خلاصه مدیریتی

• بیان/ شرح مسئله

در ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت دو اقدام متمایز یعنی «ایجاد سامانه برخط شناسه‌دار کردن مادران دارای سه فرزند و بیشتر» و «تکلیف دستگا‌‌ه‌ها به ارائه خدمات فرهنگی چون بازدید از موزه و اماکن تاریخی، حمل‌و‌نقل شهری و امکانات تفریحی ورزشی فرهنگی با تخفیف به مادران مذکور و خانواده آنها» دیده شده است. با توجه به نقش این ماده در ارتقای اوقات فراغت مادران و بهبود کیفیت پرورش فرزندان در خانواده‌های دارای چند فرزند به‌ویژه به‌واسطه افزایش هزینه‌های زندگی بررسی عملکرد این ماده و چالش‌های پیش روی آن حائز اهمیت است.

• نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

ارزیابی مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد سامانه بر‌خط شناسایی و صدور شناسه مادران دارای سه فرزند و بیشتر در حال حاضر از‌سوی سازمان ثبت احوال کشور محقق شده و امکان دسترسی دستگاه‌ها و بخش خصوصی نیز به این سامانه فراهم شده است. براساس اطلاعات این سامانه تعداد 7 میلیون 813 هزار و 206 مادر دارای سه فرزند و بیشتر در پایگاه اطلاعات جمعیت کشور جهت بهره‌مندی از خدمات این ماده شناسایی شده است، با‌این‌حال تمامی دستگاه‌های مذکور در ماده (25) به این سامانه متصل نشده‌اند.

درخصوص بخش دوم حکم باید اذعان کرد بررسی عملکرد دستگاه‌های اجرایی نشان‌ از عملکرد متفاوت دستگاه‌های اجرایی دارد. برخی دستگاه‌ها (به‌عنوان‌مثال وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) به‌‌رغم عدم اتصال به سامانه، خدمات مذکور در ماده (25) را به‌صورت غیرالکترونیک و مبتنی‌بر رؤیت شناسنامه ارائه می‌دهند و برخی از دستگاه‌ها (شهرداری‌ها و کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان) نیز عملکرد مؤثری در تحقق وظایف مذکور در این ماده ندارند.

عدم صراحت حکم در احصای دستگاه‌های اجرایی مشمول، عدم اتصال تمام دستگاه‌های اجرایی مشمول ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به سامانه برخط شناسه‌دار کردن مادران سازمان ثبت احوال کشور، گسترده بودن دامنه مخاطب، فاصله بین حمایت‌های ارائه شده با نیازهای واقعی خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر، عدم تأمین اعتبار مورد نیاز اجرای حکم در بخش خصوصی، کم‌رنگ بودن اطلاع‌رسانی درخصوص تخفیفات مذکور در حکم، وابسته بودن سامانه به کد ملی مادر و احتمال عدم بهره‌مندی از حمایت‌ها به علت ناآگاهی از این مسئله، شفاف نبودن دقیق نوع خدماتی که قرار است از تخفیف برخوردار شوند ازجمله چالش‌های اجرایی پیش روی حکم هستند.

• پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی  

به‌منظور تقویت اجرای این حکم و افزایش اثربخشی آن، پیشنهاد می‌شود سامانه‌ای یکپارچه خدمات متنوع دستگاه‌های اجرایی در حوزه‌های مختلف توسط دبیرخانه ستاد جمعیت ایجاد شود تا براساس کد ملی شناسه‌دار شده از‌سوی سازمان ثبت احوال، مادران و فرزندان آنها بتوانند از تخفیف خدمات تفریحی، فرهنگی، اجتماعی و آموزشی مختلف بهره‌مند شوند. علاوه‌بر‌این، برای ارتقای حمایت از فرزندآوری و تحقق اهداف برنامه هفتم پیشرفت (ماده (79) درخصوص افزایش نرخ باروری به 2/5 فرزند)، تمام مادرانی که از این پس فرزند به دنیا می‌آورند (فارغ از تعداد فرزندان آنها)، بتوانند از خدمات این سامانه یکپارچه خدمت بهره‌مند گردند.

1. مقدمه

قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در تاریخ 1400/8/19 و با 73 ماده و بیش از 200 حکم ابلاغ شد. در این قانون تلاش شده مجموعه مشوق‌های متعددی در حوزه‌های بهداشت و درمان‌، اقتصاد، بیمه و اشتغال، امور فرهنگی و ... جهت تشویق به فرزندآوری و حمایت از خانواده‌های دارای فرزند ارائه شود.

یکی از حمایت‌های فرهنگی که در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت تلاش شده از خانواده‌های دارای چند فرزند صورت پذیرد، ماده (25) این قانون است. در این ماده، ضمن شناسه‌دار کردن مادران دارای سه فرزند و بیشتر، حمایت‌هایی در قالب بهره‌مندی از تخفیف بازدید موزه‌ها و استفاده‌ از اماکن فرهنگی- ورزشی، تخفیف در بهره‌مندی از حمل‌و‌‌نقل شهری، نیم‌بها بودن بلیت سینماها هر ماه یک‌بار، تخفیف در دوره‌های آموزشی، تربیتی و هنری کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان برای مادران سه فرزند و بیشتر و اعضای خانواده آنها در نظر گرفته شده است. به‌نظر می‌رسد هدف این ماده، ارتقای اوقات فراغت مادران و بهبود کیفیت پرورش فرزندان در این خانواده‌ها به‌ویژه به‌واسطه افزایش هزینه‌های زندگی است:

از‌سوی‌دیگر این حکم، جزء محدود احکام قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت است که در آن مادر و جایگاه او مورد تکریم قرار گرفته است. با توجه به اهمیت و نقش تأثیرگذار زنان در فرزندآوری، توجه به آنها و پررنگ‌تر دیدن نقش و جایگاه آنان در این مسیر، نقش مهمی در پیشبرد اهداف سیاست‌های کلی جمعیت و قانون دارد.

در این گزارش تلاش خواهد شد تا با توجه به اهمیت پایش میزان تحقق این ماده به‌ویژه نقش سامانه برخط شناسایی و صدور شناسه مادران دارای سه فرزند و بیشتر در ارتقای سیاستگذاری‌ها و بررسی چالش‌های موجود، ‌اقدامات دستگاه‌های اجرایی در اجرای این حکم مبتنی‌بر نامه‌نگاری با آنها مورد بررسی قرار گرفته و چالش‌های پیش‌رو به‌طور جامع احصا شود.

2. رصد دستگاه‌های مشمول در ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت

نگاهی به‌ حکم ارائه‌ شده و سیاق آن نشان می‌دهد در این ماده با تعدد دستگاه‌های مسئول و حمایت‌ها مواجه هستیم. بر این اساس، در جدول زیر تلاش شده تکلیف هر دستگاه به تفکیک بیان شود.

جدول 1. دستگاه‌ها و تکالیف مندرج در ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت [1]

همان‌طور که از جدول فوق برمی‌آید در دو بند از این ماده، علاوه‌بر اشاره به دستگاه اصلی، دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون خدمات کشوری مکلف به ارائه خدمات نیم‌بها در دو حوزه بلیت ورودی کلیه اماکن و بناهای تاریخی‌ـ فرهنگی و موزه‌های تابعه و نیم‌بها بودن تعرفه‌های فرهنگی، ورزشی و تفریحی شده‌اند. با توجه به نام بردن از دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و تعدد دستگاه‌های اجرایی در این بخش، رصد فعالیت‌های صورت گرفته ذیل این ماده تا حدودی دشوار است؛ چرا‌که دستگاه‌های متعددی مشمول این ماده می‌شوند. به‌عنوان‌مثال، درخصوص اماکن و موزه‌های تاریخی، دستگاه‌های متعددی چون بنیاد مستضعفان، بانک مرکزی، وزارت علوم، تحقیقات  فناوری، وزارت آموزش و پرورش، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت ورزش و جوانان، وزارت نفت و ... دارای موزه هستند که این مسئله رصد فعالیت‌های آنها را با دشواری روبه‌رو کرده است.

با توجه به چالش‌های پیش‌رو درخصوص رصد تمامی دستگاه‌های مشمول ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری در این گزارش، صرفاً دستگاه‌هایی که نقش کلیدی در این حوزه ایفا می‌کنند و در بخش اول حکم صراحتاً از آنها نام برده شده است، مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

2-1. سازمان ثبت احوال کشور

با توجه به نقش کلیدی و حساس سازمان ثبت احوال کشور در احصای تعداد مادران دارای سه فرزند و بیشتر و اعطای شناسه ویژه به آنها، در ابتدا تلاش شد مبتنی‌بر نامه‌نگاری با این نهاد، وضعیت تحقق این بخش از حکم مورد بررسی قرار گیرد.

آنچه در این بخش ملاک سنجش عملکرد دستگاه است، فراهم شدن زیر‌ساخت دسترسی به آمار مادران دارای سه فرزند و بیشتر در کشور است. مبتنی‌بر پاسخ این سازمان [2] سرویس استحقاق‌سنجی مادران مشمول ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت در مرکز ملی تبادل اطلاعات مستقر گردیده و طی نامه به شماره 1402/1264105 مورخ 1402/9/11 به کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیک و همچنین طی نامه شماره 1402/1171214 مورخ 1402/8/23 به ستاد ملی جمعیت اعلام شده است. علاوه‌بر‌این، با توجه به پویایی ساختار پایگاه اطلاعات جمعیت کشور امکان به‌روزرسانی تعداد مادران دارای سه فرزند و بیشتر به‌صورت مستمر وجود دارد.

نکته قابل‌توجه آنکه در این سامانه شماره ملی مادران مشمول به‌عنوان شناسه ویژه در نظر گرفته می‌شود. بدین‌ترتیب ملاک بهره‌مندی از تخفیفات ذکر شده در این ماده کد ملی مادر است.

براساس اعلام سازمان ثبت احوال کشور در حال حاضر تعداد 7 میلیون و 813 هزار و 206 (‌7.813.206‌) مادر دارای سه فرزند و بیشتر در پایگاه اطلاعات جمعیت کشور شناسایی شده است. نکته قابل‌توجه در این بخش آن است که بر‌خلاف سایر احکام قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت که عموماً دربرگیرنده متولدین پس از ابلاغ قانون می شد، در این ماده تمامی مادران دارای سه فرزند و بیشتر، فارغ از سن فرزند یا مادر به‌عنوان مخاطب‌ قرار گرفته‌اند. به‌عبارت‌دیگر، یک مادر شصت‌ساله که ممکن است تمامی فرزندان آن نیز بالای بیست سال باشند نیز مخاطب این حکم است.

براساس آمار سازمان ثبت احوال کشور پس از ابلاغ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، 718 هزار مادر فرزند سوم و بیشتر خود را به دنیا آورده‌اند که تنها 9 درصد کل مادران دارای سه فرزند و بیشتر را تشکیل می‌دهد و 91 درصد مادرانی که در حال حاضر مشمول این حکم هستند، قبل از ابلاغ قانون، فرزند سوم و بیشتر خود را به دنیا آورده‌اند.

با توجه به اینکه ماهیت حکم بهره‌مندی از خدمات فرهنگی‌- فراغتی بوده و به‌نوعی هدف حمایت از فرزندپروری است؛ به‌نظر می‌رسد، عدم ایجاد محدودیت در بازه سنی مادر و فرزندان، منجر به افزایش تعداد افراد بهره‌مند از حکم و فاصله گرفتن آن از اهداف تدوین شده است.

مبتنی‌بر اطلاعات سازمان ثبت احوال کشور،‌ 23 میلیون مادر (‌یک فرزند و بیشتر) در کشور وجود دارد که از این میان همان‌طور که پیشتر گفته شد، تعداد‌ 7.813.206 مادر دارای سه فرزند و بیشتر می‌باشند که این امر بدین‌معناست که 34 درصد از مادران در حال حاضر دارای سه فرزند و بیشتر هستند. لازم به ذکر است، با توجه به پویایی ساختار پایگاه اطلاعات جمعیت کشور این عدد مدام در حال به‌روز‌رسانی است و آمار مذکور متعلق به تاریخ 1404/3/17 و مبتنی‌بر نامه سازمان ثبت احوال کشور به مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی است. گفتنی است؛ در حال حاضر وضعیت مادران دارای سه فرزند و بیشتر در مقایسه با کل مادران به‌شرح زیر است:

شکل 1. نمودار وضعیت‌سنجی مادران بر‌حسب تعداد فرزند در پایگاه اطلاعات جمعیت (درصد) [2]

مبتنی‌بر پاسخ سازمان ثبت احوال به نامه مرکز پژوهش‌ها  [2]تعداد 11 نهاد یا دستگاه در حال حاضر به این سامانه متصل هستند.

با توجه به تحقق سامانه برخط شناسایی و صدور شناسه مادران دارای سه فرزند و بیشتر، آنچه حائز اهمیت است نحوه اتصال دستگاه‌ها به این سامانه و نحوه خدمات‌دهی به مادران دارای سه فرزند و بیشتر در دستگاه‌های مشمول است؛ در ادامه تلاش خواهد شد نحوه اتصال مهم‌ترین دستگاه‌های مشمول در این ماده به سامانه و تعداد افراد بهره‌مند از این خدمات احصا شود:

2-2. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

مبتنی‌بر بند «الف» ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مکلف به «نیم‌بها نمودن ورودی کلیه اماکن و بناهای تاریخی‌ـ فرهنگی و موزه‌های تابعه» برای مادران دارای سه فرزند و بیشتر شده است. این حمایت در صورت اجرای موفق و اطلاع‌رسانی درست، نقش مؤثری در ارتقای سطح سواد میراثی و آگاهی عمومی، ایجاد انگیزه و تشویق در بازدید از فضاهای فرهنگی کشور و رشد بازدید از موزه‌ها و اماکن تاریخی- فرهنگی داشته باشد.

مبتنی‌بر پاسخ میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به نامه مرکز پژوهش‌ها [3] درخصوص هماهنگی با سازمان ثبت احوال کشور جهت ارائه خدمات ذکر شده در این ماده از قانون، طی نامه‌های شماره 14032701/7257 مورخ 1403/5/16 و 14022701/18391 مورخ 1402/9/13 و 14032701/2346 مورخ 1403/2/19 درخواست برقراری سرویس شناسه احراز هویت مادران دارای سه فرزند و بیشتر با مراجع مربوطه داده شده است، اما تا‌کنون اتصال سامانه‌های مرتبط با موزه‌های وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به سامانه ثبت احوال فراهم نشده که این مسئله چالش‌های متعددی را هنگام رصد و شناسایی مادران و خانواده آنها جهت ورود به مجموعه فراهم ساخته است. در صورت اتصال سامانه احراز هویت مادران دارای سه فرزند و بیشتر به سامانه فروش بلیت الکترونیک وزارتخانه این امکان وجود دارد که مادران و خانواده آنها هنگام خرید بلیت با انتخاب فیلد مربوطه به‌صورت خودکار از مزایای قانون مذکور بهره‌مند شوند.

براساس نامه فوق‌الذکر، در حال حاضر تعداد 276 موزه، بنا و مجموعه فرهنگی- تاریخی متصل به سیستم فروش بلیت الکترونیک هستند. با‌این‌حال به علت عدم اتصال به سامانه ثبت احوال، متصدیان فروش بلیت در صورت ارائه مدارک شناسایی (به‌صورت رؤیت فیزیکی‌) از‌سوی مادران دارای سه فرزند و بیشتر اقدام به ثبت بلیت نیم‌بها برای این اشخاص در باجه بلیت‌فروشی می‌کنند.

به‌‌رغم نکات مذکور، طبق آمار اخذ شده در شش‌ماهه دوم سال 1403 تعداد 11322 نفر با شرایط فوق از مجموعه‌های تحت پوشش وزارتخانه بازدید کرده‌اند که در مقایسه با مدت مشابه سال گذشته، رشد 33.5 درصدی داشته است.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود، آمار فوق در مقایسه با مادران دارای شرایط بسیار ناچیز (0/14 درصد) است. علاوه‌بر این مبتنی‌بر مصاحبه‌های صورت گرفته با مسئولان وزارتخانه [4] وضعیت آماری بازدید از موزه‌ها و اماکن تاریخی در کشور حدود 20 میلیون بازدید سالیانه است که این امر بدین‌معناست که سهم بازدید فعلی مادران دارای سه فرزند و بیشتر، تنها 0/05 مخاطبان موزه‌ها را تشکیل می‌دهند. لازمه اجرای موفق‌تر این بند اتصال به سامانه ثبت احوال و همچنین اطلاع‌رسانی عمومی از وجود چنین امکانی در قانون است.

2-3. وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

مبتنی‌بر بندهای «الف» و «پ» ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در دو حوزه متولی است: نیم‌بها بودن ورودی کلیه اماکن و بناهای تاریخی‌ـ فرهنگی و موزه‌های تابعه و نیم‌بها بودن بلیت سینماها هر ماه یک‌بار.

پیرو پاسخ وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی به نامه مرکز پژوهش‌ها [5] به‌منظور دسترسی به API و اطلاعات مربوط به بانوان مشمول این ماده مکاتبه‌ای طی شماره 109778 مورخ 1404/2/2 با اداره کل زیرساخت ثبت احوال کشور به‌عمل آمده است که مبتنی‌بر آن،‌ اطلاعات اولیه در اختیار مؤسسه سینماشهر( مؤسسه فروش بلیت‌های سینمایی) جهت اعمال تخفیف برای مادران و فرزندان آنها قرار گرفته است.

درخصوص بخش اول این بند، موزه هنرهای ملی و موزه هنرهای معاصر ذیل وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی هستند. بااین‌وجود، در متن نامه ارسال شده از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، اشاره‌ای به تخفیف پنجاه‌درصدی بلیت این اماکن تاریخی برای مادران دارای سه فرزند و بیشتر نشده است. رصد میدانی حاکی از این نکته است که در حال حاضر چنین تخفیفی برای ورودی این موزه‌های مذکور فعال نیست.

درخصوص بخش دوم حکم باید گفت، با توجه به اینکه عمده سینماها در کشور خصوصی هستند و نظر به تبصره ماده (25) قانون، مبنی‌بر اینکه «‌شمول حکم این ماده در بخش غیردولتی مشروط به پیش‌بینی جبران هزینه آن در قانون بودجه سنواتی می‌باشد» اجرای این بخش از حکم نیازمند تأمین بار مالی است. مطابق پاسخ وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی [5] تعداد افراد برآورد شده برای دسترسی به این نوع از خدمت حدود 15 هزار خانواده یا 75 هزار نفر در ماه مشمول این قانون هستند که بار مالی اجرای آن معادل 61 میلیارد و پانصد میلیون تومان برآورد شده است. فاصله آمار برآورد شده وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از آمار واقعی مادران دارای سه فرزند و بیشتر در سامانه ثبت احوال قابل تأمل است. بخشی از این مسئله می‌تواند برآمده از تخمین جامعه مادران براساس یک برآورد اولیه از استقبال مادران از این طرح باشد. با‌این‌حال، آنچه حائز اهمیت است وابسته شدن اجرای این بخش از حکم به تأمین بار مالی است. لذا با توجه به عدم تأمین بار مالی اجرای این بند، آن را باید تحقق‌نیافته قلمداد کرد.

2-4. کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان

همان‌گونه که در جدول 1 ذکر شد؛ کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان مبتنی‌بر بند «ت» ماده (25)، مکلف به ارائه تخفیف بیست‌درصدی (۲۰%) در دوره‌های آموزشی، تربیتی و هنری خود برای استفاده فرزندان شده است. این حکم به علت نقش مؤثری که در پر‌ کردن اوقات فراغت فرزندان می‌تواند داشته باشد و همچنین کمک به اقتصاد خانوار، بسیار حائز اهمیت است.

مطابق با نامه‌نگاری انجام شده با کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان و پاسخ این دستگاه به نامه مذکور [6] اتصال کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان به سامانه شناسه مادران سازمان ثبت احوال تا‌کنون برقرار نشده است.

همین مسئله سبب شده ثبت‌نام از مشمولین و ارائه تخفیف برای آنها به‌صورت دستی و مبتنی‌بر رصد فیزیکی صورت پذیرد. بر این اساس، در‌صورتی‌که مخاطب از این قانون و حمایت مذکور بی‌اطلاع باشد، امکان استفاده از آن از بین رفته و از فرصت بهره‌مندی از این تخفیف محروم خواهد شد.

از‌سوی‌دیگر، به سبب نبود شرایط احراز خودکار هویت در سامانه، بسیاری از مخاطبان این ماده مجبور به ارائه درخواست خود به‌صورت دستی و حضوری هستند؛ که این مسئله می‌تواند منجر به افزایش بار کاری، طولانی شدن فرایند ثبت‌نام و حتی کاهش انگیزه فرد جهت بهره‌مندی از این حمایت‌ها شود. براساس اعلام کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان آمار بهره‌مندی از خدمات تخفیفی بیست‌درصدی کلاس‌های زبان کانون به‌شرح زیر است:

جدول 2. تعداد زبان‌آموزان خانواده‌هایی که بیشتر از یک فرزند آنها به‌طور هم‌زمان زبان‌آموز کانون زبان ایران هستند [6]

همان‌طور که در جدول فوق نیز قابل ملاحظه است، این آمار به تفکیک تعداد فرزندان نبوده و همچنین دربردارنده تمامی فعالیت‌های کانون از قبیل کلاس‌های هنری و آموزشی نیز نیست و فقط مربوط به مخاطبین کلاس‌های زبان کانون است. علاوه‌بر‌این، دلایل کاهش قابل‌توجه تعداد زبان‌آموزان خانواده‌های چند‌فرزندی (64 درصد) در سال 1403 در مقایسه با 1402 نیز مشخص نیست.

بر این اساس، مطابق با آمار ارسالی کانون پرورش فکری کودکان و نوجوان، تخفیف بیست‌درصدی لحاظ شده از‌سوی کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان، در حال حاضر صرفاً برای خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر نبوده و افرادی که حداقل دو فرزند آنها از کلاس‌های کانون استفاده می‌کنند، از تخفیف بیست‌درصدی بهره‌مند می‌شوند. امری که به‌‌رغم مثبت بودن کلیت حمایت صورت گرفته، منجر شده آمار تفکیکی از خانواده‌های دو‌فرزندی در مقایسه با خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر وجود نداشته باشد. از‌سوی‌دیگر، در شرایط موجود لزوماً باید حداقل دو فرزند در کلاس‌ها ثبت‌نام نمایند تا از تخفیف بهره‌مند شوند. در‌حالی‌که در متن قانون چنین الزامی درج نشده بلکه خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر فارغ از اینکه چه تعداد از فرزندان آنها در کلاس‌ها ثبت‌نام نموده‌اند، از این حمایت برخوردارند. بدین‌ترتیب لازمه برخورداری از تخفیف بیست‌درصدی در کلاس‌های کانون در حال حاضر، هم‌زمانی شرکت در کلاس‌های کانون توسط بیش از یک فرزند خانواده است که در تطابق با متن قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت نیست.

چرا‌که جامعه هدف قانون خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر است و به‌نظر می‌رسد تخفیف لحاظ شده توسط کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان بیشتر ماهیت تبلیغاتی‌– بازاریابی از حیث ترغیب خانواده‌ها به ثبت‌نام در کلاس‌ها را داشته باشد؛ نه تلاش برای اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت.

عدم اتصال با سامانه ثبت احوال و فقدان ارائه خدمات به‌صورت سامانه‌ای و ابتنای آن به ارائه مدارک به شکل حضوری و سلیقه‌محور اجرا شدن قانون در کنار فقدان تفکیک تعداد فرزندان خانواده‌های دو‌فرزندی از خانواده‌های سه فرزند و بیشتر، ازجمله چالش‌های کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان در اجرای این حکم است.

2-5. شهرداری‌ها

در بند «ب» ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت شهرداری‌های کل کشور مکلف به نیم‌بها نمودن خدمات حمل‌و‌‌نقل شهری و تعرفه‌های فرهنگی، ورزشی و تفریحی ذیل خود شده‌اند. شاید بتوان گفت؛ تکلیف شهرداری‌ها در اجرای این حکم دشوارتر از سایر دستگاه‌هاست و طبیعتاً نظارت بر حسن اجرای آن نیز از سایر دستگاه‌ها دشوارتر است؛ چرا‌که در این حوزه با یک وزارتخانه یا مرجع واحد مواجه نیستیم و هر شهر، شهرداری مربوط به خود را داراست. بر این اساس، تعدد و تنوع در شهرداری‌ها پیگیری وضعیت اجرای این حکم را پیچیده کرده است.

جهت دستیابی به نحوه اجرای حکم با سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و شهرداری تهران نامه‌نگاری صورت گرفت؛ هرچند تا زمان چاپ این گزارش پاسخ رسمی از‌سوی نهادهای مذکور دریافت نشد. با‌این‌حال آنچه مبرهن است؛ اتصال تمامی شهرداری‌ها با سازمان ثبت احوال کشور برقرار نشده است. شهرداری قم و کاشان مبتنی‌بر مصاحبه با مدیر‌کل دفتر آمار، اطلاعات جمعیتی و مهاجرت سازمان ثبت احوال کشور به این سامانه متصل هستند، اما از نحوه ارائه خدمت در آنها اطلاعی در دست نیست و این بدین‌معناست که امکان بهره‌مندی هوشمند و مبتنی‌بر سامانه از این تخفیف در تمامی شهرداری‌ها وجود ندارد.

از‌سوی‌دیگر، پیگیری نحوه اجرای حکم نشان می‌دهد در حال حاضر بلیت حمل‌و‌‌نقل شهری (‌مترو) برای برخی از اقشار خاص با تخفیف ویژه صادر می‌شود. افراد دارای 65 سال و بیشتر (‌کارت منزلت)، جانبازان 25 درصد و بالاتر و خانواده آنها (همسر، والدین، فرزندان تحت تکفل)، جانبازان اعصاب و روان با هر درجه‌ای از جانبازی، خانواده شهدا، افراد دارای معلولیت و بیماران خاص (بیماران هموفیلی‌، ام اس)‌، مددجویان سازمان بهزیستی، مددجویان کمیته امداد خمینی (ره)، دانشجویان، دانش‌آموزان ازجمله این افراد هستند. هرچند میزان تخفیف لحاظ شده برای هر قشر با قشر دیگر متفاوت است (‌این تخفیف از 50 تا 100 درصد برای اقشار یاد شده ارائه می‌شود)، علاوه‌بر‌این هر فرد نیز فقط امکان استفاده از یک کارت را دارد و اعتبار هر کارت یک‌ساله است [7]. بر این اساس، برای مشمولین قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت هنوز چنین تسهیلی فراهم نشده و این ماده وارد فاز اجرایی نشده است.

علاوه‌بر‌این، در شهرداری تهران دستورالعملی نیز مبنی‌بر تخفیف در مجموعه‌های ورزشی و تفریحی شهر تهران برای مادران دارای سه فرزند و بیشتر صادر نشده است. مصاحبه با مدیران قرارگاه جمعیت شهرداری تهران (مورخ 1404/۵/5) و همچنین مصاحبه (تیرماه 1404) سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور نیز مؤید این مسئله است. بر این اساس می‌توان گفت؛ اجرای این حکم در شهرداری‌ها چندان موفق نبوده است.

3. چالش‌های پیش روی اجرای ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت

3-1. عدم صراحت حکم در احصای دستگاه‌های اجرایی مشمول

یکی از چالش‌هایی که پیش روی اجرا و تحقق این ماده وجود دارد، فقدان شفافیت در احصای دستگاه‌های اجرایی مشمول این حکم در بندهای «الف» و «ب» است. به‌عبارت‌دیگر، اگرچه در ابتدای بند‌های«الف» و «ب» این ماده از وزارت میراث فرهنگی،گردشگری و صنایع دستی و شهرداری‌ها به‌ترتیب به صراحت نام برده شده، با‌این‌حال در ادامه هر دو بند، دستگاه‌های اجرایی ذیل ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مشمول شناخته شده‌اند، همین مسئله منجر شده برخی از دستگاه‌ها به‌دلیل عدم صراحت در نام بردن از آنها، متوجه چنین تکلیفی نبوده و تلاشی در اجرای این حکم نکنند. از‌سوی‌دیگر، تعدد دستگاه‌های ذیل این حکم مسئله نظارت بر نحوه اجرای ماده را برای دبیرخانه ستاد ملی جمعیت و سایر نهادهای نظارتی دچار چالش کرده است.

3-2. عدم اتصال تمام دستگاه‌های اجرایی مشمول ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به سامانه برخط شناسه‌دار کردن مادران سازمان ثبت احوال کشور

یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که دستگاه‌های اجرایی در ارائه خدمات ماده (25) با آن ذکر کرده‌اند، اتصال به سامانه برخط سازمان ثبت احوال کشور است. ضعف در اتصال با این سامانه منجر به ارائه خدمات به‌صورت حضوری، دشوار شدن فرایند بهره‌مندی از خدمات، عدم امکان بهره‌مندی از خدمات در صورت عدم آگاهی از آنها، سلیقه‌محور شدن ارائه خدمات و ... می‌شود. علاوه‌بر‌این، این مسئله مانع دستیابی به آمار تجمیعی در دستگاه‌ها نیز شده است.

در حال حاضر این سامانه از‌سوی سازمان ثبت احوال کشور در دو بستر G2B (جی تو بی) و PGSB (پی جی اس بی) شبکه ملی اطلاعات برای بخش‌های دولتی و غیردولتی برقرار شده است. همان‌طور که گفته شد، در حال حاضر 11 دستگاه یا نهاد (بنا‌بر درخواست برقراری اتصال با سامانه) به این سامانه متصل هستند. به‌عنوان‌مثال، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی نیز از طریق مؤسسه سینما‌شهر به این سامانه متصل شده است [5]‌. بر این اساس، زمانی که برای چند دستگاه امکان اتصال به سامانه محقق شده، نمی‌توان چالش را در سامانه سازمان ثبت احوال دانست. به‌نظر می‌رسد، عدم اتصال دستگاه‌ها به این سامانه بیشتر برآمده از ضعف پیگیری در دستگاه‌های اجرایی باشد؛ به‌ویژه آنکه اتصال به این سامانه و استعلام از آن مطابق با جدول 16 قانون بودجه 1404 نیازمند برقراری تفاهم‌نامه بین دستگاه‌ها و پرداخت تعرفه مقرر شده در قانون بودجه است (‌مراجعه شود به پیوست 1). علاوه‌بر‌این، یک بخش حقوقی مورد تأیید باید از‌سوی دستگاه‌های اجرایی به سازمان ثبت احوال جهت استعلامات معرفی شود که این موضوع نیز مسائل اداری خاص خود را داراست. همچنین می‌توان گفت؛ عدم اتصال به سامانه عمدتاً ناشی از عدم پیگیری کافی در دستگاه‌های اجرایی است.

3-3. گسترده بودن دامنه مخاطب (‌مادران دارای سه فرزند و بیشتر)

اگرچه در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت عمدتاً خانواده‌هایی که پس از ابلاغ قانون فرزند آنها به دنیا آمده مورد خطاب قرار گرفته‌اند، با‌این‌حال در ماده (25) این قانون، تمامی مادران دارای سه فرزند فارغ از بازه سنی آنها (‌اعم از سن مادر و فرزند) مشمول حکم و تسهیلات آن هستند. گسترده بودن دامنه مخاطبین مشمول این حکم در عمل منجر به فاصله گرفتن هدف قانون (جوانی جمعیت) از مخاطبان خود شده است. به‌عنوان‌مثال، در‌صورتی‌که یک مادر هفتادساله دارای سه فرزند باشد، خود او و فرزندانش باید بهره‌مند از خدماتی چون تخفیف در بازدید از موزه‌ها، بهره‌مندی از اماکن تفریحی و ورزشی و سینما شوند.

مسلم است که این مادر، نقشی در اصلاح نرخ باروری کل نخواهد داشت و بیشتر از وجه فرزندپروری حائز اهمیت است، بر این اساس مناسب‌‌تر است؛ قانونگذار با محدود نمودن دامنه مخاطبین قانون به مادرانی که پس از ابلاغ آن فرزنددار شده‌اند، اقدام به افزایش بهر‌ه‌وری حکم و قابل اجراتر شدن آن از حیث فرزندپروری اقدام می‌کرد. همان‌طور که پیشتر نیز ذکر شد این مسئله به‌ویژه در مواردی که بخشی از خدمات باید توسط بخش خصوصی اجرا شود از حیث کاهش بار مالی حائز اهمیت است.

3-4. شکاف بین حمایت‌های ارائه شده با نیازهای واقعی خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر

یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که در رابطه با ماده (25) می‌توان به آن اشاره کرد؛ نسبت این حمایت‌ها با مجموعه نیازهایی است که یک خانواده دارای چند فرزند برای فرزندپروری به آن نیاز دارد. به‌عبارت‌دیگر، در میان مجموع نیازهایی که مادران خانواده‌های دارای چند فرزند دارند، باید پرسید این حمایت‌ها (‌تخفیف در بلیت موزه‌ها و اماکن تاریخی یا امکانات ورزشی شهرداری) چه جایگاهی در سطح‌بندی نیازها (‌به‌لحاظ اولویت‌بندی) دارند. اگرچه تحقیق منسجمی درخصوص مقایسه نیازهای خانواده‌های دارای چند فرزند با خانواده‌های تک‌فرزند و یا دو‌فرزندی وجود ندارد، اما با مراجعه به پیمایش‌های ملی درخصوص نگرانی خانواده‌ها از فرزندآوری شاید بتوان موانع احصا شده را در شکلی گسترده‌تر به این مادران تعمیم داد. در پیمایش ملی خانواده که از‌سوی جهاد دانشگاهی در سال 1398 انجام شده پاسخ‌گویان در پاسخ به این پرسش که «در صورت عدم تمایل به اینکه در آینده نزدیک صاحب فرزند شوید؛ مهم‌ترین مشکلات و محدودیت‌های شما برای داشتن فرزند چیست؟» سه اولویت نخست خود را به‌شرح زیر بیان کرده‌اند:

جدول ۳. مهم‌ترین مشکلات و محدودیت‌های خانواده‌ها برای داشتن فرزند [۸]

مبتنی‌بر جدول فوق که در آن نگرانی از آینده فرزند، سخت بودن تربیت فرزند جزء مهم‌ترین موانع فرزندآوری هستند، متناسب بود در کنار تسهیلات مقرر شده در ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، موضوعاتی که به‌نوعی از منظر ماهیت با موانع فوق مرتبط هستند ازجمله تسهیلات در حیطه آموزش مهارت‌های والدگری، نگهداری در مهدکودک، خرید اقلام و لوازم مدرسه، کتاب‌های غیر‌درسی در کنار خدمات فرهنگی فوق در دستور کار قرار می‌گرفت.

از‌سوی‌دیگر، برخی از حمایت‌هایی که در حال حاضر در متن قانون وجود دارد، به عموم خانواده‌ها ارائه می‌شود و محدودیتی در این زمینه وجود ندارد. به‌عنوان‌مثال، درخصوص تخفیف پنجاه‌درصدی بلیت سینما باید گفت؛ با توجه به اینکه هم‌اکنون امکان بهره‌مندی از تخفیف پنجاه‌درصدی بلیت سینما برای عموم مردم در برخی از روزهای هفته یا برخی از ساعات روز وجود دارد- روزهای سه‌شنبه عمده سینماهای کشور بلیت خود را با نصف قیمت مصوب ارائه می‌دهند [9]، علاوه‌بر‌این، در برخی سینما‌ها نیز بلیت سینما در ساعات قبل از ظهر کمتر از ساعت نمایش عصر، عرضه می‌شود، لذا باید پرسید این حمایت چه خلأیی را پر کرده است.

3-5. عدم تأمین اعتبار مورد نیاز اجرای حکم در بخش خصوصی

یکی دیگر از چالش‌های پیش روی این ماده عدم تأمین اعتبار مورد نیاز اجرای حکم در بخش خصوصی در بودجه سنواتی است؛ چرا‌که در تبصره این حکم ذکر شده‌: «شمول حکم این ماده در بخش غیر‌دولتی مشروط به پیش‌بینی جبران هزینه آن در قانون بودجه سنواتی می‌باشد‌». بر این اساس، برخورداری از تخفیف لحاظ شده در سینماها و همچنین موزه‌هایی که مدیریت آن به بخش خصوصی واگذار شده منوط به تأمین اعتبار است. همان‌طور که پیشتر هم ذکر شد، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی برای برخورداری حدود 15 هزار خانواده یا 75 هزار نفر در ماه اعتبار مورد نیاز را 61 میلیارد و پانصد میلیون تومان برآورد کرده است. با‌این‌حال، توجه به این نکته ضروری است که این اعتبار باید در‌مجموع اعتبارات خود دستگاه‌ها در بودجه سنواتی درج شود و تأمین این مبلغ نباید از محل اعتبار تجمیعی ستاد ملی جمعیت صورت گیرد.

3-6. سلیقه‌محوری در اجرای قانون ذیل دستگاه‌های اجرایی

یکی دیگر از چالش‌هایی که مبتنی‌بر اظهارات خود دستگاه‌های اجرایی قابل اشاره است اجرای سلیقه‌ای قانون است؛ به‌نحوی‌که برخی از دستگاه‌ها موضوع تخفیف را برای مادران مختلف درنظر گرفته‌اند و لزوماً محدود به مادران دارای سه فرزند و بیشتر نیست. به‌عنوان‌مثال، کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان اعمال تخفیف در کلاس‌های زبان را منوط به ثبت‌نام هم‌زمان حداقل دو فرزند در کلاس‌ها نموده که چنین نکته‌ای در متن قانون ذکر نشده است. بر این اساس، فاصله گرفتن از حکم مصرح قانون و سلیقه‌محوری در اجرا ازجمله چالش‌هایی است که به چشم می‌خورد.

3-7. کم‌رنگ بودن اطلاع‌رسانی درخصوص تخفیفات مذکور در حکم

یکی دیگر از چالش‌هایی که در رابطه با این حکم می‌توان ذکر کرد؛ ضعف اطلاع‌رسانی درخصوص وجود چنین حمایت‌هایی است. این مسئله سبب شده بسیاری از خانواده‌ها از وجود چنین ظرفیتی مطلع نباشند. با توجه به اینکه در حال حاضر این خدمات در دستگاه‌های اجرایی نیز مبتنی‌بر سامانه ثبت احوال به‌صورت الکترونیک صورت نمی‌پذیرد و در قالب رؤیت فیزیکی مدارک شناسایی مادر است، در صورت عدم اطلاع مادر، امکان عدم برخورداری از خدمات ارائه شده نیز کاهش می‌یابد. لذا، تقویت اطلاع‌رسانی در این خصوص ضروری است.

3-8. وابسته بودن ارائه خدمت به کد ملی مادر

یکی دیگر از چالش‌های قابل ذکر درخصوص حکم ماده (25)، وابسته بودن ارائه این خدمات به کد ملی مادر است؛ بدین‌معنا که تنها در صورت ورود کد ملی مادر، امکان احراز شرایط و برخورداری از حمایت‌ها وجود دارد. حال اگر خانواده‌ای از ضرورت ورود کد ملی مادر بی‌اطلاع باشد یا مادر فوت کرده باشد، اختلال در بهره‌مندی از خدمات را شاهد خواهیم بود. علاوه‌براین، خود فرزندان با کد ملی خود امکان بهره‌مندی از این خدمات را دارا نیستند. اگرچه کلیت اقدام از حیث توجه به مادر و تکریم جایگاه او در فرزندآوری و فرزندپروری نکته بسیار مثبتی است و باید حفظ شود، اما لازمه پیشبرد مسئله، اطلاع‌رسانی کافی از مبتنی بودن خدمات به کد ملی مادر‌ و همچنین ضرورت اتصال تمامی دستگاه‌ها به کد ملی مادر است تا اهداف حکم تحقق یابد.

3-9. شفاف نبودن دقیق نوع خدماتی که قرار است از تخفیف برخوردار شوند

فقدان وجود سامانه یکپارچه از خدماتی که به مادران دارای سه فرزند و بیشتر در دستگاه‌های اجرایی داده می‌شود، منجر به این شده که خانواده‌ها آگاهی کافی از خدمات قابل ارائه نداشته باشند. علاوه‌بر‌این، دستگاه‌ها نیز به‌صورت پراکنده و جزیره‌ای به ارائه خدمت در این حوزه می‌پردازند. در‌صورتی‌که اگر سامانه یکپارچه‌ای در این زمینه وجود داشت؛ هم خانواده‌ها از مجموع خدمات ارائه شده در دستگاه‌های مختلف اطلاع کامل‌تری داشتند و هم این امکان وجود داشت که دستگاه‌ها با الگوگیری از یکدیگر خدمات جامع‌تری را ارائه دهند. همچنین این سامانه شرایطی را فراهم می‌کند که بتوان از چند خدمت به‌صورت هم‌زمان بهره جست.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت دو اقدام کلی پیگیری شده است:

1. ایجاد زیرساخت سامانه شناسه‌دار شدن مادران دارای سه فرزند و بیشتر،

2. تکلیف دستگا‌‌ه‌ها به ارائه خدمات فرهنگی چون بازدید از موزه و اماکن تاریخی، حمل‌و‌‌نقل شهری و امکانات تفریحی، ورزشی و فرهنگی با تخفیف به مادران مذکور و خانواده آنها.

درخصوص بخش اول حکم باید گفت؛ سامانه بر‌خط شناسایی و صدور شناسه مادران دارای سه فرزند و بیشتر در حال حاضر از‌سوی سازمان ثبت احوال کشور محقق شده و امکان دسترسی دستگاه‌ها و بخش خصوصی نیز به این سامانه وجود دارد.

بااین‌حال درخصوص بخش دوم، مبتنی‌بر ارائه خدمات فرهنگی- ورزشی با اعمال تخفیف ویژه به این خانواده‌ها، به علت عدم تعامل کافی دستگاه‌ها با سازمان ثبت احوال کشور، همچنان حکم به‌صورت کامل تحقق‌نیافته و اگر خدمتی نیز ارائه می‌شود به‌صورت غیر‌الکترونیک و مبتنی‌بر رؤیت فیزیکی شناسنامه است که امکان سلیقه‌محور اجرا شدن و عدم برخورداری کامل تمامی مادران مشمول را به‌همراه دارد.

توجه به این نکته ضروری است که برخی از دستگاه‌ها به‌‌رغم عدم اتصال به سامانه، تخفیف مذکور در حکم ماده را اعمال کرده‌اند (مانند وزارت میراث فرهنگی گردشگری و صنایع دستی). هرچند که اجرای آن به‌صورت غیر‌الکترونیک است، اما برخی دستگاه‌ها یا تخفیف مذکور را اعمال نکرده‌اند (شهرداری‌ها) یا به‌صورت سلیقه‌ای آن را اجرا می‌کنند؛ که البته می‌توان این اجرای سلیقه‌ای را خارج از حوزه قانون و به‌دلایلی همچون شگردهای بازاریابی قلمداد کرد (کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان). بدین‌ترتیب وضعیت اجرای ماده در تمامی دستگاه‌ها به یک شکل نبوده و متناسب با پیگیری آن دستگاه متفاوت است.

تعدد دستگاه‌های اجرایی مشمول حکم، عدم اتصال تمام دستگاه‌های اجرایی مشمول ماده (25) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت به سامانه برخط شناسه‌دار کردن مادران سازمان ثبت احوال کشور، گسترده بودن دامنه مخاطب، فاصله بین حمایت‌های ارائه شده با نیازهای واقعی خانواده‌های دارای سه فرزند و بیشتر، منوط بودن ارائه خدمت در بخش خصوصی به تأمین اعتبار، کم‌رنگ بودن اطلاع‌رسانی درخصوص تخفیفات مذکور در حکم، وابسته بودن ارائه خدمت به کد ملی مادر، شفاف نبودن دقیق نوع خدماتی که قرار است از تخفیف برخوردار شوند؛ ازجمله چالش‌های اجرایی پیش روی حکم هستند.

پیشنهاد می‌شود؛ جهت تقویت این حکم و افزایش اثربخشی آن، ارتقای هویت‌بخشی به نقش و جایگاه مادر و التزام دستگاه‌های اجرایی به اجرای هرچه بهتر این قانون، یک سامانه یکپارچه از مجموع خدماتی که دستگاه‌های مختلف می‌توانند به مادران ارائه دهند و مبتنی‌بر تنوع‌بخشی بر خدمات قابل ارائه، ازجمله خدمات حوزه بهداشت و درمان تا خدمات فرهنگی، توسط دبیرخانه ستاد ملی جمعیت ایجاد شود. در این حالت به محض تولد فرزند یک کد شناسه ویژه برای مادر صادر می‌شود تا با استفاده از کد ملی خود از خدمات مختلف ارائه شده در سامانه بهر‌ه‌مند شوند. در شکل زیر می‌توان برخی از خدماتی که می‌تواند جهت بهره‌مندی مادران در سامانه تعریف شود، ملاحظه کرد. توجه به این نکته ضروری است که این موارد صرفاً پیشنهاد بوده و به تناسب مشارکت دستگاه‌های مختلف می‌تواند دامنه وسیع‌تری را دربرگیرد.

شکل 2. پیشنهادهای قابل طرح برای سامانه یکپارچه تکریم مادری

مأخذ: نگارنده.

علاوه‌بر‌این، پیشنهاد می‌شود با هدف افزایش اثربخشی حکم در راستای حمایت از فرزندآوری و تحقق اهداف برنامه هفتم پیشرفت در ماده (79)، دامنه شمول حکم به تمامی مادرانی که صاحب فرزند می‌شوند (‌فارغ از تعداد فرزند آنها)، تغییر یابد.

5. پیوست‌ها

پیوست 1. جدول 16 قانون بودجه 1404‌– تعرفه‌های درآمدی سازمان ثبت احوال کشور