین طرحهای یوتیلیتی (تولید آب برق و بخار) کشور بود- نسبت به انتشار اوراق مشارکت با عاملیت بانک ملت اقدام کرد. این اوراق با سود مشارکت علیالحساب 5/15 درصد در سال و بهصورت سهساله عرضه شد. طبق اعلامیه فروش منتشر شده در آن زمان، یکی از مهمترین مزیتهای اوراق مشارکت پتروشیمی مبین این بود که همراه اوراق، کوپن نهایی پرداخت سود اضافی مشارکت به خریداران تحویل داده میشد تا درصورتیکه طرح بیش از سود علیالحساب عایدی داشت، با استفاده از این کوپنها به خریداران پرداخت شود. اما متأسفانه در سنوات اخیر شرکتهای دولتی بهرغم داشتن اختیارات قانونی کافی، بهدلایلی که پیشتر عنوان شد بندرت توانستهاند از ظرفیت انتشار اوراق مشارکت یا انواع صکوک برای توسعه فعالیتهای خود استفاده کنند.
اگرچه عمده شرکتهای دولتی با توجه به وضعیت حقوقی خود امکان افزایش سرمایه از طریق بازار بورس را ندارند، اما آن دسته از شرکتهای دولتی که ماهیت توسعهای دارند (مانند ایدرو یا ایمیدرو) میتوانند طرحهای ایجادی یا توسعهای خود را با تشکیل شرکت پروژه (سهامی عام) از طریق بازار سهام پذیرهنویسی عمومی کنند. برای مثال، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) بهعنوان یک شرکت دولتی توانست با معرفی شرکت گسترش سوخت سبز زاگرس (با نماد شگستر در بورس تهران) در سال 1402 پیشگام تأسیس شرکت پروژه (سهامی عام) در بورس تهران باشد. این شرکت دانش بنیان با هدف ایجاد زیست پالایشگاه و تولید بایو اتانول تأسیس شده است. درحالیکه سرمایه این شرکت پیش از عرضه عمومی در بازار سرمایهگذاری حرفهای بورس تهران 500 میلیارد تومان بود، شرکت توانست طی دو مرحله پذیرهنویسی عمومی در سالهای 1402 و 1403 سرمایه خود را به بیش از 4 هزار میلیارد تومان افزایش دهد. بدینترتیب ایدرو بهعنوان یک شرکت دولتی یکی از طرحهای فناورانه خود را از طریق بازار سرمایه با ایجاد شرکت پروژه (سهام عام) تأمین مالی کرد. تجربیاتی از این دست میتواند الگویی مناسب برای تأمین مالی پروژههای ایجادی یا توسعهای شرکتهای دولتی باشد که از خلال آن میتوانند ضمن جلب سرمایهگذاریهای مردمی در مسیر تولید و توسعه اقتصاد کشور، کمبود منابع مالی در دسترس خود را نیز جبران کنند. موارد دیگری ازجمله تشکیل صندوقهای سرمایهگذاری موضوعی نیز در این زمینه قابل بیان است.
مهمترین گام برای رفع چالشهای پیشِ روی تأمین مالی شرکتهای دولتی، تغییر در افق نگاه قانونگذاران و سیاستگذاران اقتصاد ایران است. شرکتهای دولتی بهدلیل مأموریتهای قانونی خود همواره پرچمدار سرمایهگذاری برای تولید در اقتصاد ایران بودهاند. تأمین مالی این سرمایهگذاریها بیش از هر چیز نیازمند ترجیح منافع بلندمدت ملی به دستاوردهای کوتاهمدت سیاسی و ترجیح توسعه کشور به مدیریت کسری بودجه دولت است. شواهدی که در متن گزارش بیان شد نشان میدهد، بسیاری از شرکتهای دولتی برای تأمین مالی سرمایهگذاریهای خود نهتنها از انحصار یا مزیت مالی خاصی بهرهمند نیستند؛ بلکه بسیاری از مشوقهایی که طبق قانون به شرکتهای غیردولتی اعطا شده است با انگیزه مدیریت کسری بودجه از شرکتهای دولتی دریغ شده است. در این شرایط تنها در صورتی میتوان به احیای سرمایهگذاری شرکتهای دولتی در مسیر توسعه و ارتقای تولید در کشور امید داشت که دستگاههای متولی قانونگذاری و سیاستگذاری بیش از آنکه به مدیریت مالیه عمومی و تأمین کسری بودجه دولت بیندیشند به رسالت اصلی خود برای توسعه اقتصاد ایران پایبند باشند. درصورتیکه چنین نگاهی در کشور حاکم شود، انجام پیشنهادهایی که در ادامه بیان شده است میتواند بخشی از چالشهای تأمین مالی شرکتهای دولتی را ترمیم کند.
· اصلاح ماده (125) قانون محاسبات عمومی کشور: براساس ماده (125) قانون محاسبات عمومی خزانه مجاز است برای رفع احتیاجات خود از موجودی حسابهای اختصاصی ازجمله حساب تمرکز درآمد شرکتهای دولتی و سپرده موقتاً استفاده کند؛ مشروط بر اینکه بلافاصله پس از درخواست سازمان ذیربط وجوه استفاده شده را مسترد دارد. چنانکه در متن گزارش گفته شد، رویه خزانهداری کل کشور در سالهای اخیر- که شامل برداشت قابلتوجه از منابع شرکتهای دولتی برای مدیریت مالیه عمومی بوده، شرکتهای دولتی را با چالشهای فراوان مواجه کرده است. ازاینرو، پیشنهاد میشود عبارت شرکتهای دولتی از متن ماده (125) حذف شود.
· اصلاح سازوکار تقسیم سود سهام دولت در شرکتهای دولتی: براساس برداشتی که هماکنون از بند «ج» ماده (28) قانون الحاق 2 رایج است؛ حداقل 50 درصد از سود شرکتهای دولتی بهعنوان سهم سود دولت به حسابهای خزانهداری کل کشور واریز میشود. این درحالی است که براساس قانون تجارت، تصمیمگیری در مورد تقسیم سود شرکت از اختیارات مجمع عمومی صاحبان سهام است؛ هرچند مجمع عمومی مکلف است حداقل 10 درصد از سود شرکت را تقسیم کند. بهطور متعارف تصمیمگیری در مورد میزان تقسیم سود شرکت تابعی از بازدهیهای انتظاری و برنامههای آتی صاحبان سهام برای توسعه شرکت است. ازاینرو، پیشنهاد میشود قانونگذار با حذف بند «ج» ماده (28) قانون الحاق 2، تصمیمگیری در مورد میزان تقسیم سود در شرکتهای دولتی را در یک چارچوب تعیین شده به مجمع عمومی هر شرکت دولتی واگذار کند. گفتنی است؛ درخصوص الگوی مطلوب سیاستگذاری تقسیم سود برای شرکتهای دولتی، الگوی مطلوب پیشنهادی در گزارش دیگری بهصورت مشروح تبیین شده است.
· انتقال حساب شرکتهای دولتی از بانک مرکزی به یک بانک دولتی تجاری: طبق قوانین جاری کشور کلیه حسابهای دولت، مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی در بانک مرکزی متمرکز شده است. چنانکه استدلال شد قوانین مذکور در مورد شرکتهای دولتی نیاز به اصلاح دارد. پیشنهاد مشخص آن است که کلیه حسابهای اصلی و فرعی همه شرکتهای دولتی در یک بانک تجاری دولتی مانند بانک ملی ایران متمرکز شود. با انجام این پیشنهاد که نیازمند اصلاح قانون است هم از بیانضباطیهای مالی سالهای دهه 1380 و اوایل دهه 1390 جلوگیری میشود (چون کلیه حسابهای هر شرکت دولتی نزد یک بانک دولتی متمرکز است) و هم شرکتهای دولتی این امکان را پیدا میکنند که از کلیه خدمات و تسهیلات بانکی با سهولت بهرهمند شوند. ضمن آنکه اگر از بابت منابع مذکور منافعی نیز برای بانک ایجاد شود، ذینفع نهایی آن دولت بهعنوان تنها سهامدار آن بانک دولتی خواهد بود.
· تدوین احکام لازم برای تعیین افزایش سرمایه و زیانانباشته بانکها، بیمهها و صندوقهای بیمهای دولتی: اگرچه در قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون بودجه سال 1404، تصمیمات مناسبی برای افزایش سرمایه دولت در بانکهای دولتی گرفته شد؛ اما بهبود وضعیت بانکهای دولتی بهویژه بانکهای ملی و سپه تا رسیدن به نسبت کفایت سرمایه مطلوب نیازمند اجرای کامل این تصمیمات در کنار تداوم حمایت قانونگذار از این روند در قوانین بودجه سنوات آتی است. بهعلاوه موضوع تعیین تکلیف زیانانباشته شرکتهای دولتی بهویژه بانکهای دولتی و شرکت سهامی بیمه ایران نیازمند مساعدت قانونگذار است.
· تخصیص سهم شرکتهای مادرتخصصی از واگذاری شرکتهای تابعه یا وابسته: اگر چه قانونگذار در تبصره «۷» ذیل بند «الف» ماده (۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی مقرر داشته است؛ 70 درصد منابع ناشی از واگذاری سهام شرکتهای تابعه یا وابسته به سازمانهای توسعهای (مانند ایدرو و ایمیدرو) باید به خود این سازمانها عودت داده شود، اما دولت در اکثر موارد به جهت محدودیتهای ناشی از کسری بودجه از تخصیص منابع مذکور به سازمانهای توسعهای خودداری کرده است. اگرچه بخش مهمی از شرکتهای وابسته به این سازمانها در دو دهه گذشته واگذار شدهاند، اما انتظار میرود دستگاههای مسئول نسبت به پیگیری اجرای این حکمِ قانونی اقدام لازم را به عمل آورند. علاوهبراین، تهاتر قهری مطالبات شرکتهای مذکور از این محل با سود سهام سهم دولت و مالیات آنها راهکار دیگری است که میتواند در این زمینه مفید باشد. این راهکار دولت را نسبت به عدم پرداخت این وجوه حساس میکند؛ درحالیکه در وضعیت فعلی، هیچگونه حساسیتی نسبت به عدم پرداخت سهم سازمانهای توسعهای وجود ندارد و عدم اجرای قانون دائمی در این زمینه برای دولت کاملاً بدون هزینه است.