خلاصه مدیریتی

 بیان / شرح مسئله

اعتیاد، به عنوان فراگیرترین و اولویت‌دارترین آسیب اجتماعی جامعه تلقی شده و نظام حکمرانی و عموم مردم بر ضرورت مداخله برای کنترل و کاهش آن اتفاق‌نظر دارند. برهمین اساس، از بیش از یک سده قبل تاکنون، سیاستگذاران به دنبال مواجهه‌ای اثربخش در این حوزه بوده و اقدام‌های سیاستی و قانونی مختلفی را پیگیری کرده‌اند. ازجمله این اقدام‌ها می‌توان به تدوین قوانین و نظام‌نامه‌های مختلف در زمینه تعیین سازوکارها و رویه‌های حقوقی مبارزه با مواد مخدر و اعتیاد در کشور از سال 1289 تا 1396 اشاره کرد. در این میان، سیاست قانونی‌سازی کشت خشخاش به‌عنوان یک راهکار در حوزه اعتیاد، طی دوره‌های زمانی مختلف پیشنهاد شده است. این سیاست در دوران پیش از انقلاب اسلامی طی چند دوره زمانی مورد اجرا واقع شده و آثار و پیامدهای آن، آشکار شده است؛ با این وجود پس از انقلاب اسلامی و طی ماه‌های اخیر نیز ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش عمدتاً در قالب دو سناریوی قانونی‌سازی کشت با هدف مدیریت مصرف مواد مخدر و قانونی‌سازی کشت با هدف تأمین مواد اولیه دارویی، در فضای سیاستی حوزه مواد مخدر و اعتیاد مطرح شده است. گزارش حاضر، مبتنی‌بر تکالیف قانونی مرکز پژوهش‌های مجلس، ضمن استفاده از روش مصاحبه با متخصصان و برگزاری جلسات کارشناسی با حضور متولیان امر و ذی‌نفعان و تحلیل اسناد و گزارش‌ها به ارزیابی ابعاد و پیامدهای هریک از این سناریوها پرداخته است.  

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

یافته‌های این پژوهش نشان میدهد که هریک از دو سناریوی مطرح شده به‌منظور توجیه ضرورت قانونی‌سازی کشت خشخاش در کشور با ابهامات و چالش‌های اساسی مواجه هستند. ایده قانونی‌سازی کشت با هدف به دست گرفتن زنجیره تولید تا مصرف توسط دولت، مبتنی‌بر کنوانسیون‌های بین‌المللی و نیز شرایط اجتماعی-فرهنگی جامعه، اساساً امکان اجرایی شدن نداشته و کارایی و اثربخشی آن از پیش مورد تردید است. در صورت اجرایی شدن این سیاست، پیامدها و آثار منفی بسیار گسترده‌ای در حوزه‌های اجتماعی، سیاسی، فرهنگی، اقتصادی، امنیتی و... در پی خواهد داشت؛ چراکه قانونی‌سازی کشت خشخاش پیش‌زمینه قانونی‌سازی توزیع و مصرف تریاک است، کشت و توزیع قانونی خشخاش عامل افزایش شیوع و بروز اعتیاد خواهد بود، قانونی‌سازی کشت، توزیع و مصرف تریاک اشکال شرعی دارد، ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش در دوران پیش از انقلاب تجربه‌ای شکست خورده است، قانونی‌سازی کشت با هدف مدیریت عرضه و تقاضا تجربه مشابه یا موفقیت‌آمیز جهانی ندارد، ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش قابل گسترش به انواع مواد مخدر است، ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش در تعارض با اصول سوم و چهارم قانون اساسی، منویات مقام معظم رهبری (مدظله)، سیاست‌های کلی مبارزه با مواد مخدر و ماهیت و اهداف انقلاب اسلامی است، قانونی‌سازی کشت به تغییر الگوی کشت و تهدید امنیت غذایی در کشور منتج می‌شود.

سناریو دومی که طرفداران ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش طی چند ماه اخیر، به تواتر طی سال‌های پیش، دنبال کرده‌اند، توجیه قانونی‌سازی کشت خشخاش با اشاره به ضرورت تأمین مواد اولیه برای تولیدات دارویی است. این ایده نیز از چندین جهت محل مناقشه بوده و با ابهاماتی اساسی مواجه است. از یک طرف، طبق اطلاعات و داده‌های اخذ شده از دستگاه‌های ذی‌ربط، ظاهراً بخش قابل توجهی بالغ بر شصت درصد از تولیدات مواد اولیه دارویی مخدر پایه، توسط شرکت‌های دارویی صادر می‌شود؛ این به معنای آن است که در برآورد نیاز سالیانه کشور و فوریت و ضرورت قانونی‌سازی کشت خشخاش به‌منظور تأمین نیازهای دارویی اغراق و بزرگ‌نمایی صورت گرفته است. در همین زمینه، برآوردها حاکی از آن است که نیاز سالیانه کشور به مواد اولیه داروهای مخدر پایه با تخصیص حدود 500 تن تریاک به این شرکت‌ها قابل تأمین است؛ این میزان از تریاک نیز، با توجه به افزایشی شدن روند کشت خشخاش در افغانستان طی دو سال اخیر، کماکان از طریق کشفیات مواد مخدر در کشور قابل تأمین خواهد بود. ازسوی دیگر، با توجه به آثار و پیامدهای گسترده قانونی‌سازی کشت خشخاش، به‌نظر می‌رسد که در صورت ضرورت و نیاز، واردات بخشی از حجم تریاک مورد نیاز کشور، می‌تواند به‌عنوان سناریو جایگزین مورد بررسی واقع شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

- یکی از اصلی‌ترین چالش‌های مقابله مؤثر با کشت غیرقانونی خشخاش، نامتناسب بودن مجازات‌های پیش‌بینی شده در قانون و بازدارنده نبودن آن است؛ بر همین اساس، پیشنهاد اولیه و اساسی به‌منظور مقابله با کشت غیرقانونی خشخاش، اصلاح ماده (2) قانون مبارزه با مواد مخدر و تعبیه سازوکاری پویا در مجازات‌های پیش‌بینی شده است. در این زمینه، به منظوربرای افزایش امکان مقابله با کشت غیرقانونی و شناسایی هرچه بیشتر موارد به وقوع پیوسته، می‌توان سازوکارهای حمایتی و تشویقی برای گزارشگران این موضوع پیش‌بینی کرد. با توجه به اینکه لایحه اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر هم‌اینک در کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس در حال بررسی است، می‌توان از این فرصت به نحو مناسبی برای اصلاح ماده مذکور استفاده کرد.

- در صورت ضرورت و اضطرار و با فرض کافی نبودن کشفیات تریاک و یا عدم امکان انجام واردات برای تأمین نیازهای دارویی کشور و احراز ضرورت برای کشت محدود و تحت کنترل خشخاش، مبتنی‌بر تبصره ماده (41) قانون مبارزه با مواد مخدر، امکان کشت محدود و تحت کنترل نوع خاصی از گیاه خشخاش با نام (شقایق پاپاور سامنیو فرم اُلی فرا) فراهم است؛ لذا برای انجام این نوع کشت، نیازی به طرح یا لایحه قانونی جدید یا اصلاح مفاد قانون فعلی وجود ندارد. البته کارشناسان امر معتقدند که این موضوع نمی‌تواند از طریق رسیمت بخشیدن به کشت غیرقانونی موجود و تغییر نوع بذر انجام پذیرد؛ همچنین، با توجه به آثار و پیامدهای گسترده اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و امنیتی ناشی از قانونی‌سازی کشت خشخاش، استفاده از زمین‌های کشاورزی و نیروی کار جامعه محلی برای این قضیه به هیچ وجه مورد تأیید نیست.

- به‌منظور جلوگیری از تشویش اذهان عمومی، پیشنهاد می‌شود که متولیان امر، ازجمله ستاد مبارزه با مواد مخدر و وزارت جهاد کشاورزی، به‌صورت صریح و شفاف درباره سیاست کنونی کشور که قائل به ممنوعیت کشت خشخاش است اطلاع‌رسانی و موضع‌گیری کرده و ضمن تبیین موضوع، هشدارهای لازم را نسبت به عواقب کشت غیرقانونی صادر کنند؛ همچنین، لازم است نهادهای نظارتی، انتظامی و قضایی از طریق سازوکارهای مقتضی و مناسب، از هرگونه اظهارنظر شتا‌ب‌زده و غیرکارشناسی در مورد مقوله کشت خشخاش در فضای عمومی و رسانه‌ای جلوگیری به عمل آورند.

1. مقدمه

مقوله سوء‌مصرف مواد مخدر و اعتیاد ضمن داشتن تاریخچه‌ای بسیار طولانی، فراگیرترین آسیب اجتماعی در جامعه ایران است؛ پژوهش‌ها نیز حاکی از آن است که مردم و افکار عمومی جامعه همچنان آن را مهم و در اولویت مداخله تلقی می‌کنند [1 ،2]. علاوه‌بر آن، این مسئله طی چند دهه گذشته در اسناد بالادستی مانند قوانین برنامه‌های توسعه نیز به‌عنوان یکی از اولویت‌دارترین آسیب‌های اجتماعی کشور مطرح شده است. بر همین اساس می‌توان گفت که اعتیاد از معدود آسیب‌های اجتماعی است که هم نظام حکمرانی و هم جامعه، بر ابعاد جنبه‌های چالش‌برانگیز آن توافق داشته و معتقدند که باید در راستای کنترل و کاهش آن اقدام شود. بر پایه چنین زمینه‌ای، سیاستگذاران طی بیش از یک سده گذشته همواره در پی یافتن راهکارهایی اثربخش برای مبارزه با مواد مخدر و کنترل و کاهش اعتیاد بوده و اقدام‌های سیاستی و قانونی متعددی را پیگیری کرده‌اند. ازجمله این اقدام‌ها می‌توان به تدوین قوانین و نظام‌نامه‌های مختلف در زمینه تعیین سازوکارها و رویه‌های حقوقی مبارزه با مواد مخدر و اعتیاد در کشور از سال 1289 تا 1396 اشاره کرد.

در چنین بستری، سیاست قانونی‌سازی کشت (و توزیع) خشخاش به‌عنوان یک راهکار سیاستی در حوزه آسیب اعتیاد، طی دوره‌های زمانی مختلف پیشنهاد شده است. این سیاست عمدتاً با تکیه بر استدلال‌هایی نظیر رفع خودتحریمی کشور در زمینه کشت خشخاش، تأمین مواد سالم و مطمئن برای مصرف‌کنندگان داخلی، امکان ارزآوری ناشی از صادرات مواد و مشتقات آن، تأمین مواد اولیه برای شرکت‌های دارویی و غیره مطرح شده است. مطرح شدن موضوع قانونی‌سازی کشت در چند سال اخیر و متأثر از شرایطی مانند کاهش تولید خشخاش در کشور افغانستان، کاهش میزان کشفیات مواد مخدر در ایران و افزایش فزاینده سطح زیر کشت غیرقانونی خشخاش در برخی از مناطق کشور و ناتوانی در مقابله اثربخش با آن، شدت و ضریب بیشتری یافته و توسط برخی از کنشگران این حوزه بیش از سال‌های قبل مورد اشاره و تأکید قرار گرفته است. با در نظر گرفتن همه جوانب و ابعاد موضوع، در این زمینه دو سناریوی یا ایده اصلی از یکدیگر قابل تفکیک هستند. سناریو نخست، کشت محدود و کنترل شده خشخاش برای تأمین نیازهای دارویی کشور است؛ سناریو دوم، قانونی‌سازی کشت خشخاش به‌طور عام با هدف مدیریت عرضه و تقاضای آن توسط دولت است. گزارش حاضر مبتنی‌بر تکالیف قانونی مرکز پژوهش‌های مجلس و درخواست چند تن از نمایندگان محترم تلاش دارد، هریک از این دو سناریو را به‌صورت جداگانه مورد بررسی قرار داده و پیشنهادهای سیاستی و اجرایی مربوطه را ارائه نماید.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته­ های پژوهش.

جستجو و مرور پیشینه مطالعاتی موضوع قانونی‌سازی کشت خشخاش در مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که تاکنون مطالعه اختصاصی با این عنوان یا متمرکز بر این مسئله انجام نگرفته است؛ لیکن، پژوهشی کارشناسی با محوریت بررسی ابعاد موضوع «توزیع قانونی تریاک در کشور» پیشتر انجام گرفته که با گزارش حاضر ارتباط موضوعی دارد. گزارش مذکور، به‌ویژه اکنون که برخی کنشگران حوزه اعتیاد مانند دبیرخانه ستاد مبارزه با مواد مخدر از موضوع مدیریت مصرف صحبت می‌کنند می‌تواند بسیار راهگشا و مورد ارجاع باشد. در بخش‌هایی از گزارش مذکور، به درستی استدلال شده است که توزیع قانونی تریاک نیازمند توجه به زنجیره تأمین آن است و ناگزیر با مقوله کشت نیز ارتباط می‌یابد؛ به عبارت دیگر، کشت و توزیع دو مقوله به‌هم وابسته هستند که نمی‌توان آنها را مجزا و فارغ از یکدیگر در نظر گرفت یا اجرا کرد. ارزیابی نهایی گزارش مذکور آن است که به دلایل مختلف، قانونی‌سازی توزیع تریاک در ایران نسبتی با نظام مسائل حوزه حکمرانی اعتیاد نداشته و راهکاری قابل اجرا، واقعی و اثربخش محسوب نمی‌شود.

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

در جدول زیر روند تغییر قوانین حوزه اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر از زمان تدوین اولین قانون مربوطه در سال 1289 تا آخرین مصوبه قانونی در سال 1396 مورد اشاره و توصیف مختصر قرار گرفته است.

جدول 2. رصد موضوع کشت خشخاش در قوانین حوزه اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر از ابتدا تاکنون

مأخذ: یافته­ های پژوهش.

بررسی و مرور سیر قانونی حوزه اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر در کشور و خوانش آن از دریچه توجه به مقوله کشت خشخاش نشان‌دهنده آن است که از نظر رویکرد مواجهه با مقوله کشت خشخاش، این وضعیت در قالب چند مقطع قابل دسته‌بندی است. پس از انقلاب اسلامی و مبتنی‌بر حاکم شدن ارزش‌ها و هنجارهای دینی، این موضوع اساساً امکانی برای وقوع نداشته و هرگونه کشت به‌استثنای نوع خاصی از شقایق که مناسب برای مصارف علمی و دارویی است مطلقاً ممنوع اعلام شده است. در مقطع زمانی پیش از انقلاب و از آغاز دوره قانونگذاری در مورد مواد مخدر و خشخاش، ظاهراً در مورد نا بهنجار بودن کشت بی‌قاعده خشخاش و ضرورت تنظیم‌گری در مورد آن آگاهی نسبی در بدنه حکمرانی وجود داشته است؛ اما بخش مهمی از انگیزه مداخله و تنظیم‌گری کسب درآمد و منافع مادی برای دولت بوده است تا کنترل و کاهش مسئله اعتیاد در جامعه. ضمن آن‌که مجموعه قوانین و مقررات مصوب در فاصله سال‌های ۱2۸۹ تا ۱۳۵۷ فاقد انسجام و ارتباط منطقی بوده و اغلب در تعارض با یکدیگر قرار داشته‌اند. این وضعیت به معنای فقدان وجود استراتژی کلان در مبارزه با اعتیاد در آن مقطع بوده است. چرا که مجموعه قوانین و مقررات اغلب تحت تأثیر تغییرهای دولت‌ها و با فشار مافیای قاچاق تدوین و تصویب شده‌اند[3].

3. روش پژوهش

پژوهش حاضر، متناسب با اهداف و سؤالات اصلی موردنظر در مورد ابعاد موضوع قانونی‌سازی کشت خشخاش در کشور، با استفاده از ترکیبی از روش‌های مصاحبه با متخصصان و ذی‌نفعان، برگزاری جلسات گروه کانونی، همچنین تحلیل محتوای اسناد، قوانین، منابع و گزارش‌های علمی پیشین و اخذ گزارش عملکرد دستگاه‌های متولی در رابطه با وضعیت مبارزه با کشت غیرقانونی خشخاش و تولید داروهای مخدر پایه در کشور انجام گرفته است. به‌عبارت دیگر، در این پژوهش، ابتدا از مطالعه کتابخانه‌ای به‌عنوان یکی از گونه‌های پژوهش اسنادی برای مرور پیشینه مطالعات حوزه مبارزه با مواد مخدر و ویژگی‌های آن بهره گرفته شده است. سپس در ادامه پژوهش، اقدام به انجام مصاحبه‌های تخصصی و برگزاری جلسات کارشناسی مربوطه صورت گرفته است؛ در این مرحله، جهت جمع‌آوری اطلاعات از تکنیک مصاحبه نیمه‌ساختاریافته و تعاملی و جلسات گروه کانونی استفاده شده است.

4. تحلیل و ارزیابی قانونی‌سازی کشت خشخاش در ایران

این گزارش در قالب دو بخش اصلی به بررسی موضوع قانونی‌سازی کشت خشخاش در کشور می‌پردازد؛ در بخش نخست ابعاد و پیامدهای مربوط به ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش به‌طور عام یا به‌عبارت دیگر آزادسازی کشت خشخاش که طی چند ماه اخیر از آن با تعابیری مانند مدیریت عرضه و تقاضای مواد مخدر تحت کنترل، مدیریت تقاضای مواد مخدر، مدیریت مصرف مواد مخدر[4] و غیره یاد شده است، تشریح می‌شود. در بخش دوم نیز، ابعاد و جوانب موضوع قانونی‌سازی کشت خشخاش با هدف تأمین نیازهای دارویی کشور مورد واکاوی و بررسی قرار گرفته و آثار و پیامدهای مرتبط با آن مورد بحث واقع می‌شود. در نهایت در بخش جمع‌بندی، پیشنهادهای سیاستی و تقنینی لازم برای بهبود زیست‌بوم حوزه سیاستگذاری اعتیاد تدوین و ارائه می‌گردد. 

1-4. بخش نخست: ابعاد و آثار قانونی‌سازی کشت خشخاش با هدف مدیریت عرضه  

این بخش در قالب دو محور به ارزیابی مقوله قانونی‌سازی کشت خشخاش در کشور و ابعاد و پیامدهای مربوط به آن می‌پردازد. در محور نخست، مبتنی‌بر جلسات کارشناسی و تخصصی برگزار شده با صاحب‌نظران و ذی‌نفعان مختلف، مرور پژوهش‌ها و گزارش‌های پیشین، بررسی منابع علمی و غیره به برخی از آثار و پیامدهای قانونی‌سازی کشت خشخاش در کشور در حوزه‌های مختلف اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، بهداشتی و غیره اشاره می‌شود. در محور دوم نیز، تجربه تاریخی کشت قانونی خشخاش در ایران طی یک سده گذشته مورد واکاوی و ارزیابی قرار گرفته و به درس آموخته‌های حاصل از آن اشاره می‌شود.

الف) ابعاد موضوع قانونی‌سازی کشت خشخاش با هدف مدیریت مصرف

1. ابعاد حوزه بهداشت و سلامت

افزایش بار بیماری‌ها و هزینه‌های نظام سلامت: اعتیاد پدیده‌ای زیستی-روانی-اجتماعی است؛ به‌عبارت دیگر، این مسئله علاوه‌بر مختل کردن کارکردهای جسمی و روانی افراد، زندگی اجتماعی خود، خانواده و اطرافیان آنها را نیز به‌شدت تحت تأثیر قرار داده و در آن اختلال ایجاد می‌کند. از این جهت، اعتیاد و سوءمصرف مواد ابعاد مختلف سلامت را دستخوش تغییر کرده و بار بیماری‌های مرتبط را در جامعه افزایش می‌دهد. ازآنجاکه مطالعات و بررسی‌های صورت گرفته حاکی از ارتباط مستقیم بین قانونی‌سازی کشت خشخاش و افزایش شیوع و بروز اعتیاد بوده‌اند [5، 6]، لذا این سیاست می‌تواند سلامت جسمی افراد جامعه، سلامت همگانی و عمومی را تحت تأثیر قرار داده و هزینه‌هایی بیش‌ازپیش بر نظام بهداشت و درمان تحمیل کند. 

تهدید و تضعیف رویکردها و مراکز درمانی موجود: بحث از قانونی‌سازی کشت خشخاش و به‌تبع آن قانونی‌سازی توزیع تریاک در کشور در شرایطی انجام می‌شود که بیش از دو دهه از عمر مراکز درمان سرپایی اعتیاد در کشور گذشته و با تعداد 8022 مرکز بیشترین تعداد و فراوانی را در بین مراکز درمان اعتیاد در کشور دارند. این مراکز که با هدف کاهش آسیب و درمان اعتیاد راه‌اندازی شده‌اند، مبتنی‌بر روندهای‌ی قانونی و تحت نظر تیم درمان اقدام به تجویز داروهای آگونیستی مانند متادن و شربت تریاک می‌کنند و بنا بر گزارش‌های رسمی موجود بالغ بر یک میلیون و چهارصد هزار نفر بیمار را تحت پیگیری دارند[7]. نکته قابل توجه این است که با سیاست قانونی‌سازی کشت خشخاش (و متعاقب آن توزیع دولتی تریاک)، این مراکز که اثربخشی و کارکردهای خود را در سطح ملی و جهانی نشان داده‌اند اساساً از موضوعیت خارج شده و تضعیف خواهند شد.  

تسری قانونی‌سازی کشت و توزیع به همه انواع مواد مخدر: ازآنجاکه سیاست قانونی سازی کشت خشخاش و توزیع دولتی تریاک برگرفته از رویکردی خاص در زمینه به رسمیت شناختن این پدیده ها و تلاش برای مدیریت آنها است، ماهیتی روبه گسترش داشته و محدود به این نوع خاص از مواد باقی نخواهد ماند؛ به ً عبارت دیگر، کاملا بدیهی و قابل پیش بینی است که براساس این منطق، چند وقت بعد عده ای از افراد از ضرورت قانونی سازی کشت و توزیع دولتی حشیش (کانابیس) دفاع کرده و یا حتی درباره مسئله اعتیاد به الکل چنین نسخه ای را تجویز خواهند کرد و به همین ترتیب این قضیه در مورد سایر انواع مواد مخدر یا آسیبهای اجتماعی نیز امکان استمرار خواهد داشت. در این زمینه استدلال برخی این است که چون تعداد نسبتاً قابل توجهی از افراد جامعه درگیر اعتیاد هستند پس باید این وضعیت به رسمیت شناخته شود؛ حال آنکه اولاً، مبتنی بر برخی از نظریات جامعه شناختی، حدودی از انحراف و کج روی در هر جامعه طبیعی تلقی می شود و لزومی ندارد که سیاستهای کلان جامعه را مبتنی بر وضعیت آن بخش محدود تنظیم و صورت بندی کرد. ثانیاً، مبتنی بر چنین استدلالی باید هرگونه انحراف و کج روی دیگر در جامعه را نیز به رسمیت شناخته و به سمت قانونی سازی ملزومات آن حرکت کرد. 

بی‌معنا و بی‌کارکرد شدن مقوله پیشگیری: در شرایطی که بندهای «4، 9، 10» از سیاست‌های کلی مبارزه با مواد مخدر بر امر پیشگیری از اعتیاد تأکید دارند، قانونی‌سازی کشت خشخاش و متعاقب آن دولتی‌سازی توزیع آن، در تعارض با این حکم قرار دارد. در واقع، این نوع سیاست نه‌تنها به بلاموضوع شدن مقوله پیشگیری در امر مبارزه با مواد مخدر منجر می‌شود بلکه نوعی تناقض هویتی-گفتمانی در رابطه با چیستی و کارکرد دولت ایجاد می‌کنند. به‌عبارت دیگر، مخاطب می‌تواند سؤال کند که دولت چطور همزمان می‌تواند هم دعوت به پیشگیری کند و هم مواد مخدر باکیفیت و ارزان در اختیار افراد دچار اعتیاد قرار دهد؟

2. ابعاد و پیامدهای اقتصادی

قانونی‌سازی کشت خشخاش اقدامی ضدتوسعه: شاید بتوان گفت که مسئله توسعه بیش از یک سده است که به‌عنوان یکی از محورهای کلان و اساسی جریان اندیشه و سیاستگذاری در جامعه ایران تبدیل شده است؛ مفهوم توسعه نیز خود دارای ادبیاتی گسترده و غنی است که سازوکارهای تحقق آن و الزام‌های وقوع آن را ترسیم کرده‌اند. بر همین اساس، به‌نظر می‌رسد که تمرکز بر مقوله قانونی‌سازی تولید و توزیع خشخاش در کشور، اساساً پسرفتی تاریخی و اقدامی ضدتوسعه است. چرا که هر نوع توسعه‌ای در وهله اول به نیروی انسانی توانمند و هوشیار نیاز دارد، حال آنکه به رسمیت شناختن مصرف مواد مخدر و کشت و توزیع دولتی آن، ضمن آنکه به افزایش شیوع و بروز اعتیاد و سوءمصرف مواد منجر می‌شود، اثری تخدیرکننده بر کنشگران انسانی داشته و جامعه را مسخ و منفعل می‌کنند.

تغییر الگوی درآمد-هزینه خانوار: مبتنی‌بر آخرین سرشماری رسمی نفوس و مسکن در سال 1395، جامعه ایران همچنان دارای بیش از 24 درصد جمعیت روستانشین است؛ بخش کشاورزی سهمی بالغ بر نه درصد در تولید ناخالص داخلی و چهارده درصد در اشتغال کشور دارد. سهم فعالیت‌های اقتصادی مناطق روستایی از کل ارزش‌افزوده اقتصاد ملی در سال 1390 حدود 26.3 درصد بوده است که در سال 1398 به حدود 27.5 درصد افزایش یافته است (به‌رغم سهم 24 درصدی از جمعیت کشور). این مطلب حکایت از افزایش و پیشی گرفتن روند فعالیت‌های اقتصادی در مناطق روستایی نسبت به مناطق شهری دارد و نشانه مثبتی دال بر وجود ظرفیت گسترش فعالیت‌های اقتصادی در مناطق روستایی است. این وضعیت در طی سال‌های نسبتاً طولانی و به‌صورتی آهسته و تدریجی به وقوع پیوسته و پایدار شده است. قانونی‌سازی کشت مواد مخدر، با توجه به سودآوری بسیار بالای این نوع محصولات، علاوه‌بر تغییر الگوی کشت، الگوی درآمد-هزینه خانوارهای روستایی را نیز دستخوش تغییر کرده، نظام ارزشی این جوامع را دچار تغییرهایی انقلابی و سریع خواهد کرد. چنان که بررسی‌ها و مشاهده‌های میدانی و مصاحبه‌های تخصصی با مطلعان کلیدی نشان می‌دهد که هم‌اکنون نیز این وضعیت در برخی از مناطق روستایی استان‌های غرب کشور که طی چند سال اخیر کشت غیرقانونی خشخاش داشته‌اند مشهود است. این روند باعث نوعی ازهم‌گسیختگی در نظام اقتصاد روستایی و نظام ارزشی-هنجاری جامعه محلی شده و کل زیست اجتماعی-اقتصادی را دستخوش تغییر و چالش خواهد کرد.

پایین آمدن قیمت و افزایش دسترسی و شیوع: همچنان که برخی از طرفداران ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش نیز استدلال می‌کنند، با قانونی‌سازی کشت خشخاش در کشور قاعدتاً قیمت تریاک نسبت به وضعیت فعلی کاهشی معنادار خواهد یافت. فارغ از بحث‌های اقتصادی و فنی در مورد اینکه نقطه تعادل قیمتی چه سرنوشتی خواهد داشت، یا اختلاف قیمت خرید تضمینی دولت با قیمت بازار آزاد چه میزان خواهد بود و غیره، که مبحثی بسیار مهم و نیازمند توجه است؛ قابل پیش‌بینی است که این نوع کاهش قیمت و دسترس‌پذیری مواد در کنار از بین رفتن قبح اجتماعی آن، به گسترش مصرف، بروز و شیوع اعتیاد دامن خواهد زد. همچنان که مرور تجربه سه دوره قانونی‌سازی کشت و توزیع خشخاش در دوران پیش از انقلاب این وضعیت را نشان داده است.

نهادینه شدن اقتصاد تریاک در اقتصاد کلان: همچنان که تجربه کشت و توزیع قانونی خشخاش طی چند مقطع زمانی در دوره پیش از انقلاب اسلامی نشان می‌دهد، دولتی کردن کشت و توزیع مواد مخدر می‌تواند زمینه‌ساز ایجاد انواعی از درآمدها برای دولت شده و زنجیره اقتصادی خود را شکل دهد. چنین شرایطی به وابستگی بخشی از اقتصاد کلان کشور به این موضوع منجر شده و هرگونه امکان تغییر رویکرد را بیش‌ازپیش دشوار خواهد کرد. به‌عنوان نمونه، کشور افغانستان هم‌اینک به‌شدت با این چالش دست‌به‌گریبان است و به دنبال راهکارهایی برای جایگزینی اقتصاد خشخاش در تولید ناخالص ملی است.

قانونی‌سازی کشت لزوماً راهبردی فقرزدا نیست: برخلاف استدلال و تصور برخی از مدافعان قانونی‌سازی کشت خشخاش که آن را اقدامی در راستای زدودن فقر و محرومیت از جوامع روستایی می‌نامند، مشاهده‌ها و واقعیت‌های میدانی حاکی از آن است که بخش قابل توجهی از این اقدام به‌جای آنکه توسط کشاورزان خرده‌پا یا ساکنان جامعه محلی انجام گیرد، از طریق اجاره زمین‌های آنها توسط افراد سودجو و متمول ساکن در شهر انجام شده و نه‌تنها موجب رفع فقر نمی‌شود، بلکه موجب استثمار بیش‌ازپیش این افراد شده، شکاف درآمدی و نابرابری را افزایش می‌دهد.

3. ابعاد و پیامدهای اجتماعی

افزایش شیوع و بروز اعتیاد: مطالعات و بررسی‌ها گویای آن است که سوءمصرف تریاک و اعتیاد به آن در جامعه ایران دارای تاریخچه‌ای نسبتاً طولانی است[8] و قدمتی حداقل چند صد ساله دارد؛ این وضعیت، در کنار سایر ویژگی‌ها و مختصات خاص فرهنگی-اجتماعی جامعه ایران، باعث می‌شود که امکان هرگونه مقایسه و تطبیق با سایر جوامع و کشورهای هم‌جوار و غیره فراهم نباشد. به‌عبارت دیگر، این شرایط تاریخی-اجتماعی خاص باعث تأثیرگذاری بر هرگونه سیاستگذاری و تصمیم‌گیری در حوزه مبارزه با مواد مخدر و اعتیاد است. به‌عنوان مثال، ممکن است قانونی‌سازی یا حتی آزادسازی کشت خشخاش در کشوری مانند ترکیه یا عراق، با توجه به زمینه تاریخی مصرف مواد و ظرفیت‌های کنترل و نظارت قانونی، نسبت مستقیمی با افزایش سوءمصرف و اعتیاد نداشته باشد؛ اما در جامعه ایران، این پیشینه تاریخی باعث می‌شود که هرگونه تساهل در کشت و توزیع مواد مخدر با تمایل تاریخی حوزه مصرف در هم ترکیب شده و به گسترش شیوع و بروز اعتیاد منجر شود. پژوهش‌ها نشان می‌دهد که این وضعیت، در تجربه‌های قانونی‌سازی کشت پیش از انقلاب اسلامی نیز چندمرتبه به وقوع پیوسته است [4]. 

افزایش درگیری با ضابطان قضایی: استدلال برخی از افراد برای قانونی‌سازی کشت خشخاش و سایر انواع مواد مخدر در کشور، کاهش میزان درگیری نیروهای نظامی-انتظامی با قاچاقچیان و متخلفان از قانون است؛ این در حالی است که قانونی‌سازی کشت نیز خود به معنای تعیین حدود و ثغوری برای رفتارهای جمعی است که تخطی از آن پیگرد قانونی و مجازات خواهد داشت؛ لذا، در صورت قانونی‌سازی کشت نیز، به‌هرحال میزانی از تخلف و انواعی از قاچاق وجود داشت و اقدام‌های انتظامی-قضایی گریزناپذیر خواهد بود. ضمن آن‌که، احتمالاً مختصات خاص جامعه ایران باعث خواهد شد که پس از قانونی‌سازی کشت، پالس آزادسازی و رهاشدگی موضوع به جامعه مخابره شده، هرگونه امکان کنترل و تنظیم‌گری از دست نظام حکمرانی خارج شود و به محض مقاومت جامعه محلی، مجدداً راهکار عقب‌نشینی یا تساهل پیشنهاد شود. به این ترتیب، دور باطلی از قانون‌گریزی بیشتر و تساهل افزون‌تر دستگاه بروکراسی ایجاد می‌شود که بنیان و زیربنای امر حکمرانی و سیاستگذاری را مخدوش و متزلزل خواهد شد. البته لازم به یادآوری است که صرف تمرکز بر اقدام‌های انتظامی-قضایی و محول کردن بار مسئولیت مبارزه با کشت غیرقانونی بر نیروهای مربوطه، برای مواجهه با این موضوع به هیچ عنوان بسنده نبوده و لازم است که برای تحقق این مقوله، از ظرفیت نیروهای مردمی استفاده شده و توان سایر دستگاه‌ها نیز پای کار آورده شود.

خدشه‌دار شدن عدالت اجتماعی: بر فرض این‌که، تصمیمی مبنی‌بر قانونی‌سازی کشت خشخاش برای مدیریت عرضه و تقاضای تریاک صورت گیرد؛ گزینش مناطق مناسب برای کشت قانونی خشخاش براساس چه ضوابطی و توسط چه سازوکارهایی خواهد بود؟ در این زمینه، عدالت چگونه برقرار خواهد شد؟ در شرایطی که به‌دلیل سودآوری بیشتر این نوع از محصول، قاعدتاً و براساس منطق اقتصادی، همه یا اکثریت کشاورزان خواهان کشت قانونی خشخاش باشند، چگونه می‌توان عدالت را در گزینش برقرار کرد؟ آیا مناطق مستعدی که از کشت محروم می‌شوند، مورد اجحاف واقع نشده‌اند؟ آیا سابقه تاریخی نظام بروکراسی در ایران که در حل‌وفصل موضوع‌های ساده‌تری مانند جلوگیری از تغییر کاربری اراضی، جلوگیری از حفر چاه‌های غیرمجاز و... ناتوان و ناکام بوده است اساساً ظرفیتی برای عملیاتی‌سازی موضوعی با این وسعت و اهمیت را دارد؟ پاسخ قطعاً خیر خواهد بود.

ناتوانی در کنترل بازار و تداوم مصرف غیرقانونی مواد مخدر: قانونی سازی کشت خشخاش با هدف توزیع دولتی تریاک، قاعدتاً و در گام نخست مستلزم توجه به ویژگیهای جامعه هدف و شرایط و تمایلات مصرف کنندگان مواد مخدر در کشور است. برخی از طرفداران ایده قانونی سازی کشت خشخاش و توزیع تریاک به صورتی ساده اندیشانه و خوشبینانه تصور میکنند که از طریق توزیع دولتی میتوان غالب مصرف کنندگان مواد را جذب کرده و برای ایشان شناسنامه مصرف صادر کرد. این در حالی است که بنا بر گزارشهای ارائه شده توسط درمانگران حوزه اعتیاد، بخشی از مراجعه کنندگان مراکز درمانی ذیل ماده (15) قانون مبارزه با مواد مخدر، به ویژه مراکز درمان سرپایی اعتیاد، افرادی هستند که به دلیل ملاحظات خانوادگی، شغلی، اجتماعی یا شخصیتی هیچگونه تمایلی برای افشای هویت رسمی خود و ثبت و ضبط آن توسط نهادهای رسمی ندارند. اینگونه افراد که به مرور زمان و طی بیش از بیست سال فعالیت این مراکز درمانی، اعتماد و تمایل شان برای قرار گرفتن تحت برنامه های درمان و کاهش آسیب جلب شده است، قاعدتاً با قانونی شدن کشت و توزیع مواد مخدر نیز گرایش و تمایلی برای حضور در برنامه های رسمی توزیع دولتی نداشته و به بازار غیررسمی رجوع خواهند داشت .

4. ابعاد و پیامدهای فرهنگی

تأثیر بر هویت جمعی جامعه محلی و کجروی ثانویه: با فرض این‌که امکان تعیین بهینه محدوده‌های کشت قانونی خشخاش در برخی نقاط کشور و انتخاب زارعان و کشاورزان منتخب نیز فراهم شود و جامعه محلی نیز بر منویات دستگاه بروکراسی و نظام حکمرانی تمکین کرده و هیچ‌گونه تخطی و اعتراضی نکند؛ این نوع گزینش و جداسازی به شکل‌گیری نوعی هویت انحرافی برای این مناطق و افراد منجر شده، هویت فرهنگی-اجتماعی و نوع تعاملات سایرین با ایشان را دستخوش تغییر خواهد کرد. به‌عنوان مثال، فرض کنیم که در چنین گزینشی برخی از مناطق استان لرستان یا کرمانشاه یا همدان برای کشت قانونی مناسب تشخیص داده شود و تعدادی از کشاورزان آن نواحی هم به‌عنوان افراد دارای مجوز انتخاب شوند، پس از آن، دیگر مناطق و افراد جامعه چه نوع برداشت و مواجهه‌ای با ایشان خواهد داشت؟ غیر از این است که این قضیه منجر به‌نوعی بدنامی و ننگ یا فرصت‌طلبی یا... تلقی خواهد شد؟ کما این‌که هم‌اکنون نیز این نوع وجهه به‌صورت عرفی و غیررسمی برای ساکنان برخی از استان‌های کشور مانند کرمان و سیستان و بلوچستان وجود دارد و موجب آزارهای کلامی و حتی بدبینی غیرموجه نسبت به ایشان شده است.  از سوی دیگر وقتی ساکنان یک منطقه یا پهنه روستایی با عناوین مرتبط با کاشت، تولید یا توزیع خشخاش و مواد مخدر نام‌گذاری و شناخته شوند پس از مدتی این نوع هویت را درونی کرده و زیست خود را با آن تطبیق می‌دهند. بنابراین، امکان و احتمال هرگونه انحرافات جانبی و ثانویه مربوط به آن موضوع ازجمله سوءمصرف مواد و اعتیاد نیز برای آنها افزایش خواهد یافت. 

تعارض با اصول قانون اساسی و ارزشهای انقلاب اسلامی: بسیاری از بزرگان و صاحب‌نظران، انقلاب اسلامی را اساساً انقلابی فرهنگی و معنایی می‌دانند؛ در واقع بازگشت به ارزش‌های اصیل انسانی و دینی جزو اهداف اصلی انقلاب اسلامی و آرمان‌های انقلابیون بوده است. ازجمله این ارزش‌ها، زندگی بر مدار هنجارهای دینی و ملی و دوری از هرگونه فساد و تباهی فردی و اجتماعی است و در شرایطی که اعتیاد و سوءمصرف مواد به‌عنوان یکی از مصادیق بارز و برجسته فساد فردی و اجتماعی تلقی می‌شود، چگونه می‌توان آن را به این صورت عریان به رسمیت شناخته و از کشت و توزیع قانونی مواد مخدر سخن گفت؟ به بیان دیگر، بخشی از هویت و ماهیت انقلاب اسلامی ایران که مبتنی بر ارزشهای اخلاقی و دینی است، مقابله و مبارزه با مصادیق فسق و فجور و فساد مانند اعتیاد به مواد مخدر است. به نحوی که این موضوع در بند یکم از اصل سوم قانون اساسی نیز ذکر شده، و دولت مکلف به «ایجاد محیط مساعد برای رشد فضایل اخلاقی بر اساس ایمان و تقوی و مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی» شده است. حال چگونه میتوان در قالب و چارچوب نظامی با این ارزشها و اصول، از قانونی سازی کشت خشخاش با هدف توزیع دولتی تریاک سخن گفت؟ در واقع، قانونی سازی کشت خشخاش، چه با هدف کنترل میزان اعتیاد در جامعه باشد و چه با هدف صادرات و ارزآوری، به معنای تغییر پارادایمی بنیادین در رویکردهای نظام حکمرانی است؛ و در این زمینه برخی از دغدغه مندان به درستی استدلال میکنند که این رویکرد با اصول اولیه و اساسی انقلاب اسلامی و نظام جمهوری اسلامی همخوانی و تناسب ندارد. اتخاذ این رویکرد برای جامعه حاوی این پیام است که گویی نظام حکمرانی در حال پشتپا زدن به آرمانهای خود و استحاله یا افول است. 

تفاوت حوزه مبارزه با مواد مخدر با سایر عرصه‌ها: اصرار برخی از افراد و گروه‌ها بر قانونی‌سازی کشت خشخاش و سایر انواع مواد مخدر و به‌تبع آن توزیع دولتی این مواد، در شرایطی اتفاق می‌افتد که بنا بر پیمایش‌ها و پژوهش‌های صورت گرفته در این حوزه [1]، مسئله اعتیاد همچنان از نظر عموم مردم یکی از اولویت‌دارترین آسیب‌های اجتماعی جامعه ایران است که نظام حکمرانی باید در مورد آن مداخله و اقدام کند. در واقع، در این حوزه هنوز هم مردم اعتیاد را امری ناپسند تلقی می‌کنند و هرگونه اقدام برای کاشت، تولید و توزیع مواد مخدر را قبیح می‌شمارند. در این شرایط، مشخص نیست که دغدغه افرادی که حامی ایده کشت قانونی خشخاش و مواد مخدر هستند، اساساً از کدام واقعیت بیرونی نشأت می‌گیرد؟ نکته قابل توجه این است که مقوله کشت قانونی خشخاش و سایر مواد مخدر تفاوت‌هایی ماهوی و اساسی با سایر مسائل و مقولات جامعه ایران دارد. چرا که در مورد مقوله اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر، بدنه جامعه همچنان به‌صورت مشترک و هماهنگ قائل به‌ضرورت مقابله با اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر است؛ لذا به‌نظر می‌رسد که اصرار برخی افراد و گروه‌ها برای قانونی‌سازی (آزادسازی) کشت و توزیع خشخاش برگرفته از نوعی خطای تحلیل است. چراکه جامعه در مورد مواد مخدر همچنان نظرش بر ممنوعیت و زشتی آن است و در چنین شرایطی برخی از افراد حاضر در نظام تصمیم‌گیری می‌خواهند به‌صورت پیش‌دستانه این وضعیت مذموم را به رسمیت شناخته و قانونی کنند؛ درحالی‌که مفسده و تالی فاسد مقوله کشت خشخاش و توزیع آن قطعی و عینی است. در واقع در قضیه قانونی‌سازی کشت خشخاش، سیاستگذار به‌جای آنکه پیرو خواست و اراده عموم مردم باشد، به‌صورت پیش‌دستانه و ناموجه، به دنبال تغییر روال‌های موجود و نظر و دیدگاه ایشان است.

5. ابعاد محیط زیستی و کشاورزی

تغییر الگوی کشت کشاورزی: بازدارنده نبودن قوانین مربوطه و ناتوانی ضابطان قضایی در مقابله مؤثر با کشت غیرقانونی خشخاش طی چند سال اخیر، به تغییر غیررسمی الگوی کشت در برخی از مناطق استان‌های غربی و جنوبی کشور منجر شده است. ای‌ن وضعیت عمدتاً در اثر کاهش سطح زیر کشت خشخاش در افغانستان و افزایش قیمت تریاک و در سایه برخی از تحولات درونی جامعه مانند تضعیف اقتدار و اراده نیروهای انتظامی برای مواجهه سخت با مصادیق قانون‌شکنی، به وقوع پیوسته است؛ در این شرایط، جامعه محلی احساس می‌کند که حاکمیت عزم جدی برای مقابله مؤثر با قانون‌گریزی‌ها نداشته و لذا مصرانه و حق‌به‌جانب به تخطی ادامه می‌دهد. این وضعیت به تغییر الگوی کشت کشاورزی منجر شده و چنانچه تمهید عاجلی در این زمینه اندیشیده نشود، زنجیره تولید تا توزیع در این رابطه تکمیل شده و اقتصاد خود را شکل خواهد داد، در آن صورت بازگشت به وضعیت قبل به سادگی امکان‌پذیر نبوده و پیامدهای منفی حتمی خواهد بود.

تهدید امنیت غذایی: در شرایطی که به‌دلیل جنگ روسیه و اوکراین، واردات کالاهای اساسی مانند گندم و نهاده‌های کشاورزی با محدودیت‌هایی مواجه شده است، هرگونه زمینه‌سازی برای تغییر کشت در مناطق و استان‌های غربی کشور که از یک طرف به‌عنوان تولیدکنندگان اصلی گندم و سایر محصولات غذایی محسوب می‌شوند و ازسوی دیگر شرایط مساعدی برای کشت خشخاش دارند، وضعیت را برای تهدید امنیت غذایی کشور مساعد می‌کند. در شرایطی که کشت یک هکتار خشخاش در سال زراعی می‌تواند حدود یک میلیارد تومان درآمد برای کشاورز در پی داشته باشد؛ در شرایط ضعف در نظارت قانونی منطق اقتصادی باعث افزایش انگیزه کشاورزان برای تغییر کشت از محصولاتی مانند گندم به خشخاش خواهد شد.

6. ابعاد سیاسی-امنیتی

بی‌توجهی به مقررات بین‌المللی و تخریب وجهه کشور: رویه‌های حقوق بین‌الملل مبنی بر آن است که هرگونه کشت خشخاش باید با هماهنگی و از طریق اخذ مجوز از نهادهای مربوطه صورت پذیرد. در این زمینه به‌نظر می‌رسد بدون آنکه ابعاد بین‌المللی موضوع کشت قانونی خشخاش به‌صورت جدی مورد بررسی قرار گیرد و سناریوهای مربوط به ایجاد هماهنگی و نحوه تعامل با هیئت بین‌المللی کنترل مواد مخدر (INCB) تعیین شده یا در دستور پیگیری قرار گیرد؛ اصلاح قانون و به رسمیت شناختن کشت خشخاش به‌صورت شتاب‌زده در دستور کار قرار گرفته است. این در حالی است که پرداختن به موضوع قانونی سازی کشت خشخاش، به ویژه در شرایط فعلی و در مجامع بین المللی، میتواند باعث خدشه وارد کردن به اعتبار و وجهه کشور شود. در واقع، در شرایطی که سایر کشورهای درگیر با موضوع کشت خشخاش مانند افغانستان و پاکستان و غیره در تلاش هستند تا با توسعه انواع کشت جایگزین و رویکردهای توسعهای و پیشگیرانه، تولید و توزیع انواع مواد مخدر را کاهش دهند، بازگشت به سیاست کشت خشخاش که ناموفق بودن آن در دوران پیش از انقلاب نیز محرز شده است، میتواند این تصویر را ایجاد کند که کشور در چنین فضایی در تضاد با تعهدات جهانی و کنوانسیونهای بین المللی عمل میکند. این موضوع همچنین میتواند در شرایط تحریمی کنونی، زمینه ساز شکلگیری فضاسازی های رسانهای گسترده علیه کشور شده و موجب ایجاد فشارهای سیاسی و دیپلماتیک بیشتر به کشور شود .

راهکار نادرست برای مسئله کشت غیرقانونی: به‌نظر می‌رسد بخشی از انگیزه طرفداران ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش، نشأت گرفته از ناکافی بودن موفقیت دستگاه‌های انتظامی و قضایی در مواجهه مؤثر با کشت‌های غیرقانونی طی چند سال اخیر و گسترش شتابنده این نوع از کشت بوده است. این در حالی است که مشکل در اجرای قانون و نبود توان یا اراده دولت یا حاکمیت پس از قانونی‌سازی کشت نیز به قوت خود باقی بوده و حتی تشدید خواهد شد؛ به‌عبارت‌دیگر، اگر نیروهای انتظامی و قضایی هم‌اکنون قادر به اجرای قوانین نباشند و متخلفان از قانون به انحای مختلف در مقابل ایشان ایستاده و گردن‌کشی کنند، بی‌تردید پس از قانونی‌سازی کشت و در زمینه تحویل یا عدم تحویل محصول تولیدی، کشت بدون مجوز و خارج از محدوده‌های تعیین شده، کشت در مراتع و منابع طبیعی و غیره نیز وضعیت به همین منوال خواهد بود؛ لذا، مسئله و مشکل فعلی در زمینه درگیری با متخلفان در جامعه محلی یا ناتوانی در مبارزه مؤثر با کشت غیرقانونی، قطعاً در وضعیت قانونی‌سازی کشت نیز به قوت خود باقی مانده و حتی تشدید خواهد شد. چاره این قضیه، اصلاح قانون در راستای بازدارنده‌سازی مجازات کشت غیرقانونی مواد مخدر و تقویت سازوکارهای نظارت بر اجرای قانون است و نه قانونی‌سازی و به رسمیت شناختن کشت خشخاش و سایر انواع مواد مخدر.

7. ابعاد فقهی-حقوقی

فارغ از همه آثار و پیامدهای مطرح شده در حوزه‌های مختلف، بحث از قانونی‌سازی کشت و تولید خشخاش و سایر انواع مواد مخدر در ایران در شرایطی صورت می‌گیرد که به‌نظر می‌رسد ابعاد و پیامدهای شرعی و فقهی این موضوع به‌قدر کافی مورد توجه و ملاحظه قرار نگرفته است؛ این در حالی است که مبتنی‌بر اصل چهارم قانون اساسی، «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد». بر همین اساس، توجه به رویکرد دینی و نظر مراجع تقلید در حوزه مواد مخدر و کشت قانونی خشخاش امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر است؛ در این زمینه، طی دهه‌های گذشته فقها و مراجع عظام تقلید به‌دلیل زیان‌های جسمی، عقلی، اجتماعی و خانوادگی فراوان مواد مخدر، آن را تحریم کرده و فتاوای روشنگرانه‌ای درباره تولید، توزیع و مصرف آن صادر کرده‌اند. به‌عنوان نمونه، آیات عظام فاضل لنکرانی، بهجت، سبحانی، بروجردی، مکارم شیرازی، صافی گلپایگانی و امام خمینی (ره) هریک به‌نحوی مصرف تریاک و اعتیاد به آن را شرعاً جایز ندانسته و یا مطلقاً حرام اعلام کرده‌اند. در این میان برخی از این مراجع بزرگوار مانند آیت‌الله مکارم شیرازی و صافی گلپایگانی هرگونه کشت و خریدوفروش تریاک را نیز جزو محرمات دانسته‌اند [9].

ازجمله دلایل حرمت مواد مخدر و تریاک که در منابع و کتب دینی به آن استناد شده است، می‌توان به مواردی مانند جلوگیری از بروز فساد اجتماعی ناشی از سوءمصرف مواد و اعتیاد، حرمت شرعی اسراف و تبذیر در عمر و مال، حرمت اضرار به نفس و غیره اشاره کرد؛ نکته قابل توجه این است که در صورت قانونی‌سازی تولید (و توزیع) خشخاش، قاعدتاً این پیامدها در زمینه سوءمصرف مواد مخدر به وقوع خواهند پیوست. چراکه استعمال مواد مخدر و صرف مال و اموال در این راه، از مصادیق روشن القای نفس در تهلکه است و حرمتی مضاعف دارد. وانگهی، گذشته از اضرار به نفس و تبذیر مال، باعث اذیت و آزار بستگان نیز می‌شود. بی‌تردید، اذیت کردن پدر و مادر به این شکل، از محرمات بزرگ الهی و عاق والدین محسوب می‌شود[10]. مسئله وجوب جلوگیری از ضرر در فقه شیعه و اهل سنت به حدی اهمیت دارد که فقها در مواردی مثل روزه با احتمال ضرر، وجوب آن را منتفی دانسته و حتی به حرمت آن فتوا داده‌اند؛ ازاین‌رو، در مورد مواد مخدر در جایی که ضرر آن قطعی است به یقین استعمال آن حرام خواهد بود[9].

تضاد با اسناد و سیاست های بالادستی: با توجه به اینکه مبتنی بر بند یکم از اصل سوم قانون اساسی، دولت جمهوری اسلامی موظف به «ایجاد محیط مساعد برای رشد فضایل اخلاقی بر اساس ایمان و تقوی و مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی» است؛ اساساً به رسمیت شناختن کشت خشخاش و به تبع آن توزیع دولتی تریاک به افراد دچار اعتیاد در تعارض با متن صریح قانون اساسی است. از سوی دیگر، بند یکم از سیاستهای کلی نظام در حوزه مبارزه با مواد مخدر (ابلاغی 1384)، بر «مبارزه فراگیر و قاطع علیه کلیه فعالیتها و اقدامات غیرقانونی مرتبط با مواد مخدر و روانگردان و پیش سازهای آنها از قبیل کشت، تولید، ورود، صدور، نگهداری و عرضه مواد» تأکید دارد؛ برهمین اساس، سیاست قانونی سازی کشت و توزیع دولتی تریاک با سیاستهای کلی نظام نیز همخوانی نداشته، مخالف آن است. 

ب) درس‌آموخته‌های تجربه قانونی‌سازی کشت خشخاش پیش از انقلاب اسلامی

بررسی تجربه قانونی‌سازی تولید و توزیع مواد مخدر در دوره پیش از انقلاب نشان می‌دهد که در چند مقطع به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم به موضوع کشت خشخاش پرداخته شده است؛ در این زمینه اولین قانون مدون مواد مخدر در ایران تحت عنوان «قانون تحدید تریاک» که در دوره دوم مجلس شورای ملی در 23 اسفند 1289 تصویب شده است، به‌رغم عنوان مذکور، هیچ‌گونه تمهید و تدبیری در حوزه کنترل و کاهش کشت نداشته و هدف اصلی و اولیه از آن اخذ مالیات از تولید و توزیع تریاک و کسب درآمد برای دولت بوده است[11]. سیاست ایران در آن سال‌ها حول این محور می‌چرخیده است که تولید و توزیع تریاک را در اختیار خود گرفته تا بتواند با کنترل بر تولید حاصل از کشت خشخاش، هم از توسعه قاچاق جلوگیری کند و با یک برنامه هفت‌ساله به تدریج استفاده از تریاک را ممنوع سازد [12] و هم درآمد حاصل از کشت خشخاش و تریاک را در اختیار خود بگیرد[11].

متخصصان امر معتقدند که این قانون، دولت را به عامل اصلی توزیع تریاک تبدیل کرده و به دنبال تصویب این قانون، نه‌تنها تقاضا برای تریاک کاهش پیدا نکرده است، بلکه تهیه و فروش غیرقانونی تریاک هم رواج یافته است[5]. به‌عبارت‌دیگر، اولاً، اجرای این قانون هیچ تأثیری در وضعیت کشت، تولید و توزیع تریاک در ایران نداشته است. ثانیاً، قبح استعمال تریاک که قبل از آن در خفا و پنهانی انجام می‌شد، از بین رفته و استعمال علنی آن رواج یافته است. پیرو اجرای این قانون در مدت کوتاهی اعتیاد به‌قدری اشاعه یافت که وزارتخانه‌ها با صدور بخشنامه‌هایی استعمال تریاک را برای کارمندان ممنوع کردند. البته این اقدام نیز هیچ تأثیری نداشت و حتی حفظ نیروهای لشکری از خط اعتیاد نیز غیرممکن بود[13]. مطابق قانون مذکور برای معتادان کارت سهمیه صادر و برای تریاک مصرفی آنان مالیات در نظر گرفته شده است. این قانون در عمل دولت را به عامل اصلی توزیع تریاک تبدیل کرده است، به‌طوری‌که در سال 1305 تقریباً هشت درصد از کل درآمد دولت از محل فروش تریاک کسب می‌شده است. به دنبال تصویب این قانون نه‌تنها تقاضا برای تریاک کاهش پیدا نکرده، بلکه تهیه و فروش غیرقانونی تریاک هم رواج یافته، تریاک قاچاقی صادر می‌شده و در عوض مورفین و مواد دیگر به‌طور محدود به کشور وارد می‌شده است[6].

دومین قانون حوزه مواد مخدر با عنوان «قانون انحصار دولتی تریاک» در ۲۶ تیرماه ۱۳۰۷ تصویب شده است. در این قانون پیش‌بینی شده بود که کشت خشخاش فقط با اجازه دولت باشد و یک برنامه ده‌ساله جهت ترک اعتیاد تهیه شده و مؤسسه‌ای به نام «مؤسسه دولتی تریاک به سرپرستی یک فرد انگلیسی تأسیس شده و اداره انحصاری خرده‌فروشی، تهیه و توزیع شیره مطبوخ را نیز بر‌عهده گرفته است». قانون انحصار دولتی تریاک به‌واسطه فشارهای بین‌المللی و به دنبال گزارش هیئت تحقیق در ژنو توسط جامعه ملل که دولت ایران را صراحتاً عامل فساد و اعتیاد و مسئول تأمین تریاک برای معتادان سایر نقاط دنیا قلمداد می‌کرد، به تصویب رسید. در این قانون پیش‌بینی شده بود که کشت خشخاش فقط با اجازه دولت باشد و دولت با نظارت بر کشت از سال ۱۳۰۸ سالیانه به میزان یک‌دهم از مصرف داخلی کم کند تا در پایان مدت، استعمال تریاک در غیر از موارد طبی ممنوع شود.

ارزیابی‌ها حاکی از آن است که پس از تصویب این قانون به نحو باورنکردنی شیره‌کش‌خانه‌های زیادی راه‌اندازی شده و تعداد آنها به‌سرعت رو به افزایش گذاشته است. سفیدپور (۱۳۴۱) افسر مبارزه با مواد مخدر شهربانی سابق، در کتاب آثار اجتماعی تریاک با بررسی سیر صعودی تولید تریاک پس از تصویب قانون انحصار دولتی تریاک از ۲۹۱ تن در سال ۱۳۰۸ به 448 تن در سال ۱۳۱۷، شروع قاچاق را با قانون مذکور مرتبط دانسته و علت تصویب قانون مجازات مرتکبین قاچاق در سال ۱۳۰۷ و قوانین بعدی آن در سال ۱۳۱۰ و غیره را قاچاق ذکر می‌کند. یکی دیگر از آثار سوء این قانون هرج‌ومرج کامل در میزان کشت خشخاش، پر شدن انبارهای دولتی و عرضه فراوان و اختلاف قیمت در شهرها و روستاها بوده است [14]. کمیسیون قوانین و مقررات بین‌المللی انجمن مبارزه با استعمال تریاک و الکل نیز پس از جمع‌آوری اطلاعات مورد نیاز گزارش کرده است که قوانین انحصار که برای تحدید استعمال غیرطبی تریاک به تصویب رسیده موجب اشاعه اعتیاد به تریاک را فراهم ساخته است.

اعلام منع کشت خشخاش در ایران برای اولین بار به‌عنوان یک قانون کشوری در تیرماه ۱۳۲۵ صورت گرفته است. مطابق مصوبه مذکور برای جلوگیری از مصرف تریاک که برخلاف تصمیم دولت در بعضی نقاط کشور در سال ۱۳۲۵ کاشته شده بود، به وزارت دارایی اجازه داده شد که محصول شیره آنها را جمع‌آوری کرده و منحصراً برای صدور از کشور به فروش برساند. براساس این مصوبه کمیسیون مبارزه با تریاک مرکب از وزیر بهداری یا نماینده او، نمایندگان نخست‌وزیری، وزارت دارایی و انجمن مبارزه با تریاک و الکل در وزارت بهداری تشکیل و سه کمیسیون فرعی آن در امر منع کشت خشخاش، درمان، و مبارزه با قاچاق به فعالیت پرداختند. اداره کل انحصار تریاک منحل و وزارت دارایی از پخش و فروش تریاک منع شده و در همان زمان اداره کل مبارزه با تریاک در وزارت بهداری تأسیس شد. در شهریور همان سال هم ممنوعیت استعمال تریاک به تصویب رسید و از اول آبان‌ماه داشتن و معامله مواد افیونی قاچاق اعلام و برای آن مجازات در نظر گرفته شد که به علت تعطیلی مجلس نحوه مجازات موکول به افتتاح مجلس شد.

این دوره از جدی‌ترین دوران مبارزه با تریاک محسوب می‌شود و یکی از مهم‌ترین مصوبات هیئت دولت وقت را به همراه دارد؛ ولی به دلایل زیادی ازجمله فقدان تمایل دستگاه حکومتی به مبارزه، اداره کل مبارزه با تریاک منحل و کمیسیون‌های مختلف آن نیز تعطیل شدند. سپس به وزارت دارایی اجازه داده شد محصول شیره خشخاش قاچاق کشت شده را جمع‌آوری و خریداری کند. بر این اساس اجرای مصوبه مبنی بر منع کشت خشخاش و قاچاق کمتر از یک سال دوام آورد و با کنار رفتن دولت قوام و در نتیجه نفوذ ملاکان و ثروتمندان که به وفور در مجلس شورای ملی و مجلس سنا و بدنه اجرایی حضور داشتند عملاً اقدام‌های ده‌ماهه قوام در زمینه مواد مخدر ملغی و دولت عبدالحسین هژیر در ۲۹ اردیبهشت ۱۳۲۶ تصویب نامه قبلی را لغو و کشت خشخاش را قانونی و مجاز اعلام کرد.

به‌رغم تشدید مجازات‌ها، همچنان گرایش به مواد مخدر در کشور رو به گسترش بود تا این‌که دوباره بر اثر فشارهای بین‌المللی و پیگیری‌های انجمن ملی مبارزه با تریاک و الکل و جلب پشتیبانی تعدادی از نمایندگان مجلس شورای ملی «قانون منع تهیه و خریدوفروش و مصرف نوشابه‌های الکلی و تریاک و مشتقات آن» در ۱۹ بهمن ۱۳۳۱ به تصویب مجلس رسید. شش ماه پس از تصویب این قانون خریدوفروش تریاک و مشتقات آن ممنوع شد و دولت مکلف شد از سال ۱۳۳۳ به بعد کشت خشخاش را نیز ممنوع سازد. علاوه‌بر آن تا شش ماه فروش تریاک برای مصرف معتادان طبق تجویز پزشک و تأیید دولت مجاز و وزارت بهداری و شهرداری مکلف شدند وسایل معالجه معتادان را فراهم سازند. اما طولی نکشید که این قانون و اصلاح بعدی آن در خرداد ۱۳۳۲ به علت کودتای ۲۸ مرداد همان سال راه به جایی نبرد.

در ادامه، منع کشت خشخاش در تاریخ ۸ بهمن 1346 کمیته بهداری اعلام کرد ممنوعیت کشت خشخاش به ضرر کشور بوده است؛ در چنین شرایطی، سرانجام قوه مقننه پس از سیزده سال مقابله با این جرایم، در سال ۱۳۴۷ «قانون اجازه کشت محدود خشخاش و صدور تریاک» را تصویب کرد. براساس تصویب نامه‌ای که به استناد ماده (۱) قانون مذکور در جلسه مورخ 17 اسفند 1347 هیئت‌وزیران به تصویب رسید، از بهار سال ۱۳۴۸ کشت خشخاش در ۱۷۳۰ هکتار تحت نظر دولت آزاد شد. قوه مقننه با تصویب این قانون روند برخورد با مواد مخدر را به کلی تغییر داد؛ به موجب این قانون به معتادان بالای پنجاه سال کارت سهمیه تریاک واگذار شد و پزشکان نیز مجاز شدند به اشخاص زیر پنجاه سال مجوز مصرف تریاک بدهند و به این ترتیب فروش تریاک دولتی با کوپن برقرار شد. در هر حال، به‌رغم اشاعه روزافزون اعتیاد و گرایش جوانان به مواد افیونی به‌ویژه هروئین و با وجود هشدارهای کارشناسی مبنی بر ابعاد فراگیر این پدیده مقامات دولتی سیاست‌های نادرست قبلی را ادامه دادند. ازجمله در کنگره رامسر (شهریور ۱۳۵۳) سخنرانان بر ضرورت قطع سهمیه به‌عنوان یکی از عوامل اشاعه مواد مخدر تأکید و توصیه کردند با جلب اعتماد معتادان و عرضه امکانات درمانی ترتیبی داده شود که از میزان سهمیه فعلی به تدریج کاسته و زمینه برای قطع سهمیه فراهم شود.

منوچهر صبا، مدیر کل اداره نظارت بر مواد مخدر وزارت بهداری در سال ۱۳۵۵ در بیست و پنجمین کنگره پزشکی رامسر در آخرین سال‌های حاکمیت رژیم پهلوی در مورد شیوع اعتیاد، با توجه به توزیع کوپنی تریاک گفت: میزان معتادان مجاز از سی هزار نفر در سال اول به‌تدریج به مرز ۱۸۰ هزار نفر، یعنی قریب به شش برابر در مدت شش سال رسیده است. به‌این‌ترتیب با وجود تلاش روزافزون مسئولان مبارزه با مواد مخدر و تشدید مجازات‌های مرتکبان قاچاق تا حد اعدام و توزیع قانونی تریاک در بین افراد کهنسال، نه‌تنها هیچ‌گونه پیشرفتی در امر جلوگیری از اعتیاد حاصل نشد، بلکه روزبه‌روز بر تعداد معتادان و تشکیل شبکه‌های قاچاق افزوده شده است و امروزه مسلم شده است که گروهی از افراد که کارت سهمیه دارند اصلاً از تریاک استفاده نمی‌کنند یا آنکه مقدار کمی از آن را به مصرف رسانیده و مابقی را به وسیله عده‌ای عاملان قاچاق در دسترس سایر معتادان قرار می‌دهند. او در ادامه می‌افزاید: «این‌گونه مسائل توزیع کوپن تریاک موجب شده است که سال‌های اخیر کشیدن تریاک که سابق عملی سخیف شمرده می‌شد در بیشتر خانواده‌ها قباحت خود را از دست داده و حتی آن را نوعی تفنن و ابراز شخصیت به شمار آورند»[15].

بررسی تجربه تاریخی سیاستگذاری اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر در کشور در مقطع پیش از انقلاب اسلامی نشان‌دهنده سیری ناپایدار در رویکردهای اتخاذ شده در این زمینه است؛ به‌طوری‌که به‌نظر می‌رسد سیاست‌ها و برنامه‌های آن دوران، بیش از آنکه نشأت گرفته از یک نظریه سیاستی مشخص و پایدار باشد، متأثر از برخی دیدگاه‌های تقلیل‌گرایانه اقتصادی و همچنین کنشگری ذی‌نفعانی خاص بوده است. در این زمینه، طی چند مقطع به موضوع کشت خشخاش توجه شده و برای آن تنظیم‌گری صورت گرفته است. آخرین این موارد، تصویب قانون انحصار دولتی تریاک و کشت محدود خشخاش در سال 1347 بوده است؛ بررسی‌های تخصصی و ارزیابی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که تجارب دولتی‌سازی یا کشت محدود خشخاش پیش از انقلاب اسلامی همواره به افزایش شیوع و بروز اعتیاد دامن زده است. بر همین اساس، می‌توان پیش‌بینی کرد که پیگیری و اجرای این سیاست در مقطع کنونی نیز به گسترش اعتیاد در کشور منجر شده و موفقیت‌آمیز نخواهد بود.

4-2. بخش دوم: ابعاد و آثار قانونی‌سازی کشت خشخاش با هدف تأمین نیازهای دارویی  

بخش دوم گزارش حاضر نیز در قالب دو محور اصلی به بررسی ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش در کشور با هدف تأمین نیازهای دارویی می‌پردازد؛ با این توضیح که، این بخش از گزارش معطوف به ایده رسمیت‌بخشی به کشت غیرقانونی موجود خشخاش در کشور و قانونی‌سازی کشت به شیوه‌ای است که با وضعیت زیست جامعه محلی و الگوی کشت کشاورزی در مناطق روستایی مرتبط باشد. در این راستا ابتدا، مبتنی‌بر داده‌ها و آمار اخذ شده از دستگاه‌های ذی‌ربط، جلسات کارشناسی و تخصصی برگزار شده با صاحب‌نظران و ذی‌نفعان مختلف، مرور پژوهش‌ها و گزارش‌های پیشین، بررسی منابع علمی و غیره ابعاد موضوع کشت خشخاش با هدف تأمین نیازهای دارویی مورد واکاوی قرار می‌گیرد. سپس، قوانین و رویه‌های بین‌المللی در حوزه تولید داروهای مخدر پایه مرور شده و به ملاحظات مربوط به آن اشاره خواهد شد.

الف) ابعاد موضوع قانونی‌سازی کشت با هدف تأمین نیازهای دارویی

ناپایدار بودن روند کشت خشخاش در افغانستان: تأمین تریاک برای تولید برخی از مواد اولیه دارویی در کشور طی چند دهه اخیر عمدتاً مبتنی بر کشفیات تریاک انجام گرفته و منشأ اصلی این کشفیات نیز تولیدات کشور افغانستان بوده است. علیرغم اینکه طی چند سال گذشته سیاست حکومت افغانستان به سمت تلاش برای ممنوع سازی کشت خشخاش و ارائه کشت جایگزین پیش رفته، اما طبق آمارهای دفتر مقابله با جرم و مواد مخدر سازمان ملل متحد، میزان کشت خشخاش در افغانستان در سال 2024نسبت به سال 2023حدود نوزده درصد افزایش یافته و از 10800هکتار به 12800هکتار رسیده است؛ همچنین میزان تولید تریاک نیز طی همین بازه زمانی با افزایش سی درصدی به 433تن افزایش یافته است؛ هرچند مقدار سطح زیر کشت خشخاش در افغانستان همچنان در مقایسه با سال 2022که به میزان 232هزار هکتار بوده است [16]مقدار بسیار کمتری میباشد، اما این افزایش بسیار چشمگیر بوده و نشاندهنده ناپایدار بودن روند کشت خشخاش در افغانستان است. برهمین اساس، به نظر میرسد که به موازات افزایش کشت در افغانستان، میزان کشفیات تریاک در ایران نیز افزایش یافته و به روند پیشین نزدیک خواهد شد، لذا توجیه ضرورت قانونی سازی کشت خشخاش برای تأمین نیازهای دارویی کشور مبتنیبر کاهش میزان کشفیات، چندان استدلال قابل دفاعی محسوب نخواهد شد .

مغالطه در فوریت و ضرورت قانونی‌سازی کشت برای تأمین نیازهای دارویی کشور: داده ها و اطلاعات اخذ شده از دستگاههای ذیربط در زمینه عملکرد شرکتهای دارویی تولیدکننده مواد دارویی مخدر پایه نشان دهنده آن است که در سال 1403حدود شصت درصد از تولید این شرکتها به خارج از کشور صادر شده است. اگرچه این موضوع از نظر اقتصادی مقوله ای مثبت تلقی شده و به ارزآوری برای کشور منجر خواهد شد، لیکن، استدلال برخی از کنشگران این حوزه مبنی بر ضرورت و فوریت قانونی سازی کشت خشخاش با هدف تأمین نیازهای دارویی کشور را تا حد زیادی مخدوش خواهد کرد. به عبارت دیگر، به نظر میرسد که نیازهای دارویی سالیانه کشور، با حجم بسیار کمتری از میزان فعلی تریاک دریافتی توسط این شرکتها نیز قابل تأمین خواهد بود. ازسوی دیگر، بررسی روند تخصیص تریاک توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر به شرکتهای دارویی نشان دهنده افزایش چشم گیر در حجم تریاک تخصیص یافته طی یک بازه زمانی نه ساله از سال 1395 تا 1403است؛ به صورتی که این میزان از 468تن به 116۷ تُن رسیده و حدود 150درصد رشد داشته است. این وضعیت در جدول ذیل نشان داده شده است. 

جدول 3. میزان مواد تخصیص یافته به شرکتهای تولیدکننده مواد اولیه دارویی توسط ستاد از سال1395تا1403(تُن)[17]

بررسی میزان تریاک تخصیص یافته به شرکتهای دارویی طی بازه زمانی طولانی حاکی از روندی نسبتاً مشخص و با ثبات در این زمینه است؛ به نحوی که در بلند مدت به طور میانگین سالانه حدود 450تن تریاک به این شرکتها تخصیص داده شده و با استفاده از آن نیازهای سالانه کشور به داروهای مخدرپایه تأمین شده است. حال سؤال این است که درحالیکه به عنوان نمونه طی سالهای 1395تا 1398نیازهای دارویی کشور با میانگین سالانه حدود 460تُن تریاک تأمین شده است، چطور هم اکنون اعلام میشود که این میزان برای تأمین نیازهای دارویی کشور کفاف نمیدهد؟ آیا نیاز کشور به داروهای مخدرپایه به صورت دفعی دچار جهش شده است؟ پاسخ به این سوال قاعدتاً خیر است. این وضعیت نشان دهنده آن است که گویا علاوه بر بحث تأمین نیازهای دارویی کشور، نگاه اقتصادی به موضوع قانونی سازی کشت خشخاش با هدف تأمین نیازهای دارویی نیز جدی است. این در حالی است که نگاه صرف اقتصادی به مقوله قانونی سازی کشت خشخاش بسیار تقلیل گرایانه بوده، و ذینفعان این حوزه حد و مرزی در راستای کسب سود و تأمین منافع خود نخواهند داشت. به عبارت دیگر، چنانچه با هدف ارزآوری و کسب منفعت به قانونی سازی کشت خشخاش پرداخته شود، چرخهای معیوب از نیاز به کشت بیشتر و سودآوری بالاتر ایجاد خواهد شد که پایانی برای آن متصور نخواهد بود. 

به صرفه نبودن کشت قانونی برای ذینفعان: بررسی ابعاد اقتصادی موضوع قانونی سازی کشت خشخاش با هدف تأمین نیازهای دارویی مقوله بسیار مهمی برای تصمیم گیری در این حوزه است؛ در این زمینه، تریاک مورد نیاز شرکتهای دارویی تاکنون توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر با قیمتی بسیار نازل تأمین شده است و در شرایطی که قرار بر انجام کشت توسط کشاورزان روستاها و خرید تضمینی محصولات توسط دولت باشد، قیمت تعیین شده برای این موضوع بسیار محل بحث قرار دارد. جدول زیر نشان دهنده قیمت تمام شده تریاک واگذار شده به شرکتهای دارویی توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر طی بازه ده ساله است. 

 جدول4. قیمت تمام شده تریاک واگذار شده به شرکتهای دارویی توسط ستاد مبارزه با مواد مخدر[16] 

 همچنان که در بخش اول این گزارش اشاره شد، قانونیسازی کشت خشخاش با هدف مدیریت عرضه و تقاضای تریاک در کشور، آثار و پیامدهایی بسیار گسترده و غیرقابل کنترل خواهد داشت. این در حالی است که، طبق اظهارنظر متخصصان و صاحبنظران امر، چنانچه جامعه محلی و کشاورزان روستایی درگیر موضوع کشت خشخاش جهت تأمین مواد اولیه برای شرکتهای دارویی شوند، همه آثار و پیامدهای مترتب بر کشت قانونی بهطور عام، که در بخش اول این گزارش به آن اشاره شد، در این حالت نیز قابل وقوع خواهد بود. بهعبارتدیگر، کارشناسان امر معتقدند که باتوجه به شرایط خاص تاریخی- اجتماعی و فرهنگی جامعه ایران، قانونیسازی کشت خشخاش از مسیر حضور و فعالیت جامعه محلی و درگیر کردن کشاورزان روستایی به هیچ عنوان توصیه نمیشود و مورد تأیید نیست؛ این به معنی آن است که امکان رسمیتبخشی به کشت غیرقانونی موجود، چندان ممکن و مطلوب نیست .

ب) مرور کنوانسیون‌های بین‌المللی و مقررات جاری

مرور رویه‌ها و قوانین بین‌المللی در زمینه کشت قانونی خشخاش و شرایط و ضوابط آن، در این حوزه می‌تواند امکان شکل‌گیری تصویری از موقعیت کشور در عرصه بین‌المللی و مقایسه وضعیت ایران با سایر کشورها را در این زمینه فراهم کند. بر همین اساس، در این بخش مروری اجمالی بر کنوانسیون‌های بین‌المللی در مورد کشت قانونی خشخاش انجام شده و درس‌آموخته‌های آن، برای ایران مورد اشاره قرار می‌گیرد.

مقررات بین‌المللی پیرامون کشت خشخاش عمدتاً توسط مجموعه‌ای از معاهدات تنظیم می‌شوند که هدف آنها کنترل و محدود کردن تولید، توزیع و استفاده از مواد مخدر است. در اینجا به اصلی‌ترین چارچوب‌های کلیدی بین‌المللی در این زمینه اشاره می‌شود:

1. کنوانسیون واحد مواد مخدر (1961): این کنوانسیون، معاهده بین‌المللی اصلی برای تنظیم مواد مخدر، ازجمله تریاک، است. این کنوانسیون یک چارچوب قانونی برای کنترل کشت خشخاش ایجاد می‌کند و کشورهای عضو را ملزم می‌کند که کشت را به تولیدکنندگان دارای مجوز برای اهداف خاص (در درجه اول پزشکی و علمی) محدود کنند. این معاهده تصریح می‌کند که تولید باید به مقادیر لازم برای نیازهای پزشکی و علمی محدود شود و کشورها باید مقادیر تولید و توزیع شده را گزارش دهند[18].

2. پروتکل اصلاحی کنوانسیون واحد مواد مخدر (1972): این پروتکل مفاد کنوانسیون اصلی را به‌روزرسانی کرده و اقدام‌های بیشتری را برای کنترل تولید و تجارت مواد مخدر معرفی کرده است. این پروتکل تعهدات کشورها را برای تنظیم کشت خشخاش و پایبندی به الزام‌های گزارش‌دهی تقویت می‌کند.

3. کنوانسیون مبارزه با قاچاق غیرقانونی مواد مخدر و روان‌گردان (۱۹۸۸): این معاهده که با نام «کنوانسیون مواد مخدر سازمان ملل متحد ۱۹۸۸» نیز شناخته می‌شود، بر مبارزه با قاچاق و تجارت غیرقانونی مواد مخدر تمرکز دارد. این معاهده همکاری بین‌المللی در کنترل مواد مخدر را رواج می‌دهد و بر لزوم وضع مقررات سخت‌گیرانه و اجرای قانون توسط کشورها علیه تولید غیرقانونی مواد مخدر، ازجمله تریاک، تأکید دارد[19].

بررسی رویه‌های قانونی بین‌المللی در زمینه کشت قانونی خشخاش، نشان می‌دهد که اولاً این نوع از کشت قانونی صرفاً برای پیگیری اهداف علمی و تهیه نیازهای دارویی بوده و کنوانسیون‌های بین‌المللی اساساً اجازه قانونی‌سازی کشت با هدف مدیریت عرضه و تقاضای مواد مخدر یا مدیریت مصرف را نمی‌دهند. ثانیاً، کشت قانونی به‌صورتی بسیار محدود و کنترل شده و ترجیحاً در محیط‌های تفکیک یا محصور شده که از پیش تعیین شده یا سابقه تاریخی در زمینه کشت داشته‌اند مورد اجرا واقع می‌شود. ثالثاً، کشت قانونی و کنترل شده‌ای که بسیار محدود نیز هست، تحت نظارت و کنترل و ضوابط قانونی بسیار سخت‌گیرانه و دقیقی انجام می‌شود که امکان و احتمال هرگونه تخلف و خطا را کاهش می‌دهد؛ ضمن آن‌که انحراف از قانون با مجازات‌های قطعی و بسیار سخت‌گیرانه‌ای مواجه خواهد شد و در آخر، مبتنی‌بر اصول اساسی معاهدات بین‌المللی، رویه غالب در زمینه مواجهه با کشت غیرقانونی خشخاش، جایگزینی این نوع کشت با سایر محصولات کشاورزی است و نه رسمیت‌بخشی به این نوع کشت. تطبیق شرایط کشور با مفاد معاهدات بین المللی ضمن در نظر گرفتن سایر اقتضائات و تجربه تاریخی کشت خشخاش در کشور در دوران پیش از انقلاب اسلامی و نیز نظر اکثر متخصصان و دغدغه مندان، گویای آن است که کشت مستقیم خشخاش توسط جامعه محلی و کشاورزان، با هر هدف و برنامه ای، خطر قاچاق و انحراف تولید و همچنین افزایش شیوع و بروز اعتیاد را به همراه خواهد داشت. 
  

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

اعتیاد به مواد مخدر، یکی از مسائل دیرینه در جامعه ایران است که طبق اسناد و گزارش‌های تاریخی، بالغ بر سه سده است که نظام حاکمیت در ایران نسبت به وجوه جنبه‌های چالش‌برانگیز آن حساسیت پیدا کرده و در راستای کنترل و کاهش آن اقدام‌هایی کرده و بیش از یک سده از اولین قانونگذاری در این حوزه سپری شده است. به‌رغم همه این اقدام‌ها و توجه‌ها، اعتیاد همچنان فراگیرترین و اولویت‌دارترین آسیب اجتماعی در جامعه ایران است، به‌نحوی که مردم و نظام حکمرانی بر اهمیت و ضرورت مداخله در آن اتفاق‌نظر دارند. برهمین اساس طی چند دهه پس از انقلاب اسلامی نیز تلاش‌های قابل توجهی در راستای کنترل و کاهش این مسئله صورت گرفته است. در چنین بستری، موضوع قانونی‌سازی کشت خشخاش نیز با استدلال‌هایی مانند رفع خودتحریمی در زمینه کشت، جلوگیری از خروج ارز و امکان ارزآوری صادراتی، مدیریت عرضه و تقاضای مواد مخدر، مدیریت مصرف مواد مخدر، تأمین نیازهای اولیه دارویی و غیره هر از چندگاهی به‌عنوان یکی از راهکارهای تغییر وضعیت در حوزه مواد مخدر و اعتیاد پیشنهاد شده است. گزارش حاضر، مبتنی‌بر تکالیف قانونی مرکز پژوهش‌های مجلس و با درخواست چند تن از نمایندگان محترم به ارزیابی ابعاد این موضوع پرداخته است.

بررسی صورت گرفته نشان می‌دهد که، ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش در ایران طی دوره‌های زمانی مختلف و به تناوب مطرح شده است. این ایده، عمدتاً در قالب دو سناریو طرح و دنبال شده است؛ برخی از کنشگران، اساساً قانونی‌سازی کشت خشخاش را در راستای در دست گرفتن زنجیره تولید تا مصرف مواد مخدر مطرح کرده و در قالب عناوینی مانند مدیریت عرضه و تقاضای مواد مخدر، مدیریت مصرف مواد مخدر و غیره از آن یاد می‌کنند. در کنار آن، بخش دیگری از طرفداران ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش، از ضرورت این موضوع با هدف تأمین نیازهای دارویی کشور سخن می‌گویند. پژوهش حاضر در چارچوب اقتضائات سازمانی و زمانی مربوطه، از طریق مطالعه پژوهش‌های پیشین، بررسی اسناد، گزارش‌ها و قوانین جاری، برگزاری جلسه‌های تخصصی و کارشناسی، گفت‌وگو با ذی‌نفعان و ذی‌ربطان مختلف موضوع به بررسی آثار و پیامدهای هریک از این سناریوها پرداخته است. در ادامه اصلی‌ترین یافته‌های این بررسی ارائه شده و پیشنهادهای سیاستی و تقنینی مربوطه مطرح می‌شود.

یافته‌های بخش اول این پژوهش، در زمینه قانونی‌سازی کشت خشخاش با هدف مدیریت عرضه و تقاضای مواد مخدر در کشور، نشان می‌دهد که این موضوع دارای آثار و پیامدهای منفی بسیار متنوع و گسترده‌ای خواهد بود، در حدی که از آن تحت عنوان نوعی انقلاب یاد می‌شود. ازجمله دلایل وقوع این پیامدها که در بخش اول گزارش حاضر به تفصیل شرح داده شده‌اند این است که: قانونی‌سازی کشت خشخاش پیش‌زمینه قانونی‌سازی توزیع و مصرف تریاک است؛ کشت و توزیع قانونی خشخاش عامل افزایش شیوع و بروز اعتیاد خواهد بود؛ قانونی‌سازی کشت، توزیع و مصرف تریاک با مبانی فقهی سازگار نبوده و اشکال شرعی دارد؛ ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش در ایران تجربه‌ای شکست خورده است؛ براساس پیمایش‌های علمی و افکارسنجی‌ها، قانونی‌سازی کشت و توزیع مواد مخدر برخلاف خواست و نظر اکثریت مردم است؛ قانونی‌سازی کشت هیچ تجربه مشابه یا موفقیت‌آمیز جهانی ندارد؛ ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش قابلیت گسترش به همه انواع مواد مخدر و حتی سایر انحرافات اجتماعی است؛ ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش در تعارض با اصل سوم و چهارم قانون اساسی، منویات مقام معظم رهبری (مدظله)، سیاست‌های کلی مبارزه با مواد مخدر و ماهیت و اهداف انقلاب اسلامی است؛ ایده قانونی‌سازی، صورت‌بندی نادرستی از مسئله کشت غیرقانونی و راهکاری غیرکارشناسی برای کنترل آن است؛ قانونی‌سازی کشت منتج به تغییر الگوی کشت و تهدید امنیت غذایی در کشور می‌شود. بر همین اساس، اقدام به قانونی‌سازی کشت خشخاش در کشور پیامدهای منفی بسیاری در حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، امنیتی، محیط‌زیستی و غیره در پی خواهد داشت که به هیچ وجه قابل کنترل و جبران نخواهند بود؛ این تبعات منفی و جبران‌ناپذیر به میزانی است که تصویب و اجرای این ایده را اساساً غیرقابل توجیه می‌سازد.

بررسی ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش با هدف تأمین نیازهای دارویی کشور، که در بخش دوم گزارش حاضر به آن پرداخته شد، نشان‌دهنده آن است که اولاً، بزرگنمایی قابل‌توجهی در مورد میزان نیاز سالیانه کشور به مواد دارویی مخدر پایه و ضرورت و فوریت قانونی‌سازی کشت خشخاش برای تأمین این مواد صورت گرفته است. چراکه بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی، بالغ بر شصت درصد از مواد اولیه دارویی مخدر پایه که توسط شرکت‌های دارویی تولید می‌شود، به سایر کشورها صادر می‌شود. برهمین اساس و طبق برآوردهای صورت گرفته، تأمین نیازهای دارویی کشور توسط شرکت‌های داروسازی، سالیانه به‌طور میانگین به حدود پانصد تُن تریاک نیاز دارد؛ باتوجه به افزایشی بودن روند کشت خشخاش در کشور افغانستان طی دو سال گذشته، به‌نظر می‌رسد که این میزان تریاک کماکان از طریق کشفیات قابل تأمین خواهد بود. ثانیاً، بخش اعظمی از افرادی که ایده قانونی‌سازی کشت خشخاش برای تأمین نیازهای دارویی را مطرح می‌کنند، این موضوع را به‌عنوان راهکاری در دسترس و آسان برای مواجهه با کشت غیرقانونی گسترش یافته در کشور تلقی می‌کنند؛ حال آنکه، چنین راهکاری برای مواجهه با کشت غیرقانونی نه از نظر اقتصادی برای ذی‌نفعان مطلوبیت دارد، نه اقدامی کارشناسی‌شده محسوب می‌شود و نه اثربخش است. ثالثاً، رسمیت‌بخشی به کشت غیرقانونی موجود و تلاش برای اتصال آن به زنجیره تأمین مواد اولیه برای شرکت‌های دارویی، واجد همه پیامدهای منفی است که در بخش اول این گزارش و در زمینه قانونی‌سازی کشت خشخاش با هدف مدیریت مصرف مواد مخدر به آن اشاره شد. لذا در مجموع، نظرهای کارشناسان و متخصصان امر بر این است که باتوجه به آثار و پیامدهای بسیار گسترده و کنترل‌ناپذیر قانونی‌سازی کشت خشخاش در ایران، واردات بخشی از تریاک مورد نیاز برای صنایع دارویی، ضمن در نظر گرفتن ملاحظات کارشناسی و فنی، می‌تواند به‌عنوان سناریو جایگزین مورد بررسی قرار گیرد.

در مجموع، مبتنی‌بر یافته‌های این گزارش و با هدف فراروی از چالش‌های موجود در زمینه حکمرانی اعتیاد و مبارزه با مواد مخدر در کشور پیشنهادهای سیاستی و تقنینی زیر قابل ارائه خواهد بود:

- یکی از بسترهای گسترش و ازجمله اصلی‌ترین چالش‌های موجود در زمینه مقابله مؤثر با کشت غیرقانونی خشخاش و سایر انواع مواد مخدر، نامتناسب بودن میزان مجازات‌های پیش‌بینی شده در قانون و لذا بازدارنده نبودن آن است؛ برهمین اساس، پیشنهاد اولیه و اساسی برای مقابله با کشت غیرقانونی خشخاش و سایر مواد مخدر، اصلاح ماده (2) قانون مبارزه با مواد مخدر و تعبیه سازوکاری پویا در مجازات‌های پیش‌بینی شده است. باتوجه به این‌که لایحه اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر هم‌اینک در کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس در حال بررسی است، می‌توان از این فرصت به نحو مناسبی برای اصلاح ماده مذکور استفاده کرد.

- برای افزایش امکان مقابله مؤثر با کشت غیرقانونی خشخاش و شناسایی هرچه بیشتر موارد به وقوع پیوسته، می‌توان سازوکارهایی حمایتی و تشویقی برای گزارشگران این موضوع پیش‌بینی کرد. به‌عنوان مثال، هرکس که در راستای اجرای قانون، کشت خشخاش و سایر مواد مخدر را گزارش کند، علاوه‌بر حفظ محرمانگی مطابق با فصل سوم از قانون حمایت از گزارشگران فساد (مصوب 14 آذر 1402) در برابر رفتارهایی ازجمله انتقام‌جویی، تبعیض یا صدمه به حیثیت و آبرو حمایت شده و به میزان ده درصد از درآمد حاصل از اجرای مجازات مربوطه بهره‌مند شود.

- مبارزه مؤثر با کشت غیرقانونی خشخاش و سایر انواع مواد مخدر، علاوه‌بر اصلاح قانون و بازدارنده‌سازی مجازات‌ها؛ نیازمند این است که مردم و افکار عمومی جامعه، مجدداً احساس کند که حاکمیت همچنان این موضوع را جرم تلقی کرده و اراده‌ای جدی برای مقابله با آن دارد. کارشناسان حوزه کشاورزی معتقدند این مقوله از طریق انجام برخی اقدامات رسانه‌ای و اطلاع‌رسانی و نیز هشداردهی مناسب پیش از شروع فصل کشت تأثیر قابل توجهی خواهد داشت. برهمین اساس، پیشنهاد می‌شود که مبتنی‌بر متن صریح قانون در مورد ممنوعیت کشت، اداره جهاد کشاورزی، شورای اسلامی روستا و دهیاری‌ها پیش از شروع فصل کشت هشدارهای لازم را درباره عواقب و پیامدهای این اقدام ابلاغ کنند.

- طی سال‌های اخیر، وضعیت ناشی از افزایش سوددهی کاشت غیرقانونی خشخاش، در کنار خویشتن‌داری ضابطان قضایی از اجرای قانون به‌دلیل پیشگیری از ایجاد درگیری و تنش‌های اجتماعی، بستری مناسب برای افزایش کشت غیرقانونی خشخاش و سایر انواع مواد مخدر را فراهم آورده است. ضمن آن‌که اظهارات برخی از کنشگران سیاسی در زمینه امکان قانونی‌سازی کشت خشخاش یا تشکیک در صحت و اثربخشی سیاست‌های مقابله‌ای، این ذهنیت را در جامعه ایجاد کرده است که گویا قرار بر آزادسازی کشت است. بر همین اساس، برای جلوگیری از تشویش اذهان عمومی، پیشنهاد می‌شود که متولیان امر، ازجمله ستاد مبارزه با مواد مخدر و وزارت جهاد کشاورزی، به‌صورت صریح و شفاف درباره سیاست کنونی کشور که قائل به ممنوعیت کشت خشخاش است اطلاع‌رسانی و موضع‌گیری کرده، ضمن تبیین موضوع، هشدارهای لازم را نسبت به عواقب کشت غیرقانونی صادر کنند؛ همچنین، لازم است که نهادهای نظارتی، انتظامی و قضایی از طریق سازوکارهای مقتضی و مناسب، از هرگونه اظهارنظر شتاب‌زده و غیرکارشناسی در مورد مقوله کشت خشخاش در فضای عمومی و رسانه‌ای جلوگیری به عمل آورند. ضمن آنکه لازم است شرایط و امکانات فنی لازم برای شناسایی و امحای هرچه مناسب‌تر کشت‌های غیرمجاز بیش از پیش توسط دستگاه‌های ذی‌ربط فراهم شود.

- در صورت ضرورت و اضطرار و با فرض کافی نبودن کشفیات تریاک و یا قطع واردات مواد مخدر برای تأمین نیازهای دارویی کشور و احراز ضرورت برای کشت محدود و تحت کنترل خشخاش، مبتنی‌بر تبصره ماده (41) قانون مبارزه با مواد مخدر، امکان کشت محدود و تحت کنترل نوع خاصی از گیاه خشخاش با نام شقایق «پاپاور سامنیو فرم اُلی‌فرا» فراهم است؛ لذا برای انجام این نوع کشت، نیازی به طرح یا لایحه قانونی جدید یا اصلاح مفاد قانون فعلی وجود ندارد. البته کارشناسان امر معتقدند که این موضوع نمی‌تواند از طریق رسمیت‌بخشیدن به کشت غیرقانونی موجود یا از طریق جایگزینی نوع بذر و غیره انجام پذیرد؛ همچنین باتوجه به آثار و پیامدهای گسترده اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و امنیتی ناشی از قانونی‌سازی کشت خشخاش، استفاده از زمین‌های کشاورزی و نیروی کار جامعه محلی برای این قضیه به هیچ وجه مورد تأیید نیست.