خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

بین سال‌های 1870 تا 1913، کانادا درحال گذار از اقتصاد مبتنی‌بر کشاورزی و منابع‌ طبیعی به اقتصاد صنعتی بود. سیاست ملی، که در سال 1879 معرفی شد، با افزایش تعرفه‌های گمرکی بر کالاهای وارداتی سعی داشت از صنایع داخلی حمایت کند. این دوره همچنین شاهد رشد جمعیت، توسعه راه‌آهن و تشویق مهاجرت به کانادا بود که همه اینها بر اقتصاد تأثیر گذاشتند.

جمعیت کانادا در این دوره به‌طور مداوم افزایش یافت. از 1.6 درصد رشد سالیانه در دهه 1870 شروع شد و به 2.6 درصد در دهه 1900 رسید. این رشد در سال‌های 1896 تا 1913 با 2.3 درصد و برای کل دوره 1870 تا 1913 با 1.7 درصد ادامه داشت. افزایش جمعیت نشان‌دهنده مهاجرت و زادوولد بیشتر بود که نیروی کار بیشتری برای اقتصاد درحال رشد فراهم کرد.

تولید ناخالص داخلی کانادا نیز در این دوره رشد خوبی داشت. در دهه 1870 رشد سالیانه 1.9 درصد بود که در دهه 1880 به 3.6 درصد و در دهه 1900 به 5.8 درصد رسید. حتی در سال‌های 1870 تا 1878، که قبل از سیاست ملی بود، رشد 1 درصد بود، اما در سال‌های 1879 تا 1895 با 3.4 درصد و 1896تا1913 با 5.8 درصد بهبود یافت. بررسی کل دوره موردنظر در گزارش حاضر، یعنی سال‌های 1870 تا 1913، رشد متوسط 4درصدی را نشان‌ می‌دهد.

در این دوره ارزش‌افزوده تولیدات صنعتی، که نشان‌دهنده میزان تولید در کارخانه‌ها و کارگاه‌هاست، رشد قابل‌ توجهی داشت. در دهه 1870 رشد سالیانه 1.7 درصد بود که در دهه 1880 به 5.4 درصد و در دهه 1900 به 5.9 درصد رسید. ارزش افزوده صنعتی سرانه، که نشان‌دهنده سهم هر نفر از تولید صنعتی است، نیز روند مثبتی داشت. در دهه 1870 رشد 0.1 درصد بود که در دهه 1880 به 4.2 درصد و در دهه 1900 به 3.3 درصد رسید. کل دوره، یعنی سال‌های 1870 تا 1913، رشد متوسط 2.2درصدی را نشان‌ می‌دهد که این یعنی هر نفر مشارکت بیشتری در تولید صنعتی داشته است. این رشد به سیاست ملی نسبت داده می‌شود که محور اصلی بحث این گزارش است.

کانادا تا پیش از سال 1879 به‌عنوان کشوری با تعرفه‌های پایین شناخته می‌شد. درحالی‌که ایالات متحده از سال 1859 تا سال 1870 تعرفه‌های خود را از 15 درصد به 45 درصد افزایش داد، کانادا تحت فشارهای سیاسی داخلی، به‌ویژه ازسوی استان‌های دریایی، که به درآمدهای گمرکی وابسته بودند، تعرفه‌های خود را در سطح 15 درصد نگاه داشت. در سال 1874، دولت لیبرال الکساندر مکنزی تعرفه‌ها را به 17.5 درصد افزایش داد، اما این افزایش عمدتاً برای جبران کسری بودجه بود و هدف اصلی آن حمایت از تولید داخلی نبود.

با شروع رکود جهانی از سال 1873، اقتصاد کانادا به‌شدت ضربه خورد. قیمت‌های صادراتی حدود 20 درصد کاهش یافت و صادرات چوب و محصولات کشاورزی، که بخش مهمی از اقتصاد این کشور را تشکیل می‌داد، تا سال 1876 به نصف رسید. در این شرایط بحرانی، حزب محافظه‌کار به رهبری جان ‌ای. مک‌دونالد در سال 1878 با وعده حمایت از تولیدکنندگان داخلی به قدرت رسید. سیاست ملی، که در سال 1879 معرفی شد، تعرفه‌های 20 تا 35 درصد را بر کالاهای تولیدی وضع کرد؛ درحالی‌که مواد خام و کالاهای نیمه‌ساخته از تعرفه معاف شدند. این سیاست با هدف جایگزینی واردات و حمایت از صنایع نوپا طراحی شده بود. ایده اصلی این بود که دولت با وضع مالیات بر رقبای خارجی به تولیدکنندگان داخلی زمان و فضا بدهد تا به مداقیاس اقتصادی و بهره‌وری لازم برسند و در نهایت آنها را قادر به رقابت در بازارهای جهانی کند. منطق عقلایی و درست این سیاست ملی و صنعتی «زمانمندی» آن بود تا مبادا این سیاست به ابزاری برای رانت‌جویی دائمی تبدیل شود.

سیاست ملی کانادا (سال‌های 1895–1879) نمونه‌ای برجسته از حمایت‌گرایی ازطریق حمایت هدفمند از صنایع نوپا بود که با هدف تقویت بخش تولید داخلی در اقتصادی عمدتاً کشاورزی و وابسته به منابع طراحی شد. در ادامه، تحلیلی مختصر از نحوه عملکرد آن ارائه می‌شود:

·  تعرفه‌های بالا: این سیاست تحت رهبری نخست‌وزیر جان ای. مک‌دونالد، تعرفه‌های بالایی (مانند 20–35 درصد بر کالاهای تولیدی) وضع کرد تا صنایع کانادایی را از رقابت خارجی، به‌ویژه ایالات متحده، محافظت کند. این امر جایگزینی واردات را با گران‌تر کردن کالاهای خارجی تشویق کرد. این سیاست دو نتیجه مؤثر داشت: اول با قرار دادن بازار داخلی کانادا در اختیار صنایع داخلی موجب بهره‌مندی این صنایع از صرفه‌های مقیاس درون‌بنگاهی شد و این فرصت فراهم آمد تا آنها به مقیاس برسند و در منحنی یادگیری پایین بیایند؛ دوم با تشویق مهاجرت صنایع آمریکایی به بازار کانادا، توانست صرفه‌های مقیاس بین‌بنگاهی را نیز از طریق ایجاد تمرکز و توسعه خوشه‌های صنعتی ایجاد کند.

·  صنایع هدفمند: این سیاست به‌طور انتخابی محصولاتی مانند کاغذسازی، محصولات توتون و تنباکو و همین‌طور ابزارآلات و آهن و فولاد را، که جایگزین‌های داخلی نزدیک داشتند، هدف قرار داد تا رشد سریع تولید و بهره‌وری را ترویج دهد.

·  الزامات محتوای داخلی: کانادا از پیش‌گامان الزامات «محتوای ساخت داخلی» بود. شرکت‌های اتومبیل‌سازی در سال 1926 موظف شدند بخشی از محتوای کالاها و قطعات خودرو را داخل کشور تولید کنند که این امر موجب تقویت تولید داخلی شد.

اینکه یک سیاست از نظر کمّی و کیفی با کمترین هزینه به هدف خود برسد، بیش از این اهمیت دارد که حتی محتوای آن سیاست چیست؛ درمورد کانادا جدا از بحث درمورد ماهیت سیاست صنعتی آن کشور، نتایج این سیاست‌ها بود که اهمیت قابل توجهی داشت. اینجا خلاصه‌ای از یافته‌ها، که نشان‌دهنده نتایج این سیاست‌های صنعتی است، به این شرح ارائه می‌شود:

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

·  رشد صنعتی: سیاست ملی زمینه‌ساز رشد قابل ‌توجهی در بخش تولید صنعتی کانادا از نظر کمّی و کیفی شد. این سیاست با محافظت از صنایع نوپا، به شرکت‌ها اجازه داد به مقیاس اقتصادی برسند که این امر به افزایش تولید و بهره‌وری انجامید. برای مثال، این سیاست نه‌فقط مقیاس درون‌بنگاهی، بلکه با تشویق شرکت‌های صنعتی آمریکایی به انتقال تولید به داخل دیوار تعرفه‌ای کانادا مقیاس بین‌بنگاهی نیز ایجاد کرد.

·  تغییرات تکنولوژیک: در نتیجه تعرفه‌ها، در صنعت آهن و فولاد تحولات بزرگی در حیطه استفاده از ابزارهای جدید تولید رخ داد.

·  تنوع اقتصادی: این سیاست، وابستگی کانادا به صادرات محصولات اولیه (مانند چوب و گندم) را با تقویت پایه تولیدی داخلی کاهش داد.

·  هزینه رفاهی ناچیز: نتایج مطالعات نشان می‌دهند که تعرفه‌ها با بهبود شرایط تجارت داخلی و درآمدهای دولتی، هزینه‌های رفاهی نسبتاً کمی برای مصرف‌کنندگان به‌همراه داشت و پس از آن قیمت کالاهای محافظت ‌شده اغلب با افزایش کارایی کاهش یافت.

·  فرصت‌های صادراتی: اگرچه صنایع محافظت ‌شده عمدتاً بازار داخلی را تأمین می‌کردند، این سیاست از دسترسی کانادا به بازار آزاد بریتانیا بهره‌مند شد. بعدها برخی از این صنایع در صادرات به بازارهای جهانی نیز موفق بودند.

۱. مقدمه

در دنیای امروز، بحث‌های مربوط به سیاست‌های صنعتی و حمایت‌گرایی بار دیگر به مرکز توجه بازگشته‌اند. دولت‌های مختلف، ازجمله ایالات متحده، با اقدامات گسترده‌ای مانند قانون کاهش تورم (Inflation Reduction Act) و وضع تعرفه‌های سنگین (مانند 100  درصد بر خودروهای برقی چینی در سال 2024)، می‌کوشند تولید داخلی را تقویت کنند و وابستگی به زنجیره‌های تأمین جهانی را کاهش دهند. این سیاست‌ها با هدف ایجاد اشتغال صنعتی، افزایش امنیت اقتصادی و مقابله با رقابت ناعادلانه مطرح می‌شوند، اما منتقدان آنها را به افزایش هزینه‌های رفاهی مصرف‌کنندگان، کاهش کارایی و ایجاد موانع در تجارت جهانی متهم می‌کنند. برای درک بهترِ این رویکردها، نگاهی به تاریخ توسعه صنعتی می‌تواند راهگشا باشد. یکی از نمونه‌های برجسته تاریخی، سیاست ملی کانادا در اواخر قرن نوزدهم (سال‌های 1895–1879) است که با استفاده از تعرفه‌های بالا و مجموعه‌ای از سیاست‌های دیگر مانند تشویق مهاجرت سرمایه‌های انسانی از ایالات متحده، بخش تولیدی داخلی را در کشوری وابسته به منابع ‌طبیعی ایجاد کرد. این گزارش به بررسی عمیق این سیاست، دستاوردها، چالش‌ها و درس‌های آن برای امروز می‌پردازد. مسئله پژوهش حاضر این است که آیا این سیاست ملی و مجموعه ابزارهای آن در ایجاد تحولات ساختاری در اقتصادی مبتنی‌بر تولید و صادرات مواد خام مؤثر بوده است یا خیر؟

در زمینه تاریخ سیاست‌های صنعتی و توسعه اقتصادی محدودیت منابع مطالعاتی مشکلی جدی به شمار می‌آید و در زمینه تاریخ سیاست ملی کانادا این محدودیت جدی‌تر است؛ زیرا برخلاف ژاپن، ایالات متحده و سایر کشورهای اروپایی، که منابع مطالعاتی‌شان غنی است، درمورد کانادا منابع مطالعاتی بسیاری موجود نیست و این شاید نقطه ضعف گزارش حاضر باشد؛ اما از طرفی کانادا مانند سایر کشورها به‌صورت جدی بررسی نشده است و همین می‌تواند نقطه قوت این پژوهش باشد. این گزارش با اتخاذ رویکرد تحلیلی تاریخی به بررسی نظری و تجربی ماهیت، زمینه تاریخی، ابزارها و سیاست‌های صنعتی و نتایج این سیاست‌ها خواهد پرداخت.

در این بخش به‌صورت خلاصه به نتایج سیاست توسعه صنعتی کانادا اشاره‌ای خواهد شد. در بخش دوم محتوای سیاست صنعتی کانادا و ابزارهای آن برای تحول ساختار صنعتی بررسی خواهد شد و بخش سوم تا ششم پس از واکاوی زمینه تاریخی ظهور سیاست صنعتی در کانادا، به ارزیابی آثار رفاهی و توسعه‌ای این سیاست خواهد پرداخت.

به‌طور خلاصه، سیاست ملی کانادا نه‌تنها یک آزمایش اقتصادی بود، بلکه بازتابی از شرایط تاریخی، جغرافیایی و سیاسی آن زمان بود. این سیاست در بحبوحه رکود جهانی سال 1873 و فشارهای داخلی برای صنعتی ‌شدن اجرا شد. هدف اصلی آن حمایت از صنایع نوپا (Infant Industry Protection (IIP)) بود؛ ایده‌ای که ریشه در نظریه‌های اقتصادی قرن هجدهم و نوزدهم، به‌ویژه جان استوارت میل و فریدریک لیست، داشت. سیاست ملی کانادا در سال‌های ۱۸۷۹-۱۸۹۵ نمونه‌ای موفق از حمایت آگاهانه از صنایع نوپا) IIP (بود. هدف‌گیری گزینشی محصولات صنعتی با جایگزین‌های داخلی نزدیک، به گسترش سریع تولید و رشد بهره‌وری با هزینه کم برای رفاه مصرف‌کننده انجامید. کانادا در قرن نوزدهم نمونه خوبی از چگونگی استفاده یک اقتصاد به‌شدت کشاورزی و وابسته به منابع خام مثل صادرات چوب از سیاست تجاری برای توسعه یک بخش تولیدی و صنعتی بومی باوجود فشارهایی برای تخصص در تولید محصولات اولیه و خام است. حمایت‌گرایی کانادا مؤثر واقع شد و مجموعه‌ای از صنایع رقابتی در عرصه بین‌المللی با هزینه کم برای اقتصاد داخلی ایجاد کرد و حتی شرکت‌های تولیدی آمریکایی را مجبور به جابه‌جایی به داخل دیوار تعرفه‌ها کرد (ایجاد صرفه مقیاس بین‌بنگاهی و توسعه خوشه‌های صنعتی). از طرفی توسعه دسترسی به بازارهای خارجی ازجمله شانس دسترسی و صادرات به بازار آزاد بریتانیا در توسعه صنعتی کانادا اهمیت داشت و اگرچه کانادا همچنان به صادرات منابع، مانند چوب و گندم، وابسته بود، پردازش مواد خام در داخل کشور افزایش یافت. این امر تنوع اقتصادی را بهبود بخشید و وابستگی به محصولات اولیه را کاهش داد. این گزارش در ادامه به بررسی بیشتر این سیاست، ابزارها و نتایج آن خواهد پرداخت. ‎[14]

درمورد فضای سیاسی ظهور این سیاست باید گفت که سیاست ملی کانادا در سال 1879، که به‌طور گسترده‌ای به‌عنوان پاسخی به سیاست‌های تجاری ایالات متحده شناخته می‌شود، به‌شدت تحت تأثیر تعرفه‌های بالای آمریکا قرار گرفت. ایالات متحده در اواخر قرن نوزدهم با اتخاذ سیاست‌های حمایتی، به‌ویژه از طریق «سیستم آمریکایی» که توسط هنری کلی و دیگران ترویج شده بود، تعرفه‌های بالایی را بر کالاهای وارداتی اعمال کرد. این تعرفه‌ها، که برای حمایت از صنایع نوپای آمریکا طراحی شده بودند، دسترسی تولیدکنندگان کانادایی به بازار آمریکا را محدود، و کانادا را وادار به جست‌وجوی استراتژی برای تقویت اقتصاد داخلی خود کردند. سیاست ملی کانادا، که شامل افزایش قابل توجه تعرفه‌ها بر برخی کالاهای تولیدی بود، از این سیستم آمریکایی الهام گرفت و با هدف تقویت صنعتی‌سازی و ایجاد اقتصاد متنوع‌تر و خودکفا طراحی شد. این سیاست نه‌فقط به‌منظور محافظت از صنایع نوپا بود، بلکه به‌عنوان ابزاری برای تأمین درآمد دولت و ترویج یکپارچگی اقتصادی و سیاسی در کانادا عمل کرد. 

مطالعات مرتبط نشان می‌دهند که تعرفه‌های آمریکایی با ایجاد فشار رقابتی، کانادا را به‌سمت سیاست‌های حفاظتی سوق دادند که به‌نوبه‌خود باعث رشد صنایع هدف‌گذاری شده شدند. طیفی از این مطالعات با استفاده از داده‌های تاریخی اورکهارت درمورد اقتصاد کانادا نشان‌ می‌دهد صنایعی که از تعرفه‌های سیاست ملی بهره‌مند شدند، رشد سریع‌تر خروجی تولید، بهبود بهره‌وری و کاهش قیمت‌ها را در بلندمدت تجربه کردند که با پیش‌بینی‌های مدل‌های تجارت جدید هم‌راستاست. ‎[8]

در کل، سیاست ملی کانادا می‌تواند درس‌های سیاستی بسیاری برای کشورهای جهان سوم داشته باشد. ساختار اقتصادی کانادا در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم بی‌شباهت به ساختار امروزی کشورهای درحال توسعه نیست. کانادا در آن زمان اقتصادی وابسته به منابع طبیعی با دسترسی محدود به بازار آمریکا به‌دلیل تعرفه‌های بالا در ایالات متحده و همین‌طور سیل مهاجرت و خروج سرمایه‌های انسانی از کشور بود؛ بااین‌حال سیاست ملی کانادا این مسیر روبه‌افول را معکوس کرد.

 2. محتوای سیاست صنعتی کانادا و ابزارهای آن

سیاست صنعتی کانادا در اواخر قرن نوزدهم، به‌ویژه پس از تصویب سیاست ملی (National Policy) در سال ۱۸۷۹، به یکی از بحث‌برانگیزترین مباحث تاریخ اقتصادی این کشور تبدیل شد. این سیاست، که با الهام از «نظام آمریکایی توسعه صنعتی» (American System) طراحی شد، سه هدف اصلی را دنبال می‌کرد:

·   حمایت از صنایع نوپا (Infant Industries)؛

·   ایجاد بازار ملی یکپارچه از طریق توسعه زیرساخت‌ها؛

·   جذب مهاجران برای افزایش نیروی کار صنعتی و مصرف داخلی.

کانادا در دهه ۱۸۷۰ با چالش‌های عمده‌ای مواجه بود که مهم‌ترین آن وابستگی اقتصادی به صادرات منابع ‌طبیعی (مثل چوب و ماهی) بود. رقابت‌پذیری پایین صنایع تولیدی در مقابل واردات ارزان‌قیمت از آمریکا و بریتانیا هم این کشور را بیش از حد آسیب‌پذیر کرده بود و رشد اقتصادی پس از رکود سال ۱۸۷۳ نیز به‌شدت کُند بود. در چنین فضایی بود که جان ای. مک‌دونالد، نخست‌وزیر محافظه‌کار کانادا، در سال ۱۸۷۹ سیاست ملی را به‌عنوان راه‌حلی برای این مشکلات ارائه داد. ایده اصلی این سیاست مبتنی‌بر تئوری صنایع نوپا بود: بر این مبنا که صنایع جدید در مراحل اولیه توسعه، به‌دلیل فقدان بلوغ تکنولوژیکی و مقیاس تولید کوچک، قادر به رقابت با رقبای خارجی نیستند و حمایت موقت (مثلاً از طریق تعرفه) به آنها فرصت می‌دهد تا به بلوغ برسند.

ابزارهای اصلی سیاست صنعتی و ملی کانادا عبارت از سه ابزار مکمل به این شرح بود:

1. تعرفه‌های حمایتی (Protective Tariffs): افزایش ناگهانی و هدفمند نرخ‌های تعرفه که براساس آن میانگین تعرفه صنعتی از ۱۴.۹ درصد در ۱۸۷۵ به ۲۳.۳ درصد در سال ۱۸۹۰ رسید و با تبعیض آگاهانه بین صنایع همراه بود. صنایع هدف مانند توتون، کاغذ، تجهیزات حمل‌ونقل و نفت تعرفه‌‌شان ۱۲تا۴۴ درصد افزایش یافت و صنایع مورد حمایت متوسط مانند فولاد و چاپ تعرفه متوسطی دریافت کردند.

2. توسعه زیرساخت‌ها (به‌ویژه راه‌آهن): اتصال شرق و غرب کانادا از طریق راه‌آهن اقیانوس آرام (yCanadian Pacific Railwa) و ایجاد بازار ملی یکپارچه برای کاهش هزینه‌های حمل‌ونقل و افزایش دسترسی به مصرف‌کنندگان.

3. سیاست‌های مهاجرتی: جذب مهاجران آمریکایی یا اروپایی برای افزایش جمعیت، تقاضای داخلی و نیروی کار صنعتی.

شاید سؤال مهم این باشد که چرا این سه ابزار مؤثر واقع شدند؟ مطالعات نظری دو مدل اقتصاد صنعتی ارائه می‌دهند که بر مبنای آن این سیاست‌ها حداقل روی کاغذ می‌توانستند مؤثر واقع شوند.

۱. مدل سازمان صنعتی (Industrial Organization Model): صنایع کانادا در دوره بررسی شده در چارچوب انحصار چندقطبی دسته‌بندی شده‌ بودند. تعرفه با کاهش واردات، اندازه بازار داخلی را افزایش داد و افزایش اندازه بازار به بنگاه‌ها اجازه داد از صرفه‌های مقیاس داخلی استفاده ‌کنند و بهره‌وری‌شان را نیز افزایش دهند. مثلاً صنعت فولاد کانادا پس از سال ۱۸۷۹ با افزایش تولید سالیانه ۷.۶ درصد، بهره‌وری خود را ۲.۳ درصد سالیانه بهبود بخشید.

۲. مدل یادگیری با عمل (Learning-by-Doing Model): بهره‌وری صنایع تابعی از تجربه انباشته تولید بود و تعرفه با افزایش تولید، فرایند یادگیری را تسریع کرد. مثلاً صنعت کاغذ با نرخ یادگیری ۵۶.۹ درصد سریع‌ترین رشد را داشت.

سیاست صنعتی کانادا در سال‌های 1913-۱۸۷۰ با محوریت سیاست ملی سال ۱۸۷۹، نشان داد که حمایت هدفمند از صنایع نوپا می‌تواند محرک رشد صنعتی باشد، مشروط به آنکه:

·   تعرفه‌ها گزینشی و براساس پتانسیل یادگیری/ صرفه‌های مقیاس اعمال شوند.

·   با سرمایه‌گذاری در زیرساخت (راه‌آهن) و توسعه اندازه بازار همراه باشند.

·   موقت باشند تا صنایع به بلوغ برسند.

این تجربه تاریخی برای اقتصادهای درحال توسعه امروزی نیز آموزنده است. موفقیت سیاست صنعتی نیازمند ترکیب حمایت هوشمند، سرمایه‌گذاری در ظرفیت‌های تولیدی و ادغام در زنجیره ارزش جهانی است. بااین‌حال، همواره مخاطره (ریسک) سوءمدیریت و تداوم حمایت‌های غیرضروری وجود دارد. در کانادا حمایت‌ها به ‌شرط زمان پایبند بودند و یکی دیگر از نکات کلیدی موفقیت سیاست صنعتی کانادا همین بوده‌ است.

این ابزارها و سیاست‌ها بعدها در نیمه اول قرن بیستم با مجموعه‌ای از سیاست‌های صنعتی دیگر نیز جایگزین شدند که نشانه پیشرفت کانادا در ظرفیت‌سازی دولتی است. مثلاً در نیمه اول قرن بیستم، کانادا سیاست‌هایی را نیز در راستای توسعه محتوای ساخت داخل در پیش گرفت و تلاش کرد تا برخی قطعات و کالاهای واسطه‌ای در تولید خودروسازی‌ها نیز در داخل تولید شوند. اگرچه در طول گزارش نیز بحث خواهد شد، موفقیت این سیاست ملی صنعتی نتیجه قدرت بیشتر استان‌های صنعتی و گروه‌های تولیدکننده در مقایسه با استان‌های ساحلی و تجاری بود که بیشتر متمایل به تجارت آزاد بودند. این نشان‌ می‌دهد که فراتر از بحث فنی سیاست‌های صنعتی، شرط لازم موفقیت آنها اقتصاد سیاسی پشتیبان این سیاست‌هاست.

همان‌طور که ادن و مولوت نیز بیان می‌کنند، در زمان برنامه‌ریزی برای کنفدراسیون کانادا، سیاست ملی، که به «توسعه‌طلبی دفاعی» نیز معروف است، شکل گرفت. این سیاست در پاسخ به نیازهای اولیه ملت‌سازی در یک کشور تازه‌تأسیس طراحی شد و شامل سه جزء اصلی بود: تعرفه‌های گمرکی، ساخت راه‌آهن سراسری و اسکان زمین برای تشویق مهاجرت. در سال ۱۸۷۸، حزب محافظه‌کار به رهبری سِر جان ای. مک‌دونالد با وعده سیاست‌های ملت‌سازی و توسعه صنعتی از طریق افزایش تعرفه‌های گمرکی به قدرت رسید. این تعرفه‌ها به‌منظور حمایت از صنایع داخلی کانادا در برابر رقابت خارجی، به‌ویژه ایالات متحده، طراحی شدند.

این سیاست به تقویت بخش تولید داخلی کمک کرد و به‌عنوان ابزاری برای حفظ استقلال اقتصادی کانادا در برابر همسایه قدرتمند جنوبی عمل کرد. ساخت راه‌آهن سراسری یکی از مهم‌ترین اجزای سیاست ملی بود. این پروژه عظیم، که با هدف اتصال مناطق شرقی و غربی کانادا انجام شد، نه‌فقط زیرساختی برای توسعه صنعت حمل‌ونقل بود، بلکه نقش کلیدی در یکپارچگی اقتصادی و اجتماعی کشور داشت. این پروژه عظیم با هدف تقویت پیوندهای ملی و تسهیل تجارت و جابه‌جایی افراد انجام شد. تعرفه‌ها محافظ صنایع داخلی در برابر رقابت خارجی بودند و اسکان زمین به گسترش جمعیت و توسعه مناطق غربی کمک کرد. سیاست اسکان زمین به‌منظور تشویق مهاجرت به مناطق غربی کانادا طراحی شد. این سیاست با ارائه زمین‌های رایگان یا ارزان‌قیمت به مهاجران، به‌ویژه از اروپا، به توسعه کشاورزی و صنعت و افزایش جمعیت در مناطقِ کمترتوسعه‌یافته کمک کرد. این سه جزء در کنار هم به‌عنوان پایه‌های اصلی سیاست ملی، به ایجاد هویت ملی و توسعه صنعتی کانادا کمک کردند. ‎[6]

بنا بر مطالعه جی فایرستون، به‌طورکلی سال‌های 1873تا1896 شاهد تغییر کامل در سیاست‌های تعرفه‌ای کانادا بود. به‌دلایل سیاسی، تعرفه‌ها در سال 1866 کاهش یافت و در سال 1868 تمام عوارض بر غلات و آرد حذف شد. بااین‌حال، افزایش هزینه‌های دولتی و مشکلات مالی، دولت کانادا را به افزایش تعرفه‌ها در سال 1874 وادار کرد. در سال 1879، به‌دلیل کم‌رنگ شدن امید به تجدید توافق تجارت متقابل با ایالات متحده، کانادا سیاست حمایت از بازار داخلی را از طریق تعرفه‌های بالا دنبال کرد. این سیاست، که با ‌عنوان «سیاست ملی» شناخته می‌شود، به ایجاد و توسعه صنایع جدید مانند کارخانه‌های نساجی، پالایشگاه‌های شکر و تولیدات صنعتی دیگر مانند کاغذ کمک کرد. رکود اقتصاد جهانی در سال‌های 1873تا1896 رشد اقتصاد کانادا را کُند کرد، اما اقتصاد این کشور متوقف نشد. باوجود کاهش نرخ رشد، اقتصاد کانادا به تحکیم دستاوردهای قبلی ادامه ‌داد. شرایط تجارت به نفع کانادا تغییر کرد؛ زیرا قیمت کالاهای تولیدی وارداتی سریع‌تر از قیمت محصولات صادراتی کاهش یافت. این دوره همچنین شاهد توسعه زیرساخت‌ها و افزایش احساس وحدت ملی بود که به پایه‌گذاری کانادا به‌عنوان واحد اقتصادی و اجتماعی یکپارچه کمک کرد. ‎[3]

همان‌طور که اشاره شد، سیاست‌های حمایتی به نفع تولیدکنندگان داخلی، به‌ویژه در مناطق مرکزی کانادا مانند انتاریو و کبک، بود. این سیاست‌ها همچنین به دولت امکان افزایش درآمدهای گمرکی را داد که برای تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی مانند راه‌آهن ضروری بود. حمایت از صنایع به تمرکز منابع در بخش‌های صنعتی و مرکزی کانادا انجامید که گاهی به ضرر مناطق حاشیه‌ای مانند استان‌های دریایی بود. این امر تنش‌های منطقه‌ای را افزایش داد؛ اما لازمه این سیاست توسعه صنعتی و ملت‌سازی، پشتیبانی استان‌های صنعتی داخلی و گروه‌های لابی تولیدکننده از این سیاست بود؛ برای مثال، تعرفه ترجیحی تجارت با بریتانیا، برای کانادا، به‌ویژه در زمینه منسوجات، محصولات آهن و فولاد، شیشه و مبلمان، نتایج خوبی داشت. بااین‌حال، حتی تولیدکنندگان کانادایی به‌شدت با این سیاست مخالفت کردند و خواستار حفاظت بیشتر در برابر رقابت بریتانیایی شدند. از نظر سیاسی، این تعرفه باعث ایجاد شکاف بین منافع تولیدی (در انتاریو، کبک و نوااسکوشیا) و منافع کشاورزی (در استان‌های غربی و انتاریو) شد. کشاورزان و تولیدکنندگان غلات کاهش بیشتر تعرفه‌ها را تقاضا می‌کردند؛ درحالی‌که تولیدکنندگان خواستار حفاظت بیشتر بودند. حال سؤال مهم این است که چه صنایعی در این دوره مورد حمایت هدفمند قرار گرفتند؟

براساس مقاله «حمایت از صنایع نوپا: تولید در کانادا و سیاست ملی، 1913-1870»، نوشته ریچارد هریس، ایان کی و فرانک لوئیس، سیاست ملی (National Policy) کانادا، که در سال 1879 به اجرا درآمد، با هدف حمایت از صنایع نوپا از طریق افزایش تعرفه‌ها روی برخی کالاهای تولیدی، توسعه زیرساخت‌ها و تشویق مهاجرت طراحی شد. درخصوص این سیاست به‌عنوان یک آزمایشی طبیعی برای بررسی پیامدهای حمایت‌های تعرفه‌ای بر صنایع تولیدی کانادا، مطالعه شده است. این مقاله صنایع تولیدی کانادا را به سه گروه براساس میزان تأثیرپذیری آنها از افزایش تعرفه‌های سیاست ملی تقسیم می‌کند:

-گروه هدف (Target Group): این گروه شامل چهار صنعت با بیشترین رقابت وارداتی بود که به‌منظور حمایت، بیشترین افزایش تعرفه را بین سال‌های 1875 و 1880 دریافت کردند. این صنایع عبارت‌اند از:

·  محصولات توتون و تنباکو (Tobacco Products): تعرفه این صنعت بین سال‌های 1875 و 1880 به میزان 44 درصد افزایش یافت.

·  محصولات کاغذی (Paper Products): این صنعت شاهد افزایش قابل ‌توجه تعرفه بود که به رشد سریع تولید و بهره‌وری آن کمک کرد.

·  تجهیزات حمل‌ونقل (Transport Equipment): تعرفه این صنعت از 1 درصد در سال 1875 به 26.7 درصد در سال 1880 افزایش یافت.

·  محصولات نفت و زغال‌سنگ (Petroleum and Coal Products): تعرفه این صنعت سه‌برابر شد و از 6 درصد به 18 درصد رسید.

این صنایع به‌دلیل رقابت بالای وارداتی و افزایش تعرفه بیش از 37.5 درصد به‌عنوان گروه هدف شناسایی شدند. این گروه پس از اجرای سیاست ملی، شاهد رشد سریع‌تر در تولید، بهره‌وری کل عوامل (TFP) و کاهش قیمت‌ها در بلندمدت بود.

-گروه گسترده (Broad Group): این گروه شامل دو صنعت دیگر بود که افزایش‌های قابل‌ توجه تعرفه دریافت کردند، اما رقابت وارداتی کمتری داشتند:

·   چاپ و نشر (Printing and Publishing): این صنعت افزایش تعرفه قابل ‌توجهی داشت، اما از رقابت وارداتی کمتری برخوردار بود.

·   آهن و فولاد (Iron and Steel): این صنعت نیز با افزایش تعرفه مواجه شد، اما مثل مورد پیشین بود.

این صنایع به‌دلیل دریافت حمایت‌های تعرفه‌ای بالا، اما با رقابت وارداتی کمتر، در گروه گسترده قرار گرفتند و نتایج مشابهی از نظر رشد تولید و بهره‌وری نسبت به گروه هدف نشان دادند.

·  گروه غیرمتأثر (Unaffected Group): این گروه شامل صنایعی بود که یا افزایش تعرفه کمی دریافت کردند یا با رقابت وارداتی کمتری مواجه بودند. این صنایع عبارت‌اند از: محصولات غذایی و آشامیدنی، منسوجات و محصولات لاستیکی و غیره.  البته گفتنی است که بر مبنای گزارش کدروسکی که در ادامه بیشتر اشاره خواهد شد، پوشاک در کل از تعرفه‌های بالاتری برخوردار بود.

افزایش تعرفه‌ها در سال 1879 به‌صورت ناگهانی و با شدت‌های متفاوتی برای صنایع مختلف اعمال شد. برای مثال، همان‌طور که اشاره شد، برخی صنایع مانند محصولات توتون و تنباکو و تجهیزات حمل‌ونقل شاهد افزایش‌ تعرفه‌های چشمگیر بودند؛ درحالی‌که صنایعی مانند محصولات فلزی غیرآهنی فقط 0.5 درصد افزایش تعرفه داشتند. حمایت‌های تعرفه‌ای طی سال‌های 1879 تا 1913 ثابت نبودند. تا اواسط دهه 1890، تغییراتی در تعرفه‌ها اعمال شد؛ ازجمله بازنگری عمده در جدول تعرفه‌ها در سال 1887 تحت مدیریت چارلز تاپر، وزیر دارایی وقت. این تغییرات شامل گسترش حمایت‌ها به صنایع مختلف و تنظیمات در نرخ‌های تعرفه بود. بااین‌حال، پیامدهای تعرفه‌ها به‌ویژه در دهه 1880 برجسته بود؛ جایی که رشد تولید و بهره‌وری در صنایع هدف و گسترده به‌طور قابل ‌توجهی افزایش یافت. باوجود این، حمایت‌ها تا سال 1913 ادامه یافت و حتی در دوره رونق گندم (سال‌های 1913-1896) نیز تأثیرات مثبت خود را حفظ کرد. ‎[10]

شکل 1. نمودار رشد تولید براساس گروه‌های صنعتی قبل و بعد از سیاست ملی (1879) (دوره 1870 تا 1889)

مأخذ: برگرفته از داده‌های اورکهارت و هریس. ‎[10]‎[8]

3. زمینه تاریخی: کانادا پیش از سیاست ملی

کدروسکی تحلیل‌ها و آمار مهمی را درمورد زمینه تاریخی کانادا پیش از اجرای سیاست ملی ارائه می‌کند. بر مبنای تحلیل او، قبل از سال 1879، اقتصاد کانادا به‌طور عمده بر پایه کشاورزی، جنگل‌داری و صادرات منابع طبیعی مانند چوب بود. این کشور، که در سال 1867 با اتحاد استان‌ها شکل گرفته بود، هنوز در مراحل اولیه توسعه صنعتی قرار داشت. در این زمان، ایالات متحده به‌عنوان همسایه قدرتمند جنوبی، با صنعتی‌شدن سریع خود، تهدیدی برای اقتصاد کانادا محسوب می‌شد. تعرفه‌های بالای آمریکا (که از 15 درصد در 1859 به 45 درصد در 1870 رسیده‌ بود) مانع از صادرات محصولات کانادایی به این کشور شده و فشار را بر سیاستگذاران کانادایی برای یافتن راه‌حل افزایش داده بود. آیا بدون این تعرفه‌های بالای آمریکا، کانادا می‌توانست تعرفه‌ها را یک‌جانبه بالا ببرد و از صنایع خود حمایت کند؟ پاسخ کمی پیچیده است؛ اما باید گفت که محرک کانادا برای حرکت به‌سوی سیاست ملی بیشتر از تعرفه‌های آمریکا، رکودی جهانی بود که از سال 1873 آغاز شد. پس شاید در غیاب تعرفه‌های آمریکا، کانادا بازهم به‌سوی سیاست ملی و اعمال تعرفه حرکت می‌کرد با این حال تعرفه های آمریکا در سوق دادن کانادا به این سمت نیز بی‌تأثیر نبود.

در این دوره، تعرفه‌های کانادا بسیار پایین‌تر از آمریکا بود. دولت تحت رهبری الکساندر مکنزی در سال 1874، تعرفه‌ها را به 17.5 درصد افزایش داد؛ اما این اقدام بیشتر برای جبران کسریِ بودجه بود تا حمایت از صنعت. استان‌های ساحلی، مانند نوا اسکوشیا و نوبرانزویک، که به تجارت با بریتانیا و ایالات متحده وابسته بودند، با افزایش تعرفه‌ها مخالفت می‌کردند؛ زیرا این امر می‌توانست بازارهای صادراتی‌شان را مختل کند. بااین‌حال، رکود جهانی سال 1873 شرایط را تغییر داد. کاهش 20درصدی قیمت‌های صادراتی و افت شدید صادرات چوب و گندم، که نیمی از ارزش آن تا سال 1876 از دست رفت، فشار را بر دولت برای اتخاذ سیاست‌های حمایت‌گرایانه افزایش داد. 

در این میان، حزب محافظه‌کار به رهبری جان ای. مک‌دونالد با شعار «کانادا برای کانادایی‌ها» وارد صحنه شد. مک‌دونالد که در سال 1878 به قدرت رسید، بر لزوم صنعتی‌ شدن و کاهش وابستگی به محصولات اولیه تأکید کرد. سیاست ملی، که در سال 1879 معرفی شد، با تعرفه‌های 20 تا 35 درصد بر کالاهای تولیدی و معافیت مواد خام، نقطه عطفی در تاریخ اقتصادی کانادا بود. این سیاست نه‌فقط ابزاری اقتصادی، بلکه پروژه‌ای ملی برای تقویت هویت کانادایی تلقی می‌شد.

ایده اساسی پشت حمایت از صنایع نوپا این است که تولیدکننده به دولتی نیاز دارد تا از رقبای بین‌المللی مالیات بگیرد تا هنگامی که به مقیاس و سطح بهره‌وری کارآمد برسد. این استدلال اغواکننده است. چه‌کسی از حمایت از صنایع نوپا استقبال نمی‌کند؟ اگرچه مطالعات تجربی زیادی وجود ندارد که نشان دهد این روش مؤثر است و شواهد روایی زیادی برای شکست فاجعه‌بار آن وجود دارد؛ بااین‌حال در برابر برخی از مثال‌های شکست در اجرای سیاست‌های توسعه صنعتی در روسیه یا آمریکای لاتین، کانادا که اقتصادی وابسته به صادرات محصولات کشاورزی و خام داشت و تقریباً هم‌زمان با روسیه تعرفه‌ها را افزایش داده بود، ممکن است مدل خلاف واقع بهتری ارائه دهد.

همان‌طور که گفته شد، کانادا در مقایسه با ایالات متحده، نسبتاً دیر (اما در مقایسه با دیگران از متقدمان بود) به حمایت از صنایع داخلی روی آورد. در ایالات متحده، کنگره جمهوری‌خواه میانگین نرخ تعرفه‌ها را از ۱۵ درصد در سال ۱۸۵۹ به ۴۵ درصد در سال ۱۸۷۰ افزایش داد و به گفته داگلاس ایروین، این نرخ‌ها تا دهه ۱۸۹۰ بالای ۳۰ درصد باقی ماندند. مخالفت شدید استان‌های ساحلی (نیوبرانزویک، نوا اسکوشیا و جزیره پرنس ادوارد)، عملکرد اقتصادی خوب کانادا و تولیدکنندگان حاشیه‌ای از نظر سیاسی، همراه با تفسیر مبتنی‌بر درآمد از نقش تعرفه‌ها، به این معنا بود که تغییر چندانی در ساختار تعرفه‌ها تا سال ۱۸۷۹ رخ نداد. مواد اولیه و نهاده‌های واسطه‌ای نیمه‌تمام بدون عوارض گمرکی وارد کشور می‌شدند؛ درحالی‌که مالیات ۱۵درصدی بر ارزش‌افزوده واردات صنعتی وضع می‌شد که در سال ۱۸۷۴ با هدف کسب درآمد، اندکی افزایش یافت و به ۱۷.۵ درصد رسید (تعرفه مکنزی). باوجود این، از سال ۱۸۷۳، بازارهای جهانی دچار رکود شدند و تا سال ۱۸۷۶ رکود بزرگی آغاز شد. تا سال ۱۸۷۹، قیمت‌های صادراتی ۲۰ درصد کاهش یافت و صادرات چوب به نصف رسید. ورشکستگی بانک‌ها افزایش و درآمدهای دولت نیز کاهش یافت. پس از پیروزی در انتخابات سال ۱۸۷۸، حزب محافظه‌کار به رهبری نخست‌وزیر، جان ای. مک‌دونالد، «سیاست توسعه ملی» را آغاز کرد؛ برنامه‌ حمایتی جامعی که برای توسعه و پیشرفت اقتصاد کانادا طراحی شده بود. این سیاست ملی سه محور اصلی داشت: ساخت راه‌آهن پاسیفیک کانادا (که در سال ۱۸۸۵ تکمیل شد)؛ تشویق مهاجرت به کانادا برای جبران مهاجرت به ایالات متحده و اسکان در غرب؛ و اتخاذ رژیم تعرفه‌ایِ به‌شدت حمایت‌گرایانه برای تقویت صنایع داخلی. در آن زمان اقتصاد کانادا شاهد دو موج افزایشی تعرفه بود: یکی هنگامی که میانگین نرخ تعرفه‌ها باتوجه‌به ارزش واردات، بلافاصله از کمتر از ۱۴ درصد به ۲۱ درصد افزایش یافت و دیگری هم افزایش تعرفه‌های معروف به تاپر که در سال ۱۸۸۷ صورت گرفت. نگاه به روند تولید ناخالص داخلی کانادا در آن دوره مهم است؛ اما اطلاعاتی از تحولات ساختاری و توسعه اقتصادی کانادا ارائه نمی‌کند و همان‌طور که کدروسکی نیز بیان می­کند، تلاش برای توسعه صنعتی در قلب داستان ملی‌گرایی در کانادا قرار داشت. ‎ ‎[12]

 شکل 2. نمودار روند میانگین تغییرات درصد رشد تولید ناخالص داخلی کانادا از سال 1870 تا سال 1909

مأخذ: برگرفته از داده‌های اورکهارت. ‎[8]

سه انگیزه قانع‌کننده برای سیاست ملی وجود داشت: اول، تعرفه‌های بالاتر راهی برای افزایش درآمدهای کشور ارائه می‌داد که تا سال ۱۸۸۷، ۷۰ درصد آن از عوارض بود؛ دوم، رکود دهه 1870 که صنایع داخلی را تحت فشار قرار داده و قیمت محصولات تولیدی بیش از مواد اولیه کاهش یافته ‌بود و سوم، ترس صنعتگران با کاهش هزینه‌های حمل‌ونقل، که تولیدکنندگان را در برابر رقابت خارجی آسیب‌پذیرتر می‌کرد. حامیان اصلی محافظه‌کاران، صنعتگران و بازرگانان شهری بودند که بیشترین آسیب را از رکود تجاری دیده‌ بودند و بیشترین سود را از حمایت‌ها می‌بردند. در نهایت، به نظر می‌رسد که سیاست ملی برای «متعادل کردن» توسعه کانادا با خودکفاتر کردن کشور در تولید طراحی شده بود که با ادغام بازار داخلی شرق و غرب توسط راه‌آهن که توسط تعرفه‌های بالا محافظت می‌شد، همراه بود.

بااین‌حال، تنوع زیادی در ساختار تعرفه وجود داشت. برای مواد اولیه و خام، مثل چوب یا پنبه خام، تعرفه‌ها فقط از 5.6 به 9.5 درصد افزایش یافت و تعرفه‌های مربوط به کالاهای لوکس عملاً در سطح 9 درصد ثابت ماند. عوارض گمرکی بر منسوجات پنبه‌ای از 17.5 به 30 درصد و آهن و فولاد از 5 به 17.5 درصد افزایش یافت. در یک مورد بولیو و چرنیچان شاخص‌های محدودیت تجاری یا سطح تعرفه عمومی را برای محاسبه ضرر رفاهی استخراج می‌کنند. همان‌طور که شواهد روایی نشان ‌می‌دهد، کالاهایی با جایگزین‌های داخلی نزدیک- یعنی کالاهایی که کانادایی‌ها قبلاً تولید می‌کردند- اهداف اصلی بودند. بنابراین تعرفه تاپر، که به‌طور استراتژیک موجب افزایش نرخ تعرفه محصولات خاص شد، در واقع محدودیت‌ها را تقریباً به همان میزان سیاست ملی اولیه افزایش داد.

آیا این حمایت‌گرایی کانادایی مؤثر بود؟ اساساً اینجا سه سؤال مطرح می‌شود:

·   حمایت‌گرایی چه میزان از خسارت‌های رفاهی را به بار آورد؟

·   آیا حمایت‌گرایی باعث رشد صنعتی بلندمدت شد؟

·   آیا درنهایت مزایای سؤال دوم بر هزینه‌های سؤال اول غلبه کرد؟

4. هزینه‌های رفاهی

بر اساس گزارش ریچارد هریس، ارزیابی‌های اولیه مجلس عوام کانادا از سیاست ملی در سال 1883، مثبت بود. کمیته منتخبی که توسط دولت مأمور شده بود تا درمورد عملکرد تعرفه تحقیق کند، دو مأمور به نام‌های آلفرد اچ. بلک‌بای و ادوارد ویلیس را برای بررسی صدها شرکت تولیدی در انتاریو، کبک و استان‌های دریایی اعزام کرد. بلک‌بای گزارش داد که قیمت‌ها اکنون در بیشتر موارد بسیار پایین آمده‌اند و تولید نسبت به قبل بیشتر افزایش یافته ‌است؛ این نشان ‌می‌دهد در فرایند تولید وسایل و امکانات بهتری به‌کار گرفته می‌شوند. هر فرد اکنون بیشتر از 6 سال پیش‌تولید می‌کند. اکنون در اینکه نتیجه کلی آن تغییر [تعرفه سال ۱۸۷۹] به‌طور قطع برای صنایع تولیدی مفید بوده است، هیچ شکی نیست و ارقام ارائه شده به‌طور کامل آن را تأیید می‌کنند.‎[10]

ایستربروک و آیتکن در کتاب درسی کلاسیک خود، «تاریخ اقتصادی کانادا»، استدلال می‌کنند که سیاست ملی «شری ضروری» بود. حمایت‌گرایی، قدرت بازار و سود تولیدکنندگان را به قیمت مصرف‌کنندگان افزایش داد، اما با موفقیت از صنایع نوپا حمایت کرد، جایگزینی واردات را پیش برد و مقیاس تولید را افزایش داد. آیتکن همچنان تعرفه را، که تقاضای کل نیروی کار را افزایش می‌داد و مهاجرت را ترویج می‌کرد، بخشی از برنامه «توسعه‌طلبی دفاعی» می‌دانست که برای توسعه کانادا در مقابل ایالات متحده طراحی شده بود.‎[4]

بااین‌حال، اندکی پس از آن، مجموعه‌ای از مطالعات تجدیدنظرطلبانه در دوران انقلاب کلیومتریک به‌منظور رد دیدگاه سنتی آغاز شد. اقتصاددان کانادایی، جان دیلز، براساس یک مدل تجاری نئوکلاسیک، تعرفه را «بهای پرداختی ما برای صنعت تولیدی تحت حمایت خود» نامید و استدلال کرد که «حمایت، اشکال ناکارآمد و انحصار چندجانبه سازمان‌دهی بازار را در کانادا تقویت می‌کند» و «رشد کانادا توسط سیاست ملی تحریف شده ‌است». بدتر از آن، او فکر می‌کرد که تعرفه، مهاجرت کارگران ماهر از کانادا و خروجشان را تشویق می‌کند.‎[3]

ایستون و همکاران مدل دیلز را آزمایش کردند و دریافتند میزان تأثیر تعرفه بر مهاجرت به پیامدهای رفاهی آن (بیکاری، دستمزدهای واقعی، و درآمد سرانه) بستگی دارد و خواستار تحقیقات بیشتری شدند .‎[5]ریچارد پومفرت در کتاب «توسعه اقتصادی کانادا» استدلال کرد که تعرفه‌ها رقابت را کاهش دادند و به تولیدکنندگان اجازه دادند قیمت‌هایی بسیار بالاتر از هزینه‌های نهایی خود تعیین کنند. این امر مازاد مصرف‌کننده و درنتیجه رفاه کل را کاهش داد. او دریافت که سیاست ملی حدود 4 تا 8 درصد از تولید ناخالص داخلی کانادا را کاهش داد .‎[15]

اما آونگ دوباره در جهت مخالف درحال نوسان است. بوولیو و چرنیوچان به دو نقص بزرگ در تحلیل پومفرت اشاره کرده‌اند: اول، او به میانگین تعرفه وزنی براساس واردات(AWT) تکیه می‌کند که طبق نظر ایروین به‌سمت پایین سوگیری دارد، پراکندگی نرخ‌ها بین کالاها را نادیده می‌گیرد و هیچ تفسیر اقتصادی ندارد (هیچ کالایی واقعاً به نرخ AWT مشمول تعرفه نمی‌شود). در عوض نویسندگان از شاخص محدودیت تجاری استفاده می‌کنند که نرخ تعرفه‌ای را محاسبه می‌کند که اگر به همه کالاها اعمال شود، همان میزان کاهش رفاه را ایجاد می‌کند که ساختار واقعی نرخ‌های موجود پدید آورده است. این شاخص اساساً مجموع مجذور نسبت‌های مخارج با و بدون تعرفه برای هر کالاست. آنها همچنین می‌توانند ضرر مستقیم رفاه ازدست‌رفته ایستا را با استفاده از فرمولی مشابه محاسبه کنند. با استفاده از داده‌های تجاری کانادا از سال‌های 1870 تا 1910، آنها تخمینی بسیار پایین‌تر از کاهش تولید ناخالص داخلی به‌دست آوردند که حدود 0.7 تا 1.5 درصد بود. نتایج حیرت‌انگیز بود و تخمین در محدوده‌ای بسیار پایین‌تر به ‌دست آمد. کاهش ۰.۷ درصدی GDP نشان ‌می‌دهد که تعرفه‌ها هزینه‌بر بودند، اما تأثیرشان بر اقتصاد کانادا در آن دوره فاجعه‌بار نبود.

در واقع هدف قرار دادن کالاها با جایگزین‌های داخلی نزدیک، به‌گونه‌ای‌که تولیدکنندگان کانادایی جایگزین خارجی شوند، در کوتاه‌مدت هزینه رفاهی حمایت را افزایش داد، اما این هزینه ناچیز بود؛ این نشان ‌می‌دهد که محدودیت‌ها بر محصولات وارداتی، که مشابه داخلی دارند، ممکن است زیان رفاهی کمتر و ناچیزی داشته ‌باشد.

مشکل نتایج تعادل جزئی این است که معیار رفاه ازدست‌رفته نیازمند فرضیات کاملاً غیرواقعی است؛ مثلاً رقابت کامل، تسویه بازار، نبود پیامدهای خارجی و بازده ثابت به مقیاس. همه اینها به‌وضوح درمورد صنایع کانادا در قرن نوزدهم صدق نمی‌کنند. چارچوب‌های تعادل جزئی همچنان تغییر در قیمت‌ها و بهره‌وری را در نظر نمی‌گیرند. کاستینو و رودریگز-کلار نشان می‌دهند که برای اقتصادهای باز کوچک، مانند کانادا (در آن زمان) که به‌شدت به بازارهای بین‌المللی وابسته بودند، حتی تأثیر اندک بر شرایط تجارت (قیمت صادرات نسبت به واردات) می‌تواند اثر رفاهی بزرگی داشته ‌باشد. مدل‌های تعادل جزئی، که تابعی از سهم مصرف صنایع، کشش‌های تجاری و میانگین تعرفه‌های وزنی‌اند، این کانال را نادیده می‌گیرند ‎[2].

با استفاده از داده‌های تجاری خاص برای هر محصول در کانادا، ایالات متحده و بریتانیا، الکساندر و کی از رویکرد تعادل عمومی چندبخشی استفاده کرده‌اند. آنها به‌طور شگفت‌انگیزی دریافتند که اتخاذ سیاست حمایت‌گرایی در واقع تولید ناخالص داخلی را 0.14 تا 0.16 درصد افزایش داد؛ زیرا تعرفه‌ها شرایط تجارت داخلی را به نفع بخش تولید بهبود بخشیدند و درآمدهای دولت را افزایش دادند. در مقابل، پذیرش یک‌جانبه تجارت آزاد باعث کاهش تولید ناخالص داخلی به میزان 0.23 تا 0.68 درصد می‌شد. البته بهترین سناریو این بود که همه تجارت آزاد را بپذیرند؛ اما ازآنجاکه ایالات متحده از همکاری متقابل خودداری می‌کرد، این نتیجه محتمل نبود. گفتنی است که اینجا منظور از تجارت آزاد تجارت بدون تعرفه است. البته قبل از افزایش تعرفه‌های کانادا همچنان تعرفه وجود داشته، اما میزانش کمتر بوده و در واقع هیچ‌گاه وضعیت تجارتِ بدون تعرفه برقرار نبوده است .‎[1]

درمجموع، تخمین‌های اولیه از اختلالات کوتاه‌مدت ناشی از تعرفه‌های سیاست ملی اغراق‌آمیز بود و مشخص شد که زیان رفاهی آن کمتر از برآوردهای اولیه است؛ اما آیا این سیاست در پرورش صنایع تولیدی داخلی رقابتی موفق بود؟ در ادامه به این موضوع پرداخته خواهد شد.

5. رشد صنایع نوپا

هدف اصلی سیاست ملی، تشویق صنعتی ‌شدن داخلی بود که اساساً قلب استدلال‌های مربوط به صنایع نوپاست. این ایده، که اغلب به الکساندر همیلتون در گزارش خود درمورد تولیدکنندگان در سال ۱۷۹۱ نسبت داده ‌می‌شود، این است که تولیدکنندگان خارجی با صنایع جاافتاده نسبت به یک صنعت نوپا، ابتدا مزیت تقریباً نابرابری خواهند داشت؛ هر دو باید هزینه‌های ثابت سنگین ساخت کارخانه، خرید ماشین‌آلات و راه‌اندازی زیرساخت‌ها را بپردازند؛ اما شرکت‌های فعال در صنعت قدیمی‌تر می‌توانند این هزینه را در واحدهای بیشتری از تولید (میانگین هزینه کل پایین‌تر) سرشکن کنند. مسئله نه‌فقط هزینه تولید، بلکه انتقال فناوری نیز است. شرکت‌های داخلی ممکن است برای ایجاد سرمایه انسانی، توانایی تحقیق و توسعه و دانش سازمانی برای جذب و تطبیق فناوری خارجی به زمان، پشتیبانی سیاستی و مقیاس‌پذیری نیاز داشته ‌باشند (حتی امروزه نیز قابلیت‌های فناوری اغلب از طریق یادگیری ضمنی، به‌ویژه در بخش‌هایی مانند الکترونیک، صنایع سنگین یا انرژی‌های تجدیدپذیر، ایجاد می‌شوند. محافظت از شرکت‌ها در برابر مواجهه کامل با رقابت بین‌المللی، آنها را قادر می‌سازد تا دانش ضمنی را انباشت کنند، تخصص مهندسی را توسعه دهند و نوآوری محلی ایجاد کنند).‎[9]

به‌علاوه، شرکت‌های فعال در صنایع موجود به انبوهی از نیروی کار ماهر، سرریز دانش و فناوری‌هایی دسترسی دارند که فقط به‌صورت محلی در دسترس هستند و این جدا از دانش ضمنی انباشته صنایع قدیمی‌تر است؛ چیزی که اقتصاددانان آن را اثرات خارجی مارشالی می‌نامند. درنتیجه کشور باید مزیت هزینه رقبا را با تعرفه جبران کند تا هنگامی که تولیدکنندگان داخلی به‌اندازه کافی کارآمد شوند و بتوانند در سطح بین‌المللی رقابت کنند. در غیر این صورت، ممکن است کشور در تعادلی قرار گیرد که در تولید محصولات باارزش افزوده کم تخصص دارد.

به‌تازگی رکا یوهاش نشان داده است که محاصره ناپلئونی به‌طور مؤثر از صنعت فرانسه در برابر رقابت بریتانیا محافظت، و به رشد کارخانه‌های نساجی پنبه کمک کرده است. این از نخستین مطالعاتی است که به‌طور دقیق نشان ‌می‌دهد حمایت موقت از «صنعت نوپا» می‌تواند پیامدهای مثبت بلندمدتی داشته ‌باشد. الکساندر و کی دریافتند که سیاست ملی بسیار گزینشی بوده و کالاهای نهایی را بر نهاده‌های واسطه‌ای هدف قرار داده بود. آنها نشان می‌دهند که تعرفه‌های جدید به‌طور جدی به شبکه واردکنندگان کالاها از طریق تولید جایگزین‌های داخلی نزدیک، توسط صنایع داخلی بزرگ با نفوذ سیاسی، ضربه زد و این نشان از قدرت نسبی بیشتر تولیدکنندگان صنعتی در مقایسه با شبکه واردکنندگان در بافتار اقتصاد سیاسی کانادا بود‎ .‎[13]

ایان کی و گروهی از نویسندگان همکار نیز مجموعه‌ای از مقالات را منتشر کرده‌اند که استدلال می‌کنند سیاست ملی مؤثر بوده است. آنها دریافتند که تعرفه‌های سال‌های ۱۸۷۹ و ۱۸۸۷ با افزایش تولید چدن خام، افزایش گردش مالی صنعت و انتقال تکنولوژیک از کوره‌های بلند زغال‌سنگ کوچک به کارخانه‌های بزرگ‌تر کک‌سوز مرتبط بودند. تقاضای داخلی انبوه به‌شدت تولید را افزایش داد؛ درحالی‌که هزینه‌های نیروی کار کاهش یافت. آنها نتیجه می‌گیرند: «حفاظت تعرفه‌ای برای ورود و سرمایه‌گذاری در کوره‌های بلند و بزرگ‌تر و از نظر فناوری پیشرفته­تر لازم بود و فقط در این صورت بود که تولیدکنندگان کانادایی می‌توانستند تقاضای داخلی فزاینده را برآورده کنند».

هریس و همکاران در تحلیل خود کمی بیشتر پیش می‌روند؛ تحلیل آنها برگرفته از مدل‌های «نظریه تجارت جدید» مرتبط با پل کروگمن، الهانان هلپمن و مارک ملیتز است. ایده اصلی این است که رقابت ناقص و بازده فزاینده نسبت به مقیاس، محاسبات مدل تجارت نئوکلاسیک را تغییر می‌دهند. در مدل کروگمن، تعرفه ممکن است با افزایش اندازه بازار باعث کاهش هزینه تولید صنعتی، رسیدن به مقیاس و افزایش تولید و حتی صادرات شود. مقالات دیلز و ایستون و همکاران که رشد کندتر را پیش‌بینی می‌کردند این مسائل را نادیده گرفته بودند.

هریس و همکارانش دو مدل را پیشنهاد می‌کنند که می‌توان از طریق آنها به عملکرد حمایت از صنایع نوپا فکر کرد. در مدل اول، تولید به‌عنوان بازار انحصار چندجانبه (تعداد نسبتاً کمی از تولیدکنندگان با قدرت بازار) با ورود آزاد در نظر گرفته‌ می‌شود که در آن قیمت‌ها بالاتر از هزینه نهایی تعیین می‌شوند. اعمال تعرفه بر واردات کالاهای تولیدی، تقاضای کل را افزایش می‌دهد و باعث ورود شرکت‌های جدید و گسترش اشتغال در صنعت می‌شود. سودآوری بیشتر و افزایش اندازه بازار (به‌دلیل تعرفه) باعث می‌شود که شرکت‌ها مقیاس خود را افزایش دهند و از صرفه‌های مقیاس داخلی بهره‌برداری کنند؛ این امر به آنها اجازه می‌دهد هزینه‌ها و قیمت‌ها را کاهش دهند. ‎[10]

مدل دوم پیشنهاد می‌کند که یادگیری از طریق انجام (learning-by-Doing) تابعی از «تجربه صنعت» است که با خروجی تولید تجمعی نشان داده‌ می‌شود. تعرفه‌ها خروجی را افزایش می‌دهند، رشد تجربه انباشته ‌شده را تسریع می‌کنند و بهره‌وری را بالا می‌برند؛ این امر هزینه‌ها و قیمت‌ها را کاهش می‌دهد. در شکل 3 که برگرفته از کدروسکی است، تعرفه به‌طور دائمی تولید را در صنعت محافظت ‌شده افزایش می‌دهد و به آن اجازه می‌دهد سریع‌تر در امتداد منحنی تجربه و یادگیری حرکت کند. اینجا بهره‌وری نیز به‌دلیل یادگیری افزایش می‌یابد مانند تطبیق ماشین‌آلات، آموزش نیروی کار و غیره (در ادامه بیشتر و ساده‌تر در خصوص دو ایده توضیح داده خواهد شد). در واقع مدل یادگیری از طریق انجام فرض می‌کند که بهره‌وری یک صنعت به تجربه تولید آن بستگی دارد که این تجربه با خروجی تجمعی (Cumulative Output) اندازه‌گیری می‌شود. افزایش خروجی در یک دوره زمانی خاص، تجربه تولید را افزایش می‌دهد، که به نوبه خود بهره‌وری را بهبود می‌بخشد و هزینه‌ها و قیمت‌ها را کاهش می‌دهد. تعرفه‌ها در این مدل از طریق تأثیر بر تقاضا برای محصولات داخلی، نقش کلیدی در افزایش خروجی ایفا می‌کنند.

شکل 3. نمودار مدل یادگیری از طریق انجام: تأثیر تعرفه

مأخذ: برگرفته از کدروسکی ‎[14]

شکل 3 نموداری ساده است که نشان ‌می‌دهد چگونه تعرفه‌های گمرکی (Tariff) بر تولید یک صنعت تأثیر می‌گذارد. تعرفه باعث می‌شود صنعت سریع‌تر رشد کند، بیشتر تولید کند و زودتر به ظرفیت کامل خود برسد. این نمودار نشان ‌می‌دهد که حمایت تعرفه‌ای می‌تواند به توسعه صنعت از طریق تسریع کسب تجربه تولید صنعتی کمک کند. ‎ ‎[14]

برای ارزیابی پیامدهای سیاست ملی، هریس و همکاران از تفاوت در میزان حمایت مؤثر در میان پانزده صنعت کانادایی به‌عنوان آزمایش طبیعی استفاده کردند. آنها از داده‌های تاریخی استفاده کردند که توسط محقق دیگری به نام ارکوهارت در سال 1993 جمع‌آوری شده بود. این داده‌ها شامل اطلاعات درباره تولید، کارایی کلی (بهره‌وری) و قیمت‌ها در پانزده صنعت مختلف از سال 1870 تا سال 1913 بود. آنها از دو روش برای تحلیل این داده‌ها استفاده کردند:

·  مقایسه شدت حمایت: آنها بررسی کردند صنایعی که تعرفه بیشتری دریافت کرده‌اند، چقدر بهتر عمل کرده‌اند؛ مثلاً صنایعی مثل تنباکو، کاغذ، حمل‌ونقل و نفت، که تعرفه‌های بالایی داشتند، با صنایعی که تعرفه کمتری داشتند مقایسه شدند.

·  تفاوت در تفاوت‌ها: آنها صنایع را به سه گروه تقسیم کردند: گروه هدف: صنایعی که بیشترین حمایت را دریافت کردند (مثل تنباکو و کاغذ)؛ گروه گسترده: شامل گروه هدف به‌علاوه برخی صنایع دیگر مثل چاپ و فولاد؛ گروه غیرمتأثر: صنایعی که حمایت کمی دریافت کردند یا رقابت خارجی برایشان کم بود (مثل غذا و منسوجات). این روش به آنها کمک کرد تا ببینند حمایت تعرفه‌ای واقعاً چه تأثیری داشته است.

آنها از دو مدل استفاده کردند:

1.   مدل سازمان صنعتی: این مدل می‌گوید که با بزرگ‌تر شدن بازار به‌دلیل تعرفه‌ها، شرکت‌ها می‌توانند بهتر کار کنند، بیشتر تولید کنند و به‌دلیل کاهش هزینه قیمت‌ها را پایین بیاورند (به مقیاس رسیدن).

2.   مدل یادگیری از طریق انجام: این مدل بیان می‌کند که هرچه بیشتر تولید کنید، تجربه بیشتری به‌دست می‌آورید و کارایی‌تان بهتر می‌شود.

یافته‌های مطالعه آنها جالب بود. پس از اجرای سیاست ملی در سال 1879، شاخص‌های صنعتی کانادا به‌طور قابل ‌توجهی افزایش یافت و ارزش تولیدات صنعتی رشد خوبی داشتند. مثلاً رشد سالیانه تولیدات صنعتی از 1.7 درصد در دهه 1870 به 5.4 درصد در دهه 1880 رسید. حتی رشد سرانه (به‌ازای هر نفر) ارزش تولیدات صنعتی در دهه 1880 از دوره رونق گندم (سال‌های 1913-1896) بیشتر بود که نشان ‌می‌دهد این رشد به سیاست ملی مربوط بوده است نه‌فقط به کشاورزی.

صنایعی که تعرفه بیشتری دریافت کردند (مثل گروه هدف)، رشد تولید بیشتری داشتند. مثلاً رشد تولید در این صنایع از محدوده منفی 6 درصد در سال‌های قبل از سال 1879 به مثبت 6 درصد بعد از آن رسید (برخی مطالعات منفی 2 درصد تا مثبت 7 درصد را محاسبه کرده‌اند؛ اما آنچه اهمیت دارد خروج از محدوده منفی به مثبت است). در مقابل، صنایعی که حمایت کمتری داشتند، رشد کمتری نشان دادند. کارایی و بهره‌وری نیز در گروه هدف بهبود یافت و از منفی 8.3 درصد به افزایش 4.8 درصد رسید؛ درحالی‌که گروه غیرمتأثر کارایی کمتری داشت.

هریس و همکاران متوجه شدند که تجربه بیشتر در تولید (یادگیری از طریق انجام) و صرفه‌های مقیاس بزرگ‌تر به بهبود کارایی کمک کرده است. مثلاً صنعت کاغذ نرخ یادگیری بالایی (56.9 درصد) داشت که نشان‌ می‌دهد هرچه بیشتر تولید می‌کرد، کارایی‌اش بیشتر می‌شد. همچنین هشت صنعت صرفه‌های مقیاس فزاینده داشتند؛ به‌خصوص گروه هدف که بهترین نتیجه را نشان داد. نویسندگان تخمین زدند که حدود 40 درصد از بهبود کارایی در گروه هدف به‌علت صرفه‌های مقیاس و یادگیری از طریق انجام بوده است. این نشان‌ می‌دهد که حمایت تعرفه‌ای به صنایع کمک کرده است تا بهتر عمل کنند. این یافته‌ها با ایده‌های سازمان صنعتی و یادگیری از طریق انجام هم‌خوانی داشت؛ اما با ایده‌های قدیمی‌تر، که می‌گفتند تعرفه‌ها رشد را کم می‌کنند، سازگار نبود؛ این یعنی حمایت از صنایع نوپا در کانادا اثر بخش بوده است. این مطالعه نشان داد که سیاست ملی نقش بزرگی در صنعتی ‌شدن کانادا داشته است. گزارش‌های قدیمی‌تر، مانند گزارش بلکبی و ویلیس در سال 1883، هم این موضوع را تأیید می‌کنند که تولید بیشتر شده، کارایی بهتر شده و قیمت‌ها پایین آمده است. اگرچه صنایعی مانند نساجی در گروه هدف نبودند، گفتنی است که این صنعت نیز از ابتدا تعرفه حفاظتی بالایی داشت. ‎[10]   

در ادامه، الکساندر و کی نشان ‌می‌دهند که دولت کانادا از طرف دیگر به بخشی از پیمان حمایت از صنایع نوپا عمل کرد که عبارت بود از حذف تعرفه‌ها از صنایعی که به بلوغ رسیده و رقابتی شده ‌بودند. آنها پس از سال 1890، نوعی هم‌بستگی منفی قوی بین عملکرد صادرات خالص و سطح حمایت تعرفه‌ای پیدا کردند که به‌طور قابل‌ توجهی ضررهای رفاهی (Deadweight losses) ناشی از سیاست ملی را کاهش داد. بنابراین، صنایعی که در حیطه صادرات به پتانسیل قابل توجه رسیده ‌بودند، اجازه یافتند از حمایت دولتی «فارغ‌التحصیل» شوند که این امر به مصرف‌کنندگان اجازه داد از فواید رفاهی ناشی از کاهش قیمت‌ها بهره‌مند شوند.

به‌طور خلاصه، به نظر می‌رسد برنامه تعرفه‌ای سیاست ملی با موفقیت چندین صنعت صادراتی کلیدی را به سطح رقابت‌پذیری بین‌المللی رسانده و پس از آن حمایت را کاهش داده است؛ اما سؤال مهم این است آیا این تلاش ارزشش را داشت یا خیر.

شکل4. نمودار میانگین تغییرات سالیانه درصد بهره‌وری کل عوامل (TFP) از 1870 تا 1913 برای صنایع و گروه­ها (رنگ قرمز دوره قبل از 1879 و رنگ آبی دوره پس از آن)

مأخذ: برگرفته از داده های اورکهارت و هریس. ‎[10]‎[8]

شکل 4 برمبنای مطالعه هریس نشان‌ می‌دهد که در دهه 1870، بسیاری از صنایع افت بهره‌وری داشتند، اما در سال‌های 1913-1880، بهبود قابل توجهی دیده‌ می‌شود که این نشان‌دهنده تأثیر مثبت سیاست ملی پس از سال 1879 است. شکل 5 نیز صرفه‌های مقیاس را بر اساس همین مطالعه نشان می دهد. ‎ ‎[10]

 شکل 5. نمودار صرفه‌های مقیاس در صنایع کانادا (1879 تا 1913)

مأخذ: برگرفته از داده‌های اورکهارت و هریس. ‎[10]‎[8]

۶. حمایت‌گرایی منتهی به توسعه صنعتی

چگونه می‌توان پی برد که حمایت از صنایع نوپا (IIP) موفق بوده است؟ بررسی به‌تنهایی کفایت نمی‌کند که آیا بخش‌های محافظت شده تولید و بهره‌وری خود را افزایش داده‌اند؛ زیرا اگر رقبای یک صنعت از بین بروند، البته که تولید آن بیشتر خواهد شد. هریسون و رودریگز-کلر دو آزمایش برای سنجش موفقیت IIP پیشنهاد می‌کنند: آزمایش میل نیازمند این است که یک صنعت محافظت شده به سطح رقابت‌پذیری بین‌المللی برسد و آزمایش باستابل نیازمند این است که فواید کل (Aggregate Benefits) از هزینه‌های محافظت (رفاه ازدست‌رفته + هزینه‌های اجرای آن) بیشتر باشد. متأسفانه هیچ مطالعه تجربی دقیقی پیدا نشد که به‌طور واقعی پیامدهای پویای کل سیاست ملی را ارزیابی کرده باشد. اما برخی واقعیت‌های استنادی (Stylized Facts) درباره رشد کانادا پس از سال 1879، می‌توانند به روشن شدن این موضوع کمک کنند. تاریخ‌نگاران اقتصادی اغلب رشد کانادا را با رونق گندم ناشی از راه‌آهن مرتبط می‌دانند که پس از سال 1896 آغاز شد. تولید ناخالص داخلی سرانه در سال‌های 1879 تا 1895 سالیانه 2.2 درصد رشد داشت و ارزش‌افزوده تولید سرانه 2.4 درصد که این مقدار در دهه اول سیاست ملی به 4.2 درصد رسید. در مقابل، دهه 1870 عملاً رشد نزدیک به صفر داشت. تفاوت بین صفر و 4.2 درصد واقعاً قابل توجه است.  ‎[11]

صنایع هدفمند، که در دهه 1870 با مشکل مواجه بودند، پس از سال 1879 رشد سریعی داشتند. تولید کاغذ در سال‌های 1870 تا 1877 سالیانه 4.3 درصد کاهش یافت؛ اما در دهه بعدی سالیانه 13  درصد رشد کرد؛ تولید آهن و فولاد از منفی 2.4 به 8.4  درصد جهش کرد. درمجموع، نرخ رشد در گروه‌های هدفمند و متوسط به‌ترتیب 12 واحد درصد و 9 واحد درصد افزایش یافت؛ درحالی‌که گروه‌های غیرمتأثر فقط 0.8 واحد درصد رشد داشتند.

برای نمونه الکساندر و کی به مطالعه موردی صنعت آهن و فولاد پرداخته‌اند که در دهه 1880 از حمایت تعرفه‌ای قوی برخوردار شد؛ به‌طوری‌که میانگین تعرفه وزنی از 13.7  درصد در سال 1870 به نزدیک 30  درصد در سال 1893 افزایش یافت. تا سال 1900، کوره‌های پیشرفته در همیلتون، دسرونتو و میدلند در انتاریو و همچنین در پیکتو و سیدنی در نوا اسکوشیا نصب شدند. تولید چدن در سال 1913، 120 برابر بیشتر از سال 1870 و 50 برابر بیشتر از سال 1890 بود. به نظر در آن دوره تعرفه‌ها استفاده از ظرفیت خالی کارخانه‌ها را تشویق کردند که به جهش‌هایی بی‌درنگ پس از شوک‌های تعرفه‌ای در سال‌های 1879 و 1887 انجامید. ‎[12] 

می‌توان این آمار توصیفی را به‌همراه نتایج علّی هریس و همکاران  به‌عنوان نمونه کوچک و ناقص در نظر گرفت و حتی استدلال کرد که بخشی از رشد دهه ۱۸۸۰ نسبت به رکود دهه قبل درحال بازگشت بود. اما به نظر می‌رسد اگر کانادا سیاست توسعه صنعتی را اعمال نمی‌کرد، اینکه رشد صنعتی، به‌ویژه در بخش‌های هدف، حتی ممکن بود سریع‌تر باشد، غیرممکن است. باتوجه‌به اینکه ایالات متحده همچنان به‌شدت طرف‌دار حمایت از تولیدات داخلی بود و حتی در سال ۱۸۶۶ از «پیمان تجارت و همکاری متقابل (۱۸۵۴)» صرف‌نظر کرد، احتمالاً برخی واکنش‌های تعرفه‌ای حتی در کوتاه‌مدت نیز موجه بودند.

آیا کانادا در صنایع محافظت ‌شده مزیت نسبی نهفته‌ای داشت؟ پاسخ شاید «بله» مشروط باشد. صادرات کاغذ، محصولات معدنی و نفت به‌شدت رونق گرفت. داده‌ها نشان‌ می‌دهد که کانادا در سال‌های سیاست ملی به‌طور قابل‌ توجهی صادرات خود را متنوع کرد. در سال 1851، کانادا اساساً اقتصادش مبتنی‌بر صادرات چوب بود، به‌اضافه مقداری گندم و دام. اما تا سال 1890 و حتی بیشتر تا سال 1900، با بلوغ برخی صنایع، کانادا فروش و صادرات ماشین‌آلات، ابزارآلات کشاورزی، داروها، منسوجات و مبلمان و محصولات کاغذی به خارج را آغاز کرد. ارزش کل صادرات محصولات چوبی مثل مبلمان و کاغذ به‌طور قابل ‌توجهی افزایش یافت که این امر به لطف توسعه صنعت کاغذسازی با حمایت‌گرایی بود. واردات کانادا نیز به‌طور فزاینده‌ای تحت سلطه تجهیزات سرمایه‌ای و قطعات برای کارخانه‌های تولیدی، و همچنین زغال‌سنگ برای تأمین انرژی آنها قرار گرفت.

شکل 6. ارزش صادرات محصولات چوبی و کاغذ 1900-1851

مأخذ: برگرفته از داده‌های اورکهارت. ‎[8]

صنایع کانادایی که تحت حمایت سیاست ملی قرار داشتند، نه‌فقط تولید خود را گسترش دادند، بلکه شاهد رشد سریع بهره‌وری، کاهش قیمت‌ها و افزایش صادرات بودند. در بخش‌های هدف پیامدهای بازده افزایشی به مقیاس و یادگیری از طریق انجام آشکار شد که درمجموع به حدود 40 درصد از بهبود بهره‌وری آنها کمک کرد. بنابراین، به نظر می‌رسد سیاست ملی کانادا از آزمایش میل با موفقیت عبور کرده است و ازآنجاکه ممکن است هزینه‌های تعرفه در واقع صفر بوده باشد، به نظر می‌رسد واقعاً به‌عنوان سیاست حمایت از صنایع نوپا مؤثر بوده است. سیاست ملی با منابع عظیم کانادا و بازار داخلیِ تازه یکپارچه شده تعامل داشت تا صنایع تولیدی رقابتی ایجاد کند که برخی از آنها پایه اقتصاد غیرگندمی قرن بیستم کانادا را تشکیل دادند. در طیفی از مطالعات تکمیلی، اورورک، با استفاده از یک پانل کوچک از کشورهای ثروتمند (استرالیا، کانادا، دانمارک، فرانسه، آلمان، ایتالیا، نروژ، سوئد، بریتانیا و ایالات متحده) ازجمله کانادا در سال‌های 1875-1913، هم‌بستگی بین نرخ‌های تعرفه متوسط و رشد اقتصادی را نشان می‌دهد.

اگر مطالعات بین‌کشوری «ناموزون» و مبهم باشند، ارزش دارد که مقایسه‌های ساده‌ای با مطالعات موردی یک کشور انجام شود. آینه کانادا در اینجا به‌وضوح ایالات متحده است، که چنان‌که ذکر شد، پس از سال 1870 حفاظت از صنایع را افزایش داد. برخی مطالعات رشد صنعت ریل فولادی آمریکا را به حفاظت صنعتی نسبت می‌دهند؛ این صنعت، که در دهه 1860 غیررقابتی بود، تحت حمایت از صنایع نوپا (IIP) به نمونه موفق جهانی تبدیل شد و بعدها تعرفه آن با موفقیت حذف شد.

داگلاس ایروین نشان ‌می‌دهد که نقش مثبتی برای تعرفه‌های آمریکا وجود ندارد؛ زیرا «تعرفه‌های وارداتی ممکن است قیمت کالاهای سرمایه‌ای وارداتی را افزایش داده و در نتیجه انباشت سرمایه را کاهش داده باشند». او استدلال می‌کند: «رشد بهره‌وری در بخش‌های غیرتجاری، نه در تولید، نیروی محرکه پیشی گرفتن ایالات متحده از بریتانیا در تولید ناخالص داخلی سرانه در این دوره بود». اما این موضوع درباره کانادا، که به‌طور عمده کالاهای سرمایه‌ای و نهاده‌های واسطه‌ای را از برنامه توسعه‌طلبانه خود معاف کرده بود، صدق نمی‌کند. نکته‌ای مرتبط‌تر در شبیه‌سازی فرضی اروین از صنعت ورق قلع آمریکا مطرح می‌شود که در سال 1890 (هنگامی که هیچ تولیدکننده داخلی وجود نداشت) مورد حمایت قرار گرفت و سپس خودکفا شد. او دریافت که تعرفه رشد این صنعت را 10 سال تسریع کرد؛ اما این صنعت به‌هرحال به‌دلیل کاهش قیمت سنگ معدن به وجود می‌آمد و هزینه‌های رفاهی آن از فوایدش بیشتر بود. بااین‌حال، تعرفه کمتر (50  درصد به‌جای 70 درصد) در واقع ممکن بود رفاه را نیز بهبود بخشد. ‎[12]

7. برخی انتقادها و چالش‌ها

در حاشیه درگیری‌های توزیعی این سیاست در کانادا، کشاورزان و کارگران معتقد بودند تعرفه‌ها در کوتاه‌مدت قیمت کالاهای اساسی (ابزار کشاورزی، منسوجات) را افزایش داده و هزینه زندگی را بالا برده ‌است؛ درحالی‌که فقط به صنعتگران شرق (انتاریو و کبک) سود رسانده ‌است. استان‌های غربی مانند مانیتوبا و ساسکاچوان، این سیاست را به نفع «الیگارشی صنعتی انتاریو» می‌دانستند و خواستار تجارت آزاد با آمریکا برای فروش محصولات کشاورزی بودند. اقتصاددانان لیبرال استدلال می‌کردند تعرفه‌ها به «انحصارگرایی» و «عدم رقابت‌پذیری صنایع کانادا» منجر شده و پایبندی به تجارت آزاد می‌توانسته است بیشترین نفع را برای کانادا داشته ‌باشد. بااین‌حال، مطالعات تجربی نشان داد که همه‌چیز به این سادگی نیست و در شرایطی که بسیاری از کشورها، ازجمله ایالات متحده، بیشترین تعرفه‌ها را اعمال می‌کردند، پایبندی به تجارت آزاد برای کانادا نمی‌توانست سیاستی عاقلانه و استراتژی‌ای بهینه باشد و حتی این پایبندی ممکن بود کانادا را مانند سایر کشورهای حاشیه‌ای در پله­های اولیه نردبان توسعه متوقف کند. این انتقادها نشان‌ می‌دهد که «پروژه ملت‌سازی» کانادا بیش از آنکه بر مبنای اجماع ملی باشد، بر اراده نخبگان سیاسی و اقتصادی استوار است. بااین‌حال، همین چالش‌ها به‌تدریج مسیر را برای اصلاحات قرن بیستم (مانند ایجاد استان‌های جدید و اصلاح قوانین بومیان) هموار کرد.

همچنین ممکن است ذکر این نکته مهم باشد که سیاست ملی به‌طور نامتناسبی به نفع انتاریو و کبک بود و نابرابری‌های منطقه‌ای را تثبیت کرد. استان‌های ماری تایمز و غربی قیمت‌های بالایی را برای کالاهای تولیدی بدون مزایای معادل متحمل شدند؛ این نشان ‌می‌دهد که اگر سیاست صنعتی با در نظر گرفتن توزیع مجدد عادلانه و تمرکززدایی طراحی نشود، خطر بازتولید نابرابری‌های منطقه‌ای یا فضایی را به‌همراه دارد. موضوع حائز اهمیت دیگر اینکه درحالی‌که سیاست ملی، پایه‌های صنعتی‌ شدن کانادا را بنا نهاد و برخی از صنایع به بلوغ رسیدند و به‌طور متوسط رقابتی شدند، بسیاری از صنایع حفاظت ‌شده به‌معنای قوی یا پایدار در سطح جهانی رقابتی نشدند. بسیاری از آنها به‌جای رقابت واقعاً جهانی، وابسته به بازار ایالات متحده باقی ‌ماندند؛ اگرچه بخشی از این امر به این واقعیت مربوط می‌شود که جمعیت کانادا نسبتاً کوچک و پراکنده ‌بود و بهره‌مندی کامل از صرفه‌جویی‌های ناشی از مقیاس را محدود می‌کرد. علاوه‌بر این، درحالی‌که دولت کانادا بر حمایت از تعرفه‌ها و زیرساخت‌ها (به‌ویژه راه‌آهن) تمرکز داشت، سیاست صنعتی فعالی برای تقویت یادگیری و توسعه فناوری (نه‌فقط یادگیری با عمل)، تحقیق و توسعه یا توسعه مهارت ایجاد نکرد. تولیدکنندگان کانادایی اغلب به‌جای توسعه فناوری‌های خود، فناوری‌های ایالات متحده را وارد می‌کردند. درنتیجه، آنها به شرکت‌های تابعه یا تقلیدکننده تبدیل شدند که نوآوری و نیز توانایی آنها را برای تمایز در بازارهای جهانی محدود می‌کند.

8. جمع‌بندی

در اواخر قرن نوزدهم، کانادا کشوری بود که اقتصادش عمدتاً بر کشاورزی و منابع ‌طبیعی مثل چوب و ماهیگیری متکی بود. بااین‌حال، دولت تصمیم گرفت تا با صنعتی ‌شدن، پایه‌های اقتصاد را مستحکم‌تر کند. سیاست ملی در سال 1879 با هدف حمایت از صنایع نوپا معرفی شد. این سیاست نه‌فقط تعرفه‌ها را افزایش داد، بلکه به توسعه راه‌آهن و تشویق مهاجرت صنعتگران نیز کمک کرد. ایده اصلی این بود که با محافظت از صنایع داخلی در برابر رقابت خارجی، زمینه رشدشان را فراهم کنند، کارایی‌شان را بهبود بخشند و در نهایت این صنایع به بازیگرانی قوی در بازار جهانی تبدیل شوند.

اهمیت سیاست صنعتی در این زمینه از این واقعیت سرچشمه می‌گیرد که کشورهای درحال توسعه اغلب با چالش رقابت با تولیدکنندگان پیشرفته‌تر مواجه‌اند. صنایع نوپا بدون حمایت اولیه، ممکن است با کالاهای ارزان‌تر وارداتی از بین بروند. سیاست ملی کانادا نشان داد که رویکرد برنامه‌ریزی‌ شده می‌تواند این مشکل را حل کند و به صنایع فرصت دهد تا جای پاهایشان را محکم کنند. این تجربه تاریخی نشان ‌می‌دهد که سیاست‌های صنعتی می‌توانند در تبدیل اقتصادِ وابسته به منابع به اقتصاد متنوع و صنعتی نقش محوری داشته ‌باشند.

مرور مطالعات نشان می‌دهد که پس از اجرای سیاست ملی در سال 1879، رشد اقتصادی کانادا شتاب گرفت. ارزش افزوده تولیدات صنعتی از 1.7 درصد در دهه 1870 به 5.4 درصد در دهه 1880 و 5.9 درصد در دهه 1900 افزایش یافت. این ارقام نشان می‌دهند که حمایت تعرفه‌ای به‌طور مستقیم به افزایش تولید کمک کرده است. حتی رشد سرانه GDP و ارزش افزوده صنعتی سرانه نیز بهبود یافت که نشان‌دهنده توزیع بهتر ثروت در میان مردم بود. این رشد به این دلیل مهم است که نشان‌ می‌دهد سیاست صنعتی می‌تواند کل اقتصاد را تحت‌ تأثیر قرار دهد. وقتی صنایع داخلی قوی‌تر می‌شوند، شغل‌های بیشتری ایجاد می‌شود، درآمد مردم افزایش می‌یابد و تقاضا برای کالاها و خدمات بیشتر می‌شود. این چرخه رشد اقتصادی را تقویت می‌کند. مطالعات نشان ‌می‌دهد که بدون چنین سیاستی، رشد اقتصادی کانادا ممکن بود کندتر یا حتی متوقف شود؛ به‌خصوص در برابر رقابت کشورهای صنعتی‌تر مثل بریتانیا و ایالات متحده.

یکی از موفقیت‌های مهم این سیاست صنعتی، که برجسته است، تأثیر سیاست ملی بر کارایی صنایع بود. پس از سال 1879، بهره‌وری کل عوامل (TFP) در صنایعی که تعرفه بیشتری دریافت کردند (مثل کاغذ و حمل‌ونقل) بهبود یافت. مثلاً بهره‌وری در گروه هدف از منفی 8.3 درصد قبل از سیاست به 4.8 درصد بعد از آن رسید. این بهبود به دو عامل اصلی مرتبط بود: صرفه‌های مقیاس و یادگیری از طریق انجام که در داده‌ها نیز نشان داده شد.

صرفه‌های مقیاس به این معناست که وقتی تولید بیشتر می‌شود، هزینه‌ها به‌ازای هر واحد محصول کاهش می‌یابد. مثلاً صنعت کاغذ با تولید بیشتر توانست کارایی‌اش را بالا ببرد. یادگیری از طریق انجام نیز نشان‌ می‌دهد که هرچه کارگران و شرکت‌ها تجربه بیشتری در زمان تولید به‌دست می‌آورند، بهتر عمل می‌کنند. صنعت کاغذ نرخ یادگیری 57درصدی داشت؛ یعنی با دو برابر شدن تولید، کارایی‌اش به‌طور قابل ‌توجهی افزایش یافت. این یافته‌ها اهمیت سیاست صنعتی را نشان می‌دهند؛ زیرا حمایت اولیه به صنایع اجازه داد تا به سطحی برسند که بتوانند از این مزایا بهره‌مند شوند.

تجربه کانادا درس‌های مهمی برای کشورهای درحال توسعه دارد: اول اینکه حمایت اولیه از صنایع نوپا می‌تواند پایه‌ای برای رشد بلندمدت باشد. وقتی صنایع به‌اندازه کافی بزرگ شوند، می‌توانند بدون حمایت هم رقابت کنند؛ دوم اینکه سیاست‌های صنعتی باید با زیرساخت‌ها (مثل راه‌آهن) و تشویق مهاجرت صنعتگران و سرمایه‌های انسانی هماهنگ شوند تا بهترین نتیجه را بدهند؛ سوم اینکه تمرکز بر یادگیری و صرفه‌های مقیاس می‌تواند کارایی را افزایش دهد و قیمت‌ها را پایین آورد.

این درس‌ها نشان می‌دهند که سیاست صنعتی ابزاری قدرتمند است، اما نیاز به برنامه‌ریزی دقیق دارد. کشورهای امروزی مثل کشورهای آفریقایی یا آسیای جنوبی می‌توانند از این تجربه استفاده‌ کنند تا صنایع خود را توسعه دهند؛ به شرطی که حمایت‌ها به‌موقع صورت گیرند تا از وابستگی جلوگیری شود.

اهمیت سیاست صنعتی و توسعه ملی به‌وضوح مشخص است. سیاست ملی کانادا بین سال‌های 1870 تا 1913 با افزایش تعرفه‌ها، رشد اقتصادی، بهبود کارایی، کاهش قیمت‌ها و تقویت صنایع داخلی را در کنار هزینه‌های رفاهی کوتاه‌مدت ناچیز به‌دنبال داشت. این تجربه نشان داد که حمایت هدفمند از صنایع نوپا می‌تواند کشور را از اقتصاد مبتنی‌بر منابع به اقتصادی صنعتی تبدیل کند. باوجود محدودیت‌ها، درس‌های این دوره برای کشورهای درحال توسعه ارزشمند است. اگر سیاست‌های صنعتی بادقت طراحی و اجرا شوند، می‌توانند رشد اقتصادی، بهبود زندگی مردم و توسعه پایدار را به ارمغان بیاورند. این دیدگاه نه‌فقط گذشته کانادا را روشن می‌کند، بلکه نقشه راهی برای آینده بسیاری از کشورها نیز ارائه می‌دهد.