Author
Assistant Professor, Civil Engineering Department, Sharif University of Technology. Researcher, Public Sector Office, Parliament Research Center, Islamic Republic of Iran
Keywords
بیان/شرح مسئله
هم اکنون بیش از 3 دهه از تصویب اولین مقرره مرتبط با نظام فنی و اجرایی کشور گذشته است. در این دوره آییننامهها و مقررههای دیگری نیز در ارتباط با نظام فنی و اجرایی کشور به تصویب رسیده که با استفاده از آن ها طرحها و پروژههای عمرانی متعددی در سطوح مختلف ملی و استانی در کشور اجرا شده است. حجم زیاد پروژههای نیمهتمام، عدم دستیابی به اهداف هزینه، زمان و کیفیت و کمبود منابع بودجهای برای پیشبرد پروژههای نیمهتمام و جدید در کنار نیاز کشور برای توسعه زیرساختها از مهمترین دلایلی است که پس از تجربه این 3 دهه اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور را ضروری می کند.
در این راستا، این گزارش تلاش کرده است که با بررسی تطبیقی استاندارد مدیریت سبد برنامهای (Portfollio Management) و استاندارد مدیریت طرح (Program Management) به عنوان استانداردهای قابل قبول در سطح بینالمللی (برای تحقق اهداف راهبردی سازمانها و نهادها) با سند نظام فنی و اجرایی و آییننامه های آن بتواند تصویر روشنی از وضعیت اسناد بالادستی نظام فنی و اجرایی کشور در مقایسه با مبانی نظری استانداردهای بینالمللی ارائه کند. در نتیجه این مقایسه راهبردهایی برای اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور در نحوه دستیابی به اولویت های کشور استخراج شده است.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
با بررسی تطبیقی مبانی نظری استانداردهای مدیریت سبد برنامهای و مدیریت طرح با مصوبات مرتبط با سند نظام فنی و اجرایی کشور خلاء یک چارچوب نظری متشکل و منسجم که بتواند اهداف راهبردی در مسیر پیشرفت و توسعه کشور را محقق کند به خوبی نمایان میشود.
در استانداردهای بین المللی یک حلقه بسیار مهم میان اهداف راهبردی و برنامه های اجرایی یک سازمان دیده می شود که مشخص می کند کدام مجموعه از برنامه های اجرایی (سبد برنامه ای) سازمان را به یک هدف راهبردی خود می رساند.
در نظام فنی و اجرایی کشور نقطه و حلقه اتصال اهداف راهبردی (برای مثال اهداف تعیین شده در قوانین برنامه های توسعه) و طرح های عمرانی ( معادل برنامه های اجرایی ) مشخص نیست. در واقع میتوان گفت که در اسناد بالادستی نظام فنی و اجرایی کشور اساساً مفهوم سبد برنامهای به عنوان اولین حلقه ارتباطی که میتواند مشخص کند هر یک از اهداف راهبردی کشور، قرار است بوسیله انجام چه سبدهای برنامهای محقق شود وجود ندارد و تعریفی متناظر با آن ارائه نشده است.
برای مثال اگر یکی از اهداف راهبردی کشور در برنامه هفتم توسعه منطقه مکران است باید سبدی از طرح های عمرانی که شرایط توسعه این منطقه را رقم می زند (مجموعه ای از طرح های راه، بندر، فرودگاه در منطقه مکران و در ارتباط با آن) مشخص شده و در اولویت قرار گیرد. بدون این حلقه ارتباطی در عمل اولویت بندی طرح های عمرانی در راستای اهداف راهبردی کشور نبوده و عملا به دلیل پراکندگی طرح ها دستیابی به یک هدف که نیازمند تکمیل مجموعه مکملی از طرح ها است به نتیجه نخواهد رسید.
به طور خلاصه میتوان گفت که خلاء چارچوب نظری نه تنها در عدم تعریف منسجم و دقیق سبدهای برنامهای، طرحها، و پروزهها و ارتباط آنها با یکدیگر مشخص است، بلکه در عدم تبین صحیح ارتباط بین این اجزا و فرآیند تخصیص منابع محدود موجود در راستای تحقق اهداف راهبردی نیز نمایان است. به بیان دیگر، چارچوب نظری متشکل و منسجم باید بتواند زنجیره تحقق اهداف راهبردی را از بالاترین سطح که همان هدف است، تا پایینترین سطح که پروژه است، مشخص کند و در نهایت با ایجاد بستر مدیریت و گزارشگیری شفاف موجب بهینه شدن فرآیند تخصیص منابع شود.
حجم زیاد پروژههای نیمهتمام و عدم تحقق اهداف راهبردی مصوب در اسناد بالادستی نظیر سیاستهای کلی و برنامههای توسعه 5 ساله، خود گواه دیگری بر این واقعیت است که اساساً نظام فنی و اجرایی کشور فرآیند یا چارچوبی برای تبیین چگونگی تحقق اهداف راهبردی و مدیریت این فرآیند ندارد. به طور مصداقی میتوان گفت که صرف تصویب برنامههای توسعه به عنوان یک سند بالادستی مشخص کننده اهداف راهبردی، و قوانین بودجه سنواتی به عنوان یک سند مدیریتی کوتاه مدت (که بر تخصیص منابع محدود به پروژهها و طرحها متمرکز است) بدون وجود یک زنجیره شفاف بین اهداف برنامه و سند بودجه، منجر به تحقق اهداف نمی شود.
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
لازم است یک زنجیره شفاف بین اهداف برنامه و سند بودجه ایجاد شود. یکی از راهکارهای شناخته شده و متقن بر اساس استانداردها و ضوابط بینالمللی، تعریف سبدهای برنامهای متناسب با اهداف برنامههای توسعه و در امتداد آن تعریف طرحها و پروژهها و تفویض اختیار متناسب با نظام اداری کشور است.
نظام فنی و اجرایی مطلوب باید بتواند زنجیره تحقق اهداف را در چهار سطح اهداف، سبدهای برنامهای، طرحها، و پروژهها تعریف کند؛ همچنین باید بتواند ارتباط این موارد با یکدیگر و با نظام اداری و حقوقی کشور را به طور مناسب تبیین کند. بدین طریق امکان مدیریت و گزارشگیری صحیح در طول زنجیره تحقق اهداف و بهینهسازی تخصیص منابع محدود از جمله منابع بودجهای فراهم خواهد شد.
دستیابی به اهداف راهبردی، نیازمند وجود یک سازوکار مدیریتی مناسب برای ایجاد ارتباط بین اهداف راهبردی در سطح کلان، و اهداف بخشی و پروژهای در سطوح پایینتر است. این مسأله را میتوان به عنوان زنجیره تحقق اهداف تعریف کرد. در بالاترین سطح اهداف وجود دارند، در سطح بعدی سبدهای برنامهای که مشخص میکنند هر یک از اهداف قرار است بوسیله چه سبدهایی محقق شود؛ طرحها در سطح بعدی قرار دارند تا مشخص کنند، تحقق اهداف هر یک از سبدها از طریق چه طرحهایی محقق خواهد شد؛ و در پایینترین سطح پروژهها قرار دارند تا نحوه تحقق اهداف هر یک از طرحها را مشخص کنند و همچنین تخصیص منابع محدود به آنها صورت گیرد تا امکان تخصیص مشخص و دقیق فراهم شود. این زنجیره امکان مدیریت و گزارشگیری شفاف در تمامی سطوح را فراهم میکند و همچنین فرآیند تخصیص منابع محدود را بهینه میسازد. یکی از روشهای مورد قبول در سطح بینالمللی برای تحقق این امر، استفاده از سبد، طرح و پروژه است. بنابر تعریف مؤسسه مدیریت پروژه (PMI)، ویرایش چهارم استاندارد مدیریت سبد برنامهای مشخص کننده اصول مدیریت سبد برنامهای و حوزههای مدیریت عملکرد است که به عنوان رویههای مناسب برای سازمانهای نیازمند مدیریت کارآمد طرحها و پروژهها، به طور گستردهای شناخته شدهاند. به عبارت دیگر این رویهها برای مدیریت بیشتر سبدهای برنامهای در بیشتر اوقات قابلیت استفاده دارند و یک مقبولیت گسترده در خصوص ارزشمندی و کارآیی آنها وجود دارد [1]. رویههای مناسب به معنی این است که یک توافق کلی در خصوص کارآیی این اصول وجود دارد و میتوانند احتمال موفقیت طرحها و پروژهها را افزایش دهند. توجه به این نکته حائز اهمیت است که رویههای مناسب به این معنی نیست که باید به طور یکسان در همه سبدهای برنامهای به کار گرفته شود، بلکه راهبران سازمان و مدیران سبد برای تشخیص موارد مناسب برای هر سبد برنامه ای متناسب با محیط، چارچوب و اجزای هر سبد مسئول اند.
مؤسسه PMI در مجموعه استانداردهای خود علاوه بر استاندارد مدیریت سبد برنامهای، استانداردی را نیز برای مدیریت طرحها منتشر کرده است. در حقیقت در فرآیند مرتبط با تحقق اهداف راهبردی سازمان بعد از تعریف درست و مدیریت صحیح سبد برنامهای مهم است که در سطح بعدی مدیریت طرحها و بعد از آن مدیریت پروژهها مورد توجه قرار گیرد تا در یک فرآیند یکپارچه تحقق اهداف میسر شود. در همین راستا بعد از بررسی استاندارد مدیریت سبد برنامهای، استاندارد مدیریت طرح نیز بررسی شده و موارد مرتبط در مقررههای مربوط به نظام فنی و اجرایی و آییننامه اجرایی ماده 34 قانون احکام دائمی نیز مورد اشاره قرار گرفته است.
در نهایت آنچه اهمیت دارد توجه به این نکته است که در مسیر رشد، پیشرفت و توسعه کشور، بسترسازی برای فرآیندهای مشخص و مدون جهت تحقق اهداف راهبردی از طریق آنها به نحوی که بتوان با انسجام و شفافیت، روند مشخصی را جهت گزارشدهی ایجاد کرد، بسیار مورد نیاز است. این گزارش به دنبال این است که با بررسی تطبیقی مبانی نظری استانداردهای مدیریت سبد برنامهای و طرحها با اسناد بالادستی مرتبط با نظام فنی و اجرایی کشور، نقاط ضعف و قوت و راهکارهای بهبود و اصلاح نظام فنی و اجرایی را بر اساس یک مبانی نظری متقن و قابل اتکا، مشخص کند. ممکن است در ابتدا مسأله بررسی استانداردهای رایج بینالمللی با اسناد بالادستی، ناسازگار به نظر برسد، اما نباید از این نکته غافل شد که با توجه به اهمیت این اسناد در ریلگذاری و تعیین مسیر توسعه و پیشرفت کشور، اتکا آنها به مبانی نظری صحیح و مستدل از اصلیترین نیازمندیهایی است که بدون آن تحقق اهداف راهبردی ممکن نخواهد بود. بعلاوه، انتظار از یک سند بالادستی قطعاً این نیست که باید مطابق با یک استاندارد بینالمللی باشد اما انطباق مبانی نظری یک سند با استانداردهای مورد قبول و معتبر بینالمللی، امری ضروری است.
همانطور که در جدول 1 ارائه شده است، مطالعات پیشین در مرکز پژوهشهای مجلس عموما متمرکز بر حوزه ارجاع کار بوده است و بررسیهای در خصوص آییننامه تضمین معاملات، قانون مناقصات، و معاملات بخش عمومی انجام شده است. علاوه بر این موارد، ارزیابی ظرفیت توان پیمانکاری در نظام فنی و اجرایی و ارزیابی و بررسی جایگاه نظام فنی و اجرایی در توسعه ایران از دیگر پژوهشهای انجام شده است. در این بین بررسی تطبیقی سند نظام فنی و اجرایی با سایر استانداردها و رویکردهای موجود در سطح جهان از جمله مواردی است که بدان پرداخته نشده است.
|
عنوان گزارش |
سال انتشار |
شماره مسلسل |
نام دفتر/سازمان/نهاد |
توضیحات |
|
|
1 |
بهبود مقررات تضمین معاملات بخش عمومی و نظام فنی اجرایی (بررسی موردی چند چالش) |
1395 |
14979 |
مطالعات بخش عمومی |
|
|
2 |
شناسایی اهم نقایص آییننامه های اجرایی قانون برگزاری مناقصات |
1396 |
15342 |
مطالعات بخش عمومی |
|
|
3 |
بررسی تغییر پیشنهادی در آیینامههای اجرایی معاملات بخش عمومی |
1396 |
23015348 |
مطالعات بخش عمومی |
|
|
4 |
ارزیابی ظرفیت و توان پیمانکاری در نظام فنی - اجرایی |
1389 |
۱۰۵۱۲ |
مطالعات مالیه عمومی و توسعه مدیریت |
|
|
5 |
مجموعه مطالعات الگوی مطلوب برنامه ریزی برای ایران 10. بررسی و ارزیابی جایگاه نظام فنی و اجرایی در برنامه های عمرانی و توسعه ایران |
1391 |
۱۲۸۲۰ |
مطالعات مالیه عمومی و توسعه مدیریت |
|
مأخذ:یافته های گزارش.
مطابق جدول 2، سند نظام فنی و اجرایی کشور در سالهای مختلف به تصویب هیئت دولت رسیده است. از میان 11 مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی، 4 مورد از مصوبات نسخههای سند نظام فنی و اجرایی در سالهای مختلف ، 2 مورد مرتبط با اصلاح سند، یک مورد تأمین و اختصاص اعتبار جهت تهیه آییننامههای مرتبط و 4 مورد مرتبط با موضوع تشخیص صلاحیت عوامل بوده است. از دیدگاه آسیبشناسی مصوبات قبلی، این واقعیت مشهود است که سند نظام فنی و اجرایی در مصوبات اخیر تغییرات چندانی نداشته است و صرفا با افزودن یا حذف برخی موارد در سندهای قبلی، سندهای جدید تصویب شده اند؛ علی رغم اینکه استانداردها و نظامات مرتبط با مدیریت پروژهها در این سالها تغییرات بنیادینی داشتهاند و رویکرد آنها تغییر کرده است. به همین جهت اهمیت بازنگری بنیادین در این سند در وضعیت فعلی بیش از پیش است که باید مد نظر قرار گیرد و در تدوین سند جامع نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور بدان توجه کافی شود. در غیر این صورت صرف تصویب یک سند جدید، تغییری در وضعیت نظام فنی و اجرایی کشور ایجاد نکرده و مشکلات و مسائل مبتلا به، همچنان ادامه خواهد یافت.
|
ردیف |
نام سند (قانون.تصویبنامه..) |
مرجع تصویب |
تاریخ تصویب |
شماره ماده / صفحه |
نکات برجسته / نقاط ضعف و قوت / پیامدهای اجرا |
|
1 |
تصویبنامه نظام فنی و اجرایی |
هیئت دولت |
1367/3/27 |
7250/ت 166 |
|
|
2 |
حذف بند ب تصویبنامه نظام فنی و اجرایی طرحهای عمرانی کشور مصوب 1367/12/27 با اصلاحات و الحاقات بعدی |
هیئت دولت |
1367/12/27 |
106944/ت 973 |
|
|
3 |
تصویبنامه راجع به نظام فنی و اجرایی طرحهای عمرانی کشور |
هیئت دولت |
1375/3/23 |
24525/ت 14898ه |
|
|
4 |
تامین اعتبار و اختصاص مبلغ پانصد میلیون ریال به منظور انجام هزینه های لازم برای تهیه و تدوین ضوابط، آیین نامه ها و مقررات مربوط به نظام فنی و اجرایی طرحهای عمرانی کشور به سازمان برنامه و بودجه |
هیئت دولت |
1375/6/26 |
28599/ت 17103ه |
|
|
5 |
نظام فنی و اجرایی کشور |
هیئت دولت |
1385/1/20 |
42339/ت33497هـ |
|
|
6 |
اصلاح تصویبنامه موضوع نظام فنی و اجرایی کشور |
هیئت دولت |
1390/2/11 |
73720/ت45432هـ |
|
|
7 |
تصویب نامه در خصوص تعیین تعرفه های پایش و بررسی پرونده های تشخیص صلاحیت عوامل نظام فنی و اجرایی به صورت الکترونیکی و تعرفه رسیدگی به شکایات مناقصات |
هیئت وزیران |
1390/9/6 |
206629/ت209هـ |
|
|
8 |
نامه اصلاحی اصلاح بند (4) تصویبنامه شماره 206629/ت209هـ مورخ 19 /10 /1390 با موضوع تعیین تعرفه های پایش و بررسی پرونده های تشخیص صلاحیت عوامل نظام فنی و اجرایی به صورت الکترونیکی و تعرفه رسیدگی به شکایات مناقصات |
هیئت وزیران |
1390/9/6 |
47699/212883 |
|
|
9 |
اجازه تفویض اختیارات معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور به عنوان مسئول تشخیص و احراز صلاحیت عوامل نظام فنی اجرایی به پیمانکاران، مشاوران و شرکتهای انفورماتیک |
هیئت وزیران |
1390/11/16 |
248163/ت46371هـ |
|
|
10 |
اصلاح تصویبنامه موضوع اجازه تفویض اختیارات معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور به عنوان مسئول تشخیص و احراز صلاحیت عوامل نظام فنی اجرایی به پیمانکاران، مشاوران و شرکتهای انفورماتیک |
هیئت وزیران |
1391/7/23 |
154005/ت46371هـ |
|
|
11 |
آیین نامه اجرایی ماده (34) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور (نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور) |
هیئت دولت |
1400/2/5 |
25254/ت57697هـ |
|
مأخذ:همان.
بررسی برخی مفاهیم اساسی مطرح شده در استاندارد مدیریت سبد برنامهای و مفاهیم متناظر آن در اسناد بالادستی نظام فنی و اجرایی باعث خواهد شد که یک شناخت و درک مشترک از موارد مطرح شده، نیازمند اصلاح و مطرح نشده در این اسناد ایجاد شود که در راستای اصلاح نظام فنی و اجرایی و تهیه سند جدید، راهگشا خواهد بود. نکتهای که باید در بررسی مبانی نظری مدنظر باشد، این است که استفاده از مفاهیم موجود در راستای تعریف یک زنجیره تحقق اهداف به ترتیب از طریق سبدهای برنامهای، طرحها و پروژهها میتواند برای شرایط کشور مطلوب باشد. علاوه بر این تخصیص منابع محدود (نظیر بودجه) به پروژهها، به عنوان پایینترین حلقه این زنجیره، امکان مدیریت و گزارشگیری شفاف و دقیقتر را ایجاد میکند؛ همزمان با تجمیع منابع تخصیص یافته به اجزای مختلف تا سطوح بالاتر، تصویر جامع از روند تخصیص منابع در راستای تحقق اهداف مشخص میشود.
سبد برنامهای، مجموعهای از پروژهها، طرحها، سبدهای فرعی و عملیاتی است که به جهت دستیابی به اهداف راهبردی، به صورت گروهی مدیریت میشوند. اجزای یک سبد برنامهای نظیر طرحها و پروژهها، قابل اندازهگیری هستند (به طور مثال شناسایی، دستهبندی، ارزیابی و تصویب میشوند) [1]. اگرچه اجزای یک سبد برنامهای ممکن است مرتبط یا غیر مرتبط با یکدیگر، مستقل یا وابسته به یکدیگر، و همچنین دارای اهداف مرتبط یا غیر مرتبط با یکدیگر باشند. اجزای یک سبد برنامهای باید برای اکتساب بخشی یا همه یک مجموعه از منابع محدود رقابت کنند.
اهبردها و امکانات هر سازمان، عامل اصلی تعیین سهم هر یک از اجزای یک سبد برنامهای است؛ و به همین جهت سازمانها باید اهداف، منابع و محدودیتهای خود را به دقت بررسی کنند و نحوه انتخاب اجزای سبد برنامهای را سازگار با این موارد مشخص کنند.
سبد برنامهای با هدف دستیابی به اهداف و راهبردهای هر سازمان با توجه به محدودیتها و منابع طراحی میشود و میتواند علاوه بر طرح های موجود شامل طرح های قابل تعریف در آینده نیز شود (که هم اکنون به دلیل محدودیت منابع قابل پیشبرد نیست).
در سند نظام فنی و اجرایی علی رغم اینکه در بند 1 فصل اول، هدف از این سند را «استقرار نظامی یکپارچه برای پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری، در چارچوب اسناد برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با در نظر گرفتن افزایش کارآمدی و اثربخشی طرحها و پروژههای سرمایهگذاری ...» ذکر کرده است؛ در ادامه سند صحبتی از سبدهای برنامهای که به عنوان حلقه ارتباط بین اهداف برنامههای توسعه و پیشرفت با طرحها و پروژهها عمل خواهند کرد و ضمن افزایش کارآیی، موجب تحقق دستیابی به اهداف راهبردی مطرح شده در اسناد خواهند شد، اشارهای نشده است؛ که یک خلاء در زنجیره تحقق اهداف ایجاد کرده است.
سبد برنامهای نیز مشابه طرح و پروژه دارای چرخه حیات است؛ هر چند که بر خلاف طرح و پروژه که دارای طول عمر محدود هستند، سبد برنامهای اغلب دارای طول عمر بیشتری است. به سبب چرخه حیات طولانیتر، اجزای مختلفی ممکن است در طول چرخه حیات به یک سبد برنامهای یا اجزای آن وارد شود. خاتمه یک سبد برنامهای میتواند زمانی محقق شود که یکی از حالتهای زیر اتفاق بیافتد:
• دیگر نیازی به آن سبد برنامهای وجود نداشته باشد.
• اهداف مورد نظر محقق شده باشد.
• اجزای سبد برنامهای حذف یا به سبد برنامهای دیگری منتقل شده باشد.
از آنجایی که در سند نظام فنی و اجرایی صحبتی از سبدهای برنامهای مطرح نشده است، موضوع طول عمر و چرخه حیات سبدهای برنامهای نیز مغفول مانده است در حالی که بحث تعریف و خاتمه سبدها میتواند زمینهساز کارآیی بهتر و حرکت در مسیر تحقق اهداف راهبردی شود.
بسته به اندازه و پیچیدگی سازمانها، برای تحقق عملکرد بهینه، سبدهای برنامهای میتوانند با یکدیگر ادغام یا از یکدیگر جدا شوند. سازمانها معمولاً بیش از یک سبد برنامهای دارند که هر یک مرتبط با یکی از راهبردها یا اهداف تعریف میشود و نیازها و برنامههای جدید میتوانند در قالب سبدهای برنامهای موجود یا جدید قرار بگیرند. سبدهای برنامهای ممکن است هم به صورت درونسازمانی و هم به صورت برونسازمانی در تعامل با دیگر سازمانها تعریف شوند. برای مثال وزارت راه و شهرسازی برای دستیابی به اهداف خود می تواند یک سبد برنامه برای حوزه راه آهن و یک سبد برنامه ای برای حوزه مسکن داشته باشد. از آنجایی که دستیابی به اهداف هر یک از سبدها نیازمند همکاری با دستگاههای دیگر نظیر سازمان برنامه و دستگاههای زیر مجموعه نظیر راه آهن جمهوری اسلامی نیز هست، این سبد برنامه ای می تواند مشترک باشد. ممکن است سبد برنامهای مربوط به توسعه راهآهن همزمان با سبد برنامهای مرتبط با توسعه کریدورهای ترانزیتی در کشور، اجزای مشترک داشته باشد. در این حالت سبد مشترک میتواند در سازمان برنامه و بودجه تعریف شود و طرحهای ذیل سبد برای دستگاههای مختلف نظیر وزارت راه و شهرسازی و وزارت اقتصاد تعریف شود. در سطح پایینتر، در وزارت اقتصاد، سازمان گمرک مسؤل طرح ایجاد یا بهسازی پایانههای گمرکی در کریدور ترانزیتی مرتبط شود؛ در وزارت راه و شهرسازی، سازمان بنادر مسؤل توسعه بنادر، و سازمان راهآهن مسؤل توسعه خطوط ریلی مرتبط با کریدور ترانزیتی باشد. ذیل هر یک از سازمانها نیز پروژههای مرتبط با طرحها تعریف شود و برای مثال توسعه بندر چابهار، تکمیل خط راهآهن چابهار زاهدان، و توسعه گمرک چابهار سه پروژه مرتبط با طرحهای سازمانهای متولی باشد که در بودجههای سنواتی به آنها اعتبار تخصیص داده میشود و در سطوح پایینتر مدیریت میشوند. پس از تکمیل این پروژهها یا همزمان با آنها، پروژههای دیگر ذیل طرحهای مرتبط و سبد برنامهای مربوطه قابل تعریف و اجرا خواهد بود. سبد برنامهای اما در اسناد بالادستی نظیر برنامههای پیشرفت تعریف میشود و اهداف مورد نظر در طول برنامه در آنها تعیین میشود. در نهایت با تجمیع اطلاعات مربوطه در سطوح پروژه و طرح، موارد مورد نظر مانند میزان تخصیص اعتبار و پیشرفت، در سطح بالاتر یعنی سبد برنامهای مشخص میشود. همچنین آسیبشناسی و عملکرد نامطلوب در هر مورد قابل تشخیص و پیگیری دقیق خواهد بود. بعلاوه این موضوع باعث خواهد شد که ارتباط بین هدف مربوطه در برنامههای پیشرفت، نظیر توسعه کریدور ترانزیتی و ظرفیت انتقال بار، با اجزای آن کاملا شفاف شود.
در هر مقطع زمانی، یک سبد برنامهای بازتابدهنده راهبردها و اهداف سازمان در آن مقطع زمانی است؛ این مسأله در اجزای سبد نیز خود را نشان میدهد و هر یک از اجزا نیز در سطح خود بازتابدهنده راهبردها و اهداف سازمان در آن مقطع زمانی استبه همین جهت سبدهای برنامهای باید انگیزهها، جهتگیری و روند کار یک سازمان را در هر لحظه نمایان سازند و اگر سبد برنامهای با راهبردهای سازمان به هر دلیلی تطابق نداشت، سازمان میبایست در خصوص چرایی آن سبد برنامهای بازنگری کند و با اقدامات اصلاحی وضعیت را بهبود بخشد.
در شکل 1 ارتباط بین راهبردهای سازمان، سبد برنامهای، طرحها و پروژهها به صورت نمادین نشان داده شده است که نهایتاً قرار است منابع و ذینفعان مشترک به آنها تخصیص داده شود.
شکل 1. ارتباط راهبردهای سازمان، سبد برنامهای، طرحها، پروژهها، منابع و ذینفعان [1]
نکته حائز اهمیت این است که ارتباط بین این اجزا باید به نحوی باشد که در نهایت منجر به خلق ارزش برای سازمان شود. اصل کلی حاکم این است که تعریف سبد برنامهای و طرحها و مدیریت هماهنگ آنها باید موجب محقق شدن مزایایی شود که از مدیریت منفرد طرحها و پروژهها حاصل نمیشود. علاوه بر این، کارکرد دیگر سبد برنامهای این است که حلقه اتصال راهبردها و اهداف به طرحها و پروژهها باشد و تحقق راهبردها و اهداف بوسیله پروژهها را تسهیل کند.
در فصل سوم مقرره مربوط به نظام فنی و اجرایی با عنوان پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری، مراحل پیدایش، مطالعات توجیهی، طراحی پایه، طراحی تفصیلی، اجرا، راهاندازی، تحویل و شروع بهرهبرداری به عنوان مراحل مربوطه مطرح شدهاند. مرحله پیدایش اینگونه بیان شده است که « مجموعه اقدامات لازم برای رسیدن به بهترین راهحل تبدیل تقاضا به طرحها و پروژههای سرمایهگذاری و تعیین عنوان طرح یا پروژه به منظور ایفای الزامات مقرر در سند ملی آمایش سرزمین و اسناد ملی توسعه بخشی، توسعه استانی و ویژه است.»
در ادامه این فصل، در بحث پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری نیز به مواردی در خصوص الزام تطابق با اسناد بالادستی اشاره می شود از جمله:
o مرحله پیدایش را اینگونه توصیف کرده است: « مجموعه اقدامات لازم برای رسیدن به بهترین راه حل تبدیل تقاضا به طرحها و پروژههای سرمایهگذاری و تعیین عنوان طرح یا پروژه به منظور ایفای الزامات مقرر در سند ملی آمایش سرزمین و اسناد ملی توسعه بخشی، توسعه استانی و ویژه است. »
o مرحله مطالعات توجیهی را اینگونه توصیف کرده است: « گردآوری اطلاعات و آمار، بررسی و تحلیل نیازها، بررسیهای فنی و ارایه راهحلهای مختلف برای تأمین نیاز و تبدیل آن به طرح یا پروژه، تعیین گزینههای مطلوب طرح یا پروژه (درصورت موجه بودن) ، تعیین گزینه برتر با توجه به سودآوری اقتصادی و ملاحظات اجتماعی، زیست محیطی و ایمنی است.
یادآوری: در طرحها و پروژههایی که به علت شرایط ژئوتکنیکی و زمینشناسی ساختگاه، لازم است مطالعات و طراحی تا حدی توسعه یابد که برآوردهای حاصله دقت مورد نیاز را پاسخگو باشد، مطالعات توجیهی نهایی آنها باید براساس طراحی پایه انجام شود.»
o در بند سوم از الزامات پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری در سند مذکور اشاره میشود که « ملحوظ داشتن انجام فعالیتهای مربوط به مراحل پیدایش، مطالعات توجیهی طرحها و پروژههای سرمایهگذاری در قالب ردیفهای اعتباری تعریف شده. »
در آیین نامه اجرایی ماده 34 نیز اشارهای به سبد برنامهای نشده است و خلاء مربوط به تعریف سبدهای برنامهای مشهود است هر چند که بحث تطبیق با اسناد بالادستی مورد نظر بوده است اما در این آییننامه سند بالادستی صرفا موافقتنامه با سازمان برنامه تعریف شده است که با این تعریف محدود موضوع تحقق اهداف راهبردی را به شدت تحت تأثیر قرار میدهد. در حقیقت آنچه که در سند نظام فنی و اجرایی به صورت کلیتر مطرح شده بود، در این آییننامه محدود شده است که تأثیر غیرقابل اغماضی بر تحقق اهداف راهبردی دارد.
نبود تعریف سبد برنامهای در نظام فنی و اجرایی موجب فقدان حلقه اتصال اسناد و اهداف راهبردی مرتبط با آنها، با طرحها وپروژهها شده است. بعلاوه عدم تعریف سبد برنامهای باعث ایجاد بستری برای انحراف فرایند تعریف طرحها و پروژهها از مسیر تحقق اهداف راهبردی و اثر پذیری از اهداف غیر مرتبط و اقدامات سیاسی نیز شده است؛ تعریف نادرست طرحها و پروژهها و همراستا نبودنشان با اهداف توسعه در کشور در بلندمدت باعث رها شدن طرحها و پروژهها میشود و یکی از دلایل وجود حجم بالای پروژههای نیمهتمام و اوضاع نامطلوب طرحها و پروژههای عمرانی در کشور است. علاوه بر این، با ایجاد سبدهای برنامهای، ارزیابی میزان تحقق اهداف اسناد بالادستی نیز می تواند با بررسی میزان دستیابی طرحها و پروژهها به اهدافشان پیگیری شود.
اجزای یک سبد برنامهای باید دارای ویژگیهای زیر باشند:
o چگونگی دستیابی به اهداف راهبردی از طریق پروژههای سبد را نشان دهند.
o اولویتهای سرمایهگذاری سازمان/دولت برای تحقق راهبردها را نشان دهند.
o تخصیص و اشتراک منابع (برای مثال منابع انسانی، مالی، داراییها و منابع معنوی) بین اجزای سبد برنامهای مورد نیاز است و مستلزم استفاده از اختیارات مدیریتی در سطح بالا است.
o قابلیت کمیسازی دارند و به همین جهت میتوان آنها را ارزیابی، اندازهگیری، رتبهبندی و اولویتبندی کرد.
o اجزای سبد برنامهای را میتوان در راستای ارزشهای مورد نظر سبد برنامهای، هدایت و کنترل کرد.
مدیریت سبد برنامهای را میتوان یک فعالیت پویا دانست که بواسطه آن سازمان بوسیله شناسایی، دستهبندی، پایش، ارزیابی، یکپارچهسازی، انتخاب، اولویتبندی، بهینهسازی، متوازنسازی، تصویب، انتقال، کنترل و خاتمه اجزای سبد برنامهای، منابع خود را برای تحقق اهداف راهبردیاش سرمایهگذاری میکند.
مقایسه سبد برنامهای، طرح و پروژه در جدول 3 انجام شده است. همانطور که مشخص است سبد برنامهای بیشتر متمرکز بر دستیابی به اهداف راهبردی است در حالی که طرح و پروژه متمرکز بر دستیابی به اهداف مشخص شده خود در محدوده زمان و هزینه تعیین شده هستند؛ در هر حال هر سه سطح مدیریت مطرح شده در راستای تحقق اهداف راهبردی هستند.
جدول 3. مقایسه سبد برنامهای، طرح، و پروژه
|
مدیریت پروژه در سازمان |
|||
|
|
پروژه |
طرح |
سبد برنامهای |
|
تعریف |
پروژه یک تلاش موقتی برای ایجاد یک محصول، خدمت یا نتیجه منحصر به فرد است |
مجموعهای پروژهها و طرحهای فرعی است که به صورت هماهنگ مدیریت میشوند تا منافعی حاصل شود که در صورت مدیریت منفرد آنها محقق نمیشد. |
مجموعهای پروژهها، طرحها و سبدهای برنامهای فرعی است که برای تحقق اهداف راهبردی مدیریت میشوند. |
|
محدوده |
پروژهها دارای محدوده تعریفشده هستند. محدوده در طول چرخه حیات پروژه بتدریج مشخص میشود. |
طرح دارای محدودهای است شامل محدوده اجزای آن. طرحها با اطمینان از اینکه خروجی اجزای طرح به صورت هماهنگ و مکمل محقق میشوند، منافعی را برای سازمان ایجاد میکنند. |
سبدهای برنامهای دارای محدودهای سازمانی هستند که با تغییر اهداف راهبردی سازمان، تغییر میکنند. |
|
تغییرات |
مدیران پروژه انتظار تغییرات در پروژه را دارند و فرآیندهایی را جهت مدیریت و کنترل تغییرات انجام میدهند. |
طرحها به نحوی مدیریت میشوند که سازگار و پذیرای تغییرات در صورت نیاز باشند تا فرآیند تحقق منافع را همزمان با دستیابی اجزای طرح به خروجیهای خود، بهینه کنند. |
مدیران سبد برنامهای تغییرات در محیط درونسازمانی و برونسازمانی را به صورت مداوم رصد میکنند. |
|
برنامهریزی |
مدیران پروژه در طول چرخه حیات پروژه، به صورت مداوم، اطلاعات سطح بالا نظیر منشور و بیانیه محدوده را به اجزای جزئیتر تبدیل میکنند. |
طرحها با استفاده از برنامههای راهبردی مدیریت میشوند که در آنها وابستگی متقابل و پیشرفت اجزای طرح رصد میشود. برنامههای مرتبط با طرح در برنامهریزی اجزای طرح نیز استفاده میشود. |
مدیران سبد برنامهای فرآیندها و ارتباطات مورد نیاز را بر اساس سبد برنامهای کلی ایجاد و حفظ میکنند. |
|
مدیریت |
مدیران پروژه، تیم مدیریت پروژه را برای دستیابی به اهداف پروژه مدیریت میکنند. |
مدیران طرح از تحقق مزایای طرح منطبق با برنامهریزیهای مورد انتظار بوسیله تنظیم فعالیتهای اجزای طرح، اطمینان حاصل میکنند. |
مدیران سبد برنامهای ممکن است کارکنان سبد برنامهای، طرح و پروژه را در صورت مسؤلیت داشتن در گزارشدهی در خصوص سبد برنامهای کلی، هماهنگ و مدیریت کنند |
|
پایش |
مدیران پروژه، کارهای مربوط به تولید محصول، خدمت یا نتیجه پروژه را پایش و کنترل میکنند. |
مدیران طرح پیشرفت اجزای طرح را برای اطمینان از تحقق اهداف کلی، برنامههای زمانبندی، بودجه و مزایا و منافع طرح، پایش و کنترل میکنند. |
مدیران سبد برنامهای تغییرات راهبردی و سرجمع تخصیص منابع، نتایج عملکردی و ریسک کلی سبد برنامهای را پایش و کنترل میکنند. |
|
موفقیت |
موفقیت بوسیله کیفیت محصول و پروژه در کنار خط زمانی، تطابق با بودجه و میزان رضایت مشتری نهایی سنجیده میشود. |
موفقیت یک طرح با میزان ایجاد منافع مورد نظر در طرح برای سازمان و کارآیی و اثرگذاری برنامه در تحقق آن منافع سنجیده میشود. |
موفقیت سبد برنامهای با عملکرد سرمایهگذاری کلی، تحقق منافع مورد نظر، و میزان دستیابی به اهداف راهبردی سنجیده میشود. |
مأخذ: همان.
تعیین راهبردهای سازمانی کار دشواری است اما دستیابی به نتایج مدنظر در برخی موارد پیچیدهتر و چالشبرانگیزتر است. از جمله چالشهایی که در این مسیر وجود دارد میتوان موارد زیر را به عنوان چالشهای اساسی برشمرد:
· تطابق راهبرد و عملیات
· کسب و حفظ حمایت مدیران ارشد
· ایجاد توازن بین آنچه که شدنی است و آنچه که ضروری است
· تعیین منافع و اهداف کوتاهمدت و بلندمدت
· مدیریت منابع از جمله ظرفیتها و تواناییها
· دستیابی و حفظ توانایی اجرا
به طور خلاصه سازمانها در شرایط کمبود منابع، فرصتی برای دورریختن منابع ارزشمند خود را ندارند و باید راههایی پیدا کنند تا «پروژههای درست را در زمان صحیح و به طریق صحیح انجام دهند» که مدیریت سبد برنامهای این امکان را فراهم میکند.
سند نظام فنی و اجرایی به موضوع هماهنگی پروژهها با اسناد بالادستی اشاراتی داشته است که میتوان آن را متناظر با مسأله اجزای سبد برنامهای و نحوه مدیریت آنها دانست از جمله:
• در بند 4-21 فصل اول، طرح توسعه و عمران اینگونه تعریف شده است: «به منظور تدوین سیاستها و ارائه راهبردها در زمینه هدایت و کنترل توسعه و استقرار مطلوب مراکز فعالیت، مناطق حفاظتی و همچنین توزیع متناسب خدمات برای ساکنان شهرها و روستاها در یک یا چند شهرستان که از نظر ویژگیهای طبیعی و جغرافیایی همگن بوده و از نظر اقتصادی، اجتماعی و کالبدی دارای ارتباطات فعال متقابل باشند، تهیه میشود.
• در بند 5-5 فصل اول ذیل اصول نظام فنی و اجرایی، سازگاری با مفاد برنامههای توسعهای کشور و سایر قوانین و مقررات مربوط در تهیه اسناد.
• در بند 5-19 فصل اول ذیل اصول نظام فنی و اجرایی، ایجاد زمینه مشارکت تشکلهای قانونی غیردولتی صنفی-تخصصی مختلف در سیاستگذاری و برنامهریزیهای مرتبط.
• در بند چهارم از الزامات پدیدآوری طرحها و پروژههای عمرانی نیز بیان میشود که « انجام مطالعات توجیه فنی، اقتصادی و اجتماعی طرحها یا پروژه ها، در چارچوب مرحله پیدایش طرحها و پروژههای سرمایهگذاری بخش مربوط و بر اساس روشهای معتبر، به منظور اطمینان از توجیهپذیری اقتصادی طرح یا پروژه، پایدار بودن طرح یا پروژه، رعایت طرحهای توسعه و عمران، ملاحظات زیست محیطی و ایمنی، تأمین منابع مالی و سایر جوانب مربوط و انتخاب گزینه برتر به نحوی که بیشترین فایده ملی را برای کشور داشته باشد.»
• در بند 10 فصل چهارم با عنوان الزامات تهیه اسناد مدیریت، پدیدآوری و بهرهبرداری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری اشاره دارد که: « رعایت مفاد مواد مربوط فصول مختلف برنامههای توسعه کشور، آمایش و طرحهای توسعه و عمران»
مشخص است سازگاری پروژه با اسناد بالادستی به طور کلی مورد توجه بوده است اما به نظر نمیرسد رویکرد مدیریت سبد برنامهای و یا مدیریت طرح در نظام فنی و اجرایی حاکم باشد. زیرا تحقق چنین رویکردی مستلزم پیشبینی ساز و کارهایی مشخص و برای اتخاذ تصمیمات اجرایی نظیر جابهجایی منابع بین اجزای سبد برنامهای و ایجاد تغییرات مورد نیاز و سایر تصمیمات مربوطه و همچنین هماهنگی بیشتر در سازمانهای مختلف است. با این وجود، میتوان پیشنهاد نمود تا ترتیباتی جهت زمینهسازی برای مدیریت سبد برنامهای و همچنین مدیریت طرحها در راستای استفاده بهتر از منابع و امکانات و دستیابی به اهداف کلان فراهم شود و فرآیند مدون و مشخصی برای ارزیابی ارتباط آنها پیش بینی شود. در این راستا میتوان اسنادی جهت تعریف سبدهای پروژه منطبق با اهداف اسناد بالادستی تدوین کرد و این سبدها در تعیین طرحهای مندرج در اسناد پایین دستی نظیر بودجههای سنواتی مرجعیت داشته باشند؛ و درج پروژهها در بودجههای سنواتی و اختصاص یافتن بودجه به آنها منوط به تعریف آنها در اسناد مرتبط با سبدهای برنامهای باشد. این سبدها میتواند با حفظ یکپارچگی، به صورت بخشی (حمل و نقل، انرژی و ...) و منطقهای تهیه شود که همزمان از دیدگاه اهداف کلان و منطبق با نظام اداری کشور کاربرد داشته باشد.
اصول بنیادین استاندارد مدیریت سبد برنامهای و موارد مرتبط با آن در اصول نظام فنی و اجرایی در جدول 4 ارائه شده است. همانطور که مشخص است آنچه که در استاندارد مدیریت سبد برنامهای مطرح شده است، اصولی کلی است که ذیل آن میتوان رویهها و فرآیندها را تعریف کرد، اما اصول مطرح شده در سند نظام فنی و اجرایی برخی کلی و برخی جزئی است و از انسجام لازم برخوردار نیست. هر چند که اصول مطرح شده در سند صرفا ناظر به مدیریت سبد برنامهای نیست ولی در تدوین اصول باید به این نکته توجه داشت که ورود به جزئیات باعث تعریف تعداد زیادی اصول خواهد شد که عملا کارکرد اصل را ندارند.
اولین اصل در مدیریت سبد برنامهای، تلاش برای دستیابی به رشد و تعالی در اجرای راهبردها است؛ مطرح شدن مسأله مدنظر قرار دادن بیشترین فایده ملی در تهیه اسناد را میتوان مرتبط با این اصل دانست؛ زیرا بیشترین فایده ملی در حقیقت اصلیترین راهبرد در نظام فنی و اجرایی است؛ هر چند که مورد مطرح شده به عنوان یکی از اصول نظام فنی و اجرایی جامعیت لازم را ندارد.
دومین اصل در مدیریت سبد برنامهای، بهبود شفافیت، مسؤلیتپذیری، پاسخگویی، پایداری و انصاف (پرهیز از برخورد سلیقهای) است؛ موارد مختلفی را در اصول نظام فنی و اجرایی میتوان مرتبط با این اصل دانست؛ از جمله مواردی را در خصوص استفاده از استانداردها و تجارب بینالمللی در تهیه اسناد، شناخت و اولویت بندی اسناد و برنامهریزی برای تهیه آنها، و پاسخگو بودن عوامل ذینفع نسبت به تعهدات و مسؤلیتهای خود میتوان مرتبط دانست. با این وجود مسائل بسیار مهمی نظیر شفافیت، مسؤلیتپذیری و انصاف (پرهیز از برخورد سلیقهای) جزو اصول نظام فنی و اجرایی مطرح نشده است که اثرات عدم توجه به این موضوع، امروز خود را در فقدان اطلاعات در خصوص پروژههای نیمهتمام و نحوه تصمیمگیری در خصوص آنها و نپذیرفتن مسؤلیت آنها توسط ذینفعان به وضوح نشان میدهد.
سومین اصل در مدیریت سبد برنامهای، متعادلسازی ارزش سبد برنامهای متناسب با ریسکهای (مخاطرات) کلی است که در اصول نظام فنی و اجرایی، موردی مرتبط با آن مطرح نشده است. عدم توجه به این مسأله چالشهای بسیاری را در سطوح مختلف نظام فنی و اجرایی کشور ایجاد کرده است و باعث عدم تحقق اهداف در سطوح مختلف، تحت تأثیر ریسکها (مخاطرات) شده است.
چهارمین اصل در مدیریت سبد برنامهای، اطمینان از تطابق سرمایهگذاری در اجزای سبد برنامهای با اهداف راهبردی سازمان است. مرتبط با این اصل در اصول نظام فنی و اجرایی، سازگاری با مفاد برنامههای توسعهای کشور و سایر قوانین و مقررات مطرح شده است؛ مورد مطرح شده در اصول نظام فنی و اجرایی، تقریباً همراستا با اصل مربوطه در مدیریت سبد برنامهای در چارچوب نظام مقرراتی کشور است، تنها نکته حائز اهمیت عدم تعریف سبدهای برنامهای به عنوان حلقه واسط بین اهداف راهبردی اسناد بالادستی و پروژهها است. این مسأله باعث میشود که نتوان تصویر صحیحی از نحوه تحقق اهداف مطرح شده در اسناد بالادستی داشت و در شرایطی که عمدتاً این اهداف محقق نمیشوند، نتوان مشخص کرد که عملکرد هر بخش به چه نحوی بوده است.
پنجمین اصل در مدیریت سبد برنامهای، کسب و حفظ حمایت و درگیر شدن مدیران ارشد و ذینفعان کلیدی است. در اصول نظام فنی و اجرایی موارد مختلفی مرتبط با مسأله درگیر کردن و حمایت ذینفعان مطرح شده است که عمدتاً ناظر به بخش خصوصی در تعبیر عام آن از جمله مشاوران و پیمانکاران و احراز صلاحیت آنهاست.
جدول 4. اصول استاندارد مدیریت سبد برنامهای و نظام فنی و اجرایی
|
اصول بنیادین استاندارد مدیریت سبد برنامهای |
موارد مرتبط در اصول نظام فنی و اجرایی |
|
تلاش برای دستیابی به رشد و تعالی در اجرای راهبردها |
2-5- مد نظر قرار دادن بیشترین فایده ملی در تهیه اسناد |
|
بهبود شفافیت، مسؤلیتپذیری، پاسخگویی، پایداری و انصاف (پرهیز از برخورد سلیقهای) |
3-5- استفاده از استانداردهای معتبر و شناخته شده ملی و بینالمللی و روشها و تجربیات جهانی در تهیه اسناد مدیریت، پدیدآوری و بهرهبرداری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری 4-5- شناخت و اولویتبندی اسناد مورد نیاز سامانههای نظام، در برنامهریزی برای تهیه آنها 7-5- پاسخگو بودن عوامل ذینفع نسبت به تعهدات و مسؤلیتهای خود در پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری و قراردادهای مرتبط |
|
متعادلسازی ارزش سبد برنامهای متناسب با ریسکها (مخاطرات) کلی |
------ |
|
اطمینان از تطابق سرمایهگذاری در اجزای سبد برنامهای با اهداف راهبردی سازمان |
5-5- سازگاری با مفاد برنامههای توسعهای کشور و سایر قوانین و مقررات مربوط در تهیه اسناد |
|
کسب و حفظ حمایت و درگیر شدن مدیران ارشد و ذینفعان کلیدی |
6-5- ارتفا و استفاده از حداکثر توان فنی و مهندسی کشور 10-5- احراز صلاحیت مجریان طرحها و پروژههای سرمایهگذاری 11-5- احراز صلاحیت تأمینکنندگان خدمات و کالا و ایجاد بستر رقابت شفاف در ارجاع کارهای پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری 17-5- ترویج اخلاق حرفهای در سازمانها و تعاملات عوامل ذینفع 18-5- حمایت از استقلال حرفهای و امنیت شغلی تأمین کننده خدمات و کالا 19-5- ایجاد زمینه مشارکت تشکلهای قانونی غیر دولتی صنفی-تخصصی بخشهای مختلف در سیاستگذاری و برنامهریزیهای مربوط 20-5- فراهم نمودن بستر لازم برای حضور فعال تأمینکنندگان خدمات و کالا در میدان رقابتهای بینالمللی 24-5- تشویق و بهرهگیری از مشارکتهای مردمی در پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری |
|
بهکارگیری رهبری فعال و تعیینکننده برای بهینهسازی استفاده از منابع |
8-5- استقرار سامانه تضمین انجام به موقع تعهدات مالی در دستگاههای اجرایی و تأمینکنندگان منابع مالی 16-5- استقرار سامانه پایش و ارزشیابی طرحها و پروژههای سرمایهگذاری |
|
پرورش فرهنگ در نظر گرفتن توأمان تغییر و ریسک (مخاطره) |
9-5- حمایت از ابتکارات، خلاقیتها، و نوآوریها در پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری 15-5- تأکید ویژه بر آموزش و کسب مهارتهای فردی و گروهی و بهبود مستمر آنها |
|
راهبری پیچیدگی برای امکانپذیر کردن خروجی موفق |
1-5- اتخاذ رویکرد فرآیندی در سامانههای نظام 12-5- انتخاب فناوری مناسب در پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری و زمینهسازی برای بومی کردن آنها 13-5- استقرار و نهادینه ساختن نظام مدیریت کیفیت در سازمانهای عوامل ذینفع. 14-5- لزوم استفاده از مصالح و فرآوردههای ساختمانی و کالاهای تأسیسات و تجهیزات مکانیکی و برقی استاندارد در طرحها و پروژههای سرمایهگذاری 21-5- استقرار سامانه مدیریت کارآیی انرژی و زیست محیطی در پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری توسط دستگاههای اجرایی 22-5- تأکید بر کاهش آسیبپذیری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری با هدف افزایش ایمنی بناهای و استحکام ساخت و سازها. 23-5- رعایت اصول پدافند غیرعامل در طرحها و پروژههای سرمایهگذاری با هدف ملاحظات امنیتی و دفاعی |
مأخذ: همان.
ششمین اصل در مدیریت سبد برنامهای، بهکارگیری رهبری فعال و تعیین کننده برای بهینهسازی استفاده از منابع است. در اصول نظام فنی و اجرایی، متناظر با این اصل، مواردی در خصوص تضمین انجام به موقع تعهدات و پایش و ارزشیابی طرحها و پروژهها مطرح شده است که تنها بخش اندکی از موضوعات مدنظر در ششمین اصل را پوشش میدهد. با بررسی تاریخی، شاید بتوان گفت که رهبری فعال و تعیین کننده مطرح شده در اصول مدیریت سبد برنامهای، نقشی بوده است که سازمان برنامه از ابتدا برای آن تأسیس شده است، اما با گذشت زمان، بتدریج از این نقش فاصله گرفته است. انباشت پروژههای نیمهتمام و وضعیت نابسامان طرحهای تملک داراییهای سرمایهای (پروژههای عمرانی) در کشور، به خوبی نشان میدهد که فقدان رهبری فعال و تعیینکننده به خصوص در شرایطی که منابع در دسترس کاهش یافته است، آسیب بسیاری به روند توسعه کشور وارد کرده است. توجه به این اصل و تبیین صحیح از نحوه عملیاتی کردن چنین نقشی در نظام اداری و مدیریتی کشور میتواند در آینده راهگشا باشد.
هفتمین اصل در مدیریت سبد برنامهای، پرورش فرهنگ در نظر گرفتن توأمان تغییر و ریسک (مخاطره) است. در اصول نظام فنی و اجرایی، مرتبط با این اصل مواردی بسیار کلی در خصوص حمایت از ابتکارات و آموزش مطرح شده است؛ که تقریباً میتوان گفت مورد مرتبطی در این خصوص وجود ندارد. همانطور که در خصوص اصل سوم نیز مطرح شد، اساساً مسأله مدیریت ریسکها (مخاطرات) در اصول نظام فنی و اجرایی کاملاً مغفول بوده است. میتوان گفت که نپرداختن به این مسأله به صورت نظاممند و اصولی، در بلندمدت باعث شده است که ساز و کارهای پراکندهای به صورت موردی و بخشی برای مدیریت ریسکها پیشبینی شود؛ از جمله ساز و کارهای قراردادی در شرایط عمومی و خصوصی در مورد تغییرات و برخی راهکارها نظیر تعدیل که در خصوص مدیریت ریسک (مخاطره) مربوط به افزایش قیمت عمل میکند. با این وجود، ضرورت دارد که مسأله مدیریت ریسک (مخاطرات) به نحوی نظاممند و اصولی در آینده مورد توجه قرار گیرد.
هشتمین اصل در مدیریت سبد برنامهای، راهبری پیچیدگی برای امکانپذیر کردن خروجی موفق است. در اصول نظام فنی و اجرایی و چندین مورد وجود دارد که مسأله پیچیدگی را نشان میدهد و ابعاد مختلفی نظیر کیفیت، تدارکات، ایمنی، و پدافند غیرعامل را مدنظر قرار میدهد. با این وجود، فقدان یک رویکرد برای راهبری صحیح پیچیدگی همچنان مشهود است و این نیاز را ایجاب میکند که یک ساختار منسجم برای مدیریت ابعاد مختلف ناظر به پیچیدگی با تعریف ساز و کارهای مناسب پیشبینی شود.
تمرکز اصلی مدیریت سبد برنامهای، ارزشآفرینی است. ارزش را میتوان در افق بلندمدت، میانمدت و کوتاهمدت، شامل تمامی منافع، دارایی، و کارآیی قابل اندازهگیری (نظیر دارایی مالی، رضایت سهامداران و سود) و غیرقابل اندازهگیری (نظیر اعتبار، منافع عمومی، و حسن شهرت) برای سازمان دانست که بوسیله مدیریت کارآمد عملیات در حال اجرا محقق میشود. در بعد ملی نیز، ارزش را میتوان در افقهای زمانی مختلف معادل منافع اجتماعی و اقتصادی عمومی تعریف کرد.
مدیریت سبد برنامهای یک بخش اساسی از جهتگیری کلان سازمان است؛ همچنین ابزاری است که تغییرات خلاقانه و سرمایهگذاریهای مورد نیاز برای تحقق اهداف راهبردی بوسیله آن انجام میشود. ارتباط بین مدیریت سبد برنامهای و سایر اجزای هرم راهبری سازمان در شکل 2 مشخص شده است. از آنجایی که مدیریت سبد برنامه متضمن سازگاری اجزای سبد برنامهای با اهداف راهبردی سازمان است، یک چرخه بازخورد بین اهداف راهبردی سازمان و سبد برنامهای مورد نیاز است که بر اساس عملکرد سبدهای برنامهای بتوان در اهداف راهبردی بازنگری کرد و مجدداً سبدهای برنامهای و اجزای آنها را تعریف و تنظیم نمود. به عبارت دیگر یک سازمان باید به طور پیوسته به ارزیابی سبد برنامه های خود در تحقق اهداف تعیین شده اقدام نماید. البته ممکن است تغییر در اهداف راهبردی به سبب تغییر سایر عوامل اثرگذار بر آنها نظیر تمایلات ذینفعان یا تغییرات محیط باشد که در این صورت نیز میبایست در اجزای سبد برنامهای منعکس شود. هدف اصلی از مرتبط ساختن مدیریت سبد برنامهای و راهبردهای سازمانی، دستیابی به یک برنامه واقعبینانه و متوازن برای تحقق اهداف سازمان است.
شکل 2. ارتباط مدیریت سبد برنامهای و سایر اجزای هرم راهبری سازمان [1]
برخی مواردی که ذیل الزامات پدیدآوری طرحها و پروژههای سرمایهگذاری در سند نظام فنی و اجرایی مطرح شده است، از نظر مفهومی به رویکرد مد نظر استاندارد مدیریت سبد برنامهای در این خصوص نزدیک است. با این وجود به دلیل عدم تعریف سبد برنامهای در سند نظام فنی و اجرایی، اشاره مستقیمی به سبدبرنامه ای نشده است.
حوزههای اصلی در مدیریت سبد برنامهای در شکل 3 نشان داده شده است که در ادامه توضیح مختصری از هر یک ارائه میشود.
شکل 3. حوزههای اصلی مدیریت سبد برنامهای [1]
شکل 4. یک مثال از سبد برنامهای ایجاد کریدور ترانزیتی شمال-جنوب
مأخذ:یافته های گزارش .
نکته حائز اهمیت این است که طرحها و پروژهها باید به نحوی باشد که با یکدیگر مرتبط باشند و تکمیل آنها در راستای هدف راهبردی اصلی سبد برنامهای باشد. علاوه بر این برنامهریزی برای تکمیل طرحها و پروژهها باید به نحوی باشد که امکان بهرهبرداری از یک طرح یا پروژه بعد از اتمام آن و قبل از اتمام کل طرحها و پروژهها نیز به نحو مناسبی، وجود داشته باشد. برای مثال نباید یک قطعه از مسیر بدون آنکه با سایر قطعات ارتباط داشته باشد تکمیل شود و یا ظرفیت پایانه باری یا گمرکی به نحو مناسب با بار ورودی تکمیل شود و افزایش یابد تا در طول فرآیند تکمیل سبد برنامهای، ظرفیتها به نحو بهینه تأمین شود و ظرفیت بلا استفاده یا کمبود ظرفیت وجود نداشته باشد.
در سند نظام فنی و اجرایی ذیل فصل دوم بحث مدیریت مطرح شده است که بخشهای مختلف متناظر با حوزههای مرتبط در جدول 5 ارائه شده است. همانطور که مشخص است رویکرد سند در این زمینه فاقد یک چارچوب مشخص است و میتوان با استفاده از حوزههای مدیریت سبد برنامهای اصلاحات جدی انجام داد. علاوه بر این، سند نظام فنی و اجرایی فعلی، فاقد هر گونه رویکرد منسجم و یکپارچه مرتبط با مدیریت ریسک است و این مسأله نیازمند توجه و اصلاح جدی است. در برخی موارد نظیر ریسک افزایش قیمت، ساز و کارهایی نظیر تعدیل پیشبینی شده است و یا در موارد تغییرات احجام کاری، مواردی در شرایط عمومی و خصوصی قراردادها پیشبینی شده است. با این وجود پیشبینی یک نظام مدیریت ریسک ذیل نظام فنی و اجرایی کشور که علاوه بر شناسایی، ارزیابی و مدیریت ریسکها، با ثبت و پایش اطلاعات بتواند یک پایگاه داده و دانش منسجم و کارآمدی را نیز در خصوص مدیریت ریسکها ایجاد کند، وجود ندارد.
جدول 5. حوزههای مدیریت سبد برنامهای و موارد متناظر در اسناد بالادستی نظام فنی و اجرایی
|
حوزههای مدیریت سبد برنامهای |
موارد متناظر در سند نظام فنی و اجرایی |
|
مدیریت راهبردی سبد برنامهای |
تعریف مدیریت در فصل دوم «مجموعه فعالیتهای هماهنگ شده برای برنامهریزی، سازماندهی، راهبری، هدایت و کنترل است» «مدیریت طرحها و پروژههای سرمایهگذاری دارای رویکردی پویا و هدفمند و معطوف به حفظ منافع ملی» |
|
راهبری سبد برنامهای |
جنبههای مدیریت در فصل دوم «مدیریت طرحها و پروژههای سرمایهگذاری را، داری رویکردی پویا و هدفمند و معطوف به حفظ منافع ملی مینماید. » «برای راهبری و اداره موفق طرحها و پروژههای سرمایهگذاری باید سازمان عوامل ذینفع در نظام فنی و اجرایی به طریقی نظاممند و شفاف از طریق رویکرد فرآیندی هدایت و کنترل شوند» |
|
مدیریت ظرفیت و توانایی در سبد برنامهای |
جنبههای مدیریت در فصل دوم «دستیابی به استقلال فنی و فناوری پیشرفته ...» «بسترسازی در همگام نمودن برنامههای آموزشی دانشکدههای مهندسی ...» « تعامل لازم با تشکلهای صنفی و تخصصی کشور» « دستیابی به نظامهای فنی و اجرایی کشورهای صنعتی و استفاده لازم از روشهای اجرایی آنان» «توانمندسازی سازمانهای عوامل ذینفع برای فعالیت در فضای رقابتی» |
|
مدیریت ریسک (مخاطرات) در سبد برنامهای |
___________ |
مأخذ:همان.
در سند نظام فنی و اجرایی در بند 4-24 فصل اول، فایده ملی اینگونه تعریف شده است: «بهینهترین حالت تخصیص منابع برای دستیابی به حداکثر تحقق اهداف مورد انتظار با رعایت معیارها و استانداردها.» علاوه بر این در فصل ششم که در سال 1390 الحاق شده است، استقرار کارگروه مطالعات مهندسی ارزش در دستگاههای اجرایی مورد تأکید قرار گرفته است اما مسأله این است که با توجه به عدم تعریف سبد برنامهای، انجام مطالعات ارزش در سطح طرح و پروژه مدنظر است. به همین منظور توجه به این نکته حائز اهمیت است که مطالعات ارزش در سطح پروژه ممکن است صرفا محدود به ارزیابی داده به ستانده در سطح طرح و پروژه باشد در حالی که بحث مدیریت ارزش در استانداردهای مؤسسه PMI در سطح سبد برنامهای مطرح شده است. دلیل این رویکرد را میتوان این واقعیت دانست که تحقق ارزش مدنظر در سطح کلان حائز اهمیت است و کنترل داده به ستانده در سطح طرح و پروژه در قالب مدیریت هزینه و محدوده پروژه انجام خواهد گرفت اما تحقق فایده ملی با استفاده از مهندسی ارزش میبایست در سطح کلان و سبد برنامهای دنبال شود. به عبارت دیگر آنچه اهمیت دارد انجام کار درست (بواسطه مهندسی ارزش) در سطح کلان (سبد برنامهای) و انجام درست کار (با مدیریت طرح و پروژه) در سطح خرد (طرح و پروژه) است.
سبد برنامهای نظام یا مجموعهای از موجودیتها (اجزای سبد برنامهای) بعلاوه مجموعهای از روابط متقابل بین آنها است. اجزای سبد برنامهای دارای هدف مشترک دستیابی به اهداف راهبردی سازمان هستند و به صورت یک کل یکپارچه مدیریت میشود. به عنوان مثال در صورتی که هدف راهبردی توسعه مناطق حاشیه خلیج فارس در راستای تقویت اقتصاد دریا محور و انتقال کانونهای جمعیتی و صنعتی به سواحل تعریف شود، طرحهای توسعه مناطق مختلف نظیر مکران، عسلویه و ... قابل تعریف خواهد بود. ذیل هر یک از طرحها، پروژههای مختلف برای توسعه زیرساختهای هر منطقه نظیر زیرساختهای انرژی، صنعتی، خدماتی، مسکن، آب، شهری و ... قابل تعریف است. در مدیریت طرحها و پروژهها باید به نحوی عمل شود که اجزای سبد متناسب با هم توسعه یابند و برای مثال با توسعه زیرساختهای صنعتی و مسکن، زیرساختهای انرژی، خدماتی، و شهری نیز همزمان توسعه یابند تا امکان تشکیل و توسعه کانونهای صنعتی و جمعیتی فراهم شود و مشکل نبود زیرساختها به سبب مدیریت ناصحیح و غیر متوازن در مسیر دستیابی به اهداف راهبردی، خللی ایجاد نکند.
3-7-1. مدیریت عملیات
عملیات مجموعه وظایف جاری سازمان برای برنامهریزی، هماهنگی، اختصاص منابع، و کنترل فعالیتهای تکرارشونده و معمولاً چرخهای روز به روز است که به آن فعالیت معمول نیز میگویند. خروجیهای حاصل از برنامهریزیهای عملیاتی و راهبردها و اهداف سازمان منجر به ایجاد سبدهای برنامهای میشود که طرحها و پروژهها را هدایت میکنند. با آغاز فرآیندهای مرتبط با اجزای یک سبد برنامهای، هر یک از بخشهای متولی اجزای سبد، از رویههای مدیریتی خود برای مدیریت خروجیها استفاده میکنند. با عملیاتی شدن اجزای یک سبد برنامهای، مدیریت سبد برنامهای ارتباط بین اجزا را حفظ میکند تا فرآیندها را پایش کند و در صورت نیاز با اقدامات اصلاحی، تطابق با اهداف راهبردی را افزایش دهد.
در سند نظام فنی و اجرایی موضوع ارتباط سبدهای برنامهای، طرحها و پروژهها با نظام مدیریت عملیاتی مورد توجه نبوده است. هر چند که رویکرد مدیریت فرآیندی که چندبار در سند مورد تأکید بوده است، به نوعی به دنبال ایجاد ارتباط بین عملیات جاری سازمانها و دستگاهها با طرح و پروژههای عمرانی بوده است اما تحقق این امر نیازمند شفافیت بیشتر و مشخص نمودن فرآیندها بویژه در تعریف سبدهای برنامهای، طرحها و پروژهها است.
فقدان ارتباط بین سبدهای برنامهای، طرحها و پروژهها با عملکردهای جاری و عدم تبیین صحیح آن در نظام اداری و مدیریتی کشور بویژه بخش دولتی یکی از دلایل انبوه پروژههای نیمهتمام و عدم تحقق اهداف راهبردی کشور بویژه در امر توسعه بوده است. این موضوع را میتوان با این مثال توضیح داد که دستگاههای اجرایی در سطوح ملی و منطقهای، به شدت دچار روزمرگی هستند و سازمان برنامه و بودجه نیز به عنوان راهبر توسعه در کشور، ساختار اداری خود را به نحوی تعریف کرده است که موضوعات به صورت امور تخصصی و موضوعی مدیریت شوند؛ در حالی که برای تحقق اهداف نیاز به هماهنگی و همکاری بین بخشی در راستای یک هدف راهبردی است و سبد برنامهای بستر مناسبی برای ایجاد این هماهنگی است. فقدان ارتباط ساختار فعلی با مدیریت سبدهای برنامهای در کشور باعث میشود که طرحها و پروژهها بدون توجه به اهداف راهبردی و صرفاً به صورت بخشی و موضوعی تعریف و مدیریت شوند؛ در نتیجه چنین نظام مدیریتی، تعریف پروزهها به صورت غیرمنسجم و از طریق فشارهای سیاسی و تصمیمات سلیقهای انجام میشود. در نتیجه با تغییرات دورهای، بخشی از پروژهها به دلیل عدم ارتباط با اهداف راهبردی یا تغییرات مدیریتی و سیاسی، پیگیری نمیشود و انبوهی از پروژههای نیمه تمام در کشور ایجاد میشود؛ که در خصوص این پروژهها و حتی موارد خاتمه یافته و در حال پیشرفت نیز امکان تبیین صحیح ارتباط بین طرحها و پروژهها و در سطح بالاتر در قالب سبدهای برنامهای مرتبط با اهداف راهبردی وجود ندارد؛ علاوه بر این هیچ نهاد یا بخشی از نهادها و دستگاهها نیز مسؤلیتی در خصوص وضعیت موجود ندارند و علتیابی وضعیت نیز مغفول مانده است. ایجاد توازن بین وظایف جاری که به عنوان مدیریت عملیات در استانداردها مطرح است و سبدهای برنامه ای مرتبط با اهداف راهبردی، امری است که باید در نظام اداری و مدیریتی کشور به آن پرداخته شود.
3-7-2. نقش مدیر سبد برنامهای
مدیر سبد برنامهای مسؤل استقرار و اجرای فرآیندهای مدیریت سبد برنامهای است. در حالی که مدیران طرح و پروژه در درجه اول بر اجرای درست کارها متمرکز هستند، تمرکز اصلی مدیر سبد برنامهای بر اجرای کار درست است،تا در زمان درست و با اختصاص منابع کافی انجام شود. مدیر سبد برنامهای ممکن است از طریق یک تیم راهبری، استقرار فرآیندهای مدیریت سبد برنامهای، طرح و پروژه را بوسیله تنظیم راهنماهای مربوطه انجام دهد؛ همچنین ارتباط اجزای سبد برنامهای به راهبردهای سازمان و میزان تحقق نتایج کلی را نیز ارزیابی نماید. علاوه بر این مدیران سبد برنامهای مسؤلیت اطمینان از ارتباط و هماهنگی مناسب بین اجزای سبد برنامهای را نیز دارند.
مدیران سبد برنامه ای معمولاًمجموعه ای از وظایف مهم را انجام می دهند که میتوان به سه دسته تقسیم کرد: وظایف مرتبط با طراحی، پیش برندگی و تسهیلگری. مدیران سبد برنامه ای در مقام طراح سبد برنامه ای، با همتایان سازمانی همکاری میکنند تا برنامه های مرتبط را ارزیابی، و مهارتهای مورد نیاز و فرایندهای مناسب را تعریف، طراحی و هماهنگ کنند.مدیران سبد برنامه ای در جایگاه پیشبرنده، ممکن است به دنبال راههای بهبود مستمر فرایندهای مدیریتی مورد استفاده باشند و با تنظیم اجزای سبد برنامه ای همراستا با تغییرات در راهبردهای سازمان، از سازگاری با اهداف راهبردی اطمینان یابند.
مدیران سبد برنامه ای به عنوان تسهیلگر، عملیات روزانه مربوط به فرآیندهای مدیریت سبد را مدیریت میکنند که شامل این موارد میشود:
مدیران سبد علاوه بر مدیر سبد، باید نقشهای دیگری نیز در راستای مدیریت سبد برنامه ای ایفا کنند؛ ازجمله: حامی تیم راهبری سبد برنامه ای، دفتر مدیریت سبد پروژه سازمان، تحلیلگر سبد برنامه ای، مدیران طرح، مدیران پروژه، هیئت نظارت بر تغییرات، اعضای تیم مدیریت طرح و پروژه و خبرگان موضوعی نظیر تحلیلگران تجاری و مدیران عملیاتی مرتبط.
در سند نظام فنی و اجرایی همانطور که در خصوص ارتباط فرآیندهای مدیریتی مرتبط با طرحها و عملیات جاری دولت مطلبی مطرح نشده است، در زمینه نقشها و مسؤلیتهای کلیدی نیز اشارهای وجود ندارد. البته ذکر این نکته ضروری است که مطرح کردن نقشها و وظایف ممکن است خارج از کارکرد سند باشد اما اگر بنا باشد در سطح سبد برنامهای مطلبی طرح شود، توجه به اهمیت و جایگاه مدیر سبد برنامهای و به دنبال آن تعریف دقیق نقش مدیر سبد برنامهای حائز اهمیت است. تعریف صحیح مدیر سبد برنامهای در درون ساختار اداری و مدیریتی فعلی بویژه در دستگاههای دولتی و سازمان برنامه و بودجه از دو منظر حائز اهمیت است. نخست اینکه، در صورت اعطای اختیارات کافی و مناسب به مدیران سبد برنامهای، باید مسؤلیت تحقق اهداف نیز به عهده آنها باشد و در برابر اقدامات خود پاسخگو باشند. دوم اینکه با انتساب اشخاص دارای صلاحیت، دانش و بینش لازم در زمینه مدیریت سبد برنامهای در راستای تحقق هدف راهبردی مربوطه، میبایست اختیارات لازم برای جابهجایی و تخصیص منابع و اولویتبندی در بین طرحها و پروژههای زیرمجموعه یک سبد به مدیر مربوطه داده شود. در این زمینه میتوان گفت که امروزه در ساختار فعلی سازمان برنامه و بودجه، مدیران امور تا حدودی اختیارات مرتبط با تخصیص و اولویتبندی منابع را دارند اما به عنوان مدیر سبد شناخته نمیشوند. از طرف دیگر عمده پاسخگویی در خصوص عملکرد طرحها و پروژهها به عهده دستگاهها و وزرا است. در امر راهبری توسعه در کشور میبایست با یک ساختار صحیح از سطوح راهبردی تا عملیاتی و اجرایی، مسؤلیت و پاسخگویی متناسب با اختیارات توزیع شود تا موجب افزایش بهرهوری و کارآیی شود و در صورت عدم تحقق اهداف، امکان پایش و ارزیابی کاستیها و مشکلات و رفع آنها وجود داشته باشد. ساختار فعلی، تنها با ایجاد بروکراسیهای اضافی و متقاطع، باعث عدم مسؤلیتپذیری و کارآیی و به دنبال آن ناتوانی در شناسایی نقاط ضعف شده است و اصلاح آن امری ضروری است.
مؤسسه PMI در مجموعه استانداردهای مرتبط خود علاوه بر استاندارد مدیریت سبد برنامهای، استانداردی را نیز برای مدیریت طرحها منتشر کرده است. در حقیقت در فرآیند مرتبط با تحقق اهداف راهبردی سازمان بعد از تعریف درست و مدیریت صحیح سبد برنامهای مهم است که در سطح بعدی مدیریت طرحها و بعد از آن مدیریت پروژهها مورد توجه قرار گیرد تا در یک فرآیند یکپارچه تحقق اهداف میسر شود. در همین راستا بعد از بررسی استاندارد مدیریت سبد برنامهای، استاندارد مدیریت طرح در ادامه بررسی میشود و موارد مرتبط در سند نظام فنی و اجرایی و آییننامه اجرایی ماده 34 قانون احکام دائمی نیز مورد اشاره قرار می گیرد.
طرح شامل پروژههای مرتبط، طرحهای فرعی و فعالیتهای مرتبط با سبد برنامهای است که به صورت هماهنگ مدیریت میشوند تا منافعی محقق شود که از مدیریت منفرد آنها حاصل نمیشود. اجزای یک طرح بوسیله اهداف مکمل مؤثر بر تحقق منافع با یکدیگر مرتبط میشوند. مدیریت اجزای طرح باعث بهبود فرآیند ارزشآفرینی از طریق بهبود تواناییها فعلی، اجرای تغییرات، ایجاد و مدیریت داراییها، ارائه خدمات و محصولات جدید، ایجاد فرصتهای جدید برای خلق یا حفظ ارزش، کمینه کردن زیان و کاهش اعتبار سازمان، در نظر گرفتن ریسکهای (مخاطرات) مرتبط با یکدیگر، کاهش ریسک (مخاطرات) ورود یا خروج به بازارها میشود. در خصوص دولتها، طرحها میتوانند خدمات مرتبط را به ذینفعان ارائه کنند و یا به عنوان ابزاری جهت اعمال محدودیتهایی نظیر اولویتبندیها یا محدودیتهای بودجهای استفاده شوند. سازمانهای مرتبط از منافع طرحها به صورت خروجیهای ارزشآفرین برای سازمان، ذینفعان، و عموم جامعه بهرهمند میشوند.
طرحها منافع مورد نظر را از طریق اجزای خود که به منظور ایجاد خروجیها و نتایج مشخص تعریف شدهاند، محقق میکنند و معمولاً دوره زمانی طولانیتری نسبت به پروژهها دارند و گستره خروجیهای آنها شامل چند مرحله یا چرخه میشود و چند سازمان را تحت تأثیر قرار می دهد. به همین جهت مدیریت طرح نیازمند یک روش جامع و نظاممند است که بتواند همزمان با راهبری فعالیتها، دیدگاههای بلندمدت را نیز در نظر بگیرد.
نکته حائز اهمیت این است که پروژهها و طرحهای فرعی که اهداف مشترک یا مکمل ندارند، یا به طور مشترک در راستای تأمین منافع تعریف نشدهاند، یا اینکه صرفا بواسطه منابع، تکنولوژی یا ذینفعان مشترک با یکدیگر ارتباط دارند، بهتر است که در قالب یک سبد برنامهای مدیریت شوند تا اینکه به صورت یک طرح تعریف شوند. همچنین، مفهوم طرح همواره به ابعاد کار ارتباط ندارد بلکه به نوع ارتباط بین اجزای آن و منافع طرح که قرار است با یکپارچگی پروژههای مرتبط محقق شود، نیز مربوط است. اجزای طرح به طور کلی به سه دسته پروژه ها، طرحهای فرعی و فعالیتهای مرتبط با طرح، فعالیتهایی که برای پشتیبانی از طرح انجام می شوند نه فعالیتهای مرتبط با اجزای طرح، تقسیم می شوند.
بهترین راه تحقق منافع یک طرح ممکن است در ابتدا مبهم باشد اما با تحقق اهداف مرتبط با اجزای یک طرح، هدف کلی طرح و راهبردهای مرتبط با آن بتدریج محقق خواهد شد. هدف اولیه هر طرح تحقق راهبردهای سازمان با ایجاد منافع و کسب ارزشهای بلندمدت و کوتاهمدتِ است.
در آییننامه اجرایی ماده 34 قانون احکام دائمی، در خصوص تعریف طرح، ذیل ماده 1 در بند 4 طرح و پروژه سرمایهگذاری به صورت مشترک تعریف شدهاند: «طرح و پروژههای که در راستای ایجاد، گسترش، بهسازی، مرمت و بهرهبرداری از زیرساختهای مورد نیاز توسعه کشور و یا پروژههای ساخت و ساز، توسط دستگاههای اجرایی و یا با مشارکت بخش خصوصی در کشور اجرا میگردند.». آنچه مشخص است، دیدگاه اصولی که در استاندارد مدیریت طرح در خصوص تعریف طرح مدنظر بوده است، در این آییننامه تا حدودی مورد توجه قرار گرفته است اما به طور کلی طرح مشابه پروژه تعریف شده است با این تفاوت که یک طرح شامل مجموعهای از پروژهها خواهد بود. نکته حائز اهمیت تحقق اهداف راهبردی است، بحث توسعه کشور، که در تعریف آییننامه مطرح شده است.
به طور کلی میتوان گفت که سند نظام فنی و اجرایی در بیشتر موارد طرح و پروژه را در کنار یکدیگر استفاده کرده است و رویکرد استاندارد مدیریت طرح که این دو را تفکیک کرده است و عملا طرح را بین سبد برنامهای و پروژه در فرآیند تحقق اهداف راهبردی سازمان دانسته است، در سند نظام فنی و اجرایی مورد توجه نبوده است. همانطور که در شکل 3، فرآیند خلق ارزش و منافع در یک سازمان و جریانهای اطلاعات مرتبط با آن که شامل سیاستها، راهبردها، فرآیندها، روشها، چارچوبهای مرتبط با راهبری و اطلاعات عملکردی است مشخص شده، ممکن است در بررسی این فرآیند، طرحها و پروژهها در کنار یکدیگر مطرح شوند اما در سطح مدیریت، هر یک دارای تفاوتهایی هستند که باید مورد توجه باشد و برای مدیریت و تحقق اهداف مرتبط با هر جزء راهکارها و دستورالعملهای مشخصی را تعریف و استفاده شود.
توجه به این نکته حائز اهمیت است که با در نظر گرفتن سلسله مراتب نظام اداری کشور، در صورت ایجاد تناظر مناسب بین سطوح مدیریتی در نظام اداری و الزامات مدیریت سبد برنامهای، طرح و پروژه میتوان فرآیند تحقق اهداف راهبردی و منافع ملی را بهبود بخشید، به نحوی که سبد برنامهای در دستگاههای ستادی مرکزی (برنامه ریز)، طرحها در دستگاههای ستادی میانی و استانی (با توجه به ماهیت و اهمیت طرح)، و پروژهها در بخش های اجرایی مدیریت شوند و همچنین امور مرتبط با عملیات جاری مربوط به هر یک از سبدهای برنامهای، طرحها و پروژهها، نظیر مدیریت بودجه و منابع مالی و تخصیص، ذیل عملیات جاری در سطوح مشابه مدیریت شود. در حقیقت چارچوب ارائه شده در شکل 4 در هر یک از دستگاههای اجرایی با توجه به جایگاه در نظام اداری قابل تحقق است.
شکل 5. ارتباط اجزای مدیریتی در سازمان [2]
چرخه حیات طرح مطابق شکل 6 قابل تعریف است. آنچه اهمیت دارد این است که ممکن است خروجیها و نتایج اجزای یک برنامه باعث شروع و تعریف اجزای جدید به سبب بهبود شرایط شوند و یا برخی اجزا و پروژهها را خاتمه دهند که در نهایت باعث بهبود عملکرد کلی طرح، رضایت ذینفعان و بهبود فرآیندها نیز خواهد شد.
هنگامی یک طرح به پایان می رسد که تمام پروژه ها و زیرطرحهای مرتبط منافع مربوط به طرح محقق شده باشند یا در ارزیابی های پس از شروع طرح مشخص شود که تحقق منافع مربوطه از طریق اجرای طرح دیگر امکان پذیر نیست که در این حالت نیز باید طرح را خاتمه داد یا بازتعریف کرد. مهم است که منافع مربوطه قابل اندازه گیری باشند و به خروجیهای پروژه، طرح، سبد برنامه ای و راهبردها مرتبط شوند. ازسوی دیگر ممکن است خروجی یک طرح به صورت خروجی واحدی باشد که در این صورت تحقق آن در گروی تحقق همه خروجی هاست. در این صورت، تعامل مناسب بین مدیر طرح و مدیران عملیاتی سازمان اهمیت بیشتری دارد تا بتواند مدیریت صحیح با تأمین پایدار منابع و به ثمر رسیدن طرح را در طول زمان انجام آن تضمین کند.
در سند نظام فنی و اجرایی و آیین نامه اجرایی ماده 34 قانون احکام دائمی، مسأله خاتمه و پایان یافتن طرح یا پروژه مورد توجه نبوده است و این مهم خود از چالشهایی است که باعث انباشت حجم زیادی از پروژههای نیمهتمام در کشور شده است. این در حالی است که بسیاری از پروژهها به دلایلی نظیر عدم توجیهپذیری نیازمند خاتمه هستند. در خصوص چرخه حیات نیز ذیل بند 4-3 و 4-4 فصل اول که ناظر به کلیات سند است، پدیدآوری طرح یا پروژه مطرح شده و اشارهای به مراحل چرخه حیات نیز شده است. در ادامه سند نیز در فصل سوم موضوع مراحل پدیدآوری مطرح شده است. مسأله اساسی این است که مراحل مطرح شده بیشتر ناظر به چرخه حیات پروژه است و با تعریف ارائه شده در خصوص چرخه حیات طرح در استاندارد مدیریت طرح هماهنگی ندارد.
مدیریت طرح به کارگیری دانش، مهارتها، و اصول در یک طرح برای دستیابی به اهداف آن و تحقق منافع مرتبط به نحوی است، که با مدیریت اجزای طرح به طور منفرد محقق نمیشود و شامل تطبیق اجزای طرح و منابع به نحوی که از تحقق اهداف طرح اطمینان حاصل شود، منافع مورد نظر به شکل بهینهای محقق شود، و ریسکها (مخاطرات) مرتبط به نحو مؤثری مدیریت شود، میشود. مدیریت طرح توسط یک مدیر طرح رهبری میشود که مورد تأیید سازمان مرتبط است و رهبری گروه یا گروههای اجرایی مسؤل برای دستیابی به اهداف طرح را انجام میدهد. مدیر طرح، یکپارچگی و پایش اجزای طرح را از طریق اقدامات در شش گستره عملکردی مستقل و مرتبط انجام میدهد. گسترههای عملکردی، گروهبندی حوزههای فعالیت و وظایف مرتبط با مدیریت طرح به شرح زیر است:
در سند نظام فنی و اجرایی و آیین نامه اجرایی ماده 34 قانون احکام دائمی، گسترههای عملکردی به نحوی که در استاندارد مدیریت طرح ارائه شده، مطرح نشده است و بیشتر مطالبی کلی در خصوص رویکرد فرآیندی و سیستمی، استقرار سامانه پایش و کنترل، هدایت و کنترل نظاممند و شفاف امور مدیریت طرحها ...، ماتریس مسؤلیت عوامل ذینفع ...، و ارائه برخی توصیههای دیگر ارائه شده است. مقایسه این مقررهها با استاندارد مدیریت طرح این واقعیت را آشکار میکند که علاوه بر فقدان تعریف دقیق طرح و جایگاه آن در فرآیند تحقق اهداف راهبردی، چارچوب نظری مشخصی برای نحوه مدیریت طرحها نیز ارائه نشده است که نیازمند توجه و بررسی است.
علاوه بر گسترههای عملکردی، اصول مدیریت طرح نیز به عنوان چراغ راه دانش، رویههای اثبات شده و خرد جمعی عمل میکنند. در حالی که این اصول به عنوان راهنماهای اساسی برای راهبرد، تصمیمگیری، و حل مسأله هستند، ارزشها، حقایق و استانداردها را نیز نشان میدهند. همانطور که ارتباط بین اصول و گسترههای عملکردی در شکل 6 نشان داده شده است، اصول به عنوان هدایتگر رفتار و عملکرد تیم مدیریت طرح عمل میکنند و همچنین راهنمایی برای فعالیتهای مرتبط با هر یک از گسترههای عملکردی نیز هستند. اصول مورد بحث عبارتاند از:
ذینفعان: مشارکت ذینفعان در سطحی متناسب با اثرگذاری و سهم آنها در موفقیت طرح.
تحقق منافع: تمرکز مداوم بر خروجیهای طرح و سازگاری آنها با راهبردهای سازمان.
هم افزایی: روشی ساختارمند که اقدامات مدیریت سبد برنامهای، طرح و پروژه را با یکدیگر ترکیب میکند تا امکان دستیابی به اهدافی بیش از آنچه که صرفا در اجزای یک طرح وجود دارد را برای طرح فراهم کند.
تیمی از تیمها: یکپارچهسازی ساختار تیمی برای ایجاد شبکهای از ارتباطات در بین اجزای طرح در راستای بهبود سازگاری و تابآوری.
تغییرات: در نظر گرفتن تغییرات با تمرکز کلی بر تحقق منافع طرح.
رهبری: انگیزهدادن و یکپارچهساختن تیم طرح برای حفظ سرعت پیشرفت و تحقق اهداف طرح.
ریسک: مدیریت مؤثر ریسکهای (مخاطرات) طرح برای اطمینان از سازگاری طرح با راهبردهای سازمان.
راهبری: ایجاد و تطبیق یک چارچوب راهبری مناسب و متناسب برای نظارت بر طرح در صورت نیاز.
در بحث اصول نیز ذیل ماده پنجم و ششم سند نظام فنی و اجرایی و ماده 2 آییننامه اجرایی ماده 34 مطالبی مطرح شده است که موارد مرتبط در جدول 6 ارائه شده است:
جدول 6. اصول استاندارد مدیریت طرح و موارد مرتبط در اسناد بالادستی نظام فنی و اجرایی
|
اصول استاندارد مدیریت طرح |
موارد مرتبط در اسناد بالادستی نظام فنی و اجرایی |
|
ریسک (مخاطره) |
- |
|
راهبری |
آییننامه (م 2 ب 3) سند (5-1، 5-3، 5-8، 5-16) |
|
تغییرات |
سند (5-9) |
|
رهبری |
- |
|
همافزایی |
آییننامه (م 2 ب 4، 6) |
|
تیمی از تیمها |
سند (5-15، 5-17، 5-18، 5-20، 5-24) |
|
ذینفعان |
آییننامه (م 2 ب 2، 5) سند (5-6، 5-7، 5-10، 5-11، 5-19، ماده 6) |
|
تحقق منافع |
آییننامه (م 2 ب 7، 8، 9، 10، 11) سند (5-2، 5-3، 5-4، 5-5، 5-21، 5-22، 5-23) |
مأخذ: همان.
همانطور که مشخص است در برخی موارد مطالب مشخصی در مقررههای مرتبط مطرح نشده است و در سایر موارد نیز مطالب مطرح شده فاقد انسجام و چارچوب مشخص و به صورت پراکنده است.
در کنار این موارد، اقدامات دیگری نیز مرتبط با وابستگیهای متقابل اجزای طرح باید انجام شود که عبارت است از:
طرح در فرآیند تحقق اهداف راهبردی سازمان به نوعی حد واسط سبد برنامهای و پروژه است و در این بین سه مشخصه اصلی طرح و پروژه را از یکدیگر متمایز میکنند که عبارتاند از عدم قطعیت، تغییرات، و پیچیدگی. عدم قطعیت منشأ اصلی ریسکها (مخاطرات) در مدیریت طرحها و پروژهها است. سطح ریسکپذیری و روش مدیریت ریسک و مواجهه با عدم قطعیتها متفاوت است. زیرا در سطح طرح، هدف اصلی تحقق منافع است نه تحویل یک محصول خاص. طول عمر طولانیتر طرحها در مقایسه با پروژهها و سطح تیم مدیریتی یک طرح که معمولا از مدیران رده بالاتر در مقایسه با مدیران پروژه هستند، بر نحوه مدیریت و تحلیل عدم قطعیتها اثرگذار است. به همین جهت علیرغم اینکه در سطح پروژه، مدیریت به دنبال کاهش ریسکها (مخاطرات) و عدمقطعیتها است، در سطح طرح، عدم قطعیتها میتوانند ابزاری به جهت کسب منافع و یافتن راههایی برای مدیریت آنها باشند که در سطح پروژه امکانپذیر نیست.
مدیران طرح باید سه دسته متفاوت از تغییرات را در نظر بگیرند: تغییرات در برنامه، تغییرات داخلی و تغییرات خارجی. یک طرح خود به عنوان یک فرآیند تغییر مطرح است و مدیر طرح باید مهارت کافی برای مدیریت تغییرات را داشته باشد. تغییرات داخلی مربوط به تغییرات در درون یک طرح است. تغییرات خارجی اشاره به تغییراتی دارد که در فضای کلی چه در داخل یا خارج از سازمان بالادستی طرح اتفاق میافتد. تغییرات در یک پروژه ممکن است صرفاً محصول پروژه را تحت تأثیر قرار دهد اما تغییرات در یک طرح باعث تغییر در منافع و ارزشآفرینی برای سازمان خواهد شد. به همین جهت مدیریت تغییرات در یک طرح باید با رویکرد راهبردی و دقیقی انجام شود.
مدیریت پیچیدگی در سطح طرح نیز با مدیریت پیچیدگی در سطح پروژه متفاوت است زیرا اساساً منشأ پیچیدگی در سطح طرح با پروژه تفاوت دارد. به همین جهت ممکن است ابزارهایی برای مدیریت پیچیدگی در سطح طرح قابل استفاده باشد که در سطح پروژه اساساً تعریف نمیشود.
در خصوص مقایسه سبد برنامهای و طرح نیز دو تفاوت اساسی وجود دارد. نخست اینکه اجزای یک طرح دارای وابستگی متقابل با یکدیگر هستند اما اجزای یک سبد برنامهای الزاماً اینگونه نیستند. دوم اینکه طرحها معمولا دارای زمان شروع و پایان هستند و به عنوان یک فرآیند موقتی شناسایی میشوند اما سبدهای برنامهای اینگونه نیستند و ممکن است مستمراً ادامه داشته باشند و چرخه حیات آنها دائما تکرار شود.
ایجاد تمایز بین سبد برنامهای، طرح و پروژه در نظام فنی و اجرایی کشور از جمله مسائلی است که باید مورد توجه باشد تا فرآیند تحقق اهداف راهبردی دارای شفافیت باشد و بتوان با تقسیم وظایف و مسؤلیتها متناسب با نظام اداری کشور و همچنین ظرفیتها و تواناییها بخش خصوصی، پیمانکاران، مشاوران و مجریان ذیصلاح، در راستای تحقق اهداف کشور تلاش کرد.
پس از بررسی مبانی نظری استانداردهای مدیریت سبد برنامهای و مدیریت طرح که توسط مؤسسه PMI تهیه و بروزرسانی میشوند، و در سطح جهانی دارای اعتبار کافی و پذیرفته شده توسط مدیران، متخصصان و دانشگاهیان هستند؛ به خوبی مشخص میشود که نظام فنی و اجرایی کشور دارای خلاءهای جدی از منظر مبانی نظری است؛ اصلیترین مشکل، عدم تبیین یک فرآیند یکپارچه و چارچوب مشخص در راستای تحقق اهداف راهبردی تعیین شده است که بتواند متضمن شفافیت و مدیریت صحیح تا تحقق اهداف باشد. به بیان دیگر وضعیت فعلی به گونهای طراحی شده است که در سطح بالا صرفاً اهداف تبیین میشود و در پایینترین سطح پروژهها تعیین و مدیریت میشوند در حالی که مراحل میانی و فرآیند تحقق اهداف مشخص نشده است. به همین دلیل، لازم و ضروری است که با بهره گیری از مبانی نظری متقن و مستدلی نظیر مبانی مرتبط با استانداردهای معتبر و مورد قبول بتوان زنجیره تحقق اهداف راهبردی را از بالاترین تا پایین ترین سطح تعریف، و اجزای مرتبط را تکمیل و تدقیق کرد.
در پژوهشهای پیشین، بررسی فرآیند تدوین اسناد آمایش و ارتباط آنها با اسناد بالادستی انجام شده و فرآیند مطلوب آن ارائه شده است که در شکل 8 مشخص است. در ادامه نظام فنی و اجرایی کشور باید ظرفیت این را داشته باشد که موجبات تحقق اهداف راهبردی بویژه اهداف مرتبط با توسعه زیرساختها در کشور را فراهم کند. در حالی که این مهم با توجه به خلاء موجود، در سالهای گذشته دور از دسترس بوده است و در صورت عدم اصلاح نظام فنی و اجرایی نیز همچنان قابل تحقق به نظر نمیرسد.
در بحث اصلاح نظام فنی و اجرایی و تبیین صحیح ارتباط نظام فنی و اجرایی و نظام برنامهریزی کشور در راستای تحقق اهداف راهبردی، میتوان چارچوب مفهومی ارائه شده در شکل 9 زیر را به عنوان یک چارچوب مفهومی پیشنهاد داد. در این چارچوب نهادهای متولی در نظام اداری، قوانین و مقررههای مرتبط در نظام حقوقی، و اجزای مربوطه در نظام فنی و اجرایی و نظام برنامهریزی کشور مشخص شده است. نظام فنی و اجرایی را میتوان به عنوان بعد دیگری در مجموعه نظامهای حکمرانی دانست که در محدوده مشخص شده با نظام برنامهریزی تقاطع دارد و با تدوین چارچوبهای مدیریتی مناسب و پیشبینی الزامات مورد نیاز در راستای به نتیجهرساندن سبدهای برنامهای، طرحها و پروژهها با صرف زمان و هزینه مورد قبول در جهت تحقق کیفیت مطلوب، موجب دستیابی به اهداف راهبردی میشود.
به عبارت دیگر نظام فنی و اجرایی مطلوب باید بتواند در هر یک از سطوح سبد برنامهای، طرح و پروژه، با تبیین چارچوبهای نظری صحیح و فرآیندهای مدیریتی مناسب در حوزهها و نواحی دانش مورد نیاز بر اساس معیارها و استانداردهای معتبر بینالمللی و شرایط داخلی کشور، در تعامل با نظام برنامهریزی کشور، زمینه تحقق اهداف راهبردی را فراهم کند.