خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

تغییر ساعت رسمی کشور، به‌عنوان یک سیاست کلان مبتنی‌بر مهندسی زمان، با هدف بهینه‌سازی مصرف انرژی و هماهنگی با الگوهای طبیعی نور روز، از سال 1356 تاکنون در دستور کار دولت بوده و در این مسیر با فراز و نشیب‌های تاریخی زیادی نیز همراه بوده است. با توجه به شدت گرفتن ناترازی برق در سال‌های اخیر و با توجه به این موضوع که تغییر ساعت رسمی کشور بر کاهش مصرف برق و جابه‌جایی توان مورد نیاز تأثیرگذار است، لایحه تغییر ساعت رسمی کشور و تغییر ساعات کاری کارمندان دولت تقدیم مجلس شد.

نقاط قوت و ضعف لایحه

نقطه قوت اصلی ماده (1) این لایحه، اثرگذاری بر کاهش مصرف انرژی برق در کل فصول گرم به میزان تقریبی 1,370 میلیون کیلووات ساعت و کاهش حداکثر تقاضای برق در زمان اوج مصرف به میزان 1,000 مگاوات است. علاوه‌بر‌این، از منظر فرهنگ عمومی و سبک زندگی، تغییر ساعت رسمی کشور تأثیرات مستقیم و مثبتی بر برنامه‌های عبادی، خانوادگی، آموزشی و اجتماعی افراد دارد. چرا‌که موجب می‌شود برنامه‌های روزمره مردم با ساختار زمانی طبیعی مبتنی‌بر طلوع و غروب خورشید تنظیم شود. همچنین با توجه به اینکه دولت در حال حاضر به‌دلیل ناترازی برق در فصول گرم، ساعات کاری کارمندان دولت را تغییر می‌دهد که موجب بروز مشکلات و ناهماهنگی‌هایی در سطح جامعه و خانواده شده است، تغییر ساعت رسمی کشور در مقایسه با تغییر ساعت کاری کارمندان، رویکرد بهتری محسوب می‌شود. تنها نقطه ضعف این رویکرد این است که منجر به اختلال در ساعت زیستی بدن، به‌ویژه در فصل بهار می‌شود که به‌نوبه خود موجب کاهش کیفیت و مدت خواب خواهد شد. ‌افزون‌بر‌این، مطالعات انجام‌ شده به افزایش کوتاه‌مدت (یک الی دو هفته پس از تغییر ساعت) بروز برخی مشکلات مغزی و همچنین افزایش احتمال بروز علائم افسردگی، به‌ویژه پس از گذار به ساعت تابستانی در فصل بهار اشاره دارند.

درخصوص ماده (2) لایحه نیز با توجه به تغییرات مستمر در فناوری‌های اداره امور عمومی و گسترش بروز شرایط اضطراری و وقایع غیرمترقبه نظیر آلودگی هوا، کمبود انرژی و ... و همچنین ضرورت وجود اختیارات لازم در هیئت‌وزیران به‌منظور انجام واکنش سریع و مناسب در مواجهه با شرایط یاد شده و با توجه به اصل یکصد و بیست‌و‌ششم قانون اساسی مبنی‌بر اینکه مسئولیت امور اداری و استخدامی کشور مستقیماً برعهده رئیس‌جمهور است، واگذاری اختیار تعیین ساعت کار و نحوه ارائه خدمت کارمندان، فارغ از سقف مذکور در ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری، در شرایط خاص و اضطراری، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیئت‌وزیران ضروری به‌نظر می‌رسد.

پیشنهادها

درخصوص ماده (1) لایحه، عبارت «یک‌بار در سال» از دقت و شفافیت لازم برخوردار نبوده و فاقد جدول زمانی مشخص است. ازآنجا‌که برنامه‌ریزی‌های اجتماعی، اقتصادی و خانوادگی نیازمند پیش‌بینی‌پذیری هستند، بی‌ثباتی در زمان تغییر ساعت رسمی کشور می‌تواند آثار منفی در سبک زندگی مردم داشته باشد و موجب افزایش ابهام و سردرگمی در جامعه شود. لذا پیشنهاد می‌شود ماده (1) لایحه به‌گونه‌ای اصلاح شود که ساعت رسمی کشور، در روز اول فروردین ‌ماه هر سال، یک‌بار و به میزان یک ساعت به جلو کشیده شود و در پایان روز سی‌ویکم شهریورماه همان سال، به وضعیت سابق بازگردانده شود.

درخصوص ماده (2)، پیشنهاد می‌شود اختیار هیئت‌وزیران برای تغییر سقف ساعت کاری کارمندان در شرایط خاص و اضطراری، به بیست درصد این سقف (بیست درصد از چهل‌و‌دو ساعت و سی دقیقه، معادل هشت ساعت و سی دقیقه( محدود و همچنین عبارت «بخش غیردولتی» از انتهای متن ماده حذف شود.

 1. مقدمه

تغییر ساعت رسمی یا تغییر ساعت تابستانی با جابه‌جایی یک‌ساعته ساعت رسمی به جلو در فصل بهار و بازگرداندن آن به حالت عادی در پاییز، منجر به استفاده بهینه‌تر از نور روز می‌شود. ایده‌های اولیه این تغییر در سال ۱۷۸۴ میلادی مطرح شد و بعدها در سال ۱۹۰۰ به شکل فعلی مورد توجه قرار گرفت. هدف اصلی تغییر ساعت، صرفه‌جویی انرژی از طریق کاهش استفاده از نور مصنوعی بود؛ چراکه افزایش ساعات دسترسی به نور خورشید در طول روز، وابستگی به روشنایی الکتریکی را کاهش می‌دهد [۱]. اولین کشوری که تغییر ساعت را اجرا کرد، آلمان بود که در سال ۱۹۱۶ به‌منظور صرفه‌جویی در مصرف زغال‌سنگ در دوران جنگ جهانی اول این اقدام را انجام داد. به‌دنبال آن، بریتانیا و سایر کشورهای اروپایی نیز این روش را پیاده کردند. پس از بحران انرژی در دهه ۱۹۷۰، این سیستم در بسیاری از کشورها از‌جمله آمریکا و کانادا به‌صورت گسترده‌تر اجرا شد [۲]. امروزه حدود یک‌سوم کشورهای جهان از تغییر ساعت استفاده می‌کنند. به‌صورت کلی تاکنون ۱۴۳ کشور دنیا حداقل یک‌بار در طول چند دهه اخیر از تغییر ساعت استفاده کرده‌اند، اما در حال حاضر ۷۰ کشور همچنان از آن استفاده می‌کنند و ۷۳ کشور نیز در این مدت به‌دلایل مختلف آن را لغو کرده‌اند و 106 کشور نیز هیچ‌وقت از تغییر ساعت بهره‌ نبرده‌اند. از‌جمله کشورهایی که اخیراً تغییر ساعت تابستانی را لغو کرده‌اند، می‌توان به ترکیه، مغولستان، برزیل، ایران، سوریه، اردن و پاراگوئه اشاره کرد، کشور مصر نیز به‌تازگی استفاده از ساعت تابستانی را تصویب کرده است. بررسی منطقه‌ای نشان می‌دهد بیشتر کشورهای اتحادیه اروپا تغییر ساعت تابستانی را اجرا می‌کنند. پارلمان اروپا در سال ۲۰۲۱ پیشنهاد لغو تغییر ساعت را مطرح کرد، اما این پیشنهاد تاکنون به نتیجه‌ای نرسیده و تغییر ساعت در این کشورها همچنان اجرا می‌شود [۳]. در آمریکای شمالی، آمریکا، کانادا و بخش‌های کمی از مکزیک، در بهار و پاییز ساعت را تغییر می‌دهند؛ اما اکثر کشورهای آمریکای جنوبی دیگر از تغییر ساعت استفاده نمی‌کنند. در آسیا نیز کشورهای ژاپن، چین، هند و کره جنوبی و کشورهای اسلامی مانند عربستان سعودی و امارات تغییر ساعت نداشته یا دیگر از آن پیروی نمی‌کنند. بیشتر کشورهای آفریقایی نیز هیچ‌وقت از تغییر ساعت استفاده نکرده‌اند. [۴]. شکل ۱ نمای دقیق‌تری از وضعیت تغییر ساعت در کشورها را به نمایش می‌گذارد.

 شکل ۱.‌ وضعیت کشورها در استفاده از تغییر ساعت تابستانی در سال ۲۰۲۵ میلادی [۴]

تغییر ساعت رسمی در ایران نیز فراز و نشیب‌های متعددی را از سر گذرانده و تحت تأثیر تحولات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی قرار گرفته است. اولین تجربه تغییر ساعت در ایران برای نخستین‌بار در سال‌ ۱۳۵۶ اتفاق افتاد. در آن سال برای اولین‌بار، ساعت رسمی به‌صورت تابستانی و زمستانی تنظیم شد. پس از انقلاب اسلامی و از سال 1360، تغییر ساعت متوقف شد و تا سال 1370 اجرا نشد. در سال ۱۳۷۰، دولت وقت مصوبه‌ای را تصویب کرد که بر‌اساس آن ساعت رسمی کشور هر سال در اول فروردین یک ساعت به جلو و در ۳۱ شهریورماه به عقب کشیده می‌شد. این طرح با استناد به کاهش مصرف برق در ساعات اوج مصرف انجام شد. در سال ۱۳۸۴، دولت نهم تغییر ساعت را به‌دلیل عدم اثبات صرفه‌جویی انرژی و سردرگمی عمومی لغو کرد. تا اینکه در سال ۱۳۸۶، مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون تغییر ساعت رسمی کشور، تغییر ساعت را دوباره اجباری نمود. پس از سال‌ها اجرای تغییر ساعت در کشور، در سال ۱۴۰۰ طرح لغو قانون تغییر ساعت رسمی کشور مطرح شد که مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در گزارش کارشناسی با تصویب این طرح مخالفت کرد [۵]. در‌نهایت در اسفندماه ۱۴۰۰، مجلس یازدهم طرح لغو قانون تغییر ساعت رسمی را تصویب کرد. این قانون در اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۱ به تأیید شورای نگهبان رسید و از فروردین‌ماه ۱۴۰۲ اجرایی شد. طبق این قانون، تغییر ساعت رسمی ایران متوقف گردید؛ اما در اردیبهشت‌ماه سال جاری (۱۴۰۴) به‌دلیل شدت گرفتن چالش‌های تأمین پایدار برق در ماه‌های گرم سال، دولت مجدداً به‌منظور کمک به کاهش ناترازی برق از طریق تغییر ساعت رسمی کشور و همچنین کاهش ساعت کاری کارکنان، لایحه اختیار دولت در تغییر ساعت رسمی کشور و تغییر ساعات کاری کارمندان را تقدیم مجلس نمود. از‌این‌رو در گزارش حاضر، ابتدا تأثیرات تغییر ساعت تابستان در سه حوزه مصرف انرژی، فرهنگی- اجتماعی و سلامت بررسی خواهد شد، سپس با بررسی آثار دورکاری و تعیین سقف و ترتیبات ساعات کاری کارکنان توسط دولت، در‌خصوص لایحه فوق‌الذکر اظهار‌نظر می‌شود.

2. آثار تغییر ساعت رسمی کشور

تغییر ساعت رسمی کشور، به‌عنوان یک سیاست کلان مبتنی‌بر مهندسی زمان، با هدف بهینه‌سازی مصرف انرژی و هماهنگی با الگوهای طبیعی نور روز از قرن بیستم تاکنون در دستور کار بسیاری از کشورها قرار گرفته است. این سیاست در ایران نیز با فراز و نشیب‌های تاریخی همراه بوده است، درکنار این موضوع که بر کاهش مصرف برق تأثیر می‌گذارد، ساختارهای پیچیده‌ای از روابط اجتماعی، سلامت عمومی و فرهنگ را نیز دستخوش تغییر می‌کند. در ادامه تأثیرات این تغییر ساعت در سه حوزه مصرف انرژی، فرهنگی- اجتماعی و سلامت بررسی می‌شود.

2-1. کاهش مصرف انرژی ناشی از تغییر ساعت رسمی کشور

همان‌طور که گفته شد، با اجرای تغییر ساعت، زمان محلی به زمان خورشیدی نزدیک‌تر شده و انرژی الکتریکی کمتری برای مصارف روشنایی در مشترکین تجاری، عمومی و خانگی استفاده خواهد شد. در گذشته به‌دلیل مصرف بالای برق تجهیزات روشنایی، تغییر ساعت منجر به کاهش بار روشنایی مورد تقاضا در شب می‌شد، اما با پیشرفت فناوری و افزایش بازدهی تجهیزات روشنایی از یک طرف و همه‌گیر شدن استفاده از تجهیزات سرمایشی از طرف دیگر، کاهش بار سرمایشی در ساعات اوج روز مهم‌تر از کاهش بار روشنایی در ساعات اوج شب شد. با توجه به این مباحث، تغییر ساعت رسمی کشور تغییراتی در الگوی مصرف انرژی کشور در طول روز ایجاد می‌کند، که به‌شرح زیر است:

·   انتقال بار مصرفی از ساعات اوج مصرف ظهر به ساعات اولیه صبح: با شروع فعالیت ادارات در ساعات اولیه صبح، مصرف انرژی در این ساعات افزایش می‎یابد. این افزایش مصرف عمدتاً به‌دلیل روشن شدن تجهیزات روشنایی، تجهیزات سرمایشی، تجهیزات اداری و کامپیوترها و سایر وسایل برقی است، که منجر به کاهش بار مصرفی در ساعات اوج مصرف ظهر می‌شود. کارکنان اداری یک ساعت زودتر تعطیل شده و این موضوع موجب می‌شود مصرف انرژی در ساعات اوج مصرف ظهر کاهش ‌یابد. لذا منحنی بار روزانه تغییر کرده و پیک‌سایی اتفاق می‌افتد. انتظار می‌رود با انتقال بخشی از اوج بار روزانه به ساعات اولیه صبح، از شدت آن در ساعات ظهر کاسته شده و منجر به تغییر شکل منحنی بار روزانه شود.

·   تغییر در الگوی فعالیت‌های روزانه جامعه: تغییر ساعات رسمی کشور می‌تواند منجر به تغییر در الگوی فعالیت‌های روزانه و شبانه جامعه شود. تغییر ساعت رسمی کشور موجب می‌شود که افراد جامعه به‌دلیل اینکه صبح‌ها فعالیت با روشنایی روز آغاز می‌شود، به‌دنبال آن الگوی خواب شبانه افراد تغییر کرده و ساعات کمتری از شب نیاز به روشنایی دارند. همچنین به‌دلیل جابه‌جایی ساعت، زمان تاریکی شب که نیاز به روشنایی دارد نیز کاهش می‌یابد، لذا اوج مصرف برق در شب را کاهش می‌دهد.

شکل 2 وضعیت روشنایی روز شهر تهران را به‌عنوان نمونه، در طول سال و در ساعات مختلف به‌ازای دو حالت عدم اجرای تغییر ساعت و اجرای تغییر ساعت به نمایش می‌گذارد. همان‌طور که مشخص است در صورت عدم اجرای تغییر ساعت، بخشی از روشنایی روز بین ۱ فروردین الی ۳۱ شهریور قبل ساعت ۶ صبح خواهد بود که با ناحیه زرد رنگ در شکل مشخص شده است. در صورت اجرای تغییر ساعت در این بازه زمانی، جابه‌جایی در ساعت روشنایی روز اتفاق افتاده و عملاً بخش کمتری از روشنایی به ساعت قبل ۶ صبح منتقل شده است. از‌این‌رو نه‌تنها روشنایی روز با ساعت کاری افراد هماهنگ می‌شود،‌ بلکه به‌دلیل خنک‌تر بودن ساعات نزدیک به طلوع آفتاب، نیاز کمتری به وسایل سرمایشی وجود خواهد داشت. از‌سوی‌دیگر با مشاهده ساعات تاریکی در شب نیز، می‌توان دریافت که در صورت اجرای تغییر ساعت، زمان کمتری به وسایل روشنایی به‌واسطه کوتاه شدن مدت زمان تاریکی مورد نیاز است.

 شکل ۲.‌ وضعیت روشنایی روز شهر تهران در ماه‌ها و ساعات مختلف به‌ازای اجرا (پایین) و عدم اجرای (بالا) تغییر ساعت

تاکنون مطالعات بسیاری نیز جهت بررسی میزان صرفه‌جویی برق ناشی از تغییر ساعت تابستانی صورت گرفته است. برخی مطالعات نشان می‌دهد، صرفه‌جویی انرژی ناشی از تغییر ساعت به عوامل جغرافیایی و الگوی مصرف محلی وابسته است. به‌عنوان‌مثال، در مناطقی که عرض جغرافیایی بین 42 درجه شمالی و جنوبی از خط استوا نظیر کشورهای حاشیه خلیج فارس و جنوب ایران قرار دارند، سیاست اعمال تغییر ساعت در تابستان منجر به صرفه‌جویی انرژی الکتریکی قابل‌توجهی نمی‌شود [۶]، اما تمامی پژوهش‌هایی که در ایران صورت گرفته، نشان از کاهش مصرف انرژی به‌واسطه تغییر ساعت دارد. عمده این پژوهش‌ها در حوالی سال‌های ۱۳۷۰، ۱۳۸۶ و ۱۴۰۰ صورت گرفته است، چراکه تصمیم به اجرا یا عدم اجرای ساعت تابستانه در این سال‌ها مد‌نظر بوده است، تمامی این پژوهش‌ها نشان از کاهش مصرف انرژی در ساعات اوج مصرف دارد. مطالعات انجام شده در سال ۱۳۷۰ توسط شرکت توانیر [۷] نشان از کاهش مصرف ۵۰۰ مگاواتی در اوج مصرف دارد. در تمامی پژوهش‌های انجام شده در نیمه دوم دهه هشتاد شامل گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس [۸، ۹ و ۱۰]، توانیر [11] و برخی مقاله‌های داخلی [۱۲ و ۱۳] میزان کاهش مصرف انرژی در ساعات اوج را بین ۰.۵ تا ۲ درصد و حدود 300 تا ۶۵۰ مگاوات تخمین زده‌اند. در ‌آخرین مطالعه انجام شده در پژوهشگاه نیرو [۱۴]، اجرای برنامه تغییر ساعت در فروردین‌ماه به‌دلیل اینکه در نیمه اول این ماه هنوز طول روز کاملاً بلند نیست، منجر به افزایش مصرف انرژی و افزایش میزان ساعات اوج فروردین‌ماه شود. در ماه‌های خرداد و تیر به‌دلیل اینکه اختلاف دمای هوا در ساعات اولیه صبح و ظهر زیاد است، نیاز به وسایل سرمایشی در ساعات ابتدایی صبح کمتر شده و علاوه‌بر کاهش پیک بعدازظهر موجب کاهش مصرف انرژی قابل‌توجهی می‌شود. اما در ماه‌های تیر و مرداد، تغییر ساعت و تعطیلی زودهنگام ادارات تنها موجب جابه‌جایی بار سرمایشی بخش اداری از بعدازظهر به صبح می‌شود و کاهش مصرف انرژی چندان قابل‌توجه نخواهد بود، اما بار پیک ظهر را کاهش خواهد داد. طبق همین مطالعه، مصرف انرژی کشور در نیمه اول سال 1402 به علت تغییر نکردن ساعت رسمی کشور حدود 1,370 میلیون کیلووات‌‎ساعت نسبت به مدت مشابه سال 1401 افزایش یافته است. همچنین بر‌اساس این مطالعه، عدم تغییر ساعت در نیمه اول سال، موجب شده اوج تقاضای سالیانه حدود 948 مگاوات افزایش ‌یابد. با‌این‌حال، پژوهش‌های دیگر نشان می‌دهد که اگرچه تغییر ساعت مصرف تجهیزات سرمایشی، اداری و روشنایی را تا حدودی کاهش می‌دهد، اما در‌عوض آن، اختلال در نظم شبانه‌روزی کارمندان می‌تواند بازدهی را تا مدتی پس از تغییر ساعت کاهش دهد [۱۵]‌. از‌این‌رو، در ادامه اثر تغییر ساعت در سایر حوزه‌ها نیز مورد بررسی قرار می‌گیرد.

2-2. بررسی تأثیرتغییر ساعت رسمی کشور بر فرهنگ عمومی و سبک زندگی

از منظر فرهنگ عمومی و سبک زندگی، تغییر ساعت رسمی کشور تأثیرات مستقیم و مثبتی بر برنامه‌های عبادی، خانوادگی، آموزشی و اجتماعی افراد دارد. این تأثیرات به‌ویژه زمانی پررنگ می‌شوند که برنامه‌های روزمره مردم با ساختار زمانی طبیعی مبتنی‌بر طلوع و غروب خورشید تنظیم شده باشد. نکات مثبت تغییر ساعت در‌این‌باره عبارتند از:

·   هم‌راستاسازی فعالیت‌ها با ساعات طبیعی روشنایی روز: تغییر ساعت در آغاز بهار باعث می‌شود بخش عمده‌ای از فعالیت‌های اداری، آموزشی و خدماتی با آغاز روز و روشنایی طبیعی هماهنگ‌تر شوند. این انطباق ضمن کاهش مصرف انرژی، به نظم بیشتر در زمان خواب و بیداری و ارتقای سلامت جسمی و روانی منجر خواهد شد.

·   تقویت نظم اجتماعی و زمان‌بندی دقیق در زندگی روزمره: اجرای دقیق تغییر ساعت رسمی، موجب تنظیم بهتر برنامه‌های خانوادگی، آموزشی، رفت‌وآمد و رسانه‌ای خواهد شد. نظم حاصل از هماهنگی ملی در زمان، زمینه‌ساز افزایش بهره‌وری، کاهش اتلاف وقت و تقویت فرهنگ برنامه‌ریزی خواهد بود.

·   فرصت‌سازی برای مدیریت کار و فراغت: با تنظیم ساعات رسمی به‌گونه‌ای که ساعات کاری در شرایط بهینه‌تری قرار گیرند، خانواده‌ها می‌توانند برنامه‌های فراغتی، دیدارهای خانوادگی و سایر فعالیت‌های فرهنگی- اجتماعی را با زمان باقی‌مانده از روز تطبیق دهند. تجربه‌های جهانی نشان می‌دهند که تغییر ساعت رسمی، اگر به‌درستی طراحی شود، افزایش زمان در دسترس برای تعاملات خانوادگی در ساعات روشن روز را به‌دنبال خواهد داشت.

·   بهبود زمینه ادای اعمال عبادی: تغییر ساعت رسمی متناسب با کاهش و افزایش طول روز در فصول مختلف سال، تقارن بیشتر ساعات بیداری و فعالیت با زمان‌های ادای فریضه نماز (به‌ویژه نماز صبح) را به‌همراه دارد. چنین تغییری می‌تواند زمینه‌ساز گسترش فرهنگ نماز اول وقت شود. لازم به ذکر است در برخی موارد اذان صبح در شرق کشور به ساعت 2:۲۵ دقیقه صبح نیز می‌رسد.

·   پاسخ به اقتضائات شهرنشینی و سبک زندگی مدرن: در شهرهای بزرگ، هماهنگ‌سازی آغاز فعالیت‌های اجتماعی با آغاز روشنایی روز و زمان بهره‌وری بیشتر می‌تواند به کاهش ترافیک، افزایش تمرکز دانش‌آموزان و کارمندان و به‌طور‌کلی بهبود کیفیت زندگی در ساعات ابتدایی روز کمک کند. در‌مجموع، اجرای دقیق و سنجیده لایحه حاضر، با در نظر گرفتن جنبه‌های فرهنگی، نه‌تنها به سبک زندگی ایرانی- اسلامی آسیبی نمی‌رساند، بلکه می‌تواند ابزار مؤثری برای بازتعریف منظم‌تر زمان، ارتقای سلامت عمومی و بهبود کیفیت روابط اجتماعی باشد.

2-3. بررسی تأثیر تغییر ساعت رسمی کشور بر سلامت جامعه

به‌رغم این واقعیت که حدود یک‌سوم از کشورهای جهان تغییر ساعت را تجربه می‌کنند [۴] و بحث‌های زیادی در مورد مزایای اقتصادی آن وجود دارد [۱۶]، شواهد موجود در مورد تأثیر تغییر ساعت بر سلامت محدود است. تغییر ساعت رسمی، منجر به اختلال در چرخه شبانه‌روزی بدن به‌ویژه در ابتدا و در فصل بهار می‌شود که به‌نوبه خود موجب کاهش کیفیت و مدت خواب می‌گردد [۱۷]. اختلالات خواب در برخی گروه‌ها، از‌جمله نوجوانان، افراد دارای تمایل به شب‌زنده‌داری و افرادی با الزامات کاری صبح ‌زود، شیوع بیشتری دارد. این اختلالات می‌توانند آثار سوء بیشتری بر سلامت جوامع کم‌برخوردار و در میان اقلیت‌های اجتماعی که انعطاف‌پذیری زمانی کمتری در سبک زندگی خود دارند، ایجاد کند [۱۸][۱۹].

افزون‌بر‌این، مطالعات به افزایش کوتاه‌مدت (یک الی دو هفته پس از تغییر ساعت) در بروز برخی مشکلات مغزی و همچنین افزایش احتمال بروز علائم افسردگی، به‌ویژه پس از گذار به ساعت تابستانی در فصل بهار، اشاره دارند. اختلال در خواب و چرخه شبانه‌روزی بدن همچنین ممکن است به‌صورت غیرمستقیم بر عملکردهای شناختی از‌جمله حافظه، یادگیری، تمرکز و همچنین افزایش رفتارهای پرخطر تأثیر بگذارد [۲۰][۲۱].

علاوه‌بر پیامدهای سلامت فردی، تغییر ساعت ممکن است آثار دیگری بر سطح جامعه داشته باشد. شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهند تغییر ساعت می‌تواند عملکرد تحصیلی، بهره‌وری شغلی، ایمنی محیط کار، کارایی ورزشی و حتی نرخ تصادفات وسایل نقلیه موتوری را نیز تحت تأثیر قرار دهد [۲۲]. در‌مجموع، اگرچه تغییر ساعت با هدف بهره‌وری انرژی و منافع اقتصادی اجرا می‌شود، اما شواهدی از پیامدهای منفی آن بر سلامت جسمی و روانی وجود دارد.

البته مطالعاتی که به افزایش خطر سکته‌های قلبی و مغزی، مرگ‌ومیر، اختلالات خواب، افسردگی، افت عملکرد شناختی و افزایش رفتارهای پرخطر اشاره دارند، عمدتاً از نوع اکولوژیک (بوم‌شناختی) بوده و بر‌پایه داده‌های جمعیتی انجام شده‌اند؛ بنابراین نمی‌توان با قاطعیت رابطه علّی بین تغییر ساعت و این پیامدها را در سطح فردی تأیید کرد و باید احتمال تأثیرگذاری عوامل مداخله‌گر مانند سبک زندگی، وضعیت اقتصادی- اجتماعی یا محیط کاری نیز در تفسیر این یافته‌ها مدنظر قرار گیرد [۲۳].

2-4. مقایسه تأثیر ساعت کاری کارکنان در مقایسه با تغییر ساعت رسمی کشور بر جامعه

یکی از روش‌های جایگزین تغییر ساعت رسمی کشور به‌منظور مدیریت مصرف انرژی، تغییر ساعت شروع به کار ادارات بوده که در سال‌های اخیر از‌سوی دولت به‌کار گرفته شده است. اگرچه این روش از حیث بهره‌وری نیروی کار و ارائه خدمات اجتماعی چالش‌هایی را به‌همراه داشته، اما تا حدی موجب مدیریت مصرف انرژی و کاهش فشار به شبکه برق در ساعات اوج مصرف شده است. به‌عبارتی عدم اعمال سیاست مشخص تغییرات ساعت برای همگان طبق یک قانون مصوب و به‌جای آن تغییرات ساعات کاری برای کارکنان (از 6 صبح) و ساعات مدارس و دانشگاه‌ها (از 7 صبح) و مواردی دیگر، به‌نوعی آثار نامناسب اجتماعی به‌بار خواهد آورد. در سال 1402 با توجه به عدم امکان تغییر ساعت رسمی کشور، هیئت‌وزیران به‌منظور مدیریت بهینه مصرف انرژی، ساعت آغاز به کار تمامی دستگاه‌های اجرایی (موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری)، بانک‌ها، شهرداری‌ها و سایر نهادهای عمومی را از 15 خرداد‌ماه تا 15 شهریور‌ماه هر سال، از ساعت ۶:۰۰ اعلام کرده است. در این راستا، سازمان اداری و استخدامی کشور در‌خصوص تغییر ساعت شروع به کار ادارات و مشاغل مختلف به 6 صبح، به برگزاری نظرسنجی از کارکنان دولت اقدام کرده و نتایج آن را در شهریورماه 1402 منتشر کرده است [۲۴]. طبق این نظرسنجی 46 درصد از کارکنان با اجرای طرح تغییر ساعت مخالف بوده و در‌مقابل 44 درصد موافق این طرح بوده‌اند. طبق اظهارنظر شرکت‌کنندگان در این نظرسنجی، تغییر ساعت کاری کارکنان چالش‌های ذیل را به‌همراه داشته است:

·    حضور مراجعه‌کنندگان طبق روال گذشته از ساعت 8 صبح و اخلال در فرایند خدمت‌رسانی به مردم،

·    بهره‌وری پایین کارکنان در ساعات ابتدایی کار،

·    تغییر دلخواه ساعت کاری در برخی دستگاه‌های اجرایی و ایجاد ادراک تبعیض در کارکنان،

·    ایجاد مشکلات برای برخی مادران شاغل،

·    افزایش هزینه‌های حمل‌و‌نقل برای کارکنانی که با وسایل نقلیه شخصی در محل کار حضور پیدا می‌کنند،

·    تأخیر در رسیدن به محل کار در روزهای پنجشنبه به‌دلیل شروع به‌کار مترو از ساعت 5:30 در این روز.

طبق نتایج نظرسنجی فوق، بیشترین میزان موافقت با طرح تغییر ساعت مربوط به مناطق روستایی و سنین بالا بوده است. به‌نظر می‌رسد وجود تفریحات شبانه در سبک زندگی غیرسنتی و شهرهای بزرگ و نیز ثابت ماندن زمان فعالیت روزمره اعضای خانواده، علت اصلی عدم انطباق کارمندان با تغییر ساعت کاری به‌خصوص در اقشار جوان است. بر این اساس، مدیریت مصرف انرژی صرفاً از طریق تغییر ساعت کاری کارکنان دولت، با چالش‌هایی مواجه بوده و تغییر ساعت رسمی کشور انتخاب صحیح‌تری به‌نظر‌ می‌رسد.

3. بررسی آثار دورکاری و تعیین سقف و ترتیبات ساعات کاری کارکنان توسط دولت

امروزه مسئله «شرایط کاری منعطف» و «دورکاری» از‌جمله روندهای رو به رشد مدیریت سرمایه انسانی در سازمان‌های دولتی و خصوصی هستند. ساعت کاری شناور به معنی امکان تغییر در زمان شروع و پایان کار بوده و از‌جمله ابزارهای برقراری تعادل در کار و زندگی است و دورکاری به امکان انجام کار از راه دور و از طریق بسترهای الکترونیکی اشاره دارد [۲۵]. بر‌اساس نظرسنجی‌ها و مطالعات انجام شده، اغلب کارکنان ترکیب حضور فیزیکی و کار از راه دور را به‌عنوان حالت ایدئال حضور در محل کار ترجیح می‌دهند [۲۶]. تجربه شرایط کاری به‌صورت ترکیبی در دوره همه‌گیری کووید- 19 موجب اقبال سازمان‌ها در سراسر دنیا به انعطاف ساعت کار و ترکیب حضور فیزیکی و دورکاری شده است [۲۷].

در نظام اداری ایران ساعت کاری منعطف به‌صورت محدود و با عنوان شناورسازی ساعت شروع به‌کار برخی دستگاه‌های اجرایی در زمان‌های خاص اجرا شده است که از‌جمله مصوبات مرتبط با آن می‌توان به تصویب نامه شماره 243187/ت61011هـ به تاریخ 1401/12/28 هیئت‌وزیران و نیز بخشنامه شماره ۶۱۱۶۴ مورخ 1403/۰۶/27 سازمان اداری و استخدامی کشور اشاره کرد.

مسئله دورکاری ابتدا در دولت دهم و بر‌اساس آیین‌نامه کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک مورخ 1389/03/30 وارد نظام اداری کشور شد. این آیین‌نامه با هدف کاهش هزینه‌های نیروی انسانی تدوین شده و حداقل دوره دورکاری در این آیین‌نامه 6 ماه در نظر گرفته شده بود. با رخ‌ دادن بحران شیوع کرونا، مسئله دورکاری به‌عنوان پدافند و شیوه مقابله با بحران و به‌موجب بخشنامه شماره ۷۲۴۵۵۵ مورخ ۱398/۱۲/۱2 سازمان اداری و استخدامی کشور، به نظام اداری ایران بازگشت و پس از آن نیز در موارد متعددی که دستگاه‌های اجرایی به‌دلایلی نظیر کاهش مصرف انرژی و ... تعطیل شده‌اند، به‌کار گرفته شده است. بر این اساس، دورکاری در نظام اداری ایران صرفاً به‌منظور مواجهه با بحران‌ها و به‌عنوان یک عامل پدافندی به‌کارگیری شده و این درحالی است که انجام کار از راه دور علاوه‌بر مقابله با بحران‌‎ها می‌تواند به رویه جاری دستگاه‌های اجرایی در مدیریت منعطف سرمایه انسانی تبدیل شود.

با توجه به پیشرفت فناوری‌های ارتباطی و تغییر رویکرد سازمان‌ها در مدیریت شیوه حضور و ارزیابی عملکرد نیروی انسانی، اصلاح رویه‌ها و ترتیبات حضور کارکنان در محل کار در نظام اداری کشور امری ضروری است. این درحالی است که قوانین نظام اداری ایران، نه‌تنها متناسب با رویکردهای نوین شیوه حضور کارکنان در محل کار و ارزیابی عملکرد ایشان تدوین نشده، بلکه در مواردی مانع پیاده‌سازی رویکردهای مذکور است. بر این اساس، اصلاح قوانین نظام اداری به‌منظور مقابله با بحران‌ها و همسویی با رویکردهای جدید مدیریت منابع انسانی امری ضروری است و صرف اختیار دولت در تعیین سقف و ترتیبات ساعات کاری کارکنان کافی نیست. با‌این‌حال، اختیارات مذکور در ماده (2) لایحه حاضر می‌تواند مدیریت سرمایه انسانی در زمان بحران را تسهیل کرده و همچنین زمینه به‌کارگیری شیوه‌های نوین مدیریت سرمایه انسانی در دولت را فراهم آورد.

4. اظهارنظر کارشناسی در مورد متن لایحه

لایحه «اختیار دولت در تغییر ساعت رسمی کشور و تغییر ساعت کاری کارمندان دولت» مشتمل بر 2 ماده در تاریخ 1404/01/31 تقدیم مجلس شد. کلیات لایحه مذکور به‌دلیل تأثیری که بر مصرف انرژی برق و همچنین کاهش اوج تقاضای روزانه برق در کشور دارد مورد تأیید است؛ اما درخصوص جزئیات آن لازم است هریک از مواد به‌صورت جداگانه تحلیل و بررسی شود.

4-1. اظهارنظر کارشناسی در‌خصوص ماده (1)

اظهار‌نظر کارشناسی: با توجه به‌دلایلی که در بخش پیشین بیان شد، اگرچه امکان تأثیر منفی تغییر ساعت رسمی کشور به‌صورت محدود بر سلامت جامعه وجود دارد، اما با توجه به آثار فرهنگی مثبت آن و همچنین با توجه به مشکل ناترازی انرژی و تأثیر تغییر ساعت رسمی کشور در کاهش اوج تقاضای روزانه برق- که برآورد می‌شود حداقل معادل ۱,۰۰۰ مگاوات باشد- کلیات ماده (۱) مورد تأیید است. با‌این‌حال، عبارت «یک‌بار در سال» از دقت و شفافیت لازم برخوردار نبوده و فاقد جدول زمانی مشخص است. ازآنجا‌که برنامه‌ریزی‌های اجتماعی، اقتصادی و خانوادگی نیازمند پیش‌بینی‌پذیری ‌هستند، بی‌ثباتی در زمان تغییر ساعت رسمی کشور می‌تواند آثار منفی در سبک زندگی مردم داشته باشد و موجب افزایش ابهام و سردرگمی در جامعه شود. تعیین زمان آغاز و پایان تغییر ساعت باید به‌صورت شفاف و مشخص در متن گنجانده شود تا شهروندان از برنامه زمان‌بندی تغییر ساعت رسمی کشور اطلاع داشته و بتوانند فعالیت‌های خود را بر آن اساس تنظیم و برنامه‌ریزی کنند. این رویکرد همچنین از نیاز به تصمیم‌گیری سالیانه توسط دولت جلوگیری کرده و موجب کاهش بوروکراسی اداری خواهد شد. در صورت تفویض اختیار تعیین زمان تغییر ساعت به دولت، این احتمال وجود دارد که تصمیم‌گیری‌ها مبتنی‌بر ملاحظات سیاسی و نه دلایل فنی اتخاذ شود؛ امری که هم بر سردرگمی عمومی می‌افزاید و هم اعتماد عمومی را تضعیف می‌کند. بنابراین، ضروری است قانون به‌گونه‌ای تدوین شود که موضوع تغییر یا عدم تغییر ساعت رسمی کشور با قطعیت و شفافیت مشخص شود.

4-2. اظهارنظر کارشناسی در‌خصوص ماده (2)

اظهار‌نظر کارشناسی: اعطای اختیار تغییر سقف ساعت کاری و نحوه ارائه خدمت کارمندان دستگاه‌های اجرایی به دولت، مسبوق‌به‌سابقه است. در این راستا، لایحه اصلاح ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری با شماره ثبت (851) در دستور کار مجلس یازدهم و با شماره ثبت (25) در دستور کار مجلس دوازدهم قرار گرفته است. به‌موجب تبصره «2» ماده‌واحده این لایحه، متناسب با تغییرات فناوری و در شرایط اضطرار و بحران نظیر آلودگی هوا، کمبود انرژی، وقوع حوادث غیرمترقبه، شیوع بیماری‌های فراگیر و یا در ایام خاص نظیر ماه مبارک رمضان، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیئت‌وزیران، ساعت کار و نحوه ارائه خدمت کارمندان، فارغ از سقف مذکور در این ماده (چهل‌و‌دو ساعت و سی دقیقه در هفته) تعیین می‌شود. لازم به ذکر است، لایحه مذکور به تصویب صحن علنی مجلس شورای اسلامی رسیده و شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نیز پیش از این، تبصره «2» ماده‌واحده این لایحه را خلاف شرع و قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام ندانسته‌اند.

براساس آنچه که در گزارش کارشناسی اظهارنظر درخصوص لایحه اصلاح ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری [۲۸] نیز گفته شده، با توجه به تغییرات مستمر در فناوری‌های اداره امور عمومی و گسترش بروز شرایط اضطراری و وقایع غیرمترقبه نظیر آلودگی هوا، کمبود انرژی و ... و همچنین ضرورت وجود اختیارات لازم در هیئت‌وزیران به‌منظور انجام واکنش سریع و مناسب در مواجهه با شرایط یاد شده و با توجه به اصل یکصد و بیست‌و‌ششم قانون اساسی مبنی‌بر اینکه مسئولیت امور اداری و استخدامی کشور مستقیماً برعهده رئیس‌جمهور است، بنابراین واگذاری اختیار تعیین ساعت کار و نحوه ارائه خدمت کارمندان، فارغ از سقف مذکور در ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری، در شرایط خاص و اضطراری، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیئت‌وزیران ضروری به‌نظر می‌رسد. براساس توضیحات مطرح شده و به‌منظور رعایت توأمان ملاحظات یاد شده در هر‌یک از دیدگاه‌های مذکور، پیشنهاد می‌شود اولاً اختیار هیئت‌وزیران برای تغییر سقف ساعت کاری کارمندان در شرایط خاص و اضطراری، به بیست درصد (20%) این سقف (بیست درصد چهل‌و‌دو ساعت و سی دقیقه معادل هشت ساعت و سی دقیقه) محدود شود. مقتضی است، نسبت این لایحه با لایحه اصلاح ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری که در مجلس دوازدهم اعلام وصول و وارد مراحل تصویب شده نیز مشخص شود.

از طرفی، در انتهای ماده (2) لایحه حاضر، کارکنان بخش غیر‌دولتی نیز به دایره مشمولین این ماده اضافه شده‌ و از این حیث با تبصره «2» ماده‌واحده لایحه اصلاح ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری متفاوت است. این درحالی است که به‌طور معمول مداخله در ساعت کار بخش خصوصی توسط نهادهای امنیتی نظیر شورای عالی امنیت ملی و شوراهای زیرمجموعه آن و با ابلاغ وزارت کشور و دستگاه‌های اجرایی تابعه آن انجام شده و این مسئله خارج از حیطه وظایف سازمان اداری و استخدامی کشور است. بنابراین در صورت به نتیجه نرسیدن لایحه اصلاح ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده (2) لایحه حاضر می‌تواند بخشی از اهداف لایحه مذکور را تأمین کند.

با توجه به اینکه در ماده (۲) لایحه اختیار دولت در تغییر ساعت رسمی کشور و تغییر ساعات کاری کارمندان دولت، تغییر ساعت بخش غیردولتی نیز مد‌نظر قرار گرفته است، در ادامه به بررسی آثار احتمالی واگذاری اختیار تعیین سقف و ترتیبات ساعات کاری کارکنان از دیدگاه بخش خصوصی پرداخته می‌شود. موضوع مذکور از منظر قوانین ملی (به‌ویژه قانون کار) و همچنین تجارب بین‌المللی اهمیت فراوانی دارد.

·   تأثیر بر بهره‌وری و کارایی بنگاه‌های اقتصادی: طبق ماده (۵۱) قانون کار، ساعات کار عادی کارکنان باید به‌نحوی تنظیم شود که از ۴۴ ساعت در هفته تجاوز نکند و امکان انعطاف برای بهره‌وری بیشتر فراهم باشد. در‌صورتی‌که دولت بدون توجه به این اصل، ساعات کاری را به‌صورت یکسان و اجباری تعیین کند، انعطاف‌پذیری بنگاه‌های خصوصی در واکنش به نیازهای متنوع بازار محدود خواهد شد. تجربه کشورهای پیشرو مانند آلمان و فرانسه نشان می‌دهد که تصمیم‌گیری درباره ساعات کاری با همکاری سه‌جانبه دولت، کارفرمایان و نمایندگان کارگران انجام می‌شود.

·   چالش‌های زنجیره تأمین و تعهدات تجاری: بر‌اساس ماده (۶۱) قانون کار، ساعات کاری باید به‌گونه‌ای باشد که منجر به اخلال در نظم عمومی و فعالیت‌های اقتصادی نشود. تغییرات ناگهانی در ساعات کاری ممکن است باعث ایجاد اختلال در زنجیره تأمین، نقض قراردادها و از دست رفتن فرصت‌های تجاری شود. کشورهایی مانند ژاپن و سنگاپور برای بنگاه‌های خصوصی، حتی در شرایط اضطراری، امکان تطبیق ساعات کاری با نیازهای تجاری را فراهم کرده‌اند. لذا طبق ماده (24) قانون بهبود مستمر کسب‌وکار که لزوم اطلاع‌رسانی و آگاهی مناسب از تغییر سیاست‌ها به مردم را برای دولت الزامی ساخته است، ‌این امر که از قبل تغییرات مشخص باشد بسیار قابل قبول‌تر است تا اینکه متناسب با اتفاقات و بحران‌ها به ناگهان تغییرات رویه‌ای اعمال شود.

·   تحمیل هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم به کسب‌وکارها: تغییرات اجباری ساعات کاری توسط دولت ممکن است منجر به پرداخت‌های اجباری اضافه‌کاری (ماده (۵۹) قانون کار) یا ایجاد هزینه‌های تعدیل نیرو و جبران خدمات شود. در تجربه کشورهایی مانند کانادا و استرالیا، هرگونه تغییر در ساعات کاری باید با در نظر گرفتن توان مالی و شرایط بنگاه‌های خصوصی انجام شود. به‌عبارتی اگر سیاست دولت مبتنی‌بر کاهش ساعات کاری باشد باید از منظر بیمه‌ای و مالیاتی نیز این اقدام پذیرفته باشد و متناسب با تغییرات ساعات کاری، ‌فعالان اقتصادی بتوانند حقوق و مزایای کارکنان خود را پرداخت نمایند.

·   تفاوت نیازهای صنایع و مناطق مختلف:‌ صنایع خدماتی مانند گردشگری و صنایع صادرات‌محور نیازمند انعطاف در ساعات کاری هستند. در‌مقابل، کارخانه‌ها و تولیدی‌ها نیاز به برنامه‌ریزی ثابت و مشخص دارند. تجربه کشورهای اسکاندیناوی نشان می‌دهد که هر منطقه و صنعت، چارچوب متفاوتی برای ساعات کاری نیاز دارد. به‌عبارتی انعطاف در بازه ساعت و از طرفی مشخص بودن آن از قبل می‌تواند مدیریت خدمات را برای صاحبان کسب‌وکارهای مورد نظر مناسب‌تر سازد.

لذا پیشنهاد می‌شود، عبارت «و بخش غیر‌دولتی» از انتهای ماده (2) حذف شود، در غیر این صورت دولت باید تنها چارچوب کلی ساعات کاری را تعیین و اجازه تطبیق را به بخش خصوصی بدهد.

5. جمع‌بندی

۱. طرح تغییر ساعت تابستانی حداقل در 70 کشور دنیا و از‌جمله اتحادیه اروپا و آمریکا اجرا می‌شود و به‌رغم تصویب لغو آن توسط پارلمان اروپا، شورای اتحادیه اروپا تاکنون آن را نپذیرفته و تغییر ساعات تابستانی هم‌اکنون نیز در آن مناطق در حال اجراست.

۲. موقعیت جغرافیایی ایران که مابین عرض جغرافیایی 30 درجه شمالی تا 40 درجه شمالی است، موقعیت مناسبی را برای اثربخشی طرح تغییر ساعت تابستانی در همه ابعاد مصرف انرژی، سلامتی، تأثیر بر کسب‌و‌کار و ... فراهم آورده است.

۳.‌ مدیریت مصرف انرژی از طریق تغییر ساعت کاری ادارات دولتی و ثابت ماندن ساعت رسمی کشور موجب کاهش بهره‌وری نیروی کار و ایجاد اخلال در ارائه خدمت به مردم می‌شود.

۴. تغییر ساعت رسمی کشور به مدت یک ساعت در نیمه اول سال، یک ساعت از بازه زمانی که مشترکین خانگی و تجاری نیاز به روشنایی دارند (ساعات شب) را کاهش داده و همچنین موجب کاهش ساعات کارکرد تجهیزات سرمایشی به‌دلیل امکان استفاده از خنکی صبح شده و بر این اساس، موجب صرفه‌جویی در مصرف برق به میزان حداقل ۱,۰۰۰ مگاوات می‌شود.

۵. تغییر ساعت رسمی کشور آثار مثبتی بر سبک زندگی، برنامه‌های عبادی، خانوادگی و اجتماعی افراد دارد. این تأثیرات به‌ویژه زمانی پررنگ می‌شوند که برنامه‌های روزمره مردم با ساختار زمانی طبیعی مبتنی‌بر طلوع و غروب خورشید تنظیم شده باشد.

۶.‌ از منظر سلامت جامعه، تغییر ساعت رسمی کشور می‌تواند آثار سوئی بر سلامت جامعه داشته باشد. برخی مطالعات اکولوژیک (بوم‌شناختی) نشان می‌دهد تغییر ساعت می‌تواند عملکرد تحصیلی، بهره‌وری شغلی، کارایی ورزشی و حتی نرخ تصادفات وسایل نقلیه موتوری را نیز تحت تأثیر قرار دهد.

جدول 1. اظهارنظر خلاصه در مورد «لایحه اختیار دولت در تغییر ساعت رسمی کشور و تغییر ساعات کاری کارمندان دولت»

جدول 2. اظهارنظر تفصیلی در مورد «لایحه اختیار دولت در تغییر ساعت رسمی کشور و تغییر ساعات کاری کارمندان دولت»