خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

ایجاد نظام ردیابی و اختصاص شناسه به محصولات کشاورزی، لازم است ارتقای سلامت محصولات، حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و رهگیری در زنجیره تأمین است. در این راستا، بند «خ» ماده (7۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به موضوع ایجاد نظام رهگیری و شناسه‌گذاری پرداخته است. آیین‌نامه اجرایی این بند با عنوان «آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (موضوع ایجاد نظام رهگیری و ردیابی، بسته‌بندی و شناسه‌دار کردن محصولات خام کشاورزی، دامی، طیور و آبزی و ارزیابی باقیمانده‌‌ها)» در تاریخ 19 اسفند ماه 1403 به‌تصویب هیئت‌وزیران رسیده است.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

آیین‌نامه اجرایی مذکور، در حد کلیات باقی مانده و به بیان جزئیات اجرایی کردن برنامه شناسنامه‌دار کردن و رهگیری محصولات نپرداخته است و بخشی از وظایف و برنامه‌های عملیاتی در آن به تدوین ضوابط آتی موکول شده است. ازسوی دیگر، آیین‌نامه اجرایی مذکور ازلحاظ نبود انطباق با قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و سایر قوانین و مقررات مشابه با چالش‌های اساسی مواجه است. نخستین چالش، ناهمخوانی آیین‌نامه مربوطه با احکام قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت است. ازجمله، می‌توان به انحراف از تقسیم مسئولیت پیش‌بینی شده در بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اشاره کرد. علاوه‌بر این، تضییق دامنه شمول محصولات تحت پوشش، ازجمله به محصولات بسته‌بندی‌شده، از دیگر نقاط ضعف این آیین‌نامه محسوب می‌‌شود. این موضوع، نه‌تنها با شمول گسترده بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در تعارض است؛ بلکه می‌تواند خلأهای خطرناکی در نظام ایمنی غذایی ایجاد کند.

چالش دیگر، به لحاظ نکردن نقش شورای‌عالی سلامت و امنیت غذایی بازمی‌گردد که براساس ماده (۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور تشکیل شده و دارای آیین‌نامه اجرایی است. علاوه‌بر این، ماده (3) آیین‌نامه اجرایی، به «تهیه شناسنامه و فراهم کردن امکان تخصیص شناسه برای محصولات خام کشاورزی و فراوده‌های خام دامی» اشاره کرده است. درحالی‌که هدف اصلی بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، تحقق 100 درصدی شناسنامه‌دار کردن کلیه محصولات کشاورزی، انجام ارزیابی‌های لازم و اعلام عمومی نتایج بوده است و نه صرفاً فراهم کردن امکان تخصیص شناسه. همچنین مصوبه هیئت‌وزیران عرضه نکردن محصولات دارای آلودگی و فاقد شناسنامه را به‌بعد از استقرار سامانه و نیز بسته‌بندی (مواد 5، 7 و 8) موکول کرده و از آنجایی که جزئیات و زمان‌‌بندی خاصی برای استقرار سامانه تعیین نشده است و بسته‌بندی تمامی محصولات خام کشاورزی، امکان‌پذیر و منطقی نیست؛ لذا قطعاً تکلیف قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت محقق نخواهد شد.

نکته اساسی دیگر اینکه آیین‌نامه مذکور با توجه به اینکه در حوزه ایمنی غذایی تدوین شده است، باید تکلیف کمّی مندرج در جدول ماده (32) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت را به‌عنوان هدف غایی خود تلقی می‌کرد. در واقع مصوبه مذکور درحال‌حاضر مشخص نکرده است که خروجی نهایی اقدام‌های متصوره، چه میزان کاهش در آلودگی‌های احتمالی محصولات کشاورزی کشور خواهد بود. ازسوی دیگر، تعارض‌هایی نیز بین برخی احکام آیین‌نامه اجرایی ازجمله بین بندهای «1» و «۲» ماده (7) مشاهده می‌‌شود.

انتظار بر این بود که آیین‌نامه اجرایی حاضر با رویکردی عملیاتی‌تر نسبت به متن قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت تدوین می‌شد و با پیش‌بینی سازوکارهای اجرایی مشخص، ازجمله بهره‌گیری از ظرفیت تشکل‌ها، تأمین و توزیع نهاده‌های غیرشیمیایی و ایجاد بسترهای لازم برای تولید محصولات سالم، زمینه تحقق اهداف قانونی را فراهم می‌کرد. تجربه اجرای قوانین مشابه در برنامه‌های پنج‌ساله پنجم و ششم توسعه نشان می‌دهد که تأکید صرف بر کنترل انتهای زنجیره عرضه محصولات و جلوگیری از عرضه محصولات آلوده به باقیمانده غیرمجاز، بدون ایجاد بسترهای لازم در مراحل تولید، نمی‌تواند به تحقق اهداف مورد نظر منجر شود. این درحالی است که آیین‌نامه فعلی نیز بدون توجه به این تجارب ارزشمند، رویکردی مشابه را تکرار نموده است و از این حیث نیز در اجرایی‌سازی بند «خ» ماده (71) مذکور نمی‌تواند مؤثر واقع شود. لذا این نارسایی‌ها و تعارضات با بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، کارآمدی نظام نظارتی را با تهدید جدی مواجه ساخته است.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

چالش‌های فوق‌الذکر ضرورت بازنگری اساسی در آیین‌نامه مذکور و انطباق آن با قوانین و مقررات مشابه را بیش از پیش آشکار می‌سازد. در ادامه پیشنهادهایی برای اصلاح و بازنگری آیین‌نامه مطرح شده است:

-      اصلاح و بازنگری در آیین‌نامه با رویکردی جزئی‌نگرانه‌تر نسبت به متن قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و تشریح جزئیات، راهکارهای عملیاتی و جدول زمان‌بندی؛

-      اشاره به سایر قوانین مرتبط با موضوع سلامت محصولات کشاورزی علی‌الخصوص مفاد مربوطه در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، در جهت رفع تناقض‌ها و مغایرت‌های موجود در آیین‌نامه فعلی؛

-      تعیین وظایف هر یک از دستگاه‌های مسئول در نظام رهگیری و ردیابی و شناسنامه‌دار کردن محصولات و ارزیابی باقیمانده؛

-      هدف‌گذاری اجرای برنامه براساس جدول ماده (32) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت؛ برای تحقق ۱۰۰ درصدی شناسنامه‌دار کردن کلیه محصولات کشاورزی؛

-      گسترش دامنه شمول آیین‌نامه به محصولات فله و وارداتی و رفع ابهام در این موضوع‌ها؛

-      توجه به نقش شورای‌عالی سلامت و امنیت غذایی در مباحث مربوط به سلامت و ایمنی غذایی کشور؛

-      اشاره به موضوع فراهم‌سازی بسترهای لازم در حوزه تأمین نهاده‌های غیرشیمیایی، آموزش و حمایت کشاورزان و بهره‌گیری از ظرفیت تشکل‌ها جهت تولید محصولات سالم؛

-      پیش‌بینی سازوکارهای حمایتی برای تولیدکنندگانی که نسبت به بسته‌بندی محصولات و اخذ شناسه اقدام می‌کنند و مبنا قراردادن سلامت محصولات در اعطای مشوق‌ها؛

-      در نظر گرفتن الزامات و تمهیدات جامع اصلاح مصرف نهاده‌ها؛

-      تغییر مسئول فراخوان رسمی جمع‌آوری محصولات آلوده از تولیدکنندگان یا عرضه‌کنندگان به مراجع دولتی ذی‌ربط و شفاف‌سازی سرنوشت و سازوکار عملی جمع‌آوری محصولات آلوده؛

-      اشاره به بهره‌گیری از فناوری‎های نوین ازجمله زنجیره‌بلوکی و هوش مصنوعی به‌منظور بهبود رهگیری محصولات، افزایش سرعت پردازش و امنیت داده‎ها.

با توجه به ایرادهای ذکر شده و نارسایی‌ها و تعارض‌های موجود در متن آیین‌نامه با بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، کارآمدی نظام نظارتی با تهدید جدی مواجه می‌‌شود و درصورت اصلاح نشدن، این وضعیت می‌تواند به کاهش سطح ایمنی مواد غذایی، اتلاف منابع دولتی و در نهایت تهدید سلامت عمومی منجر شود؛ لذا پیشنهاد می‌‌شود (مستند به اصول 85، 138 و 170 قانون اساسی) یا دولت محترم این مصوبه را ابطال کند و یا ریاست محترم مجلس شورای اسلامی، آیین‌نامه را برای تجدیدنظر به هیئت‌وزیران بازگرداند.

1. مقدمه

مواد غذایی ناسالم به‌عنوان تهدیدی جهانی برای سلامت عمومی شناخته می‌‌شود. در سراسر جهان، میلیاردها نفر در معرض مخاطرات ناشی از مصرف مواد غذایی ناسالم می‌باشند که در این میان گروه‌های آسیب‌پذیر ازجمله کودکان، سالمندان و بیماران در معرض خطرهای بیشتری قرار دارند. براساس آمارهای موجود، سالیانه میلیون‌ها مورد بیماری و صدها هزار مورد مرگ ناشی از مصرف غذای آلوده در جهان گزارش می‌‌شود؛ ازاین‌رو، دستیابی به ایمنی غذایی به‌عنوان عاملی حیاتی در حفظ جان و سلامت انسان‌ها تلقی می‌شود. تأمین غذای سالم نه‌تنها موجب ارتقای سطح سلامت فردی می‌‌شود، بلکه به‌عنوان محرکی برای بهبود شاخص‌های سلامت جامعه و تقویت رشد اقتصادی در مناطقی که استانداردهای ایمنی مواد غذایی را رعایت می‌کنند، ایفای نقش می‌کند [1]. با وجود پیشرفت‌های ایجاد شده در علم و فناوری در سراسر جهان، دغدغه‌های مرتبط با ایمنی مواد غذایی و وجود آلاینده‌های در مواد غذایی، کماکان به‌عنوان یکی از چالش‌های اساسی در حوزه سلامت مطرح است. امروزه مصرف‌کنندگان نسبت به کیفیت و ایمنی محصولات غذایی حساسیت فزاینده‌ای نشان می‌دهند، چرا که مواد غذایی به‌عنوان منبع تأمین انرژی و ریزمغذی‌های ضروری برای بقای انسان از جایگاه حیاتی برخوردار است. در این راستا، مصرف‌کنندگان انتظار دارند دستگاه‌های نظارتی و حاکمیتی با اعمال استانداردهای سختگیرانه، تضمین کنند که کلیه محصولات غذایی علاوه‌بر دارا بودن ایمنی لازم، مطابق با مشخصات مندرج بر روی برچسب‌های آنها به بازار عرضه شوند [1].

چالش‌ها و بحران‌های حوزه ایمنی مواد غذایی عمدتاً ناشی از عوامل شیمیایی، زیستی، بهداشت فردی و مخاطرات محیط زیستی است. بررسی سوابق تاریخی حاکی از ثبت موارد متعددی از آلودگی محصولات غذایی به این‌گونه عوامل است. به‌عنوان نمونه، براساس مستندات موجود، کشورهای متعددی ازجمله ژاپن، عراق و ایالات متحده آمریکا با حوادثی مواجه شده‌اند که به بیماری هزاران نفر به و در موارد متعددی مرگ افراد منجر شده است. ازجمله برجسته‌ترین این موارد، می‌توان به مسمومیت با متیل‌جیوه اشاره کرد که نخستین بار در سال ۱۹۵۶ و سپس تکرار آن در سال ۱۹۶۵ در دو منطقه متفاوت از ژاپن شناسایی شد. عامل ایجاد این مسمومیت ناشی از تجمع تدریجی متیل‌جیوه در بدن آبزیان مصرف‌شده نظیر ماهی‌ها و صدف‌ها بوده که در نهایت از طریق زنجیره غذایی به انسان منتقل شد [2].

رشد صنایع، کاربرد روزافزون مواد شیمیایی کشاورزی و فعالیت‌های شهری می‌توانند در ایجاد آلودگی‌های غذایی نقش داشته باشند. یکی از محورهای مهم آلاینده‌های غذایی، استفاده از کودها و آفت‌کش‌ها است که در صورت ورود به بدن انسان می‌توانند مشکلات اساسی برای سلامتی ایجاد کنند. مطالعات باقیمانده آفت‌کش‌ها را در میوه‌ها و سبزیجات شناسایی کرده‌‌اند [3]. مطالعات علمی نشان می‌دهند که تجاوز از حد مجاز باقیمانده آفت‌کش‌ها می‌تواند تهدیدات جدی برای سلامت به‌ویژه در قالب آثار سرطان‌زایی، اختلالات هورمونی و مشکلات عصبی ایجاد کند [4].

افزون بر آن، فلزات سنگین نظیر کادمیم، سرب، جیوه و آرسنیک که به‌عنوان مواد سمی شناخته شده‌اند ممکن است در هوا، خاک و آب وجود داشته باشند و در نتیجه به مواد غذایی منتقل شوند [3]. وجود فلزات سنگین در مواد غذایی مختلف ازجمله سبزیجات، گوشت، ماهی و شیر به‌دلیل قابلیت تحرک و تجمع زیستی آن‌ها در آبزیان، شناسایی شده است. این فلزات صرف‌‌نظر از مسیر ورود به مواد غذایی و آشامیدنی‌ها، پس از ورود به بدن اکسید شده و پیوندهای پایدار با آنزیم‌ها یا مولکول‌های پروتئینی تشکیل می‌دهند. این فرایند منجر به اختلال عملکرد، ناهنجاری‌های زیستی و در مواردی آسیب‌های جدی می‌‌شود [5]. در حال ‌حاضر نگرانی‌های فزاینده‌ای در خصوص محتوای باقیمانده آفت‌کش‌ها، کودها و فلزات سنگین در مواد غذایی و پیامدهای آن بر زنجیره ایمنی رژیم غذایی روزانه و سلامت افراد وجود دارد.

به‌صورت کلی، آلودگی محصولات غذایی با آلاینده‌های شیمیایی، میکروبی و سایر عوامل تهدیدکننده سلامت، نه‌تنها به آسیب به سلامت افراد جامعه منجر می‌‌شود، بلکه پیامدهایی از قبیل افزایش هزینه‌های درمانی و نیز اتلاف سرمایه‌های ملی را در پی دارد [1]. با توجه به مصرف بالای سموم و کود شیمیایی در کشور و آلودگی‌های برخی اراضی کشاورزی و منابع آبی با فلزات سنگین، لازم است رویکردهای سلامت غذا، فراتر از ارتقای ویژگی‌های تغذیه‌ای و شفاف‌سازی ترکیبات مصرفی عمل کند. این رویکردها باید شامل نظام نظارت مستمر، پایش فعال و اجرای مؤثر قوانین مرتبط با محصولات غذایی برای حفاظت از سلامت عمومی و پیشگیری از بیماری‌های ناشی از مواد غذایی باشد. توسعه روزافزون فناوری‌های نوین در زمینه تولید، فرآوری و ردیابی مواد غذایی، لزوم تدوین و استقرار سازوکارهای نظارتی جامع و مقررات پویا و کارآمد را بیش از پیش آشکار می‌سازد. این چارچوب‌های نظارتی ‌باید امکان دسترسی مستمر کلیه شهروندان به محصولات غذایی سالم، ایمن و غنی از مواد مغذی را تضمین کرده و از ضمانت اجرایی کافی برخوردار باشند.

رهگیری مواد غذایی، امکان رهگیری محصولات غذایی و کشاورزی را از مزرعه تا سفره فراهم کرده و در فرایند نظارت بر ایمنی و کیفیت مواد غذایی کمک می‌کند [6, 7]. برای بهبود ایمنی و امنیت غذا، یک سیستم مدیریتی مناسب ضروری است. به‌کارگیری فناوری‌های نوین دیجیتال از جمله زنجیره‌بلوکی این قابلیت را دارد که سیستم‌های غذایی موجود را تقویت کند. فناوری زنجیره‌بلوکی اطلاعات را در مجموعه‌های داده به‌هم‌پیوسته ذخیره می‌کند که به‌صورت زنجیره‌ای از بلوک‌ها گروه‌بندی و مرتبط شده‌اند [8, 9] و می‌تواند اطلاعات دقیق و شفافی را در مورد رهگیری و پی‌گیری مواد غذایی در حین حرکت در طول زنجیره تأمین فراهم‌آورد که منجر به بهبود ردیابی و کنترل می‌شود [10]. از ویژگی‌های اصلی این فناوری می‎توان به افزایش دقت رهگیری، شفافیت و امنیت اشاره داشت [11]. بنابراین، تحقق این اهداف مستلزم وجود چارچوب‌های قانونی و مقررات جامع و همسو با فناوری‌های نوین، در حوزه ایمنی غذایی است.

از مواد قانونی اخیر کشور در حوزه ارتقای ایمنی غذایی که با هدف رهگیری زنجیره و ردیابی آلودگی در طول زنجیره تأمین مصوب شده است، می‌توان به بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اشاره داشت که در آن به موضوع «ایجاد نظام رهگیری و ردیابی، بسته‌بندی و شناسه‌دار کردن محصولات خام کشاورزی، دامی، طیور و آبزی و ارزیابی باقیمانده‌ها» پرداخته است و بررسی آیین‌نامه مصوب شده برای بند قانونی مذکور، موضوع گزارش حاضر است.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان خلاصه مدیریتی طرح پژوهشی «تحلیل وضعیت ایمنی غذایی در کشور و تبیین راهکارهای مربوطه؛ پیامدهایی برای قانونگذاری» با شماره مسلسل 16124، به چالش‌های حوزه آفت‌کش‌ها و ایمنی غذایی در کشور پرداخته است. این گزارش بیان می‌دارد ضعف نهادی، فقدان دستیابی کشاورزان به نهاده‌های زیستی با کیفیت و قیمت مناسب، تعارض منافع، فقدان ارائه آموزش‌های کاربردی و مستمر درخصوص روش‌های کنترل زیستی و مدیریت تلفیقی آفات، فقدان نظام کدگذاری و رهگیری محصولات و بازار متمایز برای محصولات سالم و ارگانیک و فقدان برخورد مناسب با محصولات آلوده به باقیمانده غیرمجاز، از موانع توسعه کاربرد نهاده‌های زیستی و کم‌خطر و استفاده صحیح از آفت‌کش‌ها برشمرده شده است [12].

براساس نتایج یک گزارش کارشناسی دیگری که در اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران انجام گرفته است فرایند تأمین، توزیع، عرضه و نحوه مصرف آفت‌کش‌ها در کشور با مشکلاتی روبه‌‌رو است که موجب شده کاربران آفت‌کش‌ها از کارایی آفت‌کش‌ها رضایتمندی لازم را نداشته که به ایجاد دغدغه‌های جدی از منظر بهداشتی به‌دلیل افزایش مصرف آفت‌کش‌ها و آلودگی‌های محیط‌زیستی منجر شده است. منشأ مشکلات موجود به نحوه ثبت آفت‌کش‌ها، کنترل کیفی آفت‌کش‌ها‌، توزیع، فروش و رفتار کاربران مربوط می‌‌شود. همچنین این مطالعه منطقی‌ترین روش برای استفاده اصولی از آفت‌کش‌ها و پرهیز از مخاطرات آن‌ها در کشور را، مدیریت و رهگیری آفت‌کش‌ها عنوان کرده است و انجام اقدام‌های فوری برای ساماندهی و مدیریت آفت‌کش‌ها و رهگیری آفت‌کش‌های مصرفی را در کشور ضروری دانسته است [13].

همچنین مطابق نتایج مطالعه دیگر صورت گرفته در اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران که به نقشه راه بهبود مصرف سموم شیمیایی در بخش کشاورزی پرداخته است، مصرف نادرست آفت‌کش‌ها در کشاورزی نشان‌دهنده آن است که تمام فرایند مدیریت کنونی آفت‌کش‌ها در کشور نیاز به ارتقای کیفی تولیدات داخلی دارد. همچنین بخشی از عوارض ناشی از مصرف آفت‌کش‌ها به‌علت نبود آگاهی کافی و فقدان رعایت اصول مصرف توسط کشاورزان است. بنابراین، وضع قوانین کنترلی، آموزش کشاورزان و ارتقاء نظارت بر واردات و مقابله با قاچاق آفت‌کش‌های بی‌کیفیت و ایجاد نظام‌های نظارت بر باقیمانده آفت‌کش‌ها از راهکارهای مهم در این حوزه به‌شمار می‌رود [14].

2-2. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

موضوع سلامت و ایمنی محصولات و مواد غذایی در قوانین، مقررات و اسناد بالادستی کشور همواره مورد توجه قرار گرفته است (جدول ۱). در راستای تحقق ایمنی غذایی، بر مباحثی همچون مبارزه تلفیقی با آفات، استفاده از آفت‌کش‌ها و کودهای زیستی، اختصاص شناسه رهگیری برای محصولات، کاهش و بهینه‌سازی مصرف آفت‌کش‌ها و کودهای شیمیایی، آموزش کشاورزان و کنترل باقیمانده‌های غیرمجاز در محصولات غذایی تأکید شده است. برخی از احکام قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه به این موضوع‌ها پرداخته‌اند و شامل مفادی برای ارتقای سلامت و ایمنی مواد غذایی هستند. در این گزارش، با توجه به بررسی یکی از بندهای قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، تمرکز اصلی بر مباحث مرتبط با ایمنی غذایی در این قانون برنامه قرار گرفته است. همچنین، به مواد مرتبط با ایمنی‌غذایی که در قوانین برنامه‌های پنج‌ساله پنجم و ششم توسعه ذکر شده و ارتباط مستقیمی با این آیین‌نامه دارند، نیز اشاره می‌‌شود (جدول ۱).

موضوع شناسنامه‌دار کردن محصولات کشاورزی در بندهای «الف» ماده (35) و «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت [15] اشاره شده است. مطابق بند «الف» ماده (35) این قانون وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است که با مشارکت اتاق اصناف کشاورزی و منابع طبیعی ایران و سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی جمهوری اسلامی شناسنامه‌دار کردن محصولات کشاورزی را انجام دهد. علاوه‌بر این، براساس بند «خ» ماده (71) قانون فوق‌الذکر، وزارت جهاد کشاورزی، مکلف شده است تا با هماهنگی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد ایران پس از ایجاد نظام رهگیری، ردیابی، بسته‌بندی و شناسنامه‌دار کردن و نشان‌سازی برای محصولات خام کشاورزی، دامی، طیور و آبزی از سطح مزرعه و دامداری، این محصولات را از نظر باقیمانده سموم کشاورزی، شوره (نیترات)، فلزات سنگین و باقیمانده داروهای دامی در زنجیره تأمین، جهت انجام اقدام قانونی لازم، ارزیابی و اعلام کند. افزون بر این، در جدول (6) ماده (۳۲) قانون برنامه مذکور، سنجه‌های عملکردی برای تأمین امنیت غذایی پایدار، تولید غذای سالم و با کیفیت برای آحاد جامعه و افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی، تعریف شده است که ازجمله این موارد می‌توان به کاهش سهم هر یک از محصولات دارای آلاینده‌های غیرمجاز از محصولات پر مصرف، افزایش سهم بازار داخلی مرغ سایز (مرغ سلامت محور) و افزایش سهم سطح زیر کشت محصولات زیستی (ارگانیک) اشاره کرد.

به‌موجب بند «و» ماده (34) قانون برنامه پنجم توسعه [16] و بند «ت» ماده (72) قانون برنامه ششم توسعه [17]، وزارت بهداشت، درمان و آموزش موظف شد تا با همکاری وزارت جهاد کشاورزی مقدار مصرف مجاز سموم و کودهای شیمیایی برای تولید محصولات باغی و کشاورزی را مشخص کند و عرضه محصولاتی که به‌صورت غیرمجاز از سموم و کودهای شیمیایی استفاده کرده‌‌اند را ممنوع کند. همچنین براساس این بندهای قانونی، اطلاع‌‌رسانی و فرهنگ‌سازی در زمینه کاهش استفاده از سموم و کودهای شیمیایی و فراهم کردن امکان دسترسی مردم به محصولاتی که از سلامت لازم برخوردارند، برعهده وزارت جهاد کشاورزی قرار داده شد. همچنین براساس بند «د» ماده (31) قانون برنامه ششم توسعه دولت مکلف شده است تا زیرساخت شناسه‌گذاری، بارنامه الکترونیکی و رهگیری کالا و نهاده کشاورزی و دامی صنعتی و نیمه‌صنعتی تا رسیدن به مصرف‌کننده نهایی راه‌اندازی کند. باوجود تأکید قوانین برنامه‌های پیشین توسعه به موضوع ایمنی غذایی و کنترل باقیمانده‌های غیرمجاز در محصولات کشاورزی، اجرایی‌سازی آن در کشور به‌صورت مطلوب صورت نپذیرفته است و لازم است در این حوزه آیین‌نامه بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت [15] با ارائه یک برنامه مدون و دقیق، ضوابط فنی، اصول اجرایی و جدول زمان‌‌بندی آن را به‌صورت کامل و همراه با جزئیات مورد نیاز ارائه دهد.

جدول 1. اهمیت مباحث مربوط به ایمنی غذایی و رهگیری محصولات در قوانین برنامه‌های اخیر توسعه

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3. ارزیابی کلیات آیین‌نامه

آیین‌نامه اجرایی موضوع بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به‌رغم اهمیت موضوع، به‌صورت کلی و فاقد جزئیات ضروری و موردنیاز تدوین شده است و به بخش قابل‌توجهی از الزام‌های اجرایی و جزئیات برنامه شناسنامه‌دار کردن و رهگیری محصولات نپرداخته است. همچنین، اکثر وظایف و برنامه‌های عملیاتی در این آیین‌نامه مشخص نشده و بخشی از آن‌ها به تدوین آیین‌نامه‌ها و ضوابط آتی موکول شده است. این نقصان‌ها می‌تواند به تأخیر در اجرای برنامه، کاهش کارایی و حتی موفق نشدن در دستیابی به اهداف موردنظر منجر شود. علاوه‌بر این آیین‌نامه مذکور ابهامات متعددی در موضوع‌های مختلف از قبیل وظایف محوله به دستگاه‌ها و تعاریف ارائه داراست که این موضوع می‌تواند موجب برداشت تفاسیر مختلف از موضوع‌ها شده و در نهایت اجرای آیین‌نامه را از هدف اصلی آن دور سازد.

با وجود اینکه بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، سه وظیفه (1) استقرار نظام پایش، (2) رهگیری و (3) ارزیابی باقیمانده‌ها را مشخصاً تکلیف کرده است؛ ولی آیین‌نامه اجرایی مصوب، جزئیات لازم را در هر یک از این سه وظیفه مشخص نکرده و صرفاً اشاره کرده رئوس اصلی «ضوابط فنی، فرایندها و برنامه اجرایی» ظرف شش ماه آینده تدوین شود. علاوه‌بر این، آیین‌نامه اجرایی مدنظر از منظر نبود انطباق با قوانین بالادستی با چالش‌های اساسی مواجه است که ازجمله مهم‌ترین این قوانین می‌توان به قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱395/۱۱/۱0 و اصلاحات بعدی) [18] و قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اشاره داشت. علاوه‌بر این، آیین‌نامه مذکور، با آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ نباتات (مصوب 1346/10/04) نیز در تعارض است. در بخش بعدی گزارش حاضر، مواد فوق‌‌‌‌الذکر به تفصیل تشریح خواهد شد.

نکته قابل تأمل دیگر آن است که با وجود اینکه در ماده (10) این آیین‌نامه به سایر قوانین مرتبط اشاره شده است، اما این رویکرد در سایر بخش‌های مصوبه مذکور رعایت نشده است. به‌عنوان مثال، در جدول ماده (32) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت که مستقیماً به موضوع ایمنی غذایی پرداخته، مقرر شده است که سهم محصولات دارای آلاینده غیرمجاز از محصولات پرمصرف، سالیانه به میزان 10 درصد کاهش یابد. با وجود ارتباط تنگاتنگ این حکم با موضوع بند «خ» ماده (71)، آیین‌نامه اجرایی از اشاره به آن غفلت کرده است. این درحالی است که آیین‌نامه‌های اجرایی باید با نگاهی نظام‌مند و جامع، تمامی احکام مرتبط را سنجیده و از تعارض یا نقض آن‌ها جلوگیری کنند. به‌ویژه آنکه موضوع ایمنی غذایی به‌صورت یک منظومه به‌هم پیوسته است و احکام مختلف قانون برنامه در این حوزه مکمل یکدیگر محسوب می‌شوند. بنابراین شایسته بود در تدوین آیین‌نامه اجرایی، علاوه‌بر توجه به بند «خ» ماده (71)، سایر ضوابط مرتبط ازجمله ماده (32) و بند «الف» ماده (۳5) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت [15]، بند «4» ماده (61) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور [18] و ماده (6) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی [19] نیز مورد توجه قرار می‌گرفت تا از یک سو هماهنگی لازم بین بخش‌های مختلف قانون برقرار شود و ازسوی دیگر، دستگاه‌های اجرایی با چارچوبی جامع و بدون تناقض مواجه باشند. این قوانین در صورت استناد و بهره‌گیری مناسب، می‌توانست به غنای محتوایی آیین‌نامه افزوده و اجرای مؤثرتر بند «خ» ماده (71) را تسهیل کند.

لازم به ذکر است که در تدوین این آیین‌نامه نکات حیاتی و مهم دیگری نیز مورد غفلت واقع شده است که می‌تواند اجرایی‌سازی آیین‌نامه را با چالش‌های اساسی مواجه کند، لذا ضرورت دارد که این نکات به‌صورت جدی مورد توجه قرار گیرند و اقدام‌های لازم برای اصلاح و درج این موضوع‌ها در آیین‌نامه مبذول شود. در ادامه به مهم‌ترین نکات مغفول مانده در آیین‌نامه «خ» ماده (71) اشاره شده است:

-      نحوه ارزیابی باقیمانده سموم و آلاینده‌ها، مراکز مسئول ارزیابی، مسئول پرداخت هزینه‌های ارزیابی و شناسنامه‌دار کردن محصول،

-      نحوه برچسب‌گذاری و انواع برچسب؛ برای استفاده از ابزار بازار برای اصلاح رفتار تولیدکنندگان،

-      به‌کارگیری از ظرفیت بخش سوم، سمن‌ها در دفاع از حقوق مصرف‌کنندگان و شفافیت و نیز جلوگیری از ارتشاء احتمالی در نهادهای دولتی مسئول.

4. ارزیابی تفصیلی مواد آیین‌نامه

4-1. ماده (1)

4-1-1. نبود توجه به اجرای نظام رهگیری و ارزیابی باقیمانده‌های محصولات وارداتی

بند «۵» ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی که به تعریف «شناسنامه‌دار کردن محصول» می‌پردازد، به‌صورتی تدوین شده که دامنه شمول آیین‌نامه را محدود به تولیدات داخلی می‌کند. در این بند صرفاً به تخصیص شناسه در فرایند «از تولید تا عرضه یا صادرات» اشاره شده و به موضوع واردات هیچ اشاره‌ای نشده است. این درحالی است که بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، نظام پایش باقیمانده‌ها و رهگیری محصولات را به‌صورت عام و بدون تفکیک بین تولید داخل و واردات مقرر داشته است. این نقیصه در تعریف پایه، می‌تواند مبنایی برای تفسیر محدودکننده از شمول آیین‌نامه ایجاد کند. این مشکل تنها به بند «5» ماده (1) محدود نمی‌‌شود، بلکه در بررسی سایر مواد آیین‌نامه نیز ملاحظه می‌‌شود که رویکرد غالب، تمرکز بر تولیدات داخلی است و موضوع واردات عمدتاً مورد غفلت قرار گرفته است.

در موارد معدودی که به برچسب‌گذاری و ایجاد قابلیت رهگیری محصولات صادراتی اشاره شده، باز هم پایش و ارزیابی محصولات وارداتی به‌صورت کلی نادیده گرفته شده است؛ این درحالی است که آلودگی بالای برخی محصولات وارداتی چه از مبدأ و چه در بنادر به مواد ناسالم مسبوق به سابقه است. این ابهام با کاربرد مکرر واژه «تولید» در متن آیین‌نامه، بدون تصریح به شمول آن بر محصولات وارداتی، تشدید شده است. البته موضوع جالب اینکه درحالی در بند «2» ماده (8)، واردکنندگان مکلف به فراخوان و جمع‌آوری محصول شده‌اند که در احکام قبلی تکلیفی درخصوص واردات وضع نشده است. چنین رویکردی در تدوین آیین‌نامه، با روح حاکم بر بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت که به‌صراحت شامل کلیه کالاهای موضوع این بند اعم از تولید داخل و وارداتی می‌‌شود، در تعارض است. بنابراین لازم است در بازنگری آیین‌نامه، ابتدا در بند «5» ماده (1) با افزودن عبارت «واردات» در کنار «تولید» و «صادرات»، تعریف شناسنامه‌دار کردن محصول به‌صورت جامع اصلاح شود. سپس در سایر مواد مرتبط نیز باید به‌صراحت به شمول آیین‌نامه نسبت به محصولات وارداتی اشاره شود تا از هرگونه تفسیر محدودکننده جلوگیری شود. این اصلاحات تضمین خواهد کرد که آیین‌نامه اجرایی به‌طور کامل اهداف قانونی مقرر در بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت را محقق کند.

4-1-2. نبود جامعیت در تعریف باقیمانده‌ها

در بند «11» که به تعریف باقیمانده‌ها پرداخته است، زهرابه (توکسین)های مهم و خطرناک مورد توجه قرار نگرفته است.

4-۲. ماده (2)

4-2-1. بی‌توجهی به الزام‌های گزارش‌دهی شش‌ماهه در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و تأخیر در تدوین آیین‌نامه اجرایی

با توجه به‌تصریح بند «خ» ماده (۷۱) مبنی بر تکلیف وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ملی استاندارد به ارائه گزارش عملکرد هر شش ماه یکبار به کمیسیون‌های مرتبط در حوزه‌های بهداشت و کشاورزی، انتظار بر آن بود که آیین‌نامه اجرایی پیش از این تدوین می‌شد تا امکان ارائه گزارش اقدام‌های انجام‌شده درخصوص سه وظیفه محول شده در بند «خ» ماده (71) قانون یعنی 1. استقرار نظام پایش، 2. رهگیری و 3. ارزیابی باقیمانده‌ها به‌صورت منظم فراهم شود. با این حال، علی‌رغم الزام قانونی به ارائه گزارش سه اقدام مذکور در بازه‌های شش‌ماهه، تدوین آیین‌نامه اجرایی با فاصله زمانی حدود ۷ ماه از تاریخ ابلاغ قانون برنامه صورت پذیرفته است و مطابق ماده (2) آیین‌نامه، مهلت شش ماهه دیگری نیز برای تهیه «ضوابط فنی، فرایندها و برنامه اجرایی» در نظر گرفته شده است. این امر به‌معنای تأخیر حدود ۱۳ ماه (یک سال و یک ماه) از زمان ابلاغ قانون تا آغاز گزارش‌دهی است که مغایر با روح قانون است و نقض غرض محسوب می‌‌شود، چرا که گزارش‌دهی منظم شش‌ماهه مستلزم آماده‌سازی زیرساخت‌ها در کوتاه‌ترین زمان ممکن است.

همچنین ازآنجاکه اصولاً آیین‌نامه باید با جزئیات و نحوه اجرای قانون تدوین شود، لازم بود حداقل به رئوس اصلی «ضوابط فنی، فرایندها و برنامه اجرایی» در این آیین‌نامه اشاره می‌شد؛ لذا برای رفع این تعارض و تحقق اهداف قانونی، به‌ویژه در بخش زمان‌‌بندی اجرا، ضروری است مهلت تعیین‌شده در ماده (2) آیین‌نامه، از شش ماه به حداقل زمان ممکن (۱ یا ۲ ماه) کاهش یابد تا امکان نظارت و ارزیابی به‌موقع فراهم شود. در غیر این صورت، تأخیر یادشده موجب اختلال در اجرای صحیح بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و گزارش‌دهی دوره‌ای خواهد شد.

4-2-۲. ضعف در ضوابط تدوین ضوابط فنی، فرایندها و برنامه اجرایی شناسنامه‌دار کردن محصولات

با توجه به مفاد بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، وزارت جهاد کشاورزی موظف است به‌همراه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد نسبت به استقرار نظام رهگیری، ردیابی، بسته‌بندی و شناسنامه‌دار کردن محصولات اقدام کرده و نتایج ارزیابی‌های مربوطه را اعلام کنند. این موضوع نشان‌دهنده ضرورت هماهنگی و همکاری سه‌جانبه این نهادها در اجرای کامل مفاد قانون است. با این حال، ماده (۲) آیین‌نامه اجرایی این بند صرفاً وزارت جهاد کشاورزی را مکلف به تهیه و اعلام «ضوابط فنی، فرایندها و برنامه اجرایی» شناسنامه‌دار کردن، رهگیری و ردیابی محصول در زنجیره تأمین کرده و به نقش وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد اشاره‌ای نداشته است. بنابراین این رویکرد با مفاد بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در تعارض است.

4-2-3. مغایرت با ماده (۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور

ماده (2) آیین‌نامه اجرایی مذکور با ماده (۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱۰ بهمن ماه ۱۳۹۵ و اصلاحات بعدی) آن نیز مغایرت دارد، چرا که به موجب این ماده، شورای‌عالی سلامت و امنیت غذایی تشکیل شده و آیین‌نامه اجرایی آن در تاریخ ۱۹ دی ماه ۱۳۹۷ به‌تصویب رسیده است. در این آیین‌نامه سازوکارهای لازم برای فعالیت شورای‌عالی مذکور در حوزه سلامت و ایمنی غذایی پیش‌بینی شده است، اما ماده (۲) آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (۷۱) به این شورا اشاره‌ای نکرده و از این حیث، با آیین‌نامه اجرایی شورای مذکور در تعارض است.

4-3. ماده (3)

4-3-1. ابهام در ضوابط تهیه شناسنامه

در ماده (3) آیین‌نامه اجرایی، همانند ماده (2)، اشاره‌ای به نقش وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد نشده است. این ماده وزارت جهاد کشاورزی را مکلف کرده تا نسبت به تهیه شناسنامه و فراهم کردن امکان تخصیص شناسه برای محصولات خام کشاورزی و فراوده‌های خام دامی اقدام کند.

علاوه‌بر این، عبارت مذکور از حیث محتوایی دارای ابهام است؛ به‌گونه‌ای که صرفاً تأکید کرده است وزارت جهاد کشاورزی تا انتهای قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، امکان تخصیص شناسه را فراهم کند نه اینکه همه محصولات را دارای شناسنامه و شناسه کند. این نبود شفافیت با هدف اصلی بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت که اجرای کامل نظام شناسنامه‌دار کردن محصولات و نه صرفاً فراهم کردن امکان تخصیص شناسه را دنبال می‌کند، همخوانی ندارد. به‌ویژه آنکه عبارت «فراهم کردن امکان تخصیص شناسه» در ماده (۳)، حاکی از فرایندمحور بودن این تکلیف است و نه نتیجه‌گرا بودن آن؛ درحالی‌که قانون برنامه به استقرار عملیاتی این نظام و حصول نتیجه نهایی آن تأکید دارد.

4-3-۲. ابهامات مفهومی و اجرایی در تعیین جدول زمانی اجرای برنامه نظام رهگیری و شناسه‌دار کردن

علاوه‌بر این، در بخش پایانی ماده (3)، به ارائه «جدول زمانی اجرای این برنامه» ازسوی وزارت جهاد کشاورزی اشاره شده است، درحالی‌که در متن ماده و یا روی‌هم‌رفته آیین‌نامه واژه «برنامه» به‌صورت صریح تعریف نشده و مشخص نیست دقیقاً چه برنامه‌ای با چه اجزایی مدنظر است. همچنین، این عبارت که «تا پایان اجرای قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت عملیاتی شود» مبهم و نیازمند شفاف‌سازی است، زیرا روشن نیست کدام بخش از فرایند (تهیه شناسنامه، تخصیص شناسه یا اجرای کامل نظام رهگیری و شناسه‌دار کردن) باید در این بازه زمانی محقق شود. ازسوی دیگر، آیا مقصود، تحقق 100 درصدی شناسنامه‌دار کردن کلیه محصولات کشاورزی، انجام ارزیابی‌های لازم (حتی به‌صورت نمونه‌ای و تصادفی) و اعلام عمومی نتایج درخصوص کلیه محصولات کشاورزی است (کما اینکه مقصود قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت همین موضوع بوده است). این ابهامات درحالی است که منطقاً باید به صراحت به تحقق کامل اهداف مندرج در بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اشاره می‌شد. نبود شفافیت در این‌گونه موارد، می‌تواند به‌موجب تفسیرهای متفاوت شود و به اختلاف‌نظر در اجرا و ارزیابی اقدام‌های انجام‌شده، منجر شود. لازم به ذکر است که صرف اشاره به «ارائه جدول زمانی» توسط وزارت جهاد کشاورزی، بدون تعیین شاخص‌های کمی و کیفی روشن برای تحقق این اهداف، موجب ابهام در میزان التزام به اجرای کامل نظام رهگیری می‌‌شود. به‌جای این عبارت کلی، به وضوح باید در آیین‌نامه مقرر می‌شد که «کلیه محصولات کشاورزی باید تا پایان اجرای قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به‌صورت کامل شناسنامه‌دار شده، مورد ارزیابی قرار گیرند و نتایج به‌صورت عمومی اعلام شود». این سطح از شفافیت می‌تواند از بروز تفسیرهای متفاوت و تعلل در اجرای کامل نظام رهگیری پیشگیری کند.

4-3-۳. بی‌توجهی به آگاه‌سازی عمومی در زمینه ایمنی غذایی

در تبصره ماده (3) که به اتصال و ایجاد سامانه‌های رهگیری و دسترسی ذی‌نفعان به اطلاعات اشاره دارد، به موضوع آگاه‌سازی عمومی جامعه که امروزه به‌عنوان یکی از راهبردهای اساسی ایمنی غذایی در جهان شناخته می‌‌شود، توجهی صورت نگرفته است. درحالی‌که ضروری است با رعایت ضوابط و سازوکارهای مناسب، امکان دسترسی شفاف مصرف‌کنندگان به اطلاعات مربوط به باقیمانده‌ها فراهم شود؛ به‌گونه‌ای که سطح آگاهی عمومی با رعایت ملاحظه نبود ایجاد تنش‌های اجتماعی ارتقا یابد. این موضوع در متن آیین‌نامه به روشنی مورد توجه قرار نگرفته است، این درحالی است که بند «خ» ماده (71) صراحتاً به موضوع «اعلام» نتایج تأکید دارد، اما آیین‌نامه از تعیین چارچوب و شیوه‌های مناسب برای تحقق این امر حائز اهمیت غافل مانده است.

4-3-۴. بیتوجهی به تشریح جزئیات و راهکارهای عملیاتی اجرای نظام رهگیری و ردیابی

با توجه به ساختار کشاورزی خرده‌مالکی در کشور که اجرای نظام رهگیری و ردیابی را با پیچیدگی‌های خاصی مواجه می‌سازد، انتظار می‌رفت آیین‌نامه اجرایی با درک این واقعیت، جزئیات و راهکارهای عملیاتی متناسب با این شرایط را ارائه کند. حال آنکه صرفاً به تکرار مفاد قانونی اکتفا شده و حل مسئله را به آیین‌نامه‌ای که قرار است شش ماه بعد تدوین شود، احاله داده است. این درحالی است که طبق اصول حقوقی، آیین‌نامه‌های اجرایی باید با افزودن جزئیات و سازوکارهای لازم در چارچوب قانون، به شفاف‌سازی و تسهیل اجرای روند قانون کمک نمایند. بنابراین از این منظر نیز آیین‌نامه اجرایی، اهداف مورد نظر در بند «خ» ماده (71) را پوشش نمی‌دهد و در اجرای این بند قانونی با مشکل مواجه خواهد شد.

4-3-۵. ابهام در محتوای سامانه‌های رهگیری و ردیابی محصول

در این تبصره به موضوع «سامانه‌های رهگیری و ردیابی محصول» اشاره شده است، لیکن این عبارت از دید محتوایی دارای ابهام است. مشخص نیست آیا مقصود، راه‌اندازی و یا تخصیص سامانه‌های جداگانه برای هر یک از محصولات کشاورزی است و یا طراحی یک سامانه یکپارچه برای کلیه محصولات منظور است. این نبود شفافیت درحالی است که در بخش تعاریف آیین‌نامه نیز هیچ گونه تعریفی از مفهوم «سامانه»، ساختار فنی و الزامات اجرایی آن ارائه نشده است؛ لذا ضروری است، تعریف دقیقی از «سامانه رهگیری و ردیابی محصول» ارائه شود و ویژگی‌های کلی، ساختار اطلاعاتی و نحوه عملکرد آن به‌گونه‌ای تبیین شود که قانونگذار را نسبت به امکان تحقق کامل اهداف مندرج در بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت مطمئن سازد.

4-۴. ماده (4)

در ماده (4) آیین‌نامه اجرایی نیز همانند ماده (3)، نقص‌های مشابهی مشاهده می‌‌شود. این ماده، صرفاً به تکرار مفاد بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اکتفا کرده و مقرر داشته که «ضوابط، دستورالعمل‌ها و برنامه‌های اجرایی عرضه محصولات به‌صورت بسته‌بندی شده» ظرف شش ماه تدوین و اجرایی شود. این درحالی است که خود قانون به صراحت این تکلیف را برای دستگاه‌های مسئول (وزارت جهاد کشاورزی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد) مقرر کرده بود و این ماده از آیین‌نامه، بدون افزودن ارزش اجرایی یا محتوایی مشخصی، صرفاً به ذکر مهلت شش ماهه بسنده کرده است. نکته حائز اهمیت آن است که اصولاً آیین‌نامه اجرایی باید در این بخش، به تعیین معیارها و شاخص‌های ضروری می‌پرداخت؛ ازجمله آنکه مشخص می‌کرد چه محصولاتی در شرایط فعلی در صورت فقدان بسته‌بندی موجب تهدید سلامت عمومی می‌شوند و لذا بسته‌بندی آن‌ها به‌لحاظ ایمنی غذایی ضرورت دارد و چه گروهی از محصولات امکان عرضه به هر دو شکل (بسته‌بندی‌شده و فله) را دارا می‌باشند. همچنین آیین‌نامه اجرایی باید به‌منظور بهبود رهگیری محصولات و افزایش سرعت پردازش و امنیت داده‎ها، به بهره‌گیری از فناوری‎های نوین و دقیق ازجمله زنجیره‌بلوکی و هوش مصنوعی در تدوین «ضوابط، دستورالعمل‌ها و برنامه‌های اجرایی مربوط به عرضه محصول به صورت بسته‌بندی شده» اشاره می‎‎کرد.

البته بعدها ذکر خواهد شد که تبصره ماده (8) این آیین‌نامه، با ممنوع کردن عرضه محصول فاقد بسته‌بندی در مراکز توزیع و عرضه، به‌نوعی بسته‌بندی را برای کلیه محصولات کشاورزی اعم از زراعی، باغی و غیره، الزامی کرده است که عملاً امکان‌پذیر نیست. ضمن آن‌که براساس جزء «پ» بند «6» ماده (3) آیین‌‌نامه اجرایی قانون مدیریت پسماندها (مصوب 5 مرداد ماه 1384 با اصلاحات و الحاقات بعدی)، شیوه‌های تولید و مصرف به‌نحوی که پسماند کمتری ایجاد کند، باید مدنظر قرار گیرد، لذا الزام به بسته‎بندی کردن محصولات، به‏خصوص بدون توجه به مواد مناسب برای بسته‌بندی، می‎تواند حجم زیادی از پسماند را تولید کند. به‌این‌ترتیب، از آنجایی که نظارت بر آلاینده‌های غیرمجاز نیز طبق ماده (7) آیین‌نامه، صرفاً محدود به محصولات ثبت‌شده در نظام رهگیری و ردیابی گردیده است و تنها، محصولات بسته‌بندی‌شده در این نظام ثبت می‌شوند؛ لذا می‌توان نتیجه گرفت که هدف قانونگذار از تقنین بند «خ» ماده (71) محقق نخواهد شد. چراکه براساس ترتیبات آیین‌نامه اجرایی صرفاً بر محصولات کشاورزی بسته‌بندی‌شده مندرج در نظام رهگیری و ردیابی نظارت خواهد شد. علاوه‌بر این، آیین‌نامه می‌توانست با اولویت‌بندی محصولات براساس میزان خطرپذیری، راهکارهای اجرایی متناسب با انواع محصولات و شرایط تولید و عرضه آن‌ها را ارائه کند.

4-5. ماده (5)

4-۵-۱. ابهام در دامنه شمول

طبق این ماده، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که به‌نحوی در زمینه تولید، واردات و عرضه محصول فعالیت دارند، مکلف شده‌اند که ضوابط و دستورالعمل‌های اعلامی وزارت جهاد کشاورزی درخصوص این آیین‌نامه را اجرا کنند. همان‌طور که قبلاً نیز اشاره شد، الزام کلیه واحدهای خرده‌مالکی، فارغ از مساحت و میزان تولیدی که دارند، به بسته‌بندی محصول، به‌خصوص با توجه به تعریفی که در ماده (1) آیین‌نامه اجرایی از این عبارت به عمل آمده است؛ عملاً امکان‌پذیر  نیست و واحدهای خرد، توان مالی مناسب برای بسته‌بندی و شناسه‌دار کردن محصولات خود ندارند. لذا برای گروهی از واحدهای مذکور که امکان معقول بسته‌بندی را دارند، باید سازوکارهای حمایتی لازم برای جبران این افزایش هزینه‌ها ازجمله تسهیلات، صدور گواهی دسته‌جمعی (نظام‌های تضمین مشارکتی) و غیره در آیین‌نامه مذکور برای آن پیش‌بینی شود و مصادیق این سازوکارها در قانون مرتبط آورده شود. علاوه‌بر این، الزامی کردن عرضه کلیه محصولات کشاورزی سبب افزایش مضاعف هزینه مصرف‌کننده خواهد شد و در کشورهای پیشرو و یا همسایه نیز چنین ضابطه‌ای دیده نمی‌‌شود. 

4-۵-2. تعارض با سامانه‌های موضوع ماده (3)

در تبصره «1» ماده (5)، مراکز توزیع محصولات ازجمله اصناف و شهرداری‌ها ملزم به همکاری در اجرای برنامه رهگیری «پس از راه‌اندازی سامانه» شده‌اند. در اینجا مشخص نیست آیا منظور، همان سامانه‌های موضوع ماده (3) است یا سامانه مستقل و متفاوت دیگری، مدنظر بوده است. علاوه‌بر این، سازوکار نظارتی و ابزارهای کنترل مراکز عرضه مذکور برای اطمینان از اینکه محصولات فاقد شناسه رهگیری و یا محصولات شناسه‌دار دارای باقیمانده غیرمجاز را عرضه نمی‌کند و همچنین شیوه‌های گزارش‌دهی مردمی، در این بند اشاره نشده است.

4-۵-3. مشروط کردن جلوگیری از عرضه محصولات آلوده و فاقد شناسنامه به استقرار سامانه

تبصره «1» ماده (5)، عرضه نکردن محصولات دارای باقیمانده غیرمجاز و یا فاقد شناسنامه را به‌بعد از استقرار سامانه موکول کرده و از آنجایی که جزئیات ضرور و زمان‌‌بندی خاصی برای استقرار سامانه تعیین نشده است، لذا تحقق هدف اصلی تکلیف بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت دچار ابهام است.  

4-۵-4. نبود الزام رعایت حد مجاز باقیمانده‌ها در محصولات صادراتی شناسنامه‌دار

در تبصره «2» ماده (5) صرفاً به الزامی بودن برخورداری از شناسنامه برای محصولات صادراتی اشاره شده است، درحالی‌که این تبصره، از ذکر شرط اساسی نبود وجود باقیمانده‌های غیرمجاز در محصولات صادراتی غفلت ورزیده است. در واقع، ممکن است محصول شناسنامه‌دار، حاوی باقیمانده‌های غیرمجاز باشد که در این صورت صادرات آن مغایر با اهداف ایمنی غذایی و سلامت مصرف‌کنندگان خواهد بود.

4-۶. ماده (6)

4-۶-۱. مبنا قرار ندادن سلامت محصولات در اعطای مشوق‌ها

ماده (6) آیین‌نامه اجرایی، تولیدکنندگانی را که نسبت به بسته‌بندی محصولات و اخذ شناسه اقدام کنند، مشمول مشوق‌های حمایتی می‌داند. با توجه به اینکه مشوق‌ها دامنه متنوعی دارند، بهتر بود که ماده (6) آیین‌نامه اجرایی سازوکارهای مشوق‌های حمایتی را پیش‌بینی می‌کرد. همچنین ضروری است که ماده مذکور سلامت محصول و وجود نداشتن باقیمانده‌های غیرمجاز را به‌عنوان شرط بهره‌مندی از این حمایت‌ها قید کند. این رویکرد با هدف بند «خ» ماده (۷۱) و نیز جدول ماده (32) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت که در یکی از ردیف‌های آن، بر کاهش محصولات آلوده تأکید شده است، همخوانی ندارد. فراهم ساختن امکان عرضه مستقیم محصولات فاقد باقیمانده‌های غیرمجاز، برچسب‌گذاری و متمایز کردن محصولات مذکور در بازار با هدف انتفاع بیشتر تولیدکنندگان مربوطه در مقایسه با سایر کشاورزان می‌تواند سبب استفاده از ابزار بازار برای اصلاح رفتار تولیدکنندگان شود.

4-7. ماده (7)

4-7-۱. ابهام در مفهوم «اقدام‌های قانونی لازم»

در ماده (7) آیین‌نامه اجرایی، ابهامات مختلفی مشاهده می‌‌شود. در بند «۱» این ماده، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده است تا با همکاری وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد، محصولات ثبت‌شده در نظام رهگیری و ردیابی را «به منظور انجام اقدامات قانونی لازم مورد بررسی و نظارت قرار دهد». این عبارت از چند جهت نیازمند شفاف‌سازی است. نخست آنکه مفهوم «اقدامات قانونی لازم»، به‌روشنی تعریف نشده و مشخص نیست دقیقاً چه نوع اقدام‌هایی مدنظر بوده است. ثانیاً، دامنه و محل اجرای نظارت (سطح مزرعه، باغ، بازار یا کل زنجیره تأمین) و نیز محتوای نظارت (ارزیابی باقیمانده‌ها، پایش مصرف کود و سموم یا سایر موارد) به‌روشنی مشخص نشده است.

4-7-2. فقدان شفافیف در تفکیک وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد

این ابهامات در بند «۲» ماده مذکور تشدید شده است. واگذاری مسئولیت ارزیابی به دو دستگاه مختلف (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد) بدون تعیین دقیق حدود وظایف، اختیارات و حوزه فعالیت هر یک، زمینه را برای بروز مشکلاتی از قبیل موازی‌کاری، تعارض نظرها، تفاوت در نتایج ارزیابی و حتی ترک فعل فراهم می‌آورد. تجربه سال‌های گذشته نشان داده است که چنین وضعیتی می‌تواند به اختلال در اجرای صحیح نظام اجرایی منجر شود. نکته حائز اهمیت دیگر، ناهماهنگی میان مقررات موجود، ازجمله آیین‌نامه اجرایی شورای‌عالی سلامت و امنیت غذایی (مصوب 19 دی ماه 1397 با اصلاحات و الحاقات بعدی) است که می‌توانست به‌عنوان چارچوبی برای هماهنگی بین‌دستگاهی مورد استناد قرار گیرد. این کاستی‌ها درحالی است که انتظار می‌رفت آیین‌نامه اجرایی با تعیین سازوکارهای دقیق و شفاف، از بروز چنین مشکلاتی پیشگیری کند.

4-7-۳. تناقض بین بندهای «1» و «2»

در بررسی تطبیقی بندهای «1» و «۲» ماده (7)، نیز ابهام‌های ساختاری قابل توجهی مشاهده می‌‌شود. بند «1» وزارت جهاد کشاورزی را مکلف به بررسی و نظارت محصولات ثبت شده در نظام رهگیری و ردیابی می‌کند، حال آنکه بند «۲» همان ماده، مسئولیت ارزیابی را به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد محول کرده و نقش وزارت جهاد کشاورزی را صرفاً به اعلام محصولات خام بسته‌بندی شده شناسنامه‌دار محدود کرده است. این رویکرد نه‌تنها موجب تداخل وظایف می‌‌شود، بلکه از حیث اجرایی نیز فاقد توجیه منطقی است، زیرا در صورت وجود سامانه یکپارچه رهگیری، دستگاه‌های مربوطه می‌توانند مستقیماً به اطلاعات محصولات دسترسی داشته باشند و نیازی به اعلام جداگانه توسط وزارت جهاد کشاورزی نیست. نکته قابل تأمل دیگر، محدود کردن دامنه ارزیابی، به محصولات خام بسته‌بندی‌شده شناسنامه‌دار است که با شمول گسترده بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت درخصوص کلیه محصولات خام کشاورزی در تعارض است. از آنجایی که در سایر احکام آیین‌نامه اجرایی به‌خصوص ماده (3) نیز تکلیف صریحی دال بر شناسنامه و شناسه‌دار کردن کلیه محصولات خام کشاورزی و دامی تا انتهای قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت وضع نشده است، محدود کردن دامنه ارزیابی، به محصولات خام بسته‌بندی‌شده شناسنامه‌دار، باعث می‌‌شود محصولاتی که معمولاً به‌صورت فله عرضه می‌شوند، از چرخه نظارتی خارج شوند و عملا بند «خ» ماده (71) تحقق مناسبی نداشته باشد. چنین رویکردی نه‌تنها با روح قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت مغایرت دارد، بلکه می‌تواند خلأهای نظارتی خطرناکی در ایمنی غذایی کشور ایجاد کند.

4-7-۴. غفلت از تعیین تکلیف درخصوص تدوین و اجرای برنامه ملی اصلاح مصرف نهاده‌ها و الگوی رفتار

در بررسی تبصره ماده (7) ملاحظه می‌‌شود که سازمان دامپزشکی صرفاً مکلف به تدوین و اجرای برنامه ملی پایش باقیمانده‌ها شده است؛ حال آنکه برای تحقق کامل اهداف بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، باید تمهیدات جامعی در جهت اصلاح مصرف نهاده‌ها و اصلاح الگوی رفتار دامداران برای تحقق اهدافی ازجمله کاهش مصرف آنتی‌بیوتیک‌ها و داروهای شیمیایی دامی، در نظر گرفته شود. این درحالی است که آیین‌نامه اجرایی، از تعیین تکلیف درخصوص مسئولیت تدوین و اجرای چنین برنامه‌های راهبردی غفلت کرده است. نقص مذکور از آن جهت حائز اهمیت است که صرف پایش باقیمانده‌ها بدون برنامه‌ریزی برای اصلاح الگوی مصرف و تغییر رفتار تولیدکنندگان، نمی‌تواند به‌صورت پایدار به تولید محصولات فاقد باقیمانده‌های غیرمجاز منجر شود؛ لذا ازاین‌رو نیز آیین‌نامه اجرایی تدوین شده، نمی‌تواند اهداف بند «خ» ماده (7۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت را به درستی محقق کند.

 4-8. ماده (8)

4-8-۱. تداخل وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد در پایش باقیمانده‌ها

در ماده (8) آیین‌نامه نیز همانند بند «۱» ماده (۷)، ملاحظه می‌‌شود که وظیفه مشترکی به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد محول شده است. درواقع، در این ماده مسئولیت پایش باقیمانده‌ها به‌صورت مشترک به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد محول شده است؛ بدون آنکه حدود وظایف و حوزه فعالیت هر یک از این دستگاه‌ها به روشنی تعیین شده باشد. این رویکرد با ضوابط موجود ازجمله بند «ت» ماده (7) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب 10 بهمن ماه 1395 با اصلاحات و الحاقات بعدی) و ماده (۲۸) آیین‌نامه اجرایی قانون حفظ نباتات (مصوب 4 دی ماه 1346) که مسئولیت اصلی پایش باقیمانده‌ها را برعهده وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار داده است، در تعارض است و می‌تواند منجر به موازی‌کاری، اتلاف منابع و درنهایت ترک فعل هر دو دستگاه شود.

4-8-2. بی‌توجهی به اقدام‌های زیربنایی و الزام‌های کاهش محصولات آلوده

مطابق جدول ماده (32) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، کاهش سهم محصولات دارای آلاینده‌های غیرمجاز مورد هدف‌گذاری کمی قرار گرفته است که تحقق این هدف، مسلماً مستلزم اتخاذ اقدام‌های زیربنایی و جامع ازسوی وزارت جهاد کشاورزی است. این اقدام‌ها باید شامل آموزش کشاورزان، تأمین و پخش نهاده‌های غیرشیمیایی، زیستی و گیاه‌پایه و نیز توسعه نظام‌های حمایتی مانند کشاورزی قراردادی باشد. آیین‌نامه اجرایی، از بهره‌گیری از ظرفیت‌های قانونی موجود مانند تشکل‌های موضوع مواد (2) و (5) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی (مصوب 23 تیر 1389 با اصلاحات و الحاقات بعدی) [19] که می‌توانند در استانداردسازی تولید محصولات سالم نقش‌آفرینی کنند و طبق ماده (6) همین قانون، وظایفی در همین راستا برعهده دارند، غافل مانده است. این درحالی است که آیین‌نامه‌های اجرایی باید با نگاهی جامع و نظام‌مند، کلیه ظرفیت‌های قانونی موجود را به کار گرفته و با تعیین سازوکارهای عملیاتی مشخص، تحقق اهداف قانونی را تسهیل کنند. عبارت اجرای «راهکارهای لازم» توسط وزارت جهاد کشاورزی بسیار کلی بوده و ماده (8) از پرداختن به سازوکارهای عملیاتی لازم برای تحقق این هدف و پیشگیری از تولید آن‌ها غفلت کرده است.

4-8-3. ابهام در نحوه تعیین تکلیف محصولات آلوده و تولیدکنندگان آن‌ها بعد از شناسایی

در بند «۲» ماده (8)، ابهامات متعددی درخصوص مفهوم عبارت «تعیین تکلیف» مشاهده می‌‌شود. این عبارت به روشنی مشخص نمی‌کند که آیا منظور معدوم‌سازی محصول است یا سایر اقدام‌های نظارتی و کنترلی مد نظر است. در واقع مشخص نشده است که این‌گونه محصولات پس از فراخوان باید چه برخوردی با آن‌ها صورت گیرد. آیا لازم است که این محصولات معدوم شوند، یا با قیمت پایین‌تر فروخته شوند و.... در صورت معدوم کردن یا فروش با قیمت پایین یا هر راهبرد دیگر و متضرر شدن تولیدکنندگان مربوطه، آیا باید خسارتی برای بار اول به کشاورزان پرداخت شود؟ این موارد باید به صراحت در آیین‌نامه شفاف‌سازی شود. این نبود شفافیت درحالی است که موضوع از حساسیت بالایی برخوردار بوده و باید مصادیق و حدود آن به‌صورت دقیق در آیین‌نامه تعیین شود. اشاره به «حسب ضوابط مرجع ذی‌صلاح قانونی مربوط» بدون تعیین مشخص این مراجع (ازجمله وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان ملی استاندارد)، بر ابهام مذکور افزوده و می‌تواند در عمل به اختلاف‌نظرهای اجرایی منجر شود.

4-8-4. شفاف نبودن سازوکار عملی جمع‌آوری محصولات آلوده در فراخوان

نکته دیگر، مربوط به الزام تولیدکنندگان، واردکنندگان و عرضه‌کنندگان به انجام فراخوان و جمع‌آوری محصولات آلوده است. در این زمینه چند ابهام اساسی وجود دارد؛ نخست آنکه فراخوان رسمی باید توسط مراجع دولتی ذی‌ربط انجام شود، نه توسط خود تولیدکنندگان (واردکنندگان) یا عرضه‌کنندگان. دوم آنکه، سازوکار عملی جمع‌آوری محصولات به‌ویژه برای تولیدکنندگان خرده‌پا که ممکن است محصولات‌شان در سطح وسیعی توزیع شده باشد، مشخص نشده است. به‌عنوان مثال، کشاورزی که محصول او از یک روستا به میادین میوه و تره‌بار یا فروشگاه‌های مختلف در استان‌های دیگر عرضه شده است، عملاً امکان پیگیری و جمع‌آوری وجود نخواهد داشت. همچنین تعریف دقیقی از «عرضه‌کننده» ارائه نشده است و مشخص نیست که منظور فروشگاه‌های خرده‌فروشی، عمده‌فروشان و یا میادین میوه و تره‌بار می‌باشند. به نظر می‌رسد ضروری است در بازنگری آیین‌نامه اجرایی، این موارد به‌صورت شفاف و عملیاتی تبیین شود تا از بروز مشکلات اجرایی پیشگیری شود. تعیین مرجع صالح برای صدور فراخوان، تشریح فرایند جمع‌آوری و تعریف دقیق مسئولیت‌های هر یک از حلقه‌های زنجیره تأمین می‌تواند به رفع این ابهامات کمک شایانی کند.

4-8-5. فقدان طراحی دوره گذار به محصول کشاورزی گواهی‌شده

همچنین ماده (8) سازوکارهای اجرایی مناسب برای دوره گذار از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب را ارائه نکرده است. به‌عنوان مثال، پیش‌بینی سازوکارهای صدور اخطار در وهله اول، معدوم‌سازی بخشی از محصولات آلوده و جبران خسارات از طریق بیمه در وهله بعدی، مورد توجه قرار نگرفته است. این کاستی‌ها درحالی است که اجرای موفقیت‌آمیز این سیاست‌ها مستلزم پیش‌بینی تمهیدات لازم برای دوره گذار و همراه نمودن ذی‌نفعان است.

4-8-6. الزامی کردن بسته‌بندی برای کلیه محصولات و نادیده گرفتن نقش دو نهاد دیگر

در تبصره ماده (8) نیز دو چالش مطرح است. نخست آنکه الزام به بسته‌بندی برای کلیه محصولات کشاورزی که در این تبصره اشاره شده است، در عمل غیرقابل اجرا بوده و با واقعیات نظام تولید و پخش محصولات کشاورزی در کشور همخوانی چندانی ندارد. نکته قابل تأمل دیگر، انحصار تعیین ضوابط به وزارت جهاد کشاورزی است که با مفاد بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در تعارض است. درحالی‌که قانون برنامه، سه نهاد وزارت جهاد کشاورزی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد را به‌صورت مشترک مسئول دانسته است.

4-8-7. ابهام در سازوکار برخورد با متخلفان

در تبصره ماده (8) تصریح شده است که متخلفان به سازمان تعزیرات معرفی شوند. این حکم دارای چالشی جدی است زیرا؛ عرضه محصول فاقد شناسه، بسته‌بندی و قابلیت رهگیری به‌عنوان تخلف تلقی شده است، درحالی‌که عرضه محصول آلوده تخلف محسوب نشده است. ابهام اساسی دیگر به سازوکار برخورد با متخلفان و نحوه رسیدگی به شکایات مصرف‌کننده مربوط می‌‌شود. ارجاع پرونده‌های تخلف مربوط به سلامت غذا که موضوعی تخصصی است، به سازمان تعزیرات حکومتی که عمدتاً در حوزه‌هایی مانند گران‌فروشی و احتکار فعالیت دارد، با وظایف قانونی و ذاتی این نهاد همخوانی مناسبی ندارد. همچنین، عبارت «مرجع قانونی ذی‌ربط» به‌اندازه کافی شفاف نبوده و مشخص نیست دقیقاً کدام نهاد (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، شهرداری یا دستگاه دیگر) مسئول تشخیص تخلف و معرفی به تعزیرات است.

4-8-8. نبود شفافیت در نظام پایش آلایندگی‎ها در سطح عرضه

در ماده (8) آیین‌نامه مذکور، از «محل عرضه» به عنوان نقطه پایش محصولات نام برده است. هرچند بسته به نوع آلودگی محصولات تاحدودی مشخص می‎شود که در کدام یک از مراحل زنجیره، آلودگی با مواد مجاز در اندازه غیر مجاز و مواد غیرمجاز، اتفاق افتاده است، ولی برای شفافیت کامل نیاز است که نظامات لازم برای پایش عوامل ایجادکننده آلایندگی در طول زنجیره تأمین، در آیین‌نامه اجرایی پیش‌بینی شود.

4-9. ماده (9)

این ماده صرفاً به فرهنگ‌سازی محصولات بسته‌بندی‌شده و دارای شناسه رهگیری اشاره نموده و از توجه به ترویج مصرف محصولات فاقد آلاینده‌های غیرمجاز، غفلت کرده است. این درحالی است که ترویج و حمایت از تولید و عرضه این‌گونه از محصولات می‌توانست به‌عنوان یکی از راهکارهای مؤثر برای تحقق اهداف بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در نظر گرفته شود. ازسوی‌دیگر، این ماده با توجه به نبود امکان و منطقی نبودن عرضه تمامی محصولات کشاورزی به‌صورت بسته‏بندی‏شده، دارای اشکال است و همچنین می‏تواند منجربه افزایش تولید پسماند ‏شود.

4-10. ماده (10)

مورد تأیید است.

4-11. ماده (11)

در ماده (11) آیین‌نامه اجرایی، ملاحظه می‌‌شود که این ماده صرفاً به تکرار مفاد بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت درخصوص ارائه گزارش عملکرد اکتفا کرده است، بدون آنکه ارزش افزوده‌ای در قالب تعیین جزئیات و سازوکارهای عملیاتی به متن قانون اضافه کند. این درحالی است که انتظار بر آن بود که آیین‌نامه اجرایی با تعیین چارچوب دقیق گزارش‌دهی، ضوابط و معیارهای ارزیابی عملکرد را به‌صورت شفاف تبیین کند. به‌عنوان مثال، باید مشخص می‌شد که گزارش عملکرد باید شامل چه مؤلفه‌ها و شاخص‌هایی باشد، از چه روش‌ها و فناوری‌های نوین کم‌هزینه و مبتنی‌بر نظارت عمومی، برای پایش و رصد باقیمانده‌ها استفاده شود و چه بخش‌هایی باید در این گزارش‌ها گنجانده شود. این نقیصه درحالی است که آیین‌نامه‌های اجرایی منطقاً و براساس اصول حقوقی موجود باید با افزودن جزئیات لازم، به تسهیل اجرای قانون کمک کنند، نه آنکه صرفاً به تکرار مفاد قانونی بسنده کنند.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

ایجاد نظام ردیابی و اختصاص شناسه به محصولات کشاورزی، لازمه ارتقای سلامت و ایمنی محصولات کشاورزی، حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان و ایجاد شفافیت و رهگیری در زنجیره تأمین است. در این راستا، بند «خ» ماده (7۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به موضوع ایجاد نظام رهگیری و شناسه‌گذاری و اقدام‌های مکمل بعدی پرداخته است که به شرح زیر است:

«وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با هماهنگی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد ایران، پس از ایجاد نظام رهگیری، ردیابی، بسته‌بندی و شناسنامه‌دار کردن و نشان (برند) سازی برای محصولات خام کشاورزی، دامی، طیور و آبزی از سطح مزرعه و دامداری، این محصولات را از نظر باقیمانده سموم کشاورزی، شوره (نیترات)، فلزات سنگین و باقیمانده داروهای دامی در زنجیره تأمین، جهت انجام اقدام قانونی لازم، ارزیابی و اعلام کند. آیین‌نامه اجرایی این بند توسط وزارت جهاد کشاورزی با هماهنگی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد ایران تهیه می‌‌شود و به‌تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد. وزارت جهاد کشاورزی و سازمان ملی استاندارد ایران مکلفند گزارش عملکرد این بند را هر شش ماه یک‌بار به کمیسیون‌های بهداشت و درمان و کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست مجلس ارسال کنند».

آیین‌نامه اجرایی این بند با عنوان «آیین‌نامه اجرایی بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (موضوع ایجاد نظام رهگیری و ردیابی، بسته‌بندی و شناسه‌دار کردن محصولات خام کشاورزی، دامی، طیور و آبزی و ارزیابی باقیمانده‌ها)» در تاریخ 19 اسفند ماه 1403 به پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی (با هماهنگی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد ایران) به‌تصویب هیئت‌وزیران رسیده است و تاریخ اجرای آن 26 فروردین ماه 1404 است.

آیین‌نامه اجرایی موضوع بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت به‌رغم اهمیت موضوع، در حد کلیات باقی مانده و به‌عنوان یک آیین‌نامه اجرایی که وظیفه بیان نحوه اجرای قانون است، به جزئیات اجرایی کردن برنامه شناسنامه‌دار کردن و رهگیری محصولات نپرداخته است و دارای اشکالاتی است. همچنین، اکثر وظایف و برنامه‌های عملیاتی در این آیین‌نامه مشخص نشده و بخشی از آن‌ها به تدوین آیین‌نامه‌ها و ضوابط آتی موکول شده است. این نقصان‌ها می‌تواند به تأخیر در اجرای برنامه، کاهش کارایی و حتی ناکامی در دستیابی به اهداف موردنظر منجر شود. با وجود اینکه بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، سه وظیفه 1. استقرار نظام پایش، 2. رهگیری و 3. ارزیابی باقیمانده‌ها را مشخصاً تکلیف کرده است؛ ولی آیین‌نامه اجرایی، جزئیات لازم را در هر یک از این سه وظیفه مشخص نکرده و صرفاً اشاره کرده رئوس اصلی «ضوابط فنی، فرایندها و برنامه اجرایی» ظرف شش ماه آینده تدوین شود. همچنین آیین‌نامه، در به‎کارگیری فناوری‎های نوین همانند زنجیره بلوکی که می‎تواند موجب افزایش دقت، سرعت رهگیری محصولات و ارتقای امنیت داده‎ها شود، تأکیدی نداشته است.

ازسوی دیگر، آیین‌نامه اجرایی مذکور از لحاظ منطبق نبودن با قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و هماهنگی با سایر مقررات مشابه با چالش‌های اساسی مواجه است. نخستین چالش، ناهمخوانی آیین‌نامه مربوطه با احکام قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت است. ازجمله می‌توان به انحراف از تقسیم مسئولیت پیش‌بینی شده در بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اشاره کرد. علاوه‌بر این، تضییق دامنه شمول محصولات تحت پوشش، از دیگر نقاط ضعف این آیین‌نامه محسوب می‌‌شود. تمرکز صرف بر 1. محصولات خام بسته‌بندی‌شده و نبود پوشش محصولات فله، 2. فقدان پوشش محصولات وارداتی و 3. تمرکز عمده بر بسته‌بندی و شناسنامه‌دار کردن محصولات و غفلت از حمایت از محصولات فاقد آلاینده غیرمجاز در مواد (5)، (6) و (9)، نه‌تنها با شمول گسترده بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت در تعارض است، بلکه می‌تواند خلأهای خطرناکی در نظام نظارتی ایمنی مواد غذایی ایجاد کند. این درحالی است که محصولات فله کشاورزی نظیر محصولات زراعی ازجمله گندم و محصولات باغی مانند میوه‌ها، سهم قابل توجهی در سبد مصرفی خانوارها دارند. همچنین آلودگی بالای برخی محصولات وارداتی چه از مبدأ و چه در بنادر به مواد ناسالم مسبوق به سابقه است. البته آیین‌نامه مربوطه، به‌نوعی کلیه محصولات کشاورزی خام را ملزم به بسته‌بندی کرده است که عملاً امکان‌پذیر و منطقی نیست.

چالش دیگر به نادیده گرفته شدن نقش و جایگاه شورای‌عالی سلامت و امنیت غذایی بازمی‌گردد که براساس ماده (۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱395/۱۱/۱0 و اصلاحات بعدی) تشکیل شده و آیین‌نامه اجرایی آن نیز در تاریخ ۱۹ دی ماه ۱۳۹۷ به‌تصویب هیئت‌وزیران رسیده است. با وجود سازوکارهای مشخص شده برای این شورا در حوزه سلامت و ایمنی غذایی، آیین‌نامه مذکور به‌طور کلی این نهاد مؤثر را نادیده گرفته است.

افزون بر این، ماده (3) آیین‌نامه اجرایی، به «تهیه شناسنامه و فراهم کردن امکان تخصیص شناسه برای محصولات خام کشاورزی و فراورده‌های خام دامی» اشاره کرده است. درحالی‌که هدف اصلی بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، تحقق 100 درصدی شناسنامه‌دار کردن کلیه محصولات کشاورزی، انجام ارزیابی‌های لازم (حتی به‌صورت نمونه‌ای و تصادفی) و اعلام عمومی نتایج بوده است و نه صرفاً فراهم کردن امکان تخصیص شناسه. اصولاً این تکلیف باید در آیین‌نامه اجرایی به‌صورت صریح مورد تأکید قرار می‌گرفت. ماده (5) مصوبه هیئت‌وزیران نیز عرضه محصولات آلوده و فاقد شناسنامه را به‌بعد از استقرار سامانه موکول کرده است و از آنجایی که جزئیات ضروری و زمان‌‌بندی خاصی برای استقرار سامانه تعیین نشده است؛ لذا تحقق هدف اصلی تکلیف بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت دچار ابهام است. ضمن اینکه بدون فراهم‌سازی زمینه‌ها و بسترهای لازم ازجمله در حوزه تأمین نهاده‌های غیرشیمیایی و حمایت از آن‌ها و آموزش کشاورزان، ممنوعیت عرضه محصولات مذکور چندان عملی نخواهد شد. علاوه‌بر این، مصوبه هیئت‌وزیران، تولیدکنندگان (واردکنندگان) یا عرضه‌کنندگان را مسئول فراخوان رسمی جمع‌آوری محصولات آلوده کرده است درحالی‌که این امر باید توسط مراجع دولتی ذی‌ربط صورت بپذیرد، نه آنکه توسط خود تولیدکنندگان (واردکنندگان) یا عرضه‌کنندگان. به‌ویژه که کشاورزی از یک شهرستان، چگونه باید اقدام به فراخوان جمع‌آوری محصول آلوده خود از بازار تهران کند؟

ابهام مهم دیگر به سازوکار برخورد با متخلفان مربوط می‌‌شود. ارجاع پرونده‌های تخلف مرتبط با سلامت غذا که موضوعی تخصصی است، به سازمان تعزیرات حکومتی که عمدتاً در حوزه‌هایی مانند گران‌فروشی و احتکار فعالیت دارد، با وظایف قانونی و ذاتی این نهاد هم‌خوانی مناسبی ندارد. از آنجایی که کشور فاقد ضوابط قانونی اثربخش و بازدارنده‌ای در برخورد با متخلفان حوزه ایمنی غذایی است، لذا لازم است برای رفع ضعف‌های موجود و برخورد مؤثر با متخلفان حوزه غذا و ایمنی غذایی، قانون جامع تغذیه و ایمنی غذایی تدوین شود.

نکته اساسی دیگر اینکه آیین‌نامه مذکور با توجه به اینکه در حوزه ایمنی غذایی تدوین شده است، باید تکلیف کمّی مندرج در جدول ماده (32) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت را به‌عنوان هدف غایی خود تلقی می‌کرد. درواقع مصوبه مذکور درحال‌حاضر مشخص نکرده است که خروجی نهایی اقدام‌های متصوره، چه میزان کاهش در آلودگی‌های احتمالی محصولات کشاورزی کشور خواهد بود. ازسوی دیگر، تعارض‌هایی نیز بین برخی احکام آیین‌نامه اجرایی ازجمله بین بندهای «1» و «۲» ماده (7) مشاهده می‌‌شود.

انتظار می‌رفت آیین‌نامه اجرایی حاضر با رویکردی عملیاتی‌تر و جزئی‌نگرانه‌تر نسبت به متن قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت تدوین می‌شد و با پیش‌بینی سازوکارهای اجرایی مشخص و جامع، ازجمله بهره‌گیری از ظرفیت تشکل‌ها و شرکت‌های مرتبط، تأمین و توزیع نهاده‌های گیاه‌پایه و غیرشیمیایی و ایجاد بسترهای لازم برای تولید محصولات سالم، زمینه تحقق اهداف قانونی را فراهم آورد. بااین‌حال، ملاحظه می‌‌شود که آیین‌نامه حاضر صرفاً به ذکر کلیات بسنده کرده و از تعیین الزام‌های عملیاتی لازم غفلت کرده است. تجربه اجرای قوانین مشابه در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه نشان می‌دهد که تأکید صرف بر کنترل انتهای زنجیره عرضه محصولات و جلوگیری از عرضه محصولات آلوده به باقیمانده غیرمجاز، بدون ایجاد بسترهای لازم در مراحل تولید، نمی‌تواند اهداف مورد نظر را محقق سازد.

این درحالی است که آیین‌نامه فعلی نیز بدون توجه به این تجارب ارزشمند، رویکردی مشابه را تکرار کرده است و از این حیث نیز در اجرایی‌سازی بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت نمی‌تواند مؤثر واقع شود. در آیین‌نامه اجرایی مربوطه، اجرایی شدن بند «خ» ماده (۷۱) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، در برخی موارد اساسی، به تدوین ضوابط و دستورالعمل‌های دیگری موکول شده است و از این حیث نمی‌تواند به تحقق کامل اهداف مدنظر در بند قانونی مربوطه منجر شود. این نارسایی‌ها و تعارض‌ها با بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، کارآمدی نظام نظارتی را با تهدید جدی مواجه ساخته و درصورت نداشتن صلاحیت، می‌تواند به کاهش سطح ایمنی مواد غذایی، اتلاف منابع دولتی و در نهایت تهدید سلامت عمومی منجر شود. چالش‌های مذکور ضرورت بازنگری اساسی در آیین‌نامه مذکور و انطباق آن با قوانین و هماهنگی با سایر مقررات مشابه را بیش از پیش آشکار می‌سازد. در ادامه پیشنهادهایی برای اصلاح و بازنگری آیین‌نامه مطرح شده است:

-      اصلاح و بازنگری در آیین‌نامه با رویکردی عملیاتی‌تر و جزئی‌نگرانه‌تر نسبت به متن قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و تشریح جزئیات، راهکارهای عملیاتی و جدول زمان‌بندی مورد نیاز اجرای برنامه؛

-      اشاره به سایر قوانین مرتبط با موضوع ایمنی غذایی و سلامت محصولات کشاورزی علی‌الخصوص مفاد مربوطه در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، در جهت رفع تناقض‌ها و مغایرت‌های موجود در آیین‌نامه فعلی؛

-      تعیین وظایف هر یک از دستگاه‌های مسئول در نظام رهگیری و ردیابی، بسته‌بندی و شناسنامه‌دار کردن محصولات و ارزیابی باقیمانده؛

-      هدف‌گذاری اجرای برنامه براساس جدول ماده (32) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت؛ برای تحقق ۱۰۰ درصدی شناسنامه‌دار کردن کلیه محصولات کشاورزی و نه صرفاً فراهم کردن امکان تخصیص شناسه برای محصولات؛

-      گسترش دامنه شمول آیین‌نامه به محصولات فله و وارداتی و رفع ابهام متن آیین‌نامه در این موضوع‌ها؛

-      توجه به نقش شورای‌عالی سلامت و امنیت غذایی در مباحث مربوط به سلامت و ایمنی غذایی کشور و اشاره به آیین‌نامه اجرایی این شورا (مصوب 19 دی ماه 1397 هیئت‌وزیران) و وظایف آن؛

-     ارائه تعریف دقیقی از «سامانه رهگیری و ردیابی محصول» و تعیین جزئیات ضروری و جدول زمان‌‌بندی آن در جهت استقرار سامانه لازم برای رهگیری و شناسنامه‌دار کردن محصولات؛

-     اشاره به موضوع فراهم‌سازی زمینه و بسترهای لازم در حوزه تأمین نهاده‌های غیرشیمیایی، حمایت از آن‌ها، آموزش و حمایت کشاورزان و بهره‌گیری از ظرفیت تشکل‌ها جهت تولید محصولات سالم و فاقد باقیمانده غیرمجاز؛

-      پیش‌بینی سازوکارهای حمایتی برای تولیدکنندگانی که نسبت به بسته‌بندی محصولات و اخذ شناسه اقدام می‌کنند و مبنا قراردادن سلامت محصولات در اعطای مشوق‌ها؛

-     در نظر گرفتن الزام‌ها و تمهیدات جامعی ازجمله اصلاح مصرف نهاده‌ها؛

-      تغییر مسئول فراخوان رسمی جمع‌آوری محصولات آلوده از تولیدکنندگان (واردکنندگان) یا عرضه‌کنندگان به مراجع دولتی ذی‌ربط و شفاف‌سازی سرنوشت محصولات آلوده و سازوکار عملی جمع‌آوری محصولات آلوده در فراخوان؛

-      طراحی سازوکارهای اجرایی مناسب برای دوره گذار از وضعیت موجود به وضعیت محصولات سالم فاقد آلاینده غیرمجاز و گواهی شده؛

-      لحاظ کردن موضوع آگاه‌سازی عمومی جامعه در آیین‌نامه که امروزه به‌عنوان یکی از راهبردهای اساسی ایمنی غذایی در جهان شناخته می‌‌شود؛

-      اشاره به بهره‌گیری از فناوری‎های نوین ازجمله زنجیره‌بلوکی و هوش مصنوعی به‌منظور بهبود رهگیری محصولات، افزایش سرعت پردازش و امنیت داده‎ها.

با وجود ایرادها و مشکلات فوق‌الذکر، طبق اطلاعات واصله، «هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» مصوبه هیئت‌وزیران را عیناً تأیید کرده است، درحالی‌که این نارسایی‌ها و تعارض‌ها با بند «خ» ماده (71) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، کارآمدی نظام نظارتی را با تهدید جدی مواجه می‌سازد و در صورت صلاحیت نداشتن، می‌تواند به کاهش سطح ایمنی مواد غذایی، اتلاف منابع دولتی و در نهایت تهدید سلامت عمومی منجر شود؛ لذا پیشنهاد می‌‌شود (مستند به اصول 170، 85 و 138 قانون اساسی) یا دولت محترم این مصوبه را ابطال کند و یا ریاست محترم مجلس شورای اسلامی، آیین‌نامه را برای تجدیدنظر به هیئت‌وزیران بازگرداند.