خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

مطالعه قانون بودجه به عنوان سند مکتوب و مصوب برنامه مالی دولت در طی یک‌سال، از منظر تحلیل رفتار مالی دولت اهمیت بسزایی دارد. به‌رغم آنکه گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس عمدتاً ناظر بر لوایح است، اما مطالعه قانون و بررسی تغییرهای آن نسبت به لایحه پیشنهادی دولت و قوانین مصوب سال‌های قبل از حیث میزان و نوع تغییرها می‌تواند دلالت‌های خوبی برای چالش‌های نظام حکمرانی مالی دولت ارائه دهد.

با توجه به تغییر آیین‌نامه داخلی مجلس، تصویب بودجه سال 1404 به صورت دو مرحله‌ای صورت گرفت و در مرحله اول، سقف‌ کلی منابع و مصارف تصویب شد و جزئیات بودجه اعم از بودجه دستگاه‌ها، بودجه عمرانی، اعتبارات استانی، ردیف‌های متفرقه و سایر موارد در مرحله دوم تصویب شد. لذا، در این گزارش با توجه به نزدیکی فصل ارائه لایحه بودجه سال 1405 به مجلس شورای اسلامی و برای ایجاد آمادگی برای بررسی لایحه بودجه، بخش مصارف قانون بودجه سال 1404 کل کشور با تأکید بر تغییرهای آن نسبت به لایحه بودجه، قانون و عملکرد بودجه سال 1403و روندهای اخیر متغیرهای مهم بودجه‌ای مورد بررسی قرار گرفته است.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

·        ازجمله تغییرهای قانون نسبت به لایحه پیشنهادی دولت می‌توان به حذف برخی جداول مهم ازجمله جدول «برآورد اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بر‌حسب امور- فصل (6)»، جدول «اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای بر‌حسب برنامه‌های اجرایی (1/6)» و «اعتبارات دستگاه‌های اصلی براساس برنامه‌های اجرایی (7)» اشاره کرد. با توجه به اینکه این جداول در راستای ارائه تصویری از برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی و پیاده‌سازی بودجه برنامه‌ محور بوده، حذف آن اقدام مثبتی ارزیابی نمی‌شود.

·        همچنین یکی دیگر از نقاط ضعف قانون بودجه 1404، ارائه ندادن جزییات مربوط به بودجه دستگاهی است. با توجه به اینکه بخش عمده‌ای از بودجه دستگاه‌ها مربوط به پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان بخش دولتی است، تفاوت افزایش بودجه‌ دستگاهی نسبت به فروض رشد حقوق و دستمزد ازجمله نقاط مبهم قانون بودجه است، لذا این ابهام را نیز می‌توان یکی دیگر از نقاط ضعف قانون بودجه دانست.

·        ازجمله نقاط مثبت قانون را می‌توان توجه به احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت و پیش‌بینی اعتبار برای برخی احکام مهم آن ازجمله افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، تأمین منابع حساب بهینه‌سازی انرژی، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و سایر اقدام‌های برنامه هفتم دانست. هرچند انتظار می‌رود با توجه به اهمیت اجرای احکام قانون برنامه‌ هفتم پیشرفت، تناسب قانون بودجه با احکام و تکالیف این برنامه مورد اهتمام دولت و مجلس قرار گیرد و قانون بودجه برش یک‌ساله قانون برنامه پنج‌ساله پیشرفت باشد.

·        مصارف عمومی دولت در قانون بودجه سال 1404 نسبت به سال گذشته 93 درصد رشد داشته که سهم اعتبارات هزینه‌ای از رشد کل مصارف 57 واحد درصد، اعتبارات عمرانی 8 واحد درصد و تملک مالی 28 واحد درصد است. لذا بیش از نیمی از رشد دو برابری بودجه صرف امورات جاری خواهد شد و نزدیک به یک‌سوم برای بازپرداخت تعهدهای مالی دولت صرف خواهد شد. یکی از دلایل رشد قابل توجه سقف قانون بودجه 1404 نسبت به سال قبل، افزوده شدن برخی از موارد سابقاً فرابودجه‌ای همچون تأدیه بدهی‌ تأمین اجتماعی به ردیف‌های تملک مالی و نیز برخی احکام برنامه هفتم همچون افزایش سرمایه بانک‌ها بوده است. با کسر موارد فوق، رشد سقف بودجه در حدود 63 درصد محاسبه می‌شود.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

·        پایدارسازی منابع مورد نیاز برای تأمین مالی تکالیف مستمر ناشی از تکالیف برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی،

·        افزایش شفافیت بودجه‌ دستگاه‌های اجرایی و ارائه فصول هزینه‌ای دستگاه‌ها در قوانین بودجه،

·        تدارک الزام‌های پیاده‌سازی بودجه برنامه محور از طریق تعریف برنامه‌های اجرایی رصدپذیر، مشخص و قابل ارزیابی برای دستگاه‌ها و تعیین اعتبارات مورد نیاز برای هر برنامه،

·        توجه به روند متغیرهای کلان بودجه‌ای و الزام اجرای اصلاحات مختلف در حوزه‌‌‌های مرتبط با رفتار مالی دولت.

۱. مقدمه

با توجه به نزدیکی فصل ارائه لایحه بودجه سال 1405 به مجلس شورای اسلامی و برای ایجاد آمادگی برای بررسی لایحه بودجه، مصارف قانون بودجه سال 1404 کل کشور در این گزارش بررسی شده است. پیش از این در گزارش «بررسی قانون بودجه سال 1404 کل کشور: منابع بودجه» منابع قانون بودجه سال 1404 و در گزارش «بررسی قانون بودجه سال 1404 کل کشور (2): بودجه دستگاه‌‌های اجرایی» اعتبارات دستگاه‌های اجرایی مورد بررسی قرار گرفته بود و در این گزارش به بررسی سمت مصارف قانون با تأکید بر تغییرهای آن نسبت به لایحه بودجه، قانون بودجه سال 1403 و عملکرد بودجه سال 1403 و نیز روندهای چندساله اخیر توجه شده است. به‌رغم آنکه در لایحه ارسالی مرحله اول که مشتمل بر سقف منابع و مصارف و جداول فروض بودجه‌ای بود، اعتبارات قانون هدفمندی یارانه‌ها و تقویت بنیه‌ دفاعی داخل سقف بودجه قرار داشت، اما براساس مصوبه مجلس، این موارد از سقف خارج شده و همچنان به عنوان اعتبارات فرابودجه‌ای ماندند. لذا این تغییر به کاهش سقف منابع و مصارف در قانون نسبت به لایحه منجر شد.

برمبنای مقایسه بین‌سالی، رشد «مصارف بودجه عمومی دولت» در حدود 90 درصد و رشد «مصارف بودجه کل کشور» معادل 77 درصد است. این تغییرها نشان‌دهنده افزایش قابل توجهی است که در قانون بودجه پیش‌رو صورت گرفته است. همچنین در‌صورتی‌که مصارف قانون هدفمندی یارانه‌ها به مصارف بودجه عمومی افزوده شود، این رشد در حدود 79 درصد خواهد بود. بااین‌حال، قانون بودجه سال 1404 را نمی‌توان بودجه انبساطی نامید، چرا که بخش قابل توجهی از رشد بودجه در سال جاری ناشی از تکالیف تأدیه بدهی‌‌های دولت و بخشی نیز در راستای جبران قدرت خرید کارکنان دولت و به‌ویژه بازنشستگان است. از سویی نیز در شرایطی که نرخ تورم سالیانه اقتصاد ایران در سال 1403 در حدود 32 درصد است، رشد متوسط 28 واحد درصدی حقوق کارکنان دولت همچنان در راستای تضعیف بنیه اقتصادی کارکنان دولت تلقی می‌شود.

۲. نگاه کلی به مصارف قانون بودجه

سقف کلی قانون «بودجه سال 1404 کل کشور» معادل 11279 هزار میلیارد تومان تعیین شده است که از این میزان 5384 هزار میلیارد تومان «بودجه عمومی دولت» و 6377 هزار میلیارد تومان «بودجه شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها» است. بودجه عمومی دولت متشکل از «منابع و مصارف عمومی دولت» معادل 4956 هزار میلیارد تومان و «منابع و مصارف اختصاصی دستگاه‌های دولتی» به میزان 428 هزار میلیارد تومان است. در جدول 1 مقایسه ارقام کلان قانون بودجه 1404 با ارقام کلان قانون بودجه 1403 ارائه شده است.

جدول 1. اعداد کلان مصارف بودجه کل کشور در قانون بودجه سال 1404 (هزار میلیارد تومان / درصد)[1] و [2]

مأخذ: محاسبات گزارش.

با توجه به جدول فوق رشد مصارف عمومی دولت در قانون بودجه سال جاری نسبت به قانون بودجه سال گذشته در حدود 93 درصد است، این بدین معناست که میزان هزینه‌کرد دولت در سال جاری نسبت به سال گذشته نزدیک به دو برابر خواهد شد. همچنین میزان هزینه‌کرد دستگاه‌های دارای بودجه اختصاصی از این محل، رشد 55 درصدی خواهد داشت. مصارف از محل درآمدهای اختصاصی به‌معنای دریافتی از دولت نیست و بسته به ماهیت درآمد اختصاصی برمبنای قوانین مربوطه به مصرف می‌رسد. درخصوص مصارف شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها نیز در حدود 70 درصد رشد پیش‌بینی شده است که در این خصوص شایان ذکر است مصارف بودجه شرکت‌های دولتی از حیث ماهیت متفاوت با مصارف عمومی دولت است؛ زیرا اولاً، این مصارف از محل منابع خودِ این مجموعه‌ها بوده و به‌معنای دریافتی از دولت نیست؛ ثانیاً، به‌طور کلی بودجه شرکت‌های دولتی برخلاف بودجه عمومی دولت، درواقع گردش مالی این شرکت‌ها در طول سال است.

۳. تشریح مصارف عمومی دولت

مصارف عمومی دولت در قانون بودجه، برنامه دولت برای هزینه‌کرد در سال مالی است. این هزینه‌کردها در سه ردیف عمده «اعتبارات هزینه‌ای»، «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» و «تملک دارایی‌های مالی» صورت می‌پذیرد. اعتبارات هزینه‌ای عمدتاً شامل حقوق و مزایای نیروی انسانی، پرداختی صندوق‌های بازنشستگی و سایر هزینه‌های جاری دستگاه‌هاست. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، اعتبارات اجرای طرح‌های عمرانی و توسعه‌ای در سطوح ملی و استانی است. تملک دارایی‌های مالی نیز هزینه‌کرد بابت مجموعه‌ای از تعهدهای مالی دولت شامل تسویه اوراق مالی اسلامی سررسیدشده، تأدیه تعهدهای مالی سنوات گذشته، پرداخت تعهدهای مالی جاری دولت و سایر پرداخت‌ها همچون افزایش سرمایه بانک‌های دولتی است. در جدول 2 مقادیر قانون بودجه 1404 در مقایسه با قانون و عملکرد مالی بودجه 1403 ارائه شده است:

جدول 2. مصارف عمومی قانون بودجه 1404 در مقایسه با قانون و عملکرد بودجه 1403 (هزار میلیارد تومان / درصد) [2] و [1]

مأخذ: همان.

براساس جدول فوق، اعتبارات هزینه‌ای نسبت به میزان مصوب سال 1403، 78 درصد و نسبت به عملکرد آن 40 درصد رشد دارد. اعتبارات عمرانی نسبت به مصوب سال گذشته 50 درصد و نسبت به عملکرد 38 درصد و تملک دارایی‌های مالی نیز نسبت به میزان مصوب سال 1403، در حدود 253 درصد و نسبت به عملکرد آن 281 درصد رشد دارد. برمبنای محاسبات بودجه‌ای در قانون بودجه، سهم رشد اعتبارات هزینه‌ای از رشد 93 درصدی مصارف دولت در حدود 57 واحد درصد، اعتبارات عمرانی 8 واحد درصد و تملک مالی 28 واحد درصد است. لذا می‌توان نتیجه گرفت که بیش از نیمی از رشد دو برابری بودجه صرف امورات جاری خواهد شد و نزدیک به یک‌سوم برای بازپرداخت تعهدهای مالی دولت صرف خواهد شد. اما همان‌گونه که از جدول فوق قابل استنتاج است، در سال 1404 نسبت به 1403، در دو ردیف «اعتبارات متفرقه هزینه‌ای» و «اعتبارات تملک دارایی‌های مالی» افزایش قابل‌توجهی اتفاق افتاده است. رشد قابل توجه اعتبارات متفرقه هزینه‌ای ناشی از اعتبارات تأمین کسری هدفمندی به میزان 200 هزار میلیارد تومان، اجرای قانون متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان به میزان 185 هزار میلیارد تومان، تأمین فراورده از محل تهاتر داخلی به میزان 65 هزار میلیارد تومان بوده است. همچنین در حوزه تملک مالی نیز تأدیه بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی (تأمین اجتماعی و صندوق روستاییان) به میزان ۲۰۰ هزار میلیارد تومان، افزایش سرمایه بانک‌های دولتی به میزان ۲۰۰ هزار میلیارد تومان، تأدیه بدهی‌های دانشگاه‌های علوم پزشکی به میزان ۸۰ هزار میلیارد تومان ازجمله ردیف‌هایی بودند که به افزایش فوق منجر شده‌اند. برای ارائه نسبت‌های واقعی از رشد مصارف قانون بودجه 1404، ردیف‌هایی را که در سال 1403 سابقه نداشته و در اصل یا فرابودجه‌ای بوده یا برمبنای حکم برنامه هفتم اضافه شده است، از سرجمع حذف کرده و نسبت‌های رشد مجدداً در جدول 3 محاسبه شده است:

جدول 3. محاسبه رشد مقادیر مصوب قانون ۱۴۰۴ با کسر موارد فرابودجه‌ای سابق(ه.م.ت/درصد)

مأخذ: همان.

روند سهم اعتبارات ردیف‌های سه‌گانه بودجه در قوانین بودجه سنوات گذشته و قانون بودجه 1404 در شکل 1 نشان داده شده است. همان‌گونه که در این شکل مشخص است، سهم اعتبارات هزینه‌ای روند نسبتاً ثابتی داشته اما در مقابل سهم اعتبارات عمرانی کاهش و سهم اعتبارات تملک مالی افزایش داشته است. این تغییر ازسویی نشانگر توجه بیشتر قانون بودجه به شناسایی و تعریف ردیف‌ برای تعهدها و بدهی‌های مالی دولت و جلوگیری از غیرسیال شدن بدهی‌های دولت است و از این منظر مثبت ارزیابی می‌شود. به‌عنوان مثال ردیف‌های بازپرداخت تعهدات به سازمان تأمین اجتماعی، افزایش سرمایه بانک‌ها، اعتبارات حساب‌ بهینه‌سازی انرژی ازجمله این موارد هستند. اما از سوی دیگر رشد سهم اعتبارات تملک مالی نشانگر رشد تأمین‌ مالی دولت از محل ایجاد بدهی و تعهدهاست و تداوم آن می‌تواند در میان‌مدت منجر به ناپایداری مالی دولت شود.

3-1. اعتبارات هزینه‌ای

اعتبارات هزینه‌ای به تفکیک دستگاه‌های اجرایی ملی در (جدول ۷) قانون بودجه 1404 ارائه شده و بودجه اختصاص ‌یافته به دستگاه‌های اجرایی اصلی و فرعی به تفکیک بودجه «عمومی» و «متفرقه» و «اختصاصی» در این جدول ارائه می‌شود. اعتبارات هزینه‌ای «عمومی» به‌طور عمده شامل پرداختی‌های بابت حقوق و دستمزد کارکنان دولت‌، مستمری بازنشستگان برخی صندوق‌های بازنشستگی و سایر هزینه‌‌های جاری دستگا‌ه‌های اجرایی است. اعتبارات هزینه‌ای «متفرقه» اعتبارات متفرقه انتقال‌یافته به (جدول 7) است که شامل ردیف‌های متمرکز درآمد-هزینه‌ای، جمعی خرجی و ردیف‌های موقت (اعتبارات ریالی) دستگاه‌های اجرایی است که در (جدول (1-7)) منعکس می‌شود. همچنین اعتبارات هزینه‌ای ردیف‌های متفرقه مندرج در (جدول 9)، بخشی از اعتبارات هزینه‌ای هستند که یا دستگاه اجرایی مشخصی نداشته و مربوط به دستگاه اجرایی واحدی نیست و سازمان برنامه و بودجه در طی سال‌ مالی اقدام به تعیین دستگاه یا دستگاه‌های مجری این ردیف‌ها می‌کند. در شکل 2 نمای کلی اعتبارات هزینه‌ای بودجه عمومی به تفکیک اعتبارات دستگاه‌های اجرایی اصلی مندرج در (جدول 7)، ردیف‌های متفرقه مندرج در (جدول 9) و اعتبارات دستگاه‌های استانی ارائه داده ‌شده است. 

شکل 2. تصویر کلی هزینه‌های بودجه عمومی دولت در قانون بودجه 1404 (هزار میلیارد تومان)[1]

در شکل 3 تصویری از میزان رشد مقادیر مصوب قانون و عملکرد اعتبارات هزینه‌ای در قوانین بودجه سنوات اخیر ارائه شده است‌. رشد اعتبارات هزینه‌ای در قانون بودجه 1404 بالاترین درصد رشد بعد از قانون بودجه سال 1400 در طی ده‌ سال اخیر است. توجه به نمودار ذیل بیان‌کننده این نکته است که روند مصارف هزینه‌ای دولت از سال 1400 دو تغییر عمده نسبت به دهه 90 دارد. اولاً، روند باثبات دهه 90 شمسی به روند سینوسی ابتدای دهه 1400 تبدیل شده است. این تغییر بدین‌معناست که سیاستگذاری مالی در طی سال‌های اخیر ثبات رویه نداشته و تا حد زیادی متأثر از تغییرهای سیاسی و اقتصادی بوده است. یک تحلیل در خصوص نوسانات قابل توجه سال‌های اخیر، افزایش کسری هدفمندی، افزایش سهم سود اوراق در سرجمع هزینه‌ها و الزام برخی تکالیف همچون متناسب‌سازی است که باعث شده نرخ رشد هزینه‌ها از یک روند باثبات پیروی نکند. همچنین یک تحلیل دیگر می‌تواند این باشد که سیاست مالی انقباضی در برخی سال‌ها (همچون 1401و 1403) به نحوی بوده که دولت برای سال آتی ناگزیر از انبساط قابل توجه بودجه شده است و توان تداوم انقباض مالی از طریق تعویق بخشی‌ از مصارف به سال آتی را نداشته است. تغییر عمده دوم، افزایش رشدهای متوسط 20 درصدی در مقادیر مصوب و عملکرد بودجه در دهه 90 به نرخ‌های رشد متوسط بالای 50 درصدی در ابتدای دهه 1400 است. این افزایش تاحدودی منبعث از فشارهای تورمی ناشی از تشدید تحریم‌های بعد از 97 بوده که سطوح مالی بودجه‌ای را افزایش معنادار داده است. متوسط نرخ تورم در سال‌ها‌ی 1394 تا 1399 معادل 20.3 درصد و متوسط نرخ تورم سال‌های 1400 تا 1403 معادل 39 درصد بوده است که همین تفاوت دوبرابری رشد تورم می‌تواند توضیح‌دهنده خوبی برای مسئله فوق باشد [3].

شکل 3. نمودار روند رشد مخارج هزینه‌ای دولت (درصد) [4] و [5]

در جدول 4 مقایسه ارقام ردیف‌های اصلی هزینه‌ای قانون سال 1404 با لایحه 1404 و قانون سال 1403 ارائه شده است. همان‌طور که مشخص است، تغییرهای قانون نسبت به لایحه محدود و صرفاً در قالب جابه‌جایی اعتبارات ردیف‌ها بوده است که این مسئله یکی از نکات مثبت تصویب دو مرحله‌ای بودجه بوده است.

بر این اساس، میزان رشد هزینه‌ دستگاه‌های اجرایی نسبت به سال گذشته در حدود 40 درصد است. این افزایش در درجه اول ناشی از رشد حدوداً 28 درصدی پرداختی حقوق و دستمزد کارکنان دولت و سایر هزینه‌های اجرایی دستگاه‌هاست. نکته قابل توجه آنست که رشد حقوق و دستمزد براساس قانون بودجه متشکل از رشد ثابت 20 درصدی برای تمام رده‌های حقوق بگیر و رشد 8 درصدی ناشی از تکالیف قانون جوانی جمعیت است. همچنین ‌اعتبارات صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دولت (که یک قلم عمده در هزینه دستگاه‌های اجرایی است) نسبت به میزان مصوب سال 1403 نزدیک به 36 درصد رشد داشته و عملکرد آن در سال 1403 بیش ‌از 100 درصد بوده است. بخشی از رشد قابل توجه صندوق‌های بازنشستگی ناشی از افزایش 20 درصدی ثابت بوده و بخشی نیز از محل خالص رشد جمعیت بازنشستگان و اجرای تکالیف قانون جوانی جمعیت بوده است. در این میان بودجه برخی دستگاه‌های اجرایی نیز به دلایل مختلف بیش‌ از متوسط رشد اعتبارات دستگاهی افزایش داشته‌اند که در گزارش «بررسی قانون بودجه سال 1404 کل کشور (2): بودجه دستگاه‌‌‌های اجرایی» به آنها اشاره شده است. البته شایان ذکر است با توجه به فقدان ارائه فصول هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی در قانون بودجه، نمی‌توان تحلیل دقیقی از دلایل رشد متفاوت بودجه دستگاه‌ها برمبنای هزینه‌ نیروی انسانی، هزینه‌های جاری و ... ارائه داد که این مورد یکی از اصلی‌ترین اشکالات قانون بودجه 1404 است.

جدول 4. ارقام کلان اعتبارات هزینه‌ای قانون بودجه 1404 (ه.م.ت/درصد)[1] و [6]

مأخذ: همان. 

اعتبارات ردیف‌های متفرقه مندرج در (جدول 9)، نیز در حدود 510 درصد رشد داشته و 42 واحد درصد از رشد 78 درصدی اعتبارات هزینه‌ای را به خود اختصاص داده است. اعتبارات (جدول 9) در یک طبقه‌بندی پنج‌گانه شامل اعتبارات خاص و پیش‌بینی نشده، اعتبارات یارانه‌ها، اعتبارات متمرکز درآمد- هزینه (جمعی‌خرجی)، اعتبارات ردیف‌های موردی (موقت) و سود و کارمزد وام و اوراق بهادار داخلی و خارجی است. همان‌گونه که پیش از این اشاره شد، یکی از دلایل اصلی رشد قابل توجه  بودجه 1404 نسبت به 1403 برخی از ردیف‌های جدول اعتبارات ردیف‌های متفرقه است که در جدول ذیل ارائه شده است:

جدول 5. اعتبارات هزینه‌ای ردیف‌های متفرقه مندرج در (جدول ۹) قانون بودجه سال 1404 (ه.م.ت/درصد)[1] و [2]

مأخذ: همان.

همان‌گونه که مشاهده می‌شود که اصلی‌ترین عامل افزایش اعتبارات هزینه‌ای در قانون بودجه 1404 ناشی از ردیف‌هایی است که در این جدول قرار دارد. در این جدول به دولت تکلیف شده است برای تأمین کسری سازمان هدفمندی یارانه‌ها (200 هزار میلیارد تومان)، پاداش پایان خدمت بازنشستگان (185 هزار میلیارد تومان)، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان (85 هزار میلیارد تومان)، تهاتر فراورده با خوراک (65 هزار میلیارد تومان)، اعتبارات موضوع بند «چ» تبصره «5» (54 هزار میلیارد تومان)، سود اوراق مالی دولت (192 هزار میلیارد تومان) پرداخت کند. در واقع این ردیف‌ها را می‌توان نمایی از مهم‌ترین چالش‌های بودجه‌ای کشور دانست. کسری هدفمندی، کمبود منابع برای تأمین فراورده، ناترازی نظام بازنشستگی و افزایش بار مالی اوراق بدهی ازجمله چالش‌هایی هستند که در بودجه سال 1404 به محدودیت بودجه‌ای دولت منجر شدند و پیش‌بینی‌ می‌شود در صورت فقدان ایجاد اصلاح‌های جدی در حوزه‌های انرژی، بازنشستگی و هدفمندی دولت در سال‌های آتی با مشکلات به مراتب بیشتری مواجه باشد.

2ـ3. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا بودجه عمرانی دولت در (جدول 7) به تفکیک دستگاه‌های اجرایی اصلی و در (جدول 9) به تفکیک ردیف‌های تملک سرمایه‌ای متفرقه ارائه می‌شود. اعتبارات تملک سرمایه‌ای استان‌ها نیز در (جدول (۱۰-ب)) به‌صورت سرجمع و در (جدول (10-ج)) به تفکیک محل تأمین اعتبارات درج می‌شود.

در شکل 4 اجزای مختلف اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای قانون بودجه 1404 به تفکیک اعتبارات دستگاه‌‌های اصلی (جدول 7)، اعتبارات متفرقه (جدول 9)، اعتبارات عمرانی استانی (جدول 10) ارائه شده است.

شکل 4. ترکیب اعتبارات عمرانی قانون بودجه 1404 (ه.م.ت) [1]

براساس شکل فوق، مجموع میزان اعتبارات عمرانی سال 1404 بالغ بر 809 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است که 600 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات تملک سرمایه‌ای، 161.5 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات قانون استفاده متوازن و 48 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات اختصاصی دستگاه‌های اجرایی تأمین می‌شود. مجموع اعتبارات لحاظ‌ شده برای دستگاه‌های اجرایی ملی 397 هزار میلیارد است که از این میزان 257 هزار میلیارد به عنوان اعتبارات عمومی و 140 هزار میلیارد بابت ردیف‌های متفرقه دستگاه‌ها تخصیص خواهد یافت. همچنین 103 هزار میلیارد تومان بابت ردیف‌های متفرقه مندرج در (جدول 9) پیش‌بینی شده است. بودجه عمرانی استان‌ها نیز، در مجموع 274 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که 101 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات تملک سرمایه‌ای استانی، 161.5 هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات قانون استفاده متوازن و 12 هزار میلیارد تومان نیز از محل درآمدهای اختصاصی استان‌ها تأمین خواهد شد. در جدول ذیل ارقام تملک سرمایه‌ای قانون بودجه سال 1404 با مقادیر لایحه 1404 و قانون بودجه 1403 مقایسه شده است.

با صرف‌نظر کردن از اعتبارات قانون متوازن و اختصاصی، رشد بودجه عمرانی کل‌ کشور در حدود 50 درصد است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، تغییرهای قانون نسبت به لایحه بسیار محدود و صرفاً در حدود جابه‌جایی بین ردیف‌هاست. رشد مجموع تملک دستگاهی‌ نسبت به قانون بودجه 1403 در حدود 50 درصد و سهم آن از رشد کل اعتبارات در حدود 33 درصد است. اعتبارات تملک متفرقه نیز در حدود 63 درصد رشد داشته و سهم 10 درصدی از رشد کل دارند. بودجه عمرانی استان‌ها (با صرفه‌نظر از اعتبارات متوازن) 38 درصد رشد و سهم 7 درصدی دارد. البته با افزودن اعتبارات قانون متوازن رشد بودجه استان‌ها به 65 درصد افزایش می‌یابد.

جدول 6. رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای قانون بودجه 1404 (ه.م.ت/ درصد)[1] و[7] و [2]

مأخذ: همان

برای ارائه نمایی از وضعیت اعتبارات عمرانی در قوانین بودجه سنواتی و عملکرد آن، در شکل 5 نسبت میزان مصوب تملک سرمایه‌ای و عملکرد آن به کل مصارف بودجه ارائه شده است. همان‌گونه که مشخص است، سهم مصوب و عملکرد بودجه عمرانی روند کاهشی داشته و در قانون بودجه 1404 به کمترین مقدار خود در ده سال اخیر رسیده است. این موضوع زنگ هشداری است که تداوم چنین رویه‌ای در میان‌مدت و بلندمدت به استهلاک زیرساخت‌های عمومی ناشی از عدم سرمایه‌گذاری دولت و افزایش طول عمر پروژه‌های ناتمام و نارضایتی‌ از خدمات عمومی دولت خواهد انجامید.

شکل5. نمودار بودجه عمرانی تصویب شده و تحقق ‌یافته به‌کل مصارف بودجه عمومی (درصد)[5] و[4]

در سال‌های اخیر، به‌طور کلی عملکرد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کمتر از میزان مصوب آن بوده است. دلیل این موضوع ناشی از نبود تحقق تمامی منابع درآمدی و تخصیص بخشی از منابع تملک سرمایه‌ای به اعتبارات هزینه‌ای بوده است. لذا همان‌گونه که در شکل 5 مشاهده می‌شود، با وجود آنکه نسبت عملکرد به مصوب اعتبارات هزینه‌ای بالای 95 درصد است، اما متوسط نسبت عملکرد به مصوب اعتبارات عمرانی در حدود 71 درصد است.

شکل 6. نمودار نسبت تحقق اعتبارات عمرانی و هزینه‌ای (درصد)[1] و [2]

این موضوع نشان می‌دهد که به دلیل چسبندگی بالای مصارف هزینه‌ای، اعتبارات عمرانی ضربه‌گیر نوسانات درآمدی دولت بوده و دولت بخشی از مسئله کسری بودجه میان‌سال خود را با نبود تخصیص بخشی از ردیف‌های عمرانی مدیریت می‌کند.

3ـ3. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی

اعتبارات تملک دارایی‌های مالی شامل اعتبارات موضوع واگذاری سهام، بازپرداخت اصل اوراق مالی، بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی، تعهدهای پرداخت‌نشده سال‌های قبل و بازپرداخت اصل وام‌های خارجی و تعهدها و سایر است. در جدول 7 اعتبارات تملک مالی قانون بودجه 1404 ارائه و با مقادیر مصوب قانون بودجه 1403 مقایسه شده است:

جدول 7. ردیف‌های عمده اعتبارات تملک دارایی‌های مالی قانون بودجه 1404 (ه.م.ت/درصد)[5] و [3]

مأخذ:  همان. 

در خصوص اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در قانون بودجه 1404 نکات ذیل قابل بیان است:

1.      ذیل بازپرداخت اصل و سود و کارمزد اوراق مالی (ردیف 1-102000 جدول 8 قانون بودجه) ردیف بازپرداخت اصل، سود و کارمزد اوراق مالی و بهادارسازی بدهی دولت و شرکت‌های دولتی موضوع ماده (10) قانون برنامه هفتم پیشرفت قرار دارد. مجموع اعتبارات این بند به میزان 384 هزار میلیارد پیش‌بینی شده است. براساس آخرین آمار از انتشار بدهی‌های دولت در انتهای سال 1403، مجموع میزان اوراق سررسید شده در سال آتی بالغ بر 285 هزار میلیارد تومان است. لذا مجموع منابع مازاد جهت بهادارسازی بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی موضوع ماده (10) قانون برنامه هفتم پیشرفت در حدود 99 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. اما این تکلیف اولاً در احکام بودجه تصریح نشده و ثانیاً در (جدول 8) نیز در ردیف مجزایی اعتبار مختص آن لحاظ نشده است، در نتیجه دولت مکلف نخواهد بود تمامی مازاد منابع بعد از پرداخت اصل اوراق سررسید شده از این ردیف را جهت سیال‌سازی بدهی‌های دولت استفاده کند.

2.      بابت تعهدهای پرداخت نشده سال‌های قبل در مجموع معادل 362.5 هزار میلیارد تومان اعتبار پیش‌بینی شده است که باید بابت تعهدات به تأمین اجتماعی (185 هزار میلیارد تومان) و صندوق بازنشستگی روستاییان و عشایر (15 هزار میلیارد تومان)، تأدیه بدهی قطعی دولت به صنعت برق (60 هزار میلیارد تومان)، تأدیه بدهی دانشگاه‌های علوم پزشکی (80 هزار میلیارد تومان) و حساب بهینه‌سازی انرژی (14 هزار میلیارد تومان) و سایر مطالبات پرداخت شود. به‌رغم آنکه هرساله در قوانین بودجه مبالغی برای پرداخت تعهدهای دولت به تأمین اجتماعی و توانیر لحاظ می‌شود، اما اولاً، فرایند حسابرسی این تعهدها، همچنان یکی از موضوع‌های پرچالش بوده و ثانیاً، پرداخت‌های دولت بابت تأدیه بدهی‌ها به تأمین اجتماعی نظم خاصی نداشته و هرساله برحسب منابع و مصارف بودجه عددی برای این منظور تعیین می‌شود. این رویکرد آثار سویی بر انتظام مالی طلبکاران از دولت دارد و باید پرداخت‌های دولت رویه‌مند باشد. در خصوص تأدیه بدهی دانشگاه‌های علوم پزشکی شایان ذکر است، تخصیص منابع به این شیوه نافی شفافیت و جامعیت بودجه‌ای است. به بیانی دیگر، رویه صحیح تأدیه بدهی‌های دستگاه‌‌های اجرایی که دارای شناسه یکتا سازمان برنامه و بودجه باشد، بدین صورت است که هرسال برمبنای میزان منابع موجود، حسب اولویت‌ و فوریت تعیین منابع و تخصیص صورت گیرد. تذکر این نکته ازاین‌رو اهمیت دارد که این حکم در لایحه ارسالی دولت نبود و در مجلس تصویب شد.

3.      برای افزایش سرمایه ‌بانک‌های دولتی نیز در مجموع بالغ بر 200 هزار میلیارد تومان منابع لحاظ شده است. با توجه به وضعیت فعلی نرخ کفایت سرمایه بانک‌های دولتی، این حکم یکی از نکات مثبت قانون بودجه 1404 تلقی می‌‌شود.

شکل 7 سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از کل مصارف بودجه در لایحه 1404 را نمایش می‌دهد. در طی سال‌های اخیر به‌تدریج سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از مصارف عمومی دولت در حال افزایش است و این افزایش در سال 1404 به سقف بی‌سابقه 20 درصد رسیده است. با توجه به نکات فوق، بخشی از این رشد قابل توجه ناشی از تکالیف تأدیه بدهی و افزایش سرمایه بانک‌ها بوده که در سنوات قبل فرابودجه‌ای بودند. با کسر این موارد، سهم اعتبارات تملک مالی از مصارف بودجه به حدود 10.2 درصد می‌رسد.

شکل 7 . نمودار سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از مصارف عمومی دولت (درصد)[4]

یکی از اصول اصلاح‌های ساختاری بودجه که در سال‌های اخیر همواره مورد تأکید بوده، کنترل و پایش تعهدهای مالی دولت بوده است. پایش تعهدهای مالی و انسداد مجاری ایجاد بدهی‌های غیراصولی در کنار سیال‌سازی بدهی‌های دولت، قواعدی هستند که می‌تواند به انضباط مالی بیشتر دولت منجر شده و از آثار نامطلوب روش‌های تأمین مالی غیرصحیح کسری بودجه بر اقتصاد بکاهد. لذا، با وجود آنکه تعیین ردیف در قانون بودجه سال 1404 برای پرداخت تمامی تعهدهای مالی سررسید شده یا تأدیه بدهی‌های دولت اقدام درستی است و منابع مورد نیاز برای پرداخت‌ هرگونه تعهد یا بدهی باید در جداول بودجه دیده شود، اما توجه به نسبت واقعی اعتبارات تملک مالی هشداردهنده است. این مسئله در حالیست که درخصوص نحوه محاسبه و به‌روزرسانی مطالبات نهادهای مختلف از دولت اختلاف‌نظر‌هایی بوده و رویه روشنی بر این موضوع حاکم نیست. لذا، تذکر این نکته ضروریست که افزایش میزان تعهدات و بدهی‌های دولت و در نتیجه افزایش سهم بازپرداخت بدهی‌ها از منابع بودجه، امکان به‌روز کسری‌های بزرگتر در سال‌های آینده را افزایش داده و می‌تواند آثار منفی بر عملکرد مالی دولت بگذارد.

۴. نگاهی به مصارف اختصاصی

براساس ماده (14) قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب 1366)، درآمد اختصاصی به درآمدهایی گفته ‌می‌شود که به‌موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجه کل کشور منظور شود. این درآمدها توسط دستگاه اجرایی مربوطه وصول شده و با نظارت و دستور همان دستگاه به مصرف می‌رسد. براساس همین ماده دولت موظف شده بود حداکثر تا سه سال پس از تصویب این قانون، بودجه اختصاصی را حذف کند. بااین‌حال، نه‌تنها درآمدهای اختصاصی حذف نشد، بلکه تعداد ردیف‌های اختصاصی در بودجه افزایش نیز یافت تا اینکه در سال 1373 تکلیف دولت به حذف درآمدهای اختصاصی در ماده (92) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، لغو شد. از آن زمان بسیاری از دستگاه‌ها در قوانین مختلف مجوز دریافت درآمدهای اختصاصی را از مجلس دریافت کردند که عمده آنها، دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی هستند.

بر‌مبنای تبصره «1» ماده (72) قانون محاسبات عمومی کشور، مصرف اعتبارات شامل تمام فرایند مصرف از تخصیص، مبالغ پرداخت و نظارت، تابع مقررات خاص دستگاه است. در‌صورتی‌که دستگاه مربوطه مقررات خاص نداشته ‌باشد؛ این اعتبارات براساس قوانین و مقررات عمومی دولتی قابل مصرف خواهد بود. با توجه به بررسی‌های انجام ‌شده درخصوص اعتبارات از محل درآمدهای اختصاصی، نه از طرف سازمان برنامه و بودجه و نه از طرف دیوان محاسبات نظارت جدی صورت نمی‌پذیرد[8]. اگرچه در مواردی (مانند درآمد اختصاصی سازمان امور مالیاتی) اختصاص این درآمدها به دستگاه با هدف ایجاد انگیزه درآمدزایی انجام ‌شده و در حکم مشوق برای دستگاه‌ها به‌شمار می‌رود، اما حجم نسبتاً بالای این مصارف و ملاحظات مربوط به نظارت بر نحوه تخصیص این اعتبارات، انتقادهایی را در ارتباط با مصارف اختصاصی دستگاه‌ها ایجاد کرده است. بر این اساس، بازبینی مجدد مصارف اختصاصی و تبدیل موارد غیرضروری به مصارف عمومی می‌تواند در راستای ارتقای شفافیت بودجه و بهبود نظارت مؤثر باشد.

در قانون بودجه 1404 مجموع مصارف اختصاصی معادل 428 هزار میلیارد تومان، به تفکیک هزینه‌ای 380 و عمرانی 48 هزار میلیارد تومان است. استان‌ها سهمی از مصارف از محل درآمد اختصاصی هزینه‌ای ندارند، اما 12 هزار میلیارد تومان از مصارف از محل درآمد اختصاصی عمرانی متعلق به آنهاست. بالغ ‌بر 90 درصد منابع و مصارف اختصاصی در قانون بودجه 1404 تنها مربوط به هشت دستگاه اصلی بوده است. در جدول 8 سهم دستگاه‌ها از درآمد اختصاصی ارائه شده است:

جدول 8. مصارف عمده از محل درآمد اختصاصی دستگاه‌های ملی در قانون بودجه 1404 (هزار میلیارد تومان) [1]

یکی از نکات مهم در قانون درخصوص مصارف از محل درآمد اختصاصی دستگاه‌‌های اجرایی در قانون بودجه 1404، لحاظ منابع حاصل از بند «ث» تبصره «8» (موضوع تکلیف شرکت‌های دولتی به تخصیص 1 ‌درصد از اعتبارات هزینه‌ای برای هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدهای فرهنگی به میزان 10 هزار میلیارد تومان) ذیل اعتبارات اختصاصی سازمان برنامه و بودجه است. نحوه تسهیم این منابع در (جدول 12) قانون بودجه ارائه شده است. این منابع در قانون بودجه سال گذشته برمبنای تسهیم صورت‌گرفته ذیل اعتبارات اختصاصی دستگاه‌های دریافت‌کننده قرار داشت. همچنین مابقی درآمد اختصاصی سازمان برنامه نیز مربوط به مازاد درآمد اختصاصی دستگاه‌های اجرایی است که به‌عنوان منابع عمومی تلقی شده و به خزانه واریز می‌شود.

۵. اعتبارات استانی

مجموع اعتبارات مصوب استان‌ها در قانون بودجه 1404، بالغ بر 376 هزار میلیارد است که نسبت به سال 1403 رشد 75 درصدی دارد. نسبت این اعتبارها به کل بودجه دولت در این سال، 7 درصد است که در مقایسه با سال گذشته تغییری نداشته است. همچنین نسبت مصارف به منابع برای کل استان‌ها (ضریب بازگشت) نیز در حدود 25 درصد است که نشان می‌دهد از مجموع منابع تأمین شده توسط استان‌ها، 25 درصد به‌طور مستقیم به استان‌ها تخصیص یافته است. در جدول 9 نمایی از خلاصه منابع و مصارف بودجه استان‌ها در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 ارائه شده است:

جدول 9. خلاصه منابع و مصارف استان‌ها در قانون بودجه 1404 [3]

مأخذ: همان.

در خصوص بودجه استانی در قانون بودجه 1404، موضوع مهم نحوه تأمین منابع اعتبارات عمرانی است (مندرج در جدول 10-ج)، که در جدول 10 جزییات آن ارائه شده است. در این خصوص می‌توان به نکات ذیل اشاره داشت:

·        نحوه توزیع 1 درصد سهم مناطق نفت‌خیز از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات و گاز طبیعی براساس حکم بند «الف» ماده (14) قانون برنامه هفتم پیشرفت تغییر یافت و مبنای سهم استان‌ها از «میزان صادرات» به «میزان تولید» تغییر یافت. لذا منابع اختصاص یافته به استان‌ها براساس سهم آنها از مجموع میزان تولید نفت‌خام، میعانات و گاز طبیعی برمبنای قیمت صادراتی تعیین شد. تا پیش ‌از این سهم استان‌ها برمبنای سهم آنها در سبد صادراتی اقلام فوق تعیین‌ می‌شد و استان‌هایی که میزان بیشتری از تولیدات‌ آنها به مصرف داخلی می‌رسید، سهم ‌کمتری از این 1 ‌درصد می‌بردند. البته در قانون بودجه 1404، نسبت یک‌سوم سهم مناطق نفت‌خیز به دو‌سوم سهم استان‌های محروم رعایت نشده است و این اشکال به این قانون بودجه وارد است.

·        اعتبارات «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» در سه ستون مجزا توزیع شده است که 110 هزار میلیارد تومان در قالب اعتبارات ملی-استانی قانون فوق و 42.8 هزار میلیارد تومان از آن برای طرح‌های ملی پیوست شماره (1) واقع در استان اختصاص یافته است. مجموع اعتبارات قانون استفاده متوازن در حدود 161.5 هزار میلیارد تومان است که معادل 3 درصد کل بودجه دولت است. درخصوص اعتبارات قانون استفاده متوازن این نکته قابل ذکر است که با توجه به فقدان تصریح قانون فوق درخصوص محل تأمین این منابع، رویه جاری در بودجه‌ریزی بدین نحو شده است که این 3 درصد از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی کسر شده و در ردیفی با این عنوان به بودجه استانی افزوده می‌شود. مهم‌ترین اشکال چنین رویه‌ای بی‌نظمی بودجه‌ای دستگاه‌های اجرایی بوده که برنامه‌ریزی مالی دستگاه‌ها را با مشکل مواجه می‌سازد. همچنین با توجه به آنکه بخشی از اعتبارات بودجه‌ای به صورت غیرریالی (از طرقی همچون واگذاری سهام، اموال و دارایی‌های دولت، تهاتر، اوراق غیرنقدی و ...) تأمین و تخصیص می‌یابند، لذا در عمل بیش از 3 درصد باید از سرجمع اعتبارات دستگاه‌ها کسر شود.

·        همچنین در جدول مصارف استانی بودجه 1404، ردیفی با عنوان« فعالیت‌های رفع فقر و طرح‌های محرومیت‌زدایی و توسعه روستایی براساس شاخص‌های قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» تعریف و 18 هزار میلیارد تومان اعتبار برای آن لحاظ شده است که از منابع قانون استفاده متوازن تأمین شده است.

·        در مصارف جدول هدفمندی یارانه‌ها مقرر شد که به میزان 36 هزار میلیارد تومان منابع بابت زیرساخت‌های انرژی، ایجاد نیروگاه‌های خورشیدی در دانشگاه‌ها و طرح‌های آبخیزداری و احیای قنوات اختصاص یابد و به صورت استانی توزیع شود. لذا در جدول (10-ج) استانی ستونی با این عنوان تعریف و سهم استان‌ها از این اعتبارها لحاظ شده است.

جدول 10. اعتبارات عمرانی استان‌ها (ه.م.ت)[1]

همچنین در بودجه‌ استانی دو ستون به انتهای جدول افزوده شد و توزیع استانی منابع آن مشخص شد که عبارت‌اند از:

1.      براساس حکم بند «چ» تبصره «11» مقرر شد 20 درصد از اعتبارات بند «م» ماده (28) قانون «الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» در اختیار شورای برنامه‌ریزی استان‌ها قرار گیرد تا صرف توسعه استان‌ شود. لذا بر این مبنا به میزان 53.8 هزار میلیارد تومان منابع به صورت استانی تعریف و توزیع شد.

2.      اعتبارات موضوع بهینه‌سازی انرژی به میزان 14 هزار میلیارد تومان مندرج در (جدول 8) اعتبارات تملک مالی نیز به‌صورت استانی توزیع و در (جدول 10-ج) درج شد. از آنجایی که چنین تغییری مستند به احکام مصوب بودجه‌ای نبوده و ماهیت این منابع نیز قابلیت توزیع استانی را ندارد، به‌نظر می‌رسد این توزیع تصمیم صحیحی نبوده است.

6. مصارف عمده در تبصره‌ها

براساس قواعد بودجه‌نویسی لازم است تمامی اجزای منابع و مصارف دولت در جداول درج‌ شده و در سقف بودجه انعکاس یابد تا علاوه ‌بر شفافیت بودجه اختصاص ‌یافته به بخش‌های مختلف، تحلیل ارقام بودجه معنادار و صحیح باشد. با این وجود، به‌رغم آنکه در لایحه ارسالی دولت اهم موارد فرابودجه‌ای یعنی بودجه هدفمندی یارانه‌ها و بودجه تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص در سقف منابع و مصارف منعکس شده بود، اما در مرحله تصویب این موارد از سقف بودجه خارج شده و همچنان فرابودجه ماندند. با این وجود اقلامی همچون تأدیه بدهی دولت به تأمین اجتماعی یا افزایش سرمایه بانک‌ها که سنوات گذشته فرابودجه بودند، در قانون ذیل ارقام کلی سقف منابع و مصارف ماندند. در ادامه به بررسی ارقام مصوب بودجه هدفمندی و بودجه تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص می‌پردازیم.

1ـ6. اعتبارات هدفمندسازی یارانه‌ها، بند «ب» تبصره «3»

در قانون بودجه 1404، مجموع منابع و مصارف هدفمندی در حدود 1046 هزار میلیارد تومان تعیین شد که معادل 19 درصد مصارف کل بودجه دولت است. رشد بودجه هدفمندی نسبت به قانون بودجه 1403 در حدود 38 درصد پیش‌بینی شده است. برای مقایسه‌پذیری ارقام بودجه هدفمندی سال جاری و گذشته، مقادیر (جدول 14) قانون 1404 براساس سرفصل‌های قانون بودجه 1403 ارائه و مقایسه شده است. ردیف‌های 1-4 مربوط به سهم شرکت‌های تولید و توزیع انرژی و ردیف‌های 5-13 مربوط به مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌هاست.

جدول 11. مصارف تبصره «8» قانون بودجه سال 1404 (هزار میلیارد تومان)[1] و[2]

مأخذ: همان.

ازجمله نکات مهم قانون بودجه 1404، افزوده شدن ردیف‌های 10 الی 13 جدول فوق است که در جدول 14 سال گذشته نبود. براین‌اساس مصوب شد که به میزان 51 هزار میلیارد تومان بابت تکالیف موضوع ماده (46) قانون «الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» مصوب سال 1393 برای تحقق شاخص‌های عدالت در سلامت تخصیص یابد. همچنین، 15 هزار میلیارد تومان بابت حمایت از تولید و اشتغال، 41 هزار میلیارد تومان بابت اعتبارات بند «چ» تبصره «5» (مازاد بر 54.5 هزار میلیارد تومان لحاظ شده برای این موضوع در جدول (9)) و 36 هزار میلیارد تومان بابت ایجاد زیرساخت‌های انرژی، ایجاد نیروگاه‌های خورشیدی در دانشگاه‌ها و طرح‌های آبخیزداری و احیای قنوات تخصیص یافت که مقرر شد این مورد اخیر به صورت استانی توزیع شود که در جدول (10-ج) توزیع استانی آن ارائه شد. همچنین میزان منابع مصوب برای واردات فراورده نیز در مجموع قانون بودجه 1404، به میزان 130 هزار میلیارد تومان لحاظ شده است که از این میزان 65 هزار میلیارد تومان در جدول 9 و 65 هزار میلیارد تومان در این جدول لحاظ شده است.

6-2. اعتبارات تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص، بند «الف» تبصره «3»

اعتبارات مربوط به تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص مندرج در جزء «2-1» بند «الف» تبصره «3» ازجمله مصارف فرابودجه‌ای است، که دولت را مکلف به تحویل نفت خام و میعانات گازی به اشخاص معرفی شده توسط دستگاه‌های اجرایی کرده ‌است. مجموع این منابع مربوط به تقویت بنیه دفاعی در این بند معادل 7.5 میلیارد یورو لحاظ شده است که سهم طرح‌های مختلف آن در (جدول 21) لایحه آمده است. همچنین بابت اجرای طرح‌های خاص نیز در مجموع 207 هزار میلیارد تومان (معادل 3.45 میلیارد یورو) منابع از محل تحویل نفت خام لحاظ شده است که سهم هر یک از طرح‌های دریافت‌کننده در (جدول 22) اشاره شده است. با لحاظ نرخ تسعیر یورو در مجموع دولت مکلف خواهد بود قریب به 657 هزار میلیارد تومان در قالب نفت خام و میعانات گازی به اشخاص متقاضی تحویل دهد. ارقام این اعتبارها در جدول 12 ارائه شده است:

جدول 12. اعتبارات مربوط به تحویل نفت خام به اشخاص (ه.م.ت)[1]

7. جمع‌بندی

ارقام مندرج در جداول کلان قانون بودجه 1404 مشابه سال‌های گذشته نمایانگر تصویر ناقصی از مصارف عمومی هستند. این نبود شفافیت را در سه قسمت می‌توان مشاهده کرد: اولاً در قانون بودجه، جداول مربوط به برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های اجرایی و اعتبارات امور فصول حذف شد، لذا ارتباطی ما بین بودجه دستگاه‌ها با تکالیف و برنامه‌ها حسب قوانین بالادستی ازجمله قانون برنامه هفتم مشاهده نمی‌شود؛ ثانیاً درخصوص فصول هفت‌گانه هزینه‌ای اعتبارات دستگاهی اطلاعاتی ارائه نشده است، لذا نمی‌توان دلیل تفاوت افزایش بودجه دستگاه‌های مختلف را توضیح داد؛ ثالثاً مطابق با بررسی‌های انجام ‌شده در این گزارش، حدود 1700 هزار میلیارد تومان از مخارج دولت در تبصره‌های بودجه درج ‌شده و در جداول منعکس نشده است، لذا نمی‌توان بودجه مصوب را بودجه جامعی نامید. در کنار ارقام فوق، انواع هزینه‌های مالیاتی اعم‌ از بخشودگی و معافیت‌های مالیاتی و تعهدات سالیانه دولت به سازمان تأمین اجتماعی بخش دیگری از مخارج دولت است که در جداول و حتی در تبصره‌ها نیز منعکس نشده است.

در شکل 8 نمایی از مصارف کلی بودجه عمومی با ترتیبی جدید ارائه شده است. همان‌گونه که در این نمودار مشخص است، اعتبارات حقوق و دستمزد و هزینه‌های دستگاهی بالغ بر 33 درصد بودجه را به خود اختصاص داده‌اند قانون بودجه در خصوص اقلام هزینه‌های دستگاهی مبهم است. مصارف حوزه بازنشستگی اعمّ از پرداختی به صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دولت، تادیه بدهی به سازمان تامین اجتماعی، اعتبارات متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان و پاداش پایان خدمت 21 درصد از مصارف بودجه را تشکیل می‌دهند. سهم بازپرداخت اصل و سود اوراق مالی سررسیدشده دولت نیز معادل 12 درصد از مصارف را به خود اختصاص داده‌ است. همچنین مجموع پرداخت‌های انتقالی دولت به اعتبارات هدفمندی (که در حکم پوشش کسری بودجه هدفمندی است) 5 درصد از مصارف عمومی را ‌تشکیل می‌دهد.

شکل 8. نمودار نمایی از مصارف کلی بودجه 1404 [1]

همان‌گونه که پیش‌ از این نیز اشاره شد و نمودار بالا موید آنست، چالش‌ وابستگی مالی صندوق‌های بازنشستگی، وابستگی منابع هدفمندی (که ریشه در ناترازی انرژی دارد) و مسئله افزایش تعهدات و بدهی‌های مالی دولت مهم‌ترین مسائل پیش‌روی نظام حکمرانی در بخش عمومی هستند که باید مورد توجه سیاستگذاران قرار گیرد.