آیین‌نامه اجرایی بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت (با موضوع نحوه اخذ و تخصیص این اعتبارات) همچون سال‌های 1401 تا 1403 توسط «وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی با همکاری وزارتخانه‌های میراث ‌فرهنگی، صنایع‌ دستی و گردشگری، امور اقتصادی و دارایی و ارتباطات و فناوری اطلاعات، سازمان‌های برنامه و بودجه کشور، صدا و سیما و تبلیغات اسلامی و مرکز مدیریت حوزه‌های علمیه» تهیه شده و در تاریخ 1404/04/29 و نزدیک به 6 ماه پس از تصویب قانون بودجه سال 1404 به تصویب هیئت‌وزیران رسید.

نظر به موانع تحقق و کارآمدی این اعتبارات در سال‌های پیشین (ازجمله عدم اهتمام دستگاه‌های مشمول و نقصان فرایندهای اجرایی و نظارتی در ارتقای اثربخشی مصارف این اعتبارات [1] و [3]‌) مسئله گزارش حاضر ارزیابی «آیین‌نامه اجرایی بند «ب» ماده (76) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» در رفع موانع گذشته و بررسی ظرفیت آن در تحقق انتظارات حکم قانون برنامه هفتم پیشرفت است تا مبتنی‌بر این ارزیابی بتواند راهکارهایی جهت ارتقای اثربخشی این اعتبارات در حوزه دین، فرهنگ و هنر ارائه دهد.

برای این کار، در ابتدا، اجزای بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت بررسی می‌شود تا سنگ‌بنای ارزیابی آیین‌نامه اجرایی قرار گیرد. پس از آن آسیب‌ها شمرده شده و درنهایت پیشنهادهایی جهت اصلاح ارائه شده است.

2. حکم بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم و اجزای آن

جدول 2. تشریح جزئیات بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم و کارکردهای آن

مأخذ: همان.

همان‌گونه که در جدول ۲ قابل‌ مشاهده است، حکم قانون برنامه هفتم پیشرفت به‌دنبال ارتقای اخلاق و فرهنگ اسلامی است که می‌بایست در اثرسنجی عملکرد اقدامات دستگاه‌های متولی مورد توجه قرار گیرد. همچنین آیین‌نامه اجرایی می‌بایست به‌گونه‌ای طراحی شده باشد که انتظارات حکم مذکور در این قانون (اجزای 1 و 4 جدول) را برآورده کند.

3. مرور کلی آیین‌نامه اجرایی

آیین‌نامه موردنظر دربرگیرنده 12 ماده است که می‌توان آنها را به سه دسته کلی تقسیم کرد:

1. دسته اول (تعاریف): دربرگیرنده ماده (1) است که منظور از «دستگاه‌های متولی»، «دستگاه‌های مشمول» و «نهادهای مردمی» را مشخص می‌سازد.

2. دسته دوم (نحوه دریافت و تخصیص اعتبارات موضوع آیین‌نامه): قسمت اول این بخش مواد (2) الی (4) را دربرمی‌گیرد که نحوه وصول اعتبارات از دستگاه‌های مشمول را توضیح داده است. قسمت دیگر این دسته، در ماده (5) و تبصره آن، به ضرورت بهره‌مندی از ظرفیت نهادهای مردمی در اجرای تکالیف اشاره دارد. مواد (6) الی (8) بخش دیگری از این دسته به‌شمار می‌روند که به توضیح فرایند تخصیص اعتبارات و شرایط آن پرداخته‌اند.

3. دسته سوم (چارچوب حاکم بر اجرای مفاد آیین‌نامه و نظارت بر عملکرد اعتبارات): در این دسته از ضوابطی سخن به میان آمده که برخی از آنها چارچوب حاکم بر اجرای سایر مفاد آیین‌نامه را مشخص می‌کنند (همانند ماده (۹)) و بعضی دیگر، فرایندهای نظارت بر عملکرد اعتبارات را معین ساخته است.

4. آسیب‌شناسی آیین‌نامه اجرایی

4-1. زمان‌بندی نامناسب برای وصول اعتبارات منظور و تبعات منفی آن در تحقق قانون برنامه

ماده (3) آیین‌نامه، دستگاه‌های مشمول را مکلف ساخته تا یک درصد از هزینه‌های جاری خود را به شماره ‌حساب معرفی ‌شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور) واریز نمایند.

در ماده (4)، همچون سال‌های گذشته، اعلام فهرست دستگاه‌های مشمول به وزارت امور اقتصادی و دارایی توسط سازمان برنامه‌ و بودجه بیان شده است؛ با این تفاوت که طی دو مرحله انجام می‌شود. در ابتدا و ظرف 15 روز پس از ابلاغ قوانین بودجه سالیانه، اعتبارات اعلام و برآورد می‌شوند. سپس، سازمان برنامه‌ و بودجه تا پایان شهریورماه همان‌سال رقم قطعی یک درصد هزینه‌های جاری دستگاه‌های مشمول را مجدداً به وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام می‌دارد. در ظرفیت این تغییر فرایند و دومرحله‌ای ‌شدن آن برای تحقق انتظارات بند «ب» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت (اجزای «1» و «4» جدول ۲) تردیدهایی وجود دارد. از‌سویی، عملیات حسابرسی شرکت‌های دولتی می‌بایست حداکثر ظرف ۶ ‌ماه پس از پایان سال مالی آنها (معمولاً شهریورماه) به پایان برسد [4]. در‌نتیجه، فهرست دستگاه‌های مشمول به‌روز شده و به‌دنبال آن ارقام اعتبارات منظور تغییراتی خواهد داشت. از ‌طرفی، تصویب قانون بودجه سنواتی تا پایان سال به طول می‌انجامد. بنابراین، در طول سال بودجه‌ای، دو بار فهرست دستگاه‌های مشمول اعلام خواهد شد. نخست، همراه با تصویب قانون بودجه سنواتی و در پیوست شماره ۳ آن و سپس، در پایان شهریورماه که عملیات حسابرسی شرکت‌های دولتی به پایان رسیده است. به‌نظر می‌رسد که سازوکار دومرحله‌ای آیین‌نامه در راستای ساماندهی این مسئله است، اما قابل‌توجه است که به‌کارگیری عبارات «برآورد» و «قطعی» در ماده (4) نباید به‌معنای موکول‌ کردن ابلاغ اعتبارات دستگاه‌های متولی و توجیهی برای تأخیر تخصیص آنها تا پایان شهریورماه باشد؛ زیرا از طرفی، جداول قانون بودجه سنواتی کشور الزام‌آورند؛ از‌سوی‌دیگر، حسب تجارب سال‌های گذشته، فهرست دستگاه‌های زیان‌ده و سودده دستخوش تغییرات زیاد یا مؤثری نخواهند شد. بنابراین اختلاف قابل‌توجهی میان ارقام برآوردی و قطعی نمی‌توان انتظار داشت و برنامه‌ریزی جهت وصول و تخصیص حداقل نیمی از اعتبارات منظور در نیمه نخست سال امکان‌پذیر است. به‌عبارت‌دیگر، فاصله چندماهه میان اعلام ارقام قطعی و برآوردی اعتبارات نمی‌بایست مانع ابلاغ اعتبار دستگاه‌های متولی و برنامه‌ریزی عملیاتی آنها برای تحقق اهداف بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت شود؛ به‌ویژه آنکه حسب مواد (5) و (7) آیین‌نامه، فرایند دریافت اعتبار توسط نهادهای مردمی مستلزم برنامه‌ریزی چندمرحله‌ای و زمان‌بر است.

4-2. موانع قانونی تحقق تبصره ماده (4) و ضمانت اجرایی وصول اعتبارات در سال‌های آینده

در تبصره ماده (4) آیین‌نامه، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف شده است تا در صورت استنکاف دستگاه‌های مشمول، اعتبار موردنظر را از حساب آنها نزد خزانه‌داری کل کشور یا بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران برداشت کرده و به حساب معرفی‌ شده (موضوع ماده (3) آیین‌نامه) واریز نماید. در نسخه سال 1403، این وظیفه در مورد بانک‌ها برعهده بانک مرکزی و درخصوص سایر دستگاه‌های مشمول، برعهده وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده است. تمامی بانک‌های مشمول بند «ب» ماده (76) قانون، دولتی هستند [5]، بنابراین ذکر وزارت امور اقتصادی و دارایی در تبصره ماده (4)، جهت نظارت بر کلیه دستگاه‌های مشمول کافی بوده و حذف نام بانک مرکزی در راستای بهبود فرایندها پذیرفتنی است. این تبصره مهم‌ترین ضمانت اجرایی وصول اعتبارات قلمداد می‌شود، اما تحقق آن با تردیدهایی روبه‌رو است؛ زیرا اجازه برداشت از حساب شرکت‌های دولتی نزد خزانه‌داری نیازمند تصویب قانون است [4]. در بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم پیشرفت، بدین‌مسئله اشاره‌ای نشده است، پس درج آن در آیین‌نامه اجرایی مشروط به مصوبه قانونی دیگری است. این مسئله در جزء «2» بند «ث» تبصره «۸» قانون بودجه سال 1404 بیان شده است. در‌نتیجه، اجرای آن در سال 1404 بدون مشکل خواهد بود. اما این امکان وجود دارد که موضوع تبصره ماده (4) یعنی استنکاف دستگاه‌های مشمول و ضمانت اجرایی وصول اعتبارات در قوانین بودجه سالیانه ذکر نشود و در این صورت، برداشت مستقیم اعتبارات از حساب آن‌ها نزد خزانه‌داری کل کشور و یا بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران غیرقانونی تلقی خواهد شد.

4-3. ابهام و تفسیرپذیری تبصره ماده (5)

ماده (5)، به پیروی از آیین‌نامه‌های پیشین، بهره‌گیری از ظرفیت‌های مردمی را مدنظر داشته و دستگاه‌های متولی را «مکلف» به انجام تکالیف مربوطه از طریق نهادهای مردمی ساخته است؛ درحالی‌که نسخ قبلی، دستگاه‌های متولی را «مختار» کرده یا تنها در 20 درصد موارد مجاز به این کار دانسته‌اند. بنابراین، در نگاه نخست، ماده (5) آیین‌نامه کنونی در این موضوع پیشروتر از نسخ پیشین و همسو با رویکرد غالب فصل پانزدهم قانون برنامه هفتم پیشرفت بوده است؛ چرا‌که در موارد متعددی ازجمله بندهای «الف»، «ث» و «د» ماده (75) و تبصره «1» بند «ت» ماده (76) بر مردمی‌سازی فرهنگ تأکید شده است. این در‌حالی است که تبصره این ماده، از موانع این مهم خواهد بود.

حسب تبصره ماده (5) آیین‌نامه، «مواردی که دستگاه‌های متولی رأساً مکلف به هزینه‌کرد در موارد مصرح در بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم هستند»، از شمول این ماده مستثنا شده‌اند. موارد مصرح در بند مذکور عبارت است از: «فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی از قبیل موضوعات قرآنی، نمایشی، جوانی جمعیت، مطبوعاتی، رسانه‌ای نوین، نشر و کتاب و تولید محتوای فرهنگی فاخر فارسی در فضای مجازی و گردشگری و توسعه و آموزش سواد رسانه‌ای». نگاهی به روند جداول تفصیلی اعتبارات یک درصد در قوانین بودجه سنواتی سال‌های 1402 تا 1404 و تصریح ماده (1) آیین‌نامه درباره توزیع اعتبارات براساس این جداول در سال‌های آینده، نشان می‌دهد که توزیع این اعتبارات میان دستگاه‌های متولی منسجم‌تر شده و ماهیت وظایف سازمان‌ها در تنظیم این جداول لحاظ شده است. بنابراین، تمامی دستگاه‌های متولی، مشمول تبصره ماده (5) قرار گرفته و تکلیفی برای بهره‌مندی از ظرفیت نهادهای مردمی نخواهند داشت. به‌بیان‌دیگر، تفسیرپذیری این تبصره براساس جداول تفصیلی اعتبارات منظور (همانند جدول (12) قانون بودجه سال 1404 کشور) به‌حدی است که تمامی دستگاه‌های متولی را دربرمی‌گیرد و ماده پنجم را بی‌اثر می‌کند.

4-4. فقدان توضیح فرایند‌های انتخاب دریافت‌کنندگان اعتبار و ناظران تخصصی در مواد (6) و (7)

ماده (6) پرداخت اعتبارات به دستگاه‌های متولی را منوط به ارائه برنامه عملیاتی و گزارش پیشرفت و براساس ارزیابی عملکرد دانسته است. همچنین ماده (7) بیان می‌دارد که «اختصاص اعتبارات پس از ارائه طرح‌نامه (پروپزال) و ریز‌هزینه‌ها توسط دریافت‌کننده اعتبار به دستگاه متولی و در قالب توافق‌نامه منعقده بین آنها صورت می‌پذیرد». تبصره‌های این ماده از ناظران تخصصی توافق‌نامه‌های بین دستگاه متولی و دریافت‌کنندگان اعتبار سخن گفته‌اند و برخی وظایف آنها را مشخص کرده‌اند. تبصره‌های این ماده اگرچه به‌درستی و برای اولین‌بار به ناظران تخصصی پرداخته، اما به شرایط یا سازوکار انتخاب این ناظران توجهی نکرده است. در فقدان توضیح سازوکارهای صلاحیت‌سنجی و انتخاب ناظر تخصصی، احتمال یکی ‌شدن ناظر و منظور افزایش‌یافته و تعارض منافع پیش خواهد آمد. این مسئله در مورد دریافت‌کنندگان اعتبار نیز وجود دارد و جای چارچوب یا ضوابط حاکم بر انتخاب نهادهای مردمی (مثل نحوه اعلام شرایط به متقاضیان اجرای برنامه، شیوه تدوین طرح‌نامه‌ها، چگونگی زمان‌بندی پرداخت‌ها و تعداد مراحل آن) خالی است؛ به‌ویژه آنکه بسیاری از دستگاه‌های متولی، نهادهای مردمی وابسته به خود را دارند که ممکن است عدالت در انتخاب طرح‌نامه‌ها را تحت‌تأثیر قرار دهد.

4-5. ناکفایتی خوداظهاری برای نظارت بر تبصره «2» ماده (7) آیین‌نامه

در تبصره «2» ماده (7)، دریافت‌کنندگان اعتبار مکلف شده‌اند تا دریافت هر میزان کمک نقدی یا غیرنقدی بابت موضوع توافق‌نامه را به‌صورت کتبی به دستگاه متولی اعلام نمایند و درصورت تخطی از این مسئله، به‌مدت پنج سال مشمول دریافت اعتبارات منظور نخواهند شد. درواقع، سازوکار پیشنهادی برای نظارت بر موضوع این تبصره، خوداظهاری است. به‌بیان‌دیگر، این تبصره از دریافت‌کنندگان اعتبار می‌خواهد تا موارد تخلف خود را گزارش دهند. در نقد این تبصره می‌توان گفت که اولاً، نباید انتظار داشت تا خوداظهاری بتواند راه‌حل مناسبی برای حل این مسئله باشد. ثانیاً، سازوکار دیگری برای شناسایی متخلفین (مثل استقرار سامانه‌های یکپارچه توزیع اعتبارات منظور یا اعلام فهرست دریافت‌کنندگان اعتبار توسط سازمان برنامه ‌و بودجه) در آیین‌نامه ذکر نشده است.

4-6. تردیدهایی در تحقق احکام مواد (10) و (11) آیین‌نامه

در ماده (10)، دستگاه‌های متولی و مشمول مکلف شده‌اند تا عملکرد اجرایی خود را هر 6 ‌ماه یک‌بار به سازمان برنامه‌ و بودجه ارسال کنند. این دستگاه‌ها در تبصره این ماده نیز موظف شده‌اند تا گزارش کمک‌های اعطایی خود را در تارنمای خود نشر دهند. این تکلیف که برای اولین‌بار و در راستای «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات»‌- مصوب 1386/11/06 مجلس شورای اسلامی بیان شده است، می‌تواند امکان نظارت اجتماعی را فراهم آورده و بخشی از نبود سازوکار انتخاب ناظر تخصصی را جبران نماید. اما تجربه اجرای قانون مزبور نشان می‌دهد که ذکر این حکم در آیین‌نامه کافی نیست [4]؛ بلکه سازوکارهای دیگری همچون استقرار سامانه یکپارچه درخصوص یک درصد دستگاه‌های اجرایی نیز مورد نیاز است.

ماده (11) نیز برای نخستین‌بار، برون‌سپاری دست‌کم یک پژوهش معتبر به دانشگاه‌ها و مراکز علمی- پژوهشی دولتی را جزو تکالیف دستگاه‌های متولی برشمرده است تا اجرای فعالیت‌های موضوع آیین‌نامه را ارزیابی کرده و پیشنهادهای ارتقای اثربخشی آن را ارائه دهند. این ماده زمانی مؤثر واقع خواهد شد که خروجی پژوهش‌ها مورد استفاده کمیته‌های تخصصی تأیید و تصویب برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های متولی (موضوع ماده (6) آیین‌نامه) قرار بگیرد؛ درصورتی‌که چنین سازوکاری در آیین‌نامه وجود ندارد و به‌نظر می‌رسد که جنبه‌های صوری این ماده بر کارکردهای واقعی آن غلبه خواهد یافت.

5. جمع‌بندی و پیشنهادها

مهم‌ترین نقطه قوت آیین‌نامه اجرایی بند «ب» ماده (76) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت آن است که انسجام و جزئیات فرایندها (به‌ویژه مرحله تخصیص اعتبارات) در آن، نسبت به نسخ پیشین دقیق‌تر بوده، موارد اضافی حذف شده و برخی از اشکالات گذشته را برطرف ساخته است. پیوند زدن فرایند تخصیص اعتبارات به تأیید برنامه‌های عملیاتی یا طرح‌نامه و ارائه گزارش عملکرد، در نظر گرفتن ناظر تخصصی برای توافق‌نامه‌ها، توجه به مردمی‌سازی فرهنگ و پرهیز از تصدی‌گری در اداره فرهنگ و همچنین مکلف‌ ساختن دستگاه‌ها به شفاف‌سازی اعتبارات حمایتی، از دیگر مزایا و ابتکارات قابل‌اعتنای این آیین‌نامه به‌شمار می‌روند؛ اما موانعی در مسیر اجرای این تمهیدات قرار دارد. اول، تفسیرپذیری متن قانون است که در ماده (5) آیین‌نامه امکان قانونی مستثنا ‌شدن دستگاه‌های متولی را از تعهدات‌شان فراهم می‌سازد؛ دوم، سازوکارهای نامشخص و ابهام‌آلود تعیین ناظر و انتخاب نهادهای مردمی دریافت‌کننده اعتبار است که بستر ایجاد تعارض منافع، شکلی ‌شدن فرایندها و بی‌توجهی به اغراض فرهنگی را به وجود می‌آورد. سومین مانع، فاصله زمانی شش‌ماهه اعلام ارقام برآوردی و قطعی اعتبارات منظور و تبعات اجرایی ناخوشایند آن بر وصول اعتبارات از دستگاه‌های مشمول، ابلاغ اعتبار دستگاه‌های متولی و همچنین برنامه‌ریزی عملیاتی آنها در تحقق حکم برنامه هفتم پیشرفت است؛ به‌ویژه آنکه ضمانت اجرایی وصول اعتبارات در سال‌های آینده مشروط به تصویب آن در قوانین بودجه سال‌های آینده و در پرده‌ای از ابهام قرار دارد.

روی‌هم‌رفته، آیین‌نامه مزبور همچون نسخ پیشین خود نتوانسته فرایندهایی را طراحی کند که ضمانت اجرایی وصول اعتبارات را افزایش داده و فرایندهای برنامه‌ریزی تخصیص را سامان بخشد. به‌علاوه آنکه راه‌حلی برای جلوگیری از تعارض منافع میان دریافت‌کنندگان اعتبار و ناظران تخصصی، افزایش اثربخشی برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های متولی و نیل به اهداف مصرح در بند «ب» ماده (76) قانون ارائه نشده است. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود با در نظر گرفتن موارد زیر و تجربه‌های اجرای مواد این سند در سال 1404، آیین‌نامه در ابتدای سال آینده اصلاح شود:

1.   در ماده (4) با موضوع اعلام فهرست دستگاه‌های مشمول توسط سازمان برنامه‌ و بودجه واژگان «برآوردی» و «قطعی» حذف شده و به‌شرح زیر اصلاح شود:

2.   دستگاه‌های متولی مکلف شوند تا پیش از اردیبهشت‌ماه سال آینده «شیوه‌نامه بهره‌مندی از ظرفیت‌های مردمی» (شامل نحوه اعلام نیازهای دستگاه به نهادهای مردمی، معیارهای انتخاب و صلاحیت‌سنجی آنها، شیوه پرداخت اعتبارات و تعداد مراحل آن) و «دستورالعمل صلاحیت‌سنجی و انتخاب ناظران» (شامل معیارهای صلاحیت ناظران، نحوه گزارش‌دهی و سازوکار جلوگیری از تبانی یا تعارض منافع) را تهیه و به تصویب کمیته‌های تخصصی (موضوع ماده (30) «قانون بودجه و برنامه کشور» مصوب 1351/12/10 مجلس شورای ملی) برسانند.

3.        استقرار سامانه‌ای مشخص در راستای بهره‌مندی از ظرفیت‌های مردمی در بلندمدت می‌تواند بخش قابل‌توجهی از نقاط ضعف این حوزه را پوشش داده و ضمن اصلاح روندها و افزایش انسجام سازوکارها، در افزایش شفافیت و سهولت در نظارت بر عملکرد یک درصد هزینه‌های جاری دستگاه‌های مشمول مؤثر است.

4.   جهت جلوگیری از تعارض منافع و تسهیل نظارت بر تبصره «2» ماده (7)، سازمان برنامه ‌و بودجه می‌بایست فهرست دریافت‌کنندگان اعتبار و ناظران تخصصی را تهیه و سالیانه اعلام نماید.

5.       شاخص‌های عملکرد کمّی برنامه‌های عملیاتی دستگاه‌های متولی (موضوع ماده (6) آیین‌نامه) بر‌پایه اهداف کلان و خرد موردنظر بند «ب» ماده (76) قانون برنامه هفتم، تدوین یا اصلاح شوند.