Authors
M
Keywords
چکیده
رابطه شورای رقابت و تنظیم گران بخشی در ایران نشاندهنده وجود تزاحم در تقسیم وظایف و اختیارات است که به مثابه مانعی بر سر راه مقابله با پرونده های ضدرقابت از یک سو و تنظیم گری فنی و اقتصادی بخشهای مختلف اقتصاد کشور ازسوی دیگر عمل میکند. بررسی عملکرد نهادهای تنظیم گر در دیگر کشورهای جهان حکایت از آن دارد که مسئله رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی به عنوان مسئلهای غامض مورد توجه بوده است و الگوهای متفاوتی در این زمینه وجود دارد. پژوهش حاضر به تجربه چهار کشور بریتانیا (اعطای اختیارات همپوشان رقابتی به نهاد رقابت و تنظیم گرهای بخشی و تمرکز بر تأسیس شبکه ملی رقابت جهت مدیریت اختیارات همپوشان)، آلمان و آمریکا (تمرکز بر تفکیک روشن و مرزگذاری میان کارکردهای تنظیم گری رقابت و تنظیم گری بخشی) و اسپانیا (ادغام کارکردهای تنظیم گری رقابت و تنظیم گری بخشی و تأسیس ابرتنظیم گر ملی) میپردازد و تلاش میکند تا درس آموخته های سیاستی هریک را شناسایی کند. در بخش انتهایی این گزارش دو پیشنهاد سیاستی در راستای بهبود رابطه شورای رقابت و تنظیم گران بخشی در ایران ارائه میگردد: .1اتخاذ رویکرد تسهیلگرانه در برابر نهادهای تنظیم گر بالغ و محدود کردن نقش شورای رقابت به نظارت بر عملکرد آنها؛ .2استفاده از راهبرد تأسیس تنظیم گر بخشی توسط قوانین مجلس شورای اسلامی در شماری از بخشها که وضعیت بازار آنها انحصاری است، نهاد تنظیم گر تخصصی مشخصی وجود ندارد و شورای رقابت و دیگر نهادهای تنظیم گر بازار مانند سازمان حمایت از مصرف کنندگان و ستاد تنظیم بازار اختیار رسیدگی به موضوعات را دارند .
نوع رابطه دولت و بخش خصوصی در وضعیت اقتصاد کشور و رونق فعالیتهای اقتصادی اثرگذار است. تنظیم گری بهعنوان مهمترین تجلی این رابطه، با چالشهای مختلفی در درون کشور مواجه بوده که یکی از آن چالشها، نوع رابطه تنظیم گران بخشی و تنظیم گر رقابت است. نبود توسعه و بلوغ زیستبوم تنظیم گری در کشور باعث شده است تا موارد مختلفی از تزاحم و همپوشانی کارکردهای تنظیم گری فنی- اقتصادی و تنظیم گری رقابت به چشم بخورد و در نتیجه آن، نهادهای متولی تنظیم گری را به رقابت با یکدیگر بر سر کسب اختیارات و رسیدگی به پروندهها وارد کند. در چنین شرایطی، بخش خصوصی از اطمینان و پیشبینیپذیری لازم جهت برنامهریزی برای توسعه فعالیتهای خود محروم میشود. ازسوی دیگر، نهادهای مسئول در بخش تنظیم گری امکان همکاری با یکدیگر و بهرهگیری از ظرفیتها و قابلیتهای خود را در راستای حلوفصل پروندههای پیچیده نخواهند داشت. شماری مصادیق مهم، که ضرورت پرداختن به مسئله رابطه نهاد رقابت و تنظیم گران بخشی و رفع تزاحم میان آنها را برجسته میسازد، میتوان به تعرفهگذاری اینترنت (اختلاف شورای رقابت و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی)، صدور مجوز تأسیس داروخانه (اختلاف شورای رقابت و سازمان غذا و دارو)، قیمتگذاری خودرو (اختلاف شورای رقابت، وزارت صمت و ستاد تنظیم بازار) و مقابله با انحصار در بازار صوت و تصویر فراگیر (اختلاف شورای رقابت و ساترا) اشاره کرد.
نقطه نظرات /یافتههای کلیدی
بررسی مسائل تنظیم گری در دیگر کشورهای جهان بیانگر آن است که نحوه طراحی تنظیم گران رقابت و بخشی، نوع تخصیص اختیارات به آنها و جانماییشان در ساختار نظام ملی تنظیم گری یک دغدغه بوده است. این دغدغه میتواند برخاسته از ضرورت رفع تزاحم میان کارویژههای این دو سنخ نهاد یا تمایل به بهرهبرداری از فرصتهای ناشی از همکاری میان آنها باشد.
این پژوهش با مرور ادبیات موجود به بررسی اشکال مختلف رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی میپردازد. در این پژوهش تجربه چهار کشور بریتانیا، آلمان، اسپانیا و ایالات متحده آمریکا بررسی میشود. بررسیهای این پژوهش حکایت از آن داشت که مسیر طی شده توسط این چهار کشور، وجود سه نوع رویکرد مختلف نهادهای تنظیم گر در موارد ادغام و تملک و رسیدگی به پروندههای نقض رقابت را نشان میدهد؛ اختیارات همزمان و تأسیس شبکه تنظیم گری رقابت (بریتانیا)، تعریف بدون همپوشانی وظایف تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی (آلمان و تا حد زیادی آمریکا) و ادغام کارکردهای تنظیم گری رقابت و تنظیم گران بخشی در یک نهاد اَبَرتنظیم گر واحد (اسپانیا).
بریتانیا کشوری است که وجود اختیارات همپوشان میان تنظیم گران را پذیرفته، اما برای مدیریت آن و جلوگیری از بروز تعارض، شبکهای تحت عنوان شبکه رقابت بریتانیا راهاندازی کرده است که کانون آن «سازمان رقابت و بازار» بهمنزله تنظیم گر رقابت است و دیگر تنظیم گران بخشی نیز در آن عضویت دارند. فرایند تخصیص پرونده از خلال جلسات بررسی و مذاکره در این شبکه انجام میشود و استفاده از توان کارشناسی نهادهای بخشی در راستای مطالعات بازار پدیدههای نوظهور و فناوریهای نوپدید امری رایج است. مورد مطالعاتی دیگر آلمان است که در آن مرز روشنی میان وظایف و کارکردهای «دفتر کارتل فدرال» بهمثابه تنظیم گر رقابت آلمان و دیگر نهادهای تنظیم گر بخشی به چشم میخورد. این سازمان در رسیدگی به پروندههای انحصار اختیارات کامل دارد و کارویژههای تنظیم گری بخشی مانند صدور مجوز و رسیدگی به تخلفات فنی نیز به نهادهای تنظیم گر بخشی محول شده است.
سومین مطالعه تطبیقی پژوهش حاضر به اسپانیا اختصاص دارد که به ادغام نهادهای تنظیم گر بخشی و رقابت در یک اَبَرتنظیم گر تحت عنوان «کمیسیون ملی بازارها و رقابت» دست زده است. این کمیسیون، که بهلحاظ قانونی مستقل از دولت و تحت نظارت پارلمان است، متشکل از چهار اداره تحقیقاتی رقابت، مخابرات، انرژی و خدمات پستی و حملونقل است و در قامت یک تنظیم گر چندمنظوره فعالیت میکند. چهارمین مورد مطالعاتی ایالات متحده آمریکا است که دو تنظیم گر رقابت («کمیسیون تجارت فدرال» و «بخش ضدانحصار وزارت دادگستری») و تعداد بسیار زیاد نهاد تنظیم گر بخشی مستقل و نهاد اجرایی دولتی (مانند وزارتخانهها) با شأن تنظیم گری دارد که طبق قوانین و مقررات موجود، فقط تعداد کمی از آنها از اختیارات تنظیم گری رقابت (عمدتاً تأییدیههای ادغام و تملک) در بخش خود نیز برخوردارند. راهکار آمریکا برای حل مشکلات این حوزه اولاً مرزگذاری صریح بین اختیارات تنظیم گرهای رقابت و تنظیم گران بخشی و در مواردی که اختیارات همزمان اعطا شده، استفاده از ابزار تفاهمنامهها و تشکیل شورای رقابت کاخ سفید بهمثابه نهاد هماهنگکننده بوده است.
ابتکار آلمان و آمریکا در تمرکز اختیارات تنظیم گری رقابت در ید تنظیم گران رقابت، علاوهبر حل مسئله تزاحم اختیارات قانونی با تنظیم گران بخشی، فایده دیگری نیز داشته است و آن بهرهبرداری از مزیت تخصصی شدن حول موضوعات مربوطه و انباشت دانش و تجربه است. همچنین این دو کشور بههمراه بریتانیا با انتزاع اختیارات تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی از نهاد رقابت و اعطای انحصاری آن به تنظیم گرهای بخشی از مزیت تخصصی شدن در این اختیارات نیز بهره بردهاند. شایان ذکر است در میان چهار کشور بررسی شده در این گزارش، اسپانیا تنها کشوری است که همه اختیارات نهاد رقابت و تنظیم گری بخشی را در یک نهاد ادغام کرده است و میتوان گفت از مزیت تخصصی شدن بهره نمیبرد.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
پژوهش پیشرو در نهایت اینگونه نتیجه میگیرد که طراحی رابطه شورای رقابت با هر تنظیم گر دیگر، وابسته به ویژگیهای آن نهاد تنظیم گر است. ازجمله ویژگیهای اساسی تنظیم گر مطلوب این است که درزمینه تصمیمگیری خود استقلال عمل داشته باشد، تصمیمات آن دارای اقتدار اجرایی باشند، پاسخگو باشد، فعالیتهایش شفاف باشد و از تخصص کافی برخوردار باشد. برایناساس، میتوان دو سناریوی احتمالی ترسیم کرد: 1. درصورت فعالیت یک نهاد تنظیم گر بخشی بالغ با مشخصات یاد شده، میتوان این اختیارات را به تنظیم گر فوق واگذار کرد و صرفاً کارکرد نظارتی برای شورای رقابت در نظر گرفت. 2. در شماری از بخشها که وضعیت بازار آنها انحصاری است، نهاد تنظیم گر تخصصی مشخصی وجود ندارد و شورای رقابت و دیگر نهادهای تنظیم گر بازار مانند سازمان حمایت از مصرفکنندگان و ستاد تنظیم بازار که اختیار رسیدگی به پروندهها را دارند، میتوان از راهبرد تأسیس تنظیم گر بخشی توسط قوانین مجلس شورای اسلامی استفاده کرد. در نهایت باید توجه داشت که رابطه این تنظیم گران بخشی با دولت و وزارتخانهها موضوع مهمی است که میتواند موضوع پژوهشهای آتی باشد.
حوزههای اقدام تنظیم گری در جهان امروز بهگونهای است که منجر به تداخل کارکردها و مأموریتهای نهاد تنظیم گر رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی شده است. این دو سنخ نهاد تنظیم گر هریک در سطوح خاصی از زیستبوم تنظیم گری به فعالیت میپردازند و ادراک متفاوتی از تنظیم گری و رابطه با بخش خصوصی دارند؛ ازاینرو بروز اختلاف و تعارض در موقعیتهای بروز تداخل در میان آنها امری رایج است. کشورهای مختلف برای حل این چالش راهکارهای گوناگونی را بهکار بستهاند. این گزارش به تجربه کشورهای بریتانیا، آلمان، اسپانیا و ایالات متحده آمریکا، بهمثابه کشورهایی که سعی کردهاند این مسئله را مدیریت کنند، میپردازد که بیانگر سه الگوی متمایز است: اختیارات همزمان و تأسیس شبکه تنظیم گری رقابت (بریتانیا)، تعریف افراز شده وظایف تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی (آلمان و آمریکا) و ادغام کارکردهای تنظیم گری رقابت و تنظیم گران بخشی در یک نهاد اَبَرتنظیم گر واحد (اسپانیا). این گزارش با تحلیل شرایط حاکم بر زیستبوم تنظیم گری ایران نتیجه میگیرد که تخصیص اختیارات تنظیم گری اقتصادی به تنظیم گران بخشی متناسب با کسب ویژگیهای مرتبط با بلوغ سازمانی و تنظیم گری آنها میتواند در حل چالشهای رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی کارآمد و اثربخش باشد.
1-1. انواع شکست تنظیم گری و ضرورت هماهنگی بین تنظیم گران
شکست تنظیم گری یکی از پدیدههای رایج در زیستبوم تنظیم گری ملی کشورهای گوناگون است. در بسیاری از موارد، نهادهای تنظیم گر علیرغم بهره بردن از اختیارات مقرراتگذاری و اجرایی وسیع، دارا بودن استقلال مالی و سیاسی و دسترسی به منابع انسانی حرفهای و متخصص، قادر نیستند در حوزه فعالیت خود مسائل پیشروی شهروندان و بخش خصوصی را حلوفصل کنند و در رسیدگی به موارد شکست بازار ناکام میمانند. نهاد تنظیم گری که نتواند بهخوبی به وظایف خود عمل کند، بهتدریج اعتماد ذینفعان مختلف مانند مصرفکنندگان، صاحبان کسبوکارها و نهادهای سیاستگذار در سطح دولت را از دست خواهد داد و بقای خود را در طول روند تکرار شکست تنظیم گری، در خطر خواهد دید. نهادهای تنظیم گر زمانی شکست خواهند خورد که نتوانند خروجی مورد انتظاری را، که در وظایفشان ذکر شده است، با هزینههای معقول به دست آورند؛ نتایج اقدامات آنها برای شهروندان و بخش خصوصی زیانبار یا ناکارآمد باشد؛ تصمیماتشان اثرات جانبی ناخواستهای ایجاد کند؛ شفاف و مسئولیتپذیر نباشند یا با تعصب و بیعدالتی تصمیم بگیرند [1].
شناخت موقعیتهایی که عملکرد نهادهای تنظیم گر با شکست مواجه میشود، میتواند به طراحی راهبردهایی بهمنظور پیشگیری از بروز این پدیده یاری رساند. بهصورت کلی از پنجگونه شکست تنظیم گری میتوان نام برد:
میتوان از تمام گونههای یاد شده در نمونههای عینی شکست نهادهای تنظیم گر در حوزههای اقتصادی، اجتماعی و فنی مختلف سراغ گرفت، اما موضوع پژوهش حاضر، نوع سوم شکست تنظیم گری، شکست هماهنگی، با محوریت چالشهای رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی است. ارائه پیشنهادهای سیاستی در راستای حل این شکست تنظیم گری، نهفقط عملکرد دو سنخ نهاد تنظیم گر (رقابت و بخشی) را بهبود میبخشد، بازدهی بیشتری برای زیستبوم تنظیم گری دارد و برای الگوهای رابطه نهادهای سیاستگذار با یکدیگر نیز درسآموزیهایی دارد. پژوهش حاضر تجربه موجود چهار کشور بریتانیا، آلمان، اسپانیا و ایالات متحده آمریکا را درزمینه الگوی رابطه نهاد تنظیم گر رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی (در حوزههای مختلف مانند رسانه، ارتباطات، انرژی، مالی، خدمات عمومی و...) بررسی میکند.
امامیان و همکاران (1397) در گزارش «نظام ملی تنظیم گری 1. مفهوم تنظیم گری و ارتباط آن با نظام حکمرانی، مرکز پژوهشهای مجلس» به نقد الگوی «دولت تنظیم گر» و ارائه مبانی نظری و ضرورت «حکمرانی تنظیم گرانه» و در بخش دیگری از پژوهش خود به بررسی تجارب تنظیم گری در چند کشور منتخب پرداختهاند. در این گزارش به تجربه تنظیم گری در اروپا، آمریکا و انگلستان پرداخته شده است. نویسندگان آن بر این باورند که توسعه دولتهای تنظیم گر در کشورهای مختلف خاستگاههای متفاوتی داشته، اما در نهایت به شکل نسبتاً واحدی از نهادهای تنظیم گر منتهی شده است. برای مثال، توسعه نهادهای تنظیم گر در آمریکا، که بسیار پیشتر از انگلستان اتفاق افتاد، بهعنوان افزایش مداخلات دولت تعبیر میشد، اما همین روند در انگلستان خاستگاهی متفاوت داشت و بهمنزله ابزاری برای کاهش تماس مستقیم دولت در رویدادهای اقتصادی و اجتماعی تلقی میشد. از منظر این گزارش، بهطور کلی میتوان اصلیترین ویژگیهای مشترک سه تجربه اروپا، آمریکا و انگلستان را اینطور برشمرد: تکیهبر استقلال تنظیم گری؛ هدف قرار دادن رقابت و کارایی؛ کاهش ظرفیت دولت در کنترل تجارت برونمرزی و جریان سرمایه؛ حرکت بهسمت حکمرانی تنظیم گرانه [7].
همچنین مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش «درآمدی بر سازمانهای عمومی نیمهمستقل 1. مرور ادبیات و مطالعه تطبیقی» به مسئله آژانسها پرداخته است. مهمترین یافتههای این گزارش به این شرح است؛ موج ایجاد آژانسها از اوایل دهه 1980 در بسیاری از کشورهای جهان آغاز شد و در اواخر دهه 1990 به اوج خود رسید. بسیاری از سازمانهای تنظیم گر در قالب این دسته از نهادها تأسیس شدهاند. در این گزارش به تجربه انگلستان، فرانسه و آمریکا درزمینه تأسیس سازمانهای عمومی نیمهمستقل پرداخته شده است. در دولت انگلستان در کنار دپارتمانهای دولتی، انواع متنوعی از سازمانهای عمومی نیمهمستقل وجود دارد که به اجرای سیاستها در این کشور کمک میکنند. این نهادها بهاصطلاح بازوهای اجرایی دولت نامیده میشوند و انواع مختلفی را دربرمیگیرند که عبارتاند از: دپارتمانهای بدون وزیر، نهادهای عمومی غیرپارلمانی و آژانسهای اجرایی. در فرانسه، نهادهای عمومی با هویت مستقل، که عمدتاً ادارههای عمومیاند، سالها پیش از شکلگیری و گسترش موج مدیریت دولتی نوین در جهان و با هدف ایجاد سازمانهای مستقل تخصصی ایجاد شدند که تحت قوانین سخت اداری فعالیت نمیکنند. این سازمانها بهعلت برخورداری از استقلال حقوقی، نسبت به وزارتخانهها و سازمانهای ذیل وزارتخانهها، از آزادی و اختیار عمل بیشتری برخوردارند. در آمریکا، آژانسهای تنظیم گر مستقل از استقلال بالایی برخوردارند. پس از ایجاد کمیسیون تجارت بینایالاتی در سال 1887، تعدادی سازمان مستقل بهمنظور تنظیم گری اقتصاد در این کشور ایجاد شدند که بهعنوان آژانسهای تنظیم گر مستقل شناخته میشوند. ویژگیهای ساختاری این نوع از سازمانها عموماً به این شکل است که رؤسای آنها برای مدتزمان ثابتی منصوب شدهاند و امکان حذف و تغییر آنها بهجز دلایلی نظیر ناکارآمدی، غفلت از انجام وظیفه، یا تخلف امکانپذیر نیست [8].
3.چالشهای بین تنظیم گران بخشی و رقابت و برخی الگوهای ارائه شده برای حل چالشها
3-1. چالشهای بین تنظیم گران بخشی و رقابت
نهادهای تنظیم گر رقابت در جهان امروزه در زمره مهمترین نهادهای تنظیم گر محسوب میشوند. با افزایش پیچیدگی مناسبات و ساختارهای اقتصاد جهانی و روند سریع پیشرفت فناوری، اکنون ماهیت فعالیتهای اقتصادی بهسمتی رفته که امکان بروز موقعیتهای انحصار در آن آسان شده است. در این شرایط حوزههای مختلف اقتصاد صنعتی و اقتصاد خدماتی با بازیگرانی روبهرو هستند که به مدد منابع مادی و معنوی قدرتمند خود، قادرند سهمی بزرگ از بازار را به خود اختصاص دهند و با اتکا به رفتارهای ضدرقابتی یا با بهرهگیری از راهبردهایی مانند ادغام، جلوی ظهور رقبای پیشرو را بگیرند و در نهایت به شماری از شرکتهای کوچک با سهم بازار اندک اجازه حضور و فعالیت در بازار را بدهند. همگام با این تغییر و تحولات، نهادهای تنظیم گر رقابت بهسمت بازتعریف الگوی مداخله خود رفتهاند. آنها نیاز به ورود به حوزههای بخشی همچون اقتصاد دیجیتال، حملونقل، خدمات عمومی و رسانه را برای تقویت رقابتپذیری محیط کسبوکار درک کردهاند، اما در این حوزهها با تنظیم گران بخشی روبهرو هستند که وظیفه تنظیم گری فنی و اقتصادی را برعهده دارند. الگوی رابطه بین این دو نهاد تنظیم گر، نقش مهمی در موفقیت اقدامات ناظر بر جلوگیری از ایجاد انحصار در بخشهای گوناگون اقتصاد کشورها دارد.
تنظیم گران فنی یا بخشی دارای بدنه کارشناسی آگاه و مطلع از پیچیدگیها و جزئیات فعالیت شرکتها و بنگاههای فعال در بخش خود هستند. ارتباط مستمر با این شرکتها باعث شده است تا شناخت دستاولی از مسائل و چالشهای پیشروی ایشان برای موفقیت در اقتصادهای مدرن و رقابتی امروز حاصل شود و نهاد تنظیم گر بر بستر این مسئلهشناسی به تعیین ضوابط و مقررات فنی دست بزند. اما گروه ذینفعِ مهمِ دیگر مصرفکنندگاناند که انتظار دارند بتوانند در بازار بهسهولت و با قیمتی منصفانه به کالا یا خدمت مورد نیاز خود دسترسی پیدا کنند. تنظیم گران رقابت در شناخت دغدغه این گروه از ذینفعان بازار عمق پیدا میکنند. پیشرفت اقتصاد ملی و حضور توأم با کامیابی در بازارهای جهانی حاصل بههم پیوستن این دو جریان شناخت است تا زمین بازی هم برای مصرفکنندگان و هم برای صاحبان صنایع در راستای تأمین مصالح عمومی و منافع ملی تراز شود.
اگرچه عنوان «نهاد تنظیم گر» قابل اطلاق به هر دو گروه تنظیم گران بخشی و تنظیم گران رقابت است، ماهیت متفاوت فعالیت این دو گروه در عمل منجر به طرح مسیرهای متمایز اعمال مقررات تنظیمی میشود. برای تنظیم گران بخشی عموماً کیفیت ضوابط و آییننامههای فنی اهمیت دارد. آنها مراجعیاند که بر تعیین و اجرای صحیح استانداردهای فنی و کیفی رسیدگی میکنند. اما تنظیم گران رقابت محدود به یک بخش نیستند و جزئیات حرفهای و نحوه تولید کالا و خدمت در حیطه علاقهمندیهای آنها نیست. چیزی که تنظیم گران رقابت خود را موظف به پیگیری آن میدانند، نقش و شیوه فعالیت بنگاهها در بازار است. تنظیم گر رقابت دسترسی مصرفکننده به بهترین انتخاب در بازار را یک ارزش میداند، اما مسیر تحقق این ارزش برای این تنظیم گر مستقیماً به کیفیت تولید کالا یا خدمت ارتباط پیدا نمیکند. تنظیم گر رقابت هنگامی که از وجود بازیگران مختلف در بازار، شرایط آسان ورود بازیگران جدید و وجود اهرمهای بازدارنده و مجازاتکننده رفتارهای ضدرقابتی اطمینان یابد، نسبت به دسترسی خریدار به گزینه بهینه نیز سطح رضایتبخشی از اطمینان را خواهد داشت. برایناساس، اگرچه هر دو نهاد از سنخ نهادهای تنظیم گر (و به احتمال زیاد از نظر سازمانی و تصمیمگیری مستقل) هستند، از مسیرهای گوناگونی به تنظیم مقررات دست میزنند که این امر منجر به بروز چالشهای برای همکاری مشترک ایشان میشود.
نهادهای تنظیم گر رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی از منظر ساختار، اهداف و کارکردها تفاوتهایی دارند. نهادهای ناظر بر رقابت براساس قوانین رقابت و ضدانحصار ایجاد میشوند و علت ایجاد آنها عمدتاً ضرورتهای اقتصادی (مانند ارتقای کارایی و افزایش رفاه مصرفکنندگان) است. وظیفه اصلی این نهادها نیز مبارزه با رفتارهای ضدرقابتی یکجانبه و جمعی و کنترل ادغامهاست. وجود نهادهای رقابتی برای تنظیم کلیه بازارها الزامی است. در مقابل، ایجاد تنظیم گران بخشی بهطور معمول (و نه صرفاً) در بازارهایی با تمرکز بالا، که در آنها رقابت یا موجود نیست یا بسیار ضعیف است، ضرورت دارد. در واقع در بخشهایی از نظام اقتصادی هر کشور، بهجای آنکه سازوکارهای عادی رقابت برقرار باشد، نهادهای تنظیم گر مشغول به فعالیتاند و در سازوکارهایی مانند قیمتگذاری مداخله میکنند. هدف نهادهای تنظیم گر بخشی حفظ عدالت، حمایت از حقوق مصرفکنندگان، اجرای مقررات و استانداردها و سایر امور محوله است.
نهادهای تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی از نظر سطح استقلال نیز تفاوتهایی باهم دارند. نهادهای رقابتی از دستور کار یاد شده در قوانین رقابت پیروی میکنند؛ تحقیق و تفحصهای لازم را فقط با استناد به معیارهای فنی و قانونی انجام میدهند و تصمیمگیری آنها تحت تأثیر فشارهای سیاسی یا اقتصادی قرار ندارد. در مقابل، نهادهای تنظیم گر معمولاً به دولت یا یکی از وزارتخانهها وابستهاند و از نظر ساختاری و سلسلهمراتب اداری، دارای شخصیت اداری مستقل و استقلال در سیاستگذاری و اجرا نیستند.
ابزارهای نهاد تنظیم گر رقابت تفاوتهایی با نهادهای تنظیم گر بخشی دارد. نهادهای رقابتی با ضمانت اجراهای ساختاری ممکن است یک ادغام ضدرقابتی انجام شده را به بنگاههای کوچک تجزیه کنند یا با ضمانت اجراهای رفتاری نوعاً ممنوعکننده و سلبی، با بنگاه اقتصادی رفتار کنند؛ درحالیکه نهادهای تنظیم گر بخشی شرایط رفتاری خاصی را بر بنگاهها تحمیل، و از ابزارهای قیمت، مقدار، ورود و خروج به بازار و نظام انگیزشی استفاده میکنند تا بتوانند رفتار بنگاههای اقتصادی را تعدیل، و آن را بهسمت رفاه اجتماعی هدایت کنند.
در نهایت نهادهای تنظیم گر معمولاً رویکردی پیشنگر به مسائل دارند و نهادهای رقابتی (بهجز در موارد خاصی مانند ادغامها)، اصولاً رویکردی پسنگر دارند و در موارد تحقیق و تفحص بیشتر با تکیه بر شکایتها به جمعآوری اطلاعات میپردازند [9].
بهصورت کلی دو نقطه عزیمت درزمینه ضرورت پرداختن به مبحث رابطه تنظیم گران بخشی و تنظیم گری رقابت قابل بررسی است: تزاحم و همکاری. در ادامه توضیحاتی درباره هریک داده میشود.
الف) تزاحم
در شماری از موقعیتها، تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی بهصورت همزمان اختیارات رقابتی دارند و باید به پروندههای ضدرقابت در یک بخش خاص رسیدگی کنند. درحالیکه تنظیم گران رقابت در بسیاری از کشورها اختیار تام و عمومی رسیدگی به موارد انحصار و ضدرقابت دارند، ممکن است تنظیم گران بخشی از اختیار منحصر به بخش خود برخوردار باشند. یکی از مثالهای آن، تنظیم گری رقابت در بخش مخابرات و ارتباطات هند است. مقدمه و بخش «18» قانون رقابت مصوب سال 2002 این کشور، وظیفه «ترویج و حفظ رقابت» در اقتصاد هند را به کمیسیون رقابت هند تفویض کرده است. این بدان معناست که CCI صلاحیت اصلی را برای تنظیم شرایط رقابت در بازار مربوطه هند خواهد داشت. بخش «18» قانون رقابت 2002 وظیفهای را برعهده کمیسیون گذاشته است تا رقابت عادلانه را تشویق، و از منافع بازیگران اقتصادی محافظت کند. وظیفه CCI کنترل و مهار اقدامات غیرقانونی یا اقدامات ضدرقابتی و ازسوی دیگر ترویج رقابت و حفظ منافع مصرفکنندگان است. از طرف دیگر نهاد تنظیم گری مخابرات هند، که وظیفه تنظیم گری بخشی حوزه ارتباطات را برعهده دارد، در بخش «11» قانون خود دارای قدرت «تسهیل رقابت و ارتقای کارایی در بهرهبرداری از خدمات مخابراتی بهمنظور تسهیل رشد در این خدمات» است. اگر چه هدف هم CCI و هم TRAI در ترویج رقابت عادلانه مشترک است، تفاوت در رویکرد اتخاذ شده توسط هرکدام نسبت به یک هدف مشابه منجر به مواردی از تعارضات قضایی میشود.
دادگاه عالی هند در حکم 5 دسامبر سال 2018 خود تلاش کرد تا این موضوع را حلوفصل کند. دیوان عالی اعلام کرد که TRAI بخش مخابرات را تنظیم میکند و ارگانی تخصصی است و رشد سالم این بخش را در هند تضمین میکند؛ از طرف دیگر هدف CCI تشویق رقابت منصفانه و تضمین آزادی تجارت در بازارها و محصولات است. TRAI فقط یک بخش خاص را مدیریت میکند و CCI تنظیم گر عمومی بازار است. اختلاف موردنظر مربوط به قراردادهای اتصال و شرایط مجوزهای مخابرات بود که در حوزه مأموریت TRAI قرار گرفت. طبق حکم دادگاه، هدف CCI با هدف TRAI متفاوت است و عملکرد آنها نیز در رعایت قراردادی که ماهیت ضدرقابتی دارد و تأثیر آن توافق در بازار در صلاحیت CCI است. این عملکرد فقط تحت پوشش CCI است و TRAI در چنین مواردی صلاحیت ندارد. دیوان عالی موافقت نکرد که در چنین مواردی صلاحیت CCI سلب شود. در نهایت دیوان عالی گفت که این TRAI است که درصورت بروز اختلافات مخابراتی ابتدا صلاحیت خود را اعمال خواهد کرد و CCI صلاحیت پیگیری خواهد داشت؛ یعنی اگر TRAI احساس کند که رویهای ضدرقابتی اتخاذ شده است، اختلاف را برای داوری به CCI ارجاع خواهد داد [10].
دیگر مورد تزاحم بین اختیارات تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی، ممکن است درزمینه تنظیم گری شبکههایی مانند برق، مخابرات و راهآهن رخ دهد که انحصار طبیعیاند. در برخی از کشورها، مانند ایالات متحده آمریکا، این مسئله از طریق ترکیب قوانین رقابت و رسیدگی قضایی حل شده است که بهخوبی توانستهاند سوءاستفاده از موقعیت غالب در بازار را ممنوع کنند. اما در دیگر کشورها تداخل قانون رقابت با قوانین دسترسی و اتصال به شبکه (که در زمره اختیارات تنظیم گران بخشی است) بسیار محتمل است. تنظیم گران بخشی معمولاً شرایط ورود به بازار را تعیین میکنند، اما به پیامدهای آن درزمینه رقابت رسیدگی نمیکنند. برای مثال، میتوان به تنظیم گری مخابرات در آفریقای جنوبی اشاره کرد. شرکت مخابرات این کشور، تلکام، با تصویب قانون ارتباطات از راه دور در سال 1996 خصوصیسازی شد و 30 درصد از سهام آن به کنسرسیومی متشکل از شرکتهای اسبیسی کامیونیکیشن آمریکا و تلکام مالزی واگذار شد. در همان زمان، یک انحصار پنجساله به شرکت تلکام آفریقای جنوبی در ارائه خدمات خط ثابت و شبکه تلفن عمومی با امکان تمدید یکساله، بسته به عملکرد تلکام در برآورده کردن انتظارات، اعطا شد. درنتیجه شکایات و مجادلات دادگاهی زیادی ازسوی اپراتورهای بخش خصوصی در ارتباط با دسترسی به شبکه طرح شد [11]. درحالیکه امتیاز انحصاری اعطا شده به شرکت تلکام با ضوابط تنظیم گری بخشی ارتباطات آفریقای جنوبی سازگار است، از چشمانداز تنظیم گری رقابت به این اقدام انتقاداتی وارد میشود.
ب) همکاری
دیگر ضرورت طرح مبحث رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی، منطق همکاری است. در این وضعیت ضرورتاً اختلاف و مجادله نهادی میان تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی وجود ندارد و مأموریتها و وظایف هریک بهخوبی تعریف شده و ابزارها و اختیارات دستیابی به آنها به نهادهای تنظیم گر تفویض شده است. اما زیستبوم تنظیم گری بهحدی از بلوغ سازمانی و انباشت دانش رسیده است که دریابد با تعریف اقدامات مشترک نهادهای تنظیم گر و اجرایی شدن اَشکالی از همکاری در قالب اشتراک داده و نیروی انسانی و مشاوره درمورد پروندههای بینبخشی، پروندهها بهتر حلوفصل میشوند و احتمال شکست تنظیم گری پایینتر خواهد بود. این نوع از ضرورت بیشتر مرتبط با تجربه کشورهای توسعهیافته است که در آنها مدتزمانی طولانی از تشکیل و فعالیت نهادهای تنظیم گر میگذرد و به چالشهایی مانند تعارضهای بینسازمانی در گذر زمان رسیدگی شده است.
بررسی وضعیت نهادهای تنظیم گر در ایران حکایت از آن دارد که ضرورت پرداختن به مسئله رابطه شورای رقابت و تنظیم گران بخشی بیشتر برخاسته از ضرورت نوع اول (تزاحم) است. تاکنون شورای رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی در مواردی وارد اختلافات جدی شدهاند. یکی از مهمترین پروندهها، که منافع میلیونها مصرفکننده ایرانی را درگیر میکند، مبحث تعرفهگذاری اینترنت است. از سال 1396، که نرخ اینترنت توسط سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی تصویب شد، این رقم به مدت 6 سال ثابت باقی ماند. این درحالی بود که اپراتورها نسبت به افزایش هزینهها و نبود امکان توسعه شبکه در اثر سرکوب قیمتی معترض بودند. در نهایت در دیماه 1402 مجوز افزایش قیمت 34درصدی ازسوی سازمان صادر شد. اما در این مرحله شورای رقابت به این پرونده ورود کرد. طبق اظهارات سخنگوی وقت شورا، اینترنت ثابت و همراه بازاری انحصاری تشخیص داده شده که شورا هم تجربه ورود به آن را از منظر جنس مقدار و شرایط دسترسی در مصوبه 623 (مورخ 7 آذرماه 1402) خود داشته است [12]. برایناساس، درحالیکه تنظیم گری بخشی خدمات اینترنت برعهده سازمان تنظیم مقررات است، شورای رقابت اپراتورها را به ارائه بستههای حجیم و متنوع ملزم کرده و در برابر مصرفکنندگان خود را مرجع بررسی تخلفات اپراتورها نسبت به تعرفهگذاری بستههای اینترنت اعلام کرده است.
دیگر مورد اختلاف شورای رقابت و تنظیم گران بخشی، پرونده صدور مجوز تأسیس داروخانه است که به مدت چند سال سازمان غذا و دارو و شورای رقابت را وارد اختلاف نهادی طولانیمدت کرد. سرآغاز ورود شورای رقابت به موضوع انحصار در مجوزهای تأسیس و اداره داروخانهها سال ۱۳۹۵ بود که شورای رقابت در جلسه شماره ۲۸۲ (مورخ 2 اسفندماه 1395) خود، ضمن بررسی پروندهها و استماع اظهارات شکات و دفاعیات وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و نظرات کارشناسان ذیربط، با استناد به تبصره «۲» ماده (۷) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، مواد (۴) و (۱۵) آییننامه تأسیس و اداره داروخانهها را مصداق عدم صدور مجوز بهدلیل اشباع بازار و اخلال در رقابت در راستای حفظ وضعیت انحصاری موجود تشخیص داد و دستور توقف اجرای این مواد را صادر کرد. طبق نظر شورای رقابت، ماده (۴) آییننامه مذکور با در نظر گرفتن تعداد داروخانه بهازای جمعیت شهرها و ماده (۱۵) آن با در نظر گرفتن حریم (فاصله) برای هر داروخانه موجب ایجاد انحصار شده بود. انجمن داروسازان و وزارت بهداشت در نیمه دوم سال ۱۳۹۶ از تصمیمات شورای رقابت در این خصوص، در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طرح شکایت کردند و دیوان عدالت اداری با صدور دستور موقت، شورای رقابت را از ادامه رسیدگی به این موضوعات تا صدور رأی نهایی از جانب هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، منع نمود. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در بهمنماه ۱۳۹۷ ضمن تأیید تصمیمهای شورای رقابت، رأی به ابطال ماده (۱۵) آییننامه تأسیس و اداره داروخانهها داد و در شهریورماه ۱۳۹۸ نیز جدول مربوط به حد نصاب جمعیتی مندرج در ماده (۴) آییننامه مذکور را ابطال کرد. متعاقب آن، شورای رقابت باتوجه به صلاحیت ذاتی و برطرف شدن دستور موقت دیوان عدالت اداری پیرو صدور رأی از جانب هیئت عمومی دیوان، رسیدگی به شکایات واصله درخصوص مجوز تأسیس و جابهجایی داروخانه را در دستور کار خود قرار داد و در جلسه شماره ۳۹۶ مورخ 1398/۷/20 خود ضمن رسیدگی به پنج شکایت در این زمینه، به استناد ماده (۷) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و آرای صادره از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، نسبت به صدور رأی در این زمینه و تعیین جریمه برای استنکافکنندگان از اجرای ماده (۷) و نقضکنندگان ممنوعیتهای مصرح در قانون اقدام کرد [13]. سازمان غذا و دارو این ورود شورای رقابت را نوعی مداخله در آییننامههای داخلی این سازمان بهعنوان تنظیم گری بخشی میداند و مخالف آن است [14].
اختلاف شورای رقابت و وزارت صمت بر سر قیمتگذاری خودرو نیز دیگر مورد قابل توجه درزمینه اختلافات شورای رقابت و تنظیم گران بخشی است. در این مورد خاص، وزارت صنعت، معدن و تجارت هم بهعنوان سیاستگذار و هم بهعنوان تنظیم گر بخش خودرو در برابر شورای رقابت قرار داشت. ازسوی دیگر ستاد تنظیم بازار نیز در برههای بهعنوان نهاد قیمتگذار ورود کرد که خود منجر به تشدید چالشهای این حوزه شد. شورای رقابت در سال 1391 و با انحصاری دانستن بازار خودرو در این کشور به مسئله قیمتگذاری ورود کرد که منجر به شکلگیری ساختاری در نظام تصمیمگیری صنعت خودروی ایران شد که از اساس با نوع سیاستگذاری این صنعت در تضاد بود و در طول زمان به بروز مشکلاتی نظیر زیاندهی خودروسازان، افزایش نیافتن تولید و توسعه صنعت خودرو در کشور و اختلاف شدید قیمت مصوب خودرو و قیمت خودرو در بازار انجامید [15].
ورود نهادهای تنظیم گر بخشی به حوزه تنظیم گری رقابت نیز دیگر مورد تعارض شورای رقابت و تنظیم گران است که مهمترین نمونه آن سازمان تنظیم مقررات رسانههای صوت و تصویر فراگیر (ساترا) است. این سازمان در مردادماه 1402 شورای رقابت صوت و تصویر فراگیر را تشکیل داد که پیشگیری از تبعیض و تحریف رقابت، ممنوعیت تصاحب و تعاملات غیرقانونی، حفظ تنوع رسانهای و حفظ منافع مصرفکنندگان ازجمله وظایف آن اعلام شده است. بررسی و تحقیق درباره تخلفات رقابتی، رسیدگی به شکایات و اختلافات رقابتی، پیشگیری از تحریمها و سوءاستفاده از قدرت بازار، تنظیم قوانین و مقررات رقابتی، اعمال قوانین رقابت، ارائه راهنمایی و مشاوره و ترویج رقابت جزو مسئولیتهای این شورا بهشمار میرود [16]. در پی اعلام خبر تشکیل این شورا، مرکز ملی رقابت بیانیهای صادر و اشاره کرد که شورای رقابت بهموجب ماده (۶۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، «تنها مرجع» رسیدگی به رویههای ضدرقابتی است و مطابق ماده (۴۳) قانون مزبور، تمام اشخاص حقیقی و حقوقی بخشهای عمومی، دولتی، تعاونی و خصوصی مشمول اختیارات شورای رقابت هستند. شورای رقابت از منظر عدم استقلال نهاد تازهتأسیس، نقدهایی وارد کرد. طبق بیانیه شورا، ساترا (وابسته به سازمان صداوسیما)، فارغ از اینکه فاقد اختیارات قانونی لازم در این زمینه است، بهدلیل حضور پررنگ رسانههای وابسته به صدا و سیما (همچون تلوبیون) در این بازار فاقد بیطرفی لازم برای دخالت در تنظیم گری رقابت این بازار است [17].
3-2. برخی الگوهای ارائه شده برای حل چالشها
مقالات و مطالعات متعددی بهمنظور رفع مسائل و چالشهای بین تنظیم گران بخشی و رقابت تلاش کردند تا الگوی روابط بین این دو مدل از نهادهای تنظیم گر را مدل نمایند؛ در گزارشی که در سال 2019 توسط مدرسه تنظیم گری فلورانس منتشر شده، رابطه بین تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی در 6 مدل دستهبندی شده است که عبارتاند از:
مبتنیبر مدل ارائه شده در این گزارش، حسنی (1401) بیان میکند که در ایران نیز برخی از صاحبنظران با ارائه تفسیری از ماده (۵۹) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی، که به موضوع تاسیس تنظیم گر بخشی پرداخته است، مدلی شبیه اَبَرتنظیم گرها را بهعنوان مدل مطلوب میدانند و تأکید دارند که تنظیم گران بخشی باید ذیل شورای رقابت تأسیس شود و شورای رقابت شبیه اَبَرتنظیم گرها در برخی از کشورها عمل کند [4].
از طرف دیگر، تأسیس نهادهای تنظیم گر بخشی بهموجب قوانین گوناگون، این تفسیر و این مدل را زیر سؤال میبرد. بهعبارت دیگر، ازآنجاییکه تنظیم گرانی همچون سازمان تنظیم مقررات ارتباطات رادیویی بهموجب قانون تأسیس شده و وظایف آنها توسط قانون بهنحوی روشن شدهاند که ارتباطی با شورای رقابت ندارند، به نظر میرسد مدل ابرتنظیم گر بودن شورای رقابت با واقعیات عرصه حکمرانی کشور فاصله دارد. لذا برخی بر این باورند مدلی شبیه مدل ششم -که اولویت و ارجحیت با تنظیم گر بخشی است- در ایران قابل ردیابی است (در مواردی که چنین تنظیم گری وجود داشته باشد).
گزارش آنکتاد در سال 2010 نیز نشان میدهد که کشورهای مختلف رویکردهای متفاوتی را برای اطمینان از هماهنگی و انسجام سیاست بین تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی انتخاب کردهاند. این رویکردها را میتوان در پنجگونه طبقهبندی کرد:
درحالیکه برخی از کشورها، برای مثال هلند و پرو، نهاد تنظیم گر واحدی را ایجاد کردهاند که دارای اختیارات اجرای توأمان تنظیم گریهای بخشی و رقابت باشد، اکثر کشورها تنظیم گر رقابت و تنظیم گرهای بخشی را بهعنوان نهادهای مجزای مجری قانون ایجاد کردند. غالباً، تنظیم گرهای بخشی قبل از تأسیس نهادهای رقابت ایجاد شده بودند. درصورتیکه صلاحیتهای مربوطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گرهای بخشی بهوضوح توسط قانون تعریف نشده باشد، در عرصه اجرای مقررات و سیاستها تضادهای قانونی ممکن است به وجود بیاید. بهمنظور جلوگیری یا رفع چنین اصطکاکهای قانونیای، معمولاً تفاهمنامهای بین تنظیم گر رقابت و تنظیم گرهای بخشی منعقد میشود. در ادامه گزارش به شماری از تجربیات رابطه بین تنظیم گر رقابت و تنظیم گرهای بخشی پرداخته میشود:
دباح در مقاله خود خاطرنشان کرده است که تنظیم گر رقابت نقشی محوری در مدیریت رابطه خود با تنظیم گران بخشی دارد. وی از 6 گزینه نام میبرد:
دباح اشاره میکند که الزاماً نیازی به انتخاب صرف یک گزینه و اجرای آن نیست و مرزهای بین گزینههای مذکور انعطافپذیر است. ممکن است که در کشوری گزینههای متفاوتی در بخشهای مختلف دنبال شود و این اتفاقی است که در شماری از کشورها رخ داده است [6].
باتوجه به مشکل تزاحم و ناهماهنگی بین نهاد رقابت و تنظیم گرهای بخشی در ایران، ضروری است تا چگونگی رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی در سایر کشورها مطالعه و مشخص شود سایر کشورها برای رفع تعارضهای نهادی میان شورای رقابت و تنظیم گران بخشی از چه الگوهایی استفاده کردهاند. تجربه زیسته نظامهای تنظیم گری در کشورهای گوناگون بیانگر آن است که تعریف نوع رابطه میان تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی بهطور تاریخی برای ایشان مسئلهای بوده که تلاش شده است از طرق مختلف به آن پرداخته شود. در ادامه، به شماری از الگوهای رابطه میان تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی (تجربه بریتانیا، آلمان، اسپانیا و ایالات متحده آمریکا) پرداخته میشود.
4.رابطه بین تنظیم گران بخشی و رقابت در بریتانیا
بریتانیا در زمره نخستین کشورهایی است که زیستبوم تنظیم گری پویایی متشکل از نهادهای تنظیم گر رقابت و بخشی را پدید آورده است. در حال حاضر، قانون رقابت در بریتانیا توسط سازمان رقابت و بازار، تنظیم گر اصلی رقابت کشور، و در بخشهای خاص توسط تنظیم گران بخشی اجرا میشود. برای اینکه این فرایند بهصورتی مؤثر پیاده شود، قوانینی درزمینه همکاری سازمان و تنظیم گران بخشی وجود دارد که به ترتیبات همزمانی معروف است. بخشهای تحت پوشش این ترتیبات تقریباً 25 درصد از تولید ناخالص داخلی بریتانیا را تشکیل میدهند و شامل خدماتی میشوند که اکثر مردم هر روز از آنها استفاده میکنند؛ مانند ارتباطات، انرژی، بانکداری، بیمه و آب. ماهیت ترتیبات همزمان، اختیاراتی است که به تنظیم گران بخشی داده میشود تا قانون رقابت را در صنعتی که تنظیم میکنند اعمال کنند. این ترتیبات ریشه در قانون رقابت (1998) بریتانیا دارند که آنهم برگرفته از مواد (101) و (102) معاهده عملکرد اتحادیه اروپا است. این اختیارات به قدرت بررسی و اقدام علیه: 1) رفتار ضدرقابتی: شرکتهایی که در قراردادهای ضدرقابتی (مانند تثبیت قیمت، کارتلها و...) مشارکت دارند و 2) سوءاستفاده از سلطه: سوءاستفاده یک شرکت از موقعیت غالبی که در بازار دارد (مانند تحمیل قیمتها یا شرایط تجاری ناعادلانه، محدود کردن بازارهای تولید یا پیشرفتهای فنی به ضرر مصرفکنندگان و...) ارجاع دارد. همچنین تنظیم گران بخشی اختیار انجام مطالعات بازار را نیز دارند [18].
4-1. الگوی بریتانیایی رابطه تنظیم گران رقابت و بخشی
بستر همکاری میان تنظیم گران بخشی و سازمان رقابت و بازار، شبکه رقابت بریتانیا است. نکته قابل توجه درباره بریتانیا، توجه خاصی است که سیاستگذار به اهمیت رقابت در بازار داشته که به آن جایگاهی متمایز در بین کشورهای OECD داده است. در بسیاری از کشورها، ازجمله اکثر کشورهای اتحادیه اروپا، ترویج رقابت بهندرت در خدمات زیرساختی مورد توجه قرار میگیرد؛ اما بریتانیا به این حوزه ورود کرده است. همچنین تعهد تنظیم گر به تأمین شرایط رقابتی در دیگر کشورها عمدتاً مربوط به ارتقای وضعیت رقابتی بازارها بهصورت کلی و با محوریت بازارهای عمدهفروشی است. اما در بریتانیا این مصرفکننده نهایی است که رقابت در نسبت با وضعیت او در بازار، سنجش و ارزیابی میشود [19].
تنظیم گرهای بخشی که در ترتیبات همزمانی با سازمان رقابت و بازار همکاری دارند، عبارتاند از: سازمان هواپیمایی کشوری (مسئول تنظیم گری عملیات فرودگاهی و خدمات ترافیک هوایی)، دفتر ارتباطات (تنظیم گر صوت و تصویر فراگیر، ارتباطات الکترونیکی و خدمات پستی)، سازمان بازارهای گاز و برق (تنظیم گر خدمات برق و گاز)، سازمان راهبرد امور مالی (تنظیم گر خدمات مالی و مدیریت دعاوی)، تنظیم گر سیستمهای پرداخت، بهبود سرویس ملی سلامت (تنظیم گر خدمات سلامت و بهداشت)، دفتر راهآهن و جاده (تنظیم گر خدمات ریلی و جاده)، سازمان تنظیم گر خدمات آب (تنظیم گر خدمات آب و فاضلاب) و سازمان تنظیم گر خدمات شهری ایرلند شمالی (تنظیم گر خدمات برق، گاز، آب و فاضلاب در ایرلند شمالی).
تنظیم گران مذکور تمام اختیارات CMA را برای مقابله با رفتار ضدرقابتی یا سوءاستفاده از موقعیت مسلط در بخش مربوط به خود دارند. درعینحال آنها از برخی اختیارات تنظیم گری فنی و اقتصادی از قبیل تعیین استانداردها و صدور مجوز در حیطه کاری خود برخوردارند. اختیارات تنظیم گری فنی نهادهای تنظیم گر بخشی بنا به ماهیت و حیطه مأموریت هر سازمان متفاوت است. برای مثال، آفکام مجاز است چارچوبهای فنی برای تخصیص طیف فرکانسی، استانداردهای بیناتصالی شبکهها، کیفیت خدمات ارتباطی، و الزامات پوششدهی را تدوین و اجرا کند. آفجم نیز در حوزه برق و گاز، مسئول تصویب تعرفههای دسترسی به شبکه، تنظیم کیفیت خدمات توزیع و انتقال، طراحی مشوقهای عملکردی برای اپراتورها، و پایش امنیت عرضه انرژی است. در حوزه آموزش، آفکُوال بر طراحی نظام ارزیابی ملی، اعتباربخشی به نهادهای آزمونگیر، استانداردسازی نمرات و شیوههای تصحیح، و تضمین انطباق فرایندها با الزامات قانونی نظارت دارد. تنظیم گران میتوانند در موارد خاص و بهمنظور جلوگیری از وارد آمدن خسارات قابل توجه، تدابیری موقت را برای کنترل بازار اتخاذ کنند. انجام تحقیقات بازار به صلاحدید خود تنظیم گر یا در پاسخ به شکایات وارده از دیگر اختیارات نهادهای تنظیم گر بخشی در بریتانیاست. در این راستا، تنظیم گران بخشی به انجام مصاحبه و بهرهگیری از تجربه افراد مرتبط با صنعت مورد بررسی و تهیه اسناد و اطلاعات لازم موظفاند. تنظیم گران بخشی قادرند با در نظر گرفتن دستورالعملهای قانونی تهیه شده توسط CMA، بر شرکتهای متخلف مجازاتهای مالی اعمال کنند. همچنین باید توجه داشت که آنها میتوانند برای پیشگیری از تخلفات احتمالی در آینده، دستورالعملهایی را تهیه و اجرا کنند. تنظیم گران بخشی در حوزه فعالیت خود میتوانند جلسات مشاوره محرمانه داشته باشند و موضع خود را درباره وضعیت رقابت در صنعتشان مشخص کنند. در نهایت تنظیم گر بخشی مختار است درصورت اعتراف یک یا چند شرکت به نقض قانون رقابت، مجازات آنها را نسبت به چیزی که در قانون اعلام شده است تخفیف دهد. در نظام حقوقی بریتانیا، سازمان بازارها و رقابت (CMA) نقش محوری در اجرای قانون رقابت دارد، اما مطابق قوانین موجود، فاقد اختیار کلی و مستقیم برای مداخله در تعیین قیمتها، مقدار تولید یا دستورالعملهای مربوط به دسترسی به بازار است. نظارت بر قیمتها خیلی محدود و صرفاً در مواردی انجام میشود که یک بازیگر سهم بازار بالایی، در قالب رسیدگی به رویههای ضدرقابتی و آنهم بهصورت پسنگر، دارد. برای مثال، در سال 2014، CMA در بررسی رویه ضدرقابتی در قیمتگذاری و عرضه داروهای تجویزی دخالت کرد و شرکتها را بابت قیمتگذاری گزاف مجازات نمود، اما نرخ جایگزین تعیین نکرد. یا اینکه در سال 2019، در بازار آژانسهای مسافرتی و پرواز، CMA الزاماتی برای نمایش شفاف قیمتها اعمال کرد، اما قیمت نهایی را تعیین نکرد [20].
CMA معمولاً تنظیم گران بخشی را برای وضع قوانین رویهای و تعریف مجازات متناسب با رفتارهای ضدرقابتی راهنمایی میکند. CMA در اصلاح قوانین مربوط به رقابت، ملزم به مشورت با تنظیم گران بخشی است. این نهاد همچنین بر رسیدگی فقط یک تنظیم گر به پروندهای خاص نظارت میکند و درصورت لزوم، پرونده را از تنظیم گر میگیرد تا خود بررسی کند. تنظیم گران میتوانند درخواست تجدیدنظر از CMA در مواردی نظیر کنترلهای قیمت، هزینههای دسترسی و سایر تغییرات در صدور مجوز داشته باشند. ترتیبات همزمانی به CMA و تنظیم گران بخشی اجازه میدهد تا از کارکنان و متخصصان یکدیگر نیز بهصورت موقت استفاده کنند. گفتنی است که مقررات همزمانی به تمام جنبههای رابطه بین CMA و تنظیم گران بخشی نپرداخته است و در مواردی خاص، که امکان تصمیمگیری طبق این مقررات وجود نداشته باشد، CMA و تنظیم گران بخشی از طریق انعقاد تفاهمنامه به توافق بر سر رسیدگی به پرونده میرسند.
CMA و تنظیم گران بخشی همیشه قبل از رسیدگی به پروندهها باهم مشورت میکنند و جزئیات موارد را بهاشتراک میگذارند. بسته به ترتیبات همزمانی، اصل بر این است که هر تنظیم گری که بهتر بتواند به موضوع رسیدگی کند عهدهدار پرونده شود. شاخصهای مهم در ارزیابی CMA و تنظیم گران بخشی در تخصیص پرونده به تنظیم گران عبارتاند از: دانش و تخصص مورد نیاز، تحت شمول قانون بخشی بودن یا نبودن موضوع مورد بررسی، ارتباطات قبلی بین شاکیان و CMA یا تنظیم گر بخشی، تجربه پیشینی برخورد با شرکتهایی که پرونده مشابه داشتند و نقش پرونده در گسترش سیاست رقابتی در بریتانیا. درصورتیکه پرونده از نظر حساسیت رقابتپذیری در سطح بالایی باشد، CMA خود عهدهدار رسیدگی به آن خواهد شد [21].
رویه رسیدگی به پروندهها از این قرار است که وقتی شکایتی به CMA یا یک تنظیم گر بخشی ارائه میشود و موجب صلاحیت همزمان دو یا چند نهاد تنظیم گر است، طبق رویه موجود به شاکی اطلاع داده میشود که کدام مرجع به شکایت رسیدگی میکند. در راستای ترتیبات اشتراکگذاری اطلاعات بین CMA و تنظیم گرها، CMA و تنظیم گر مربوطه میتوانند درباره هر شکایت یا موضوعی که مناسب میدانند، جلسات بحث و بررسی برگزار کنند.
4-2. پروندههایی درزمینه رابطه تنظیم گران در بریتانیا
جدیدترین گزارش سالیانه ترتیبات همزمانی در 24 ژوئیه 2024 منتشر شده است و اقدامات انجام شده مابین یکم آوریل سال 2023 تا 31 مارس سال 2024 را دربرمیگیرد. طبق گزارش، دفتر راهآهن و جاده یک مطالعه بازار تحت قانون سازمانی سال 2002 را درزمینه ارائه خدمات پذیرایی ایستگاههای راهآهن آغاز کرد که گزارش نهایی آن در ژوئن سال 2024 منتشر شد. سازمان راهبرد امور مالی مطالعه در باب بنگاه تجاری (مصوب سال 2002) درباره دادههای عمدهفروشی را در فوریه سال 2024 به انجام رساند. آفکام هم مطالعه بازار خود را درمورد عرضه خدمات زیرساخت ابری عمومی در اکتبر سال 2023 تکمیل کرد و سپس آن را به سازمان رقابت و بازار برای انجام تحقیقات بازار از منظر رقابتی فرستاد. مهلت قانونی سازمان برای رسیدگی به این پرونده آوریل سال 2025 است.
سال 2024 درزمینه همافزایی تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی در بریتانیا نقطهعطفی بود که عمدتاً ناشی از تصویب قانون بازارهای دیجیتال، رقابت و مصرفکنندگان بود و در 24 مه سال 2024 موافقت سلطنتی را به دست آورد. این قانون اختیارات رقابتی سازمان بازار و رقابت و نهادهای تنظیم گر بخشی بریتانیا را افزایش میدهد. طبق قانون بازارهای دیجیتال، تنظیم گران بریتانیایی قادرند از ابزارهای بهبودیافته درزمینه تنظیم گری رقابت، نظیر مجازاتهای سنگینتر درصورت عدم ایفای تعهدات تحقیقاتی و اصلاح رویهها، بهرهمند شوند.
در آوریل سال 2023 سازمان بازار و رقابت بریتانیا شماری پرونده ناتمام داشت که در آنها صلاحیت مشترک با دیگر نهادهای تنظیم گر داشت: 1) جمعآوری و استفاده از دادههای تبلیغاتی و سیستم احراز هویت یکپارچه توسط متا (مشترک با آفکام)؛ 2) اقدامات گوگل درزمینه خدمات واسطهگری فناوری تبلیغات باز (مشترک با آفکام)؛ 3) رفتار اپل درخصوص توزیع برنامهها در دستگاههای آی.او.اس و آیپد او.اس (مشترک با FCA، PSR و آفکام)؛ 4) توزیع برنامهها توسط گوگل (مشترک با FCA، PSR و آفکام)؛ 5) بازار آمازون (مشترک با آفکام)؛ 6) رفتارهای ضدرقابتی مشکوک درخصوص خدمات انتقال پول بینالمللی در گلاسکو (مشترک با FCA)؛ 7) خرید خدمات مستقل در تولید و پخش محتوای ورزشی (مشترک با آفکام). در این دوره سه پرونده جدید نیز وارد فرایند بررسی شدند: 1) خرید خدمات مستقل در تولید، ایجاد و پخش محتوای تلویزیونی در بریتانیا بهاستثنای محتوای ورزشی (توسط آفکام)؛ 2) نقض فصلهای اول و دوم قانون رقابت در بخش خدمات مالی (توسط FCA)؛ 3) تحقیقات درمورد بازار انرژی (توسط آفجم). در ادامه بهصورت تفضیلی جزئیات این پروندهها بررسی میشود:
متا: در مارس سال 2021، CMA تحقیقاتی را درمورد رفتار اپل درخصوص توزیع برنامهها در دستگاههای IOS و IPadOS در بریتانیا، بهویژه، شرایط و ضوابط حاکم بر دسترسی توسعهدهندگان برنامه به اپاستور اپل آغاز کرد. این تحقیقات هنوز ادامه دارد. همچنین در ژوئن سال 2021، CMA تحقیقاتی را آغاز کرد درباره اینکه آیا متا از طریق نحوه جمعآوری و استفاده از دادههای تبلیغاتی خاص، نسبت به رقبا، بهویژه آنهایی که خدماتی را برای آگهیهای طبقهبندی شده آنلاین ارائه میکنند، به مزیت ناعادلانهای دست یافته است. در نوامبر سال 2023، CMA تصمیم خود را برای پذیرش تعهدات ارائه شده توسط متا برای رفع نگرانیهای رقابتی خود منتشر کرد. CMA نگران بود که متا بتواند از دادههای تبلیغاتی خاص جمعآوری شده از کسبوکارها با استفاده از خدمات تبلیغاتی خود برای توسعه و بهبود محصولات خود در رقابت با آن مشتریان تبلیغاتی استفاده کند. برای مثال، دادههای جمعآوری شده از تعامل کاربران با تبلیغات شخص ثالث در فیسبوک میتواند اطلاعاتی را در اختیار متا قرار دهد که آیا کاربر به یک محصول خاص علاقه دارد یا خیر، و سپس میتواند متا را تشویق کند تا آن کاربر را با پیشنهاد کالای تبلیغی خود هدف قرار دهد. در نهایت متا برای پاسخگویی به دغدغههای CMA، پیشنهادهایی را ارائه کرد که مورد قبول CMA واقع شد. برای مثال، میتوان به در نظر گرفتن گزینه انصراف برای مشتریان تبلیغاتی متا اشاره کرد. مشتریان تبلیغاتی متا میتوانند از استفاده از دادههای تبلیغاتی مرتبط خود، که توسط متا برای فعالیت یا بهبود بازار فیسبوک استفاده میشود، انصراف دهند. آنها شامل دادههایی است که نحوه تعامل کاربران با تبلیغات خود را نشان میدهد و میتواند به متا نشان دهد که کاربر به کدام محصولات یا خدمات علاقهمند است. این تعهد از طریق پیادهسازی یک سیستم فنی برای Facebook Marketplace برای جلوگیری از استفاده متا از چنین دادههایی محقق میشود. دیگر اقدام صورتپذیرفته درمورد پرونده متا، محدودیتهای بیشتر در استفاده متا از دادههای تبلیغاتی در توسعه محصول بود. طبق پیگیری CMA، متا استفاده خود را از دادههای بهدست آمده از تبلیغات نمایش دیجیتال و خدمات ابزار تجاری که میتواند برای شناسایی تبلیغکنندگان استفاده شود، محدود خواهد کرد. متا در بیانیهای، که در این خصوص صادر کرد، اظهار داشت که چنین دادههایی نباید برای توسعه محصولات متا استفاده شود که تبلیغکنندگان با آن رقابت میکنند.
گوگل: در ژوئن سال 2022، CMA تحقیقاتی را درباره توزیع برنامههای گوگل در دستگاههای اندرویدی در بریتانیا آغاز کرد. بهطور خاص، CMA درحال بررسی قوانین گوگلپلی است که توسعهدهندگان برنامهها را ملزم میکند از سیستم پرداخت خود گوگلپلی تحت عنوان گوگل پلی بیلینگ برای خریدهای درونبرنامهای کاربران استفاده کنند. در آوریل سال 2023، CMA اعلامیهای مبنیبر پذیرش تعهدات توسط گوگل منتشر کرد. طبق این تعهدات، توسعهدهندگان برنامهها میتوانند سیستم پرداخت متفاوتی را به انتخاب خود برای برنامهها در نظر بگیرند.
آمازون: در ژوئیه سال 2022، CMA تحقیقاتی را درباره رفتار آمازون درخصوص نحوه استفاده از دادههای فروشندگان خردهفروشی آمازون آغاز کرد. این نهاد همچنین به چگونگی تعیین معیارهای آمازون برای انتخاب محصولات پیشنهادی به خریدار پرداخت و این موضوع را بررسی کرد که کدام فروشندگان قادرند محصولات خود را در بخش کالاهای با اولویت خرید بالا قرار دهند. CMA دریافت که آمازون شرایط انتخاب «پیشنهاد ویژه» در صفحات فروش را به روشی تبعیضآمیز تنظیم و اعمال کرده است؛ بهصورتیکه خردهفروشی خود آمازون و فروشندگانی که از خدمات تکمیل آمازون استفاده میکنند، بهصورت غیرمنصفانه نسبت به سایر فروشندگان مزیت داشتند. در نوامبر سال 2023، CMA از تصمیم خود برای پذیرش تعهدات ارائه شده توسط آمازون خبر داد. CMA آمازون را ملزم کرد که از دادههای بازار فروشندگان رقیب برای به دست آوردن مزیت ناعادلانه نسبت به سایر فروشندگان استفاده نکند. همچنین وقتی آمازون تصمیم میگیرد که کدام محصول در بخش «جعبه خرید» (پیشنهادهای ویژه) نمایش داده شود، تضمین میشود که با همه پیشنهادهای محصول بهطور یکسان رفتار شود.
یکی از ابزارهای مورد استفاده در همکاری مشترک تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی در بریتانیا، استفاده از نامههای مشاورهای/ هشداردهنده است. CMA و تنظیم گران بخشی میتوانند در شرایطی که نگرانیهایی وجود دارد و برخی از اقدامات ممکن است رقابت را محدود کند، اما تحقیقات رسمی درمورد آنها آغاز نشده است، نامههای مشاورهای و هشداردهنده صادر کنند. نامههای مشاورهای و هشداردهنده هر دو در زمره ابزارهای اجرایی «نرم» محسوب میشوند که برای افزایش آگاهی از قانون رقابت و تشویق به رعایت آن طراحی شدهاند. از آوریل سال 2023 تا مارس سال 2024، FCA 4 نامه هشداردهنده و 9 نامه مشاوره صادر کرد که بیانگر بروز وضعیت ضدرقابتی وخیم در بخش خدمات مالی بود. در این دوره PSR به یک شرکت نامهای درزمینه محدودیتهای مشارکت در فروش سیستمهای پرداخت ارسال کرد. CMA نیز نامهای سرگشاده به اپراتورهای مراکز شارژ وسایل نقلیه برقی و اپراتورهای منطقهای خدمات بزرگراهی ارسال کرد تا یافتههای مطالعه بازار CMA درمورد شارژ خودروهای برقی در بزرگراهها و تعهدات جاری این شرکتها تحت قانون رقابت را به آنها یادآوری کند.
یکی از اختیارات مهم CMA و تنظیم گران بخشی، انجام مطالعات بازار و تحقیقات بازار است. در طول بازه زمانی آوریل سال 2023 تا مارس سال 2024، که جدیدترین گزارش سالیانه ترتیبات همزمانی بریتانیا منتشر شده، رویهم یازده پرونده در سه بخش در جریان بوده است: 1. مطالعات بازار فعال در طول دوره گزارش (خدمات ابری توسط آفکام، دادههای عمدهفروشی توسط FCA و پذیرایی ایستگاههای راهآهن توسط ORR)؛ 2. تحقیقات بازار فعال در طول دوره گزارش (ایرویو؛ مرورگرهای موبایل و بازیهای ابری و خدمات ابری توسط CMA)؛ 3. پیگیری مطالعات و تحقیقات بازار که قبل از دوره گزارش انجام شده است (اکوسیستمهای موبایل توسط CMA، مطالعه بازار سیگنالینگ توسط ORR، گیتهای اتوماتیک بلیت و دستگاههای فروش بلیت توسط ORR، مطالعه بازار شبکههای حرارتی توسط CMA و تحقیقات بازار بانکداری خرد توسط CMA). در ادامه به جزئیات شماری از مهمترین این پروندهها اشاره میشود:
4-3. جمعبندی رابطه تنظیم گران در بریتانیا
درمجموع، بریتانیا تصمیم گرفته است که برای حل اختلافات میان تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی خود، از مسیر تأسیس شبکه ملی رقابت پیروی کند. در کانون این شبکه، CMA بهعنوان یگانه نهاد تنظیم گری رقابت بریتانیا قرار دارد، اما به وجوه حرفهای فعالیت دیگر نهادهای تنظیم گر و احتمال بروز همپوشانی اختیارات نیز توجه شده و از راهکار ترتیبات همزمانی برای حلوفصل آن استفاده شده است. این روند باعث میشود که تنظیم گران بخشی، موجودیت و تصمیمگیری CMA را تهدیدی پیشروی خود در نظام بوروکراسی بریتانیا ارزیابی نکنند و تنظیم گری از مزایای الگوی حکمرانی مشارکتی بهرهمند شود. درعینحال تصمیمگیری در این الگو تبدیل به فرایندی اجماعمحور، طولانیمدت و کُند میشود که به شهروندان و بخش خصوصی، که از پروندهها تأثیر میپذیرند، آسیب میرساند.
5.رابطه بین تنظیم گران بخشی و رقابت در آلمان
تنظیم گر رقابت آلمان دفتر کارتل فدرال است. این نهاد که در سال 1958 تأسیس شد، زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و اقدام اقلیمی فدرال است. دفتر کارتل فدرال برای رسیدگی به چالشها و مشکلات رقابت در آلمان از قانون آلمان علیه محدودیتهای رقابت (GWB) (مصوب سال 1958) استفاده میکند که مشروعیتبخش اقدامات و تصمیمات این نهاد است. در این راستا، مهمترین وظایف دفتر عبارتاند از: ممانعت و مقابله با شکلگیری کارتلها، کنترل ادغامها، کنترل رویههای سوءاستفاده شرکتهای قدرتمند از موقعیت مسلط خود در بازار، بررسی رویههای برگزاری مناقصات عمومی (از سال 1999) و حمایت از مصرفکنندگان (از سال 2017). دفتر قادر است تا بهمنظور بررسی دقیقتر وضعیت رقابت در بخشهای مختلف، تحقیقات بازار مورد نیاز را انجام دهد. دفتر تصمیمات خود را براساس معیارهای استاندارد تنظیم گری رقابت استوار، و در تصمیمگیری مستقلانه عمل میکند. کارکنان این نهاد حدود 370 نفرند.
دفتر کارتل فدرال ارتباط خوبی با نهادهای منطقهای و بینالمللی دارد. دفتر عضو فعال شبکه رقابت اروپایی است که شبکه تنظیم گری منطقهای رقابت در قاره سبز است و همه تنظیم گران رقابت کشورهای عضو اتحادیه اروپا در آن عضویت دارند. دفتر ریاست کارگروه ادغام شبکه را نیز برعهده دارد و توانسته شیوههای بهینه ادغام از منظر رقابتپذیری را در سطح کشورهای قاره گسترش دهد. در سطح بینالمللی نیز دفتر با نهادهایی از قبیل شبکه بینالمللی رقابت، سازمان همکاری و توسعه اقتصادی و کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد مراوده داشته است. رئیس دفتر، مسئولیت گروه راهبردی جدید شبکه بینالمللی رقابت را برعهده دارد و همچنین یکی از اعضای کمیته رقابت OECD است [22].
دفتر کارتل فدرال بهجز اعمال قانون رقابت آلمان و حضور فعالانه در مناسبات منطقهای و بینالمللی تنظیم گری رقابت، در راستای ترویج فرهنگ رقابت اقداماتی را انجام داده است. دفتر از اوایل دهه 1980، کنفرانس بینالمللی رقابت را بهصورت سالیانه برگزار مینماید که در کارشناسان تنظیم گری رقابت از بیش از شصت کشور فرصت گفتوگو با سیاستگذاران، صاحبان کسبوکار و دانشگاهیان درزمینه چالشهای سیاستگذاری و تنظیم گری رقابت را پیدا میکنند. دیگر رویداد ترویجی دفتر، روز رقابت فرانسه و آلمان است. از سال 2004، دفتر و تنظیم گر رقابت فرانسه میزبان رویداد دوسالانهایاند که در آن مباحث مربوط به تنظیم گری رقابت در حوزهای خاص بررسی میشود که روابط بین آلمان و فرانسه را تحت تأثیر قرار میدهد.
5-1. الگوی آلمانی رابطه تنظیم گران رقابت و بخشی
رسیدگی به مسائل رقابت در آلمان توسط پنج نهاد صورت میپذیرد: دفتر کارتل فدرال، وزیر اقتصاد و امور اقلیمی فدرال، دفترهای کارتل ایالتی، کمیسیون انحصارات (سازمانی بدون اختیارات تصمیمگیری رسمی) و دادگاهها (دارای نقش در پروندههای مدنی خصوصی و موظف به فعالیت هماهنگ با دفتر). دفتر کارتل فدرال مهمترین نهاد درگیر اجرای قانون رقابت در آلمان است و در مواردی که اثر فعالیت ضدرقابتی به فراتر از قلمروی یکی از ایالات آلمان تسری پیدا میکند، صلاحیت ورود را مییابد. اختیارات اجرایی این نهاد با هیچ سازمان فدرال دیگری همپوشانی ندارد، اما در برخی موارد، تصمیمات دفتر ممکن است توسط وزیر اقتصاد بیاثر شود. همچنین برای موارد تجدیدنظر در تصمیمات این نهاد تنظیم گر، دادگاه ایالتی برلین صلاحیت ورود دارد. در این دادگاه، یک اتاق ویژه وجود دارد که در آن صرفاً به پروندههای رقابت رسیدگی میشود. در نهایت امکان اعتراض به تصمیمات این دادگاه نیز ممکن است که در آن صورت پرونده به دادگاه عالی آلمان فرستاده و حکم نهایی در آنجا صادر میشود [23].
دومین نهاد درگیر در قانون رقابت، وزیر اقتصاد آلمان است. وزیر در سه موقعیت امکان مداخله دارد:
طبق بخش اول قانون GWB، موافقتنامههای بین شرکتها، تصمیمات انجمنهای شرکتها و رویههای هماهنگی که هدف یا اثر آنها جلوگیری، محدودیت یا تحریف رقابت باشد، ممنوع است. در شماری از موارد مثل موافقتنامه بین شرکتهای کوچک و متوسط، که توافق آنها تأثیر قابل توجهی بر بازار ندارد و منجر به بهبود رقابتپذیری این شرکتها میشود، قانونگذار استثناهایی را در اجرای این بخش قائل شده است. بااینحال، حتی اگر موافقتنامهای مصداق این استثناها نباشد، وزیر این اختیار را دارد که اگر محدود کردن رقابت برای اقتصاد عمومی و رفاه مشترک ضروری باشد، به کارتل اجازه فعالیت قانونی دهد. شرکتها قادرند مستقیماً از وزیر اقتصاد درخواست معافیت کنند. این امر درصورتی امکانپذیر است که کارتلِ مدنظر، کارتلی صادراتی باشد و به تقویت حضور تولید ملی آلمان در دیگر کشورها کمک کند. وزیر میتواند ادغامی را که توسط دفتر کارتل فدرال ممنوع شده است، درصورتیکه محدود کردن رقابت با ایجاد منافع عمومی و مزیتهای اقتصادی جبران شود، تأیید کند.
همچنین اکثر ایالات (لاندرها) در آلمان دفاتر کارتل مخصوص به خود را دارند. این دفترها معمولاً به پرونده شرکتهای کوچک و بانفوذ محلی رسیدگی میکنند. لاندرها در آلمان همگی تابع و مجری قانون GWB هستند و قانون رقابت جداگانهای ندارند. رابطه بین دفتر فدرال و این دفترها افقی است؛ زیرا دفتر فدرال هیچ اختیاری ناظر بر این دفترها ندارد و حوزههای قضایی آنها انحصاری است. در نظام حقوق رقابت آلمان، اگرچه دفتر کارتل فدرال نقش اصلی را در اجرای قوانین رقابت دارد، فاقد صلاحیت مستقیم برای قیمتگذاری، تعیین مقدار تولید یا تنظیم شرایط دسترسی به بازار است.
در نهایت کمیسیون انحصارها در تنظیم گری رقابت آلمان حضور دارد که در سال 1973 تأسیس شد. این نهاد پنج عضو دارد که معمولاً از کارشناسان برجسته حوزه رقابتاند و توسط رئیسجمهور منصوب میشوند. کمیسیون نهادی مستقل است و اعضای آن نباید در بدنه قانونگذاری و اجرایی ایالات یا دولت فدرال دارای مسئولیت باشند. این کمیسیون اختیار تصمیمگیری ندارد و کارکردهای آن (ارزیابی وضعیت فعلی تمرکز در بازار و پیشنهاد اصلاح قانون رقابت درصورت لزوم) ماهیتی مطالعاتی دارد. اما وظیفه اصلی کمیسیون نگارش پیشنویس گزارش در پاسخ به درخواست دولت فدرال درزمینه تحلیل وضعیت رقابت و انحصار در بخشهای اقتصاد آلمان است. اگرچه گزارشهای تهیه شده توسط کمیسیون انحصارات قدرت اثرگذاری رسمی ندارند، بهدلیل اعتبار و حسن شهرت کارشناسی اعضای کمیسیون در آلمان بسیار تأثیرگذارند. در بسیاری از موارد، پیشنهادهای ارائه شده توسط کمیسیون به کانون بحث عمومی تبدیل میشود و بهعنوان محرک برای قانونگذاری عمل میکند. همچنین در ساختار تنظیم گری اقتصادی کشور آلمان در کنار تنظیم گر رقابت، تنظیم گران بخشی نیز در حوزههای گوناگون حضور دارند. یکی از مهمترین این تنظیم گرها آژانس شبکه فدرال است که در شهر بُن مستقر است و مسئولیت تنظیم بخشهای برق، گاز، مخابرات، پست و راهآهن را برعهده دارد. آژانس بهصورت رسمی مسئول ایجاد و تقویت رقابت در بخشهای یاد شده است؛ هرچند این کار را با همکاری دفتر کارتل فدرال انجام میدهد.
دیگر تنظیم گر بخشی آلمان، سازمان تنظیم گری مالی فدرال یا بهاختصار بافین است. این سازمان که زیرمجموعه وزارت دارایی آلمان است، در شهرهای بُن و فرانکفورت مستقر است و وظیفه تنظیم و کنترل تمام نظام مالی آلمان را برعهده دارد. بافین بهعنوان بخشی از فعالیتهای گزارشگری مالی خود با دفتر کارتل فدرال همکاری دارد و دادهها و اطلاعات خود را با آن بهاشتراک میگذارد. ازسوی دیگر، بافین از تحقیقات بخشی دفتر، درصورتیکه نقض قوانین مصرفکننده در بازارهای مالی را کشف کند، استقبال میکند.
دیگر تنظیم گر بخشی آلمان مؤسسه فدرال داروها و تجهیزات پزشکی است. این نهاد وظیفه دارد تا براساس قانون محصولات دارویی مجوز نهایی تولید و عرضه انواع دارو را صادر کند. مؤسسه در طول این فرایند صدور مجوز مزایای سلامتی، یعنی اثربخشی، ایمنی و کیفیت دارویی محصولات دارویی را بررسی میکند. مؤسسه نیز با دفتر برای تنظیم گری رقابت بهتر در صنعت دارویی همکاری و اشتراک اطلاعاتی دارد. درمجموع، مرز مشخصی میان فعالیتهای تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی در آلمان وجود دارد و تلاش شده است که تا حد ممکن هر پرونده یک متولی مشخص برای رسیدگی داشته باشد. بااینحال، رابطه تنظیم گران مبتنیبر تعارض نیست و در مواردی که نیاز باشد، به تقاضاهای یکدیگر برای در اختیار گذاشتن اطلاعات و دانش سازمانی پاسخ میدهند. این الگو نشان میدهد که میتوان بدون در نظر داشتن تغییرات نهادی چشمگیر و صرفاً با تعریف روشن وظایف، رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی را بهخوبی مدیریت کرد.
5-2. پروندههایی درزمینه رابطه تنظیم گران در آلمان
مبنای قانونی تنظیم گری اقتصاد دیجیتال توسط دفتر کارتل فدرال به اصلاحیههای نهم و دهم قانون رقابت آلمان بازمیگردد. طبق اصلاحیه نهم (2017)، بازارها حتی درصورت پرداخت نشدن هزینه توسط مصرفکنندگان هم میتوانند وجود داشته باشند (در اقتصاد دیجیتال، کاربران اغلب مجبور نیستند برای خدماتی که دریافت میکنند هزینهای بپردازند). همچنین در این اصلاحیه به عواملی برای ارزیابی قدرت بازار شرکتهای اقتصاد دیجیتال، از قبیل اثرات شبکه، استفاده موازی از چند سرویس و دسترسی به دادههای مربوط به رقابت، پرداخته شده است. در اصلاحیه دهم قانون رقابت آلمان (2021) به مسئله کنترل سوءرفتار اشاره شده است. طبق این اصل، درصورتیکه دفتر کارتل فدرال تشخیص دهد عملکرد یک شرکت برای رقابتپذیری در سراسر بازارها از اهمیت بالایی برخوردار است، میتواند اقدامات خاصی را برای آن شرکت ممنوع کند. چنین رفتاری برای مثال شامل پیشنهاد دادن خدمات گروه خود به مصرفکنندگان در ارائه ردهبندی با رقبا، نفوذ به بازارهای غیر تحت سلطه از طریق ابزارهای ضدرقابتی مبتنیبر عواملی غیر از عملکرد شرکت و ایجاد یا افزایش موانع ورود به بازار است.
نظام تنظیم گری آلمان دارای تجربیاتی درزمینه چگونگی مدیریت رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی است. درخصوص مثال عینی رابطه بین تنظیم گران رقابت و تنظیم گران بخشی میتوان به پرونده فیسبوک اشاره کرد. دفتر کارتل فدرال در سال 2019 به فیسبوک دستور داد که جمعآوری و پردازش دادههای کاربران از منابع گوناگون (مانند واتساپ، اینستاگرام و وبسایتهای شخص ثالث) بدون رضایت صریح کاربران را متوقف کند. این تصمیم براساس قوانین رقابت و به اتهام سوءاستفاده فیسبوک از موقعیت مسلط خود در بازار اتخاذ شده بود. اما این اقدام با حوزه صلاحیت نهادهای تنظیم گر حفاظت از دادهها (مانند اداره فدرال حفاظت از دادهها و آزادی اطلاعات آلمان) و همچنین نهادهای مشابه در سطح اتحادیه اروپا (مانند هیئت حفاظت از دادههای اروپا) تداخل ایجاد کرد؛ زیرا این نهادها معتقد بودند که مسائل مربوط به دادههای کاربران باید تحت قانون حفاظت از دادههای عمومی اتحادیه اروپا بررسی شود، نه قوانین رقابت. اختلاف اصلی بر سر این بود که آیا دفتر کارتل میتواند از قوانین رقابت برای رسیدگی به مسائل حریم خصوصی استفاده کند یا خیر. فیسبوک نیز تصمیم دفتر کارتل را به چالش کشید و ادعا کرد که این نهاد از اختیارات خود فراتر رفته و قوانین رقابت را بهاشتباه در حوزه حریم خصوصی اعمال کرده است [24].
فیسبوک علیه تصمیم دفتر کارتل به دادگاه منطقهای دوسلدورف شکایت کرد. در اوت سال 2019، این دادگاه به نفع فیسبوک رأی داد و اجرای تصمیم دفتر کارتل را به حالت تعلیق درآورد؛ با این استدلال که موضوع بیشتر به حفاظت از دادهها مربوط است تا رقابت. دفتر کارتل فدرال پرونده را به دیوان فدرال آلمان ارجاع داد. در ژوئن سال 2020، دیوان فدرال به نفع دفتر کارتل رأی داد و تعلیق تصمیم را لغو کرد؛ با این استدلال که سوءاستفاده فیسبوک از موقعیت مسلط بر بازار میتواند تحت قوانین رقابت بررسی شود. در نهایت، پرونده به دیوان عدالت اروپا ارجاع شد. در 4 ژوئن سال 2020، این نهاد رأی داد که تنظیم گرهای رقابت (مانند دفتر کارتل فدرال) میتوانند مسائل مربوط به حریم خصوصی را در چارچوب قوانین رقابت بررسی کنند؛ مشروط بر اینکه با نهادهای حفاظت از دادهها هماهنگی داشته باشند. این رأی راه را برای اقدامات مشابه در آینده هموار کرد.
پرونده حائز اهمیت دیگر درزمینه رابطه بین تنظیم گران رقابت و بخشی در آلمان، ادغام شرکتهای او تو و ای-پلاس در سالهای 2013 و 2014 بود. در سال 2013، شرکت تلفونیکا دویچلند (مالک اپراتور O2) اعلام کرد که قصد دارد اپراتور ای-پلاس را از شرکت مالک آن، کیپیان، خریداری کند. این ادغام قرار بود تعداد اپراتورهای اصلی شبکه موبایل در آلمان را از چهار (وودا فون، دویچ تلکام، او تو وای پلاس) به سه شرکت کاهش دهد، که نگرانیهای جدی درباره کاهش رقابت در بازار مخابرات آلمان را بههمراه داشت. دفتر کارتل فدرال مسئولیت بررسی این ادغام از منظر قوانین رقابت را برعهده داشت و نگران بود که کاهش تعداد اپراتورها منجر به افزایش قیمتها، کاهش کیفیت خدمات و محدود شدن گزینههای مصرفکنندگان شود. اما آژانس شبکه فدرال، که تنظیم گر بازار مخابرات و مسئول تخصیص فرکانسهای رادیویی و توسعه زیرساختهای شبکه است، دیدگاه متفاوتی داشت و معتقد بود که این ادغام میتواند به بهبود کارایی شبکه و سرمایهگذاری در فناوریهای جدید، مانند نسل چهارم اینترنت، بهویژه در مناطق روستایی، که پوشش شبکه ضعیف بود، کمک کند. همچنین ازآنجاییکه این ادغام ابعاد اروپایی داشت، کمیسیون اروپا نیز وارد ماجرا شد و نقش هماهنگکننده را ایفا کرد. دفتر و آژانس مجبور شدند با کمیسیون اروپا همکاری کنند که این موضوع تنشهایی را بهدلیل تفاوت در اولویتها ایجاد کرد [25].
دفتر کارتل فدرال ابتدا تمایل داشت ادغام را رد کند یا شروط بسیار سختگیرانهای اعمال کند؛ اما پس از مذاکرات با کمیسیون و آژانس، به توافقی مشروط رضایت داد. در ژوئن سال 2014، کمیسیون اروپا ادغام را تأیید، اما شروطی را اعمال کرد که تا حدی با نظرات دفتر کارتل فدرال همراستا بود: تلفونیکا باید بخشی از ظرفیت شبکه خود را به اپراتورهای مجازی مانند فرینت اختصاص دهد تا رقابت در بازار حفظ شود؛ متعهد شود که دسترسی رقبای آن در بازار به شبکه فورجی این اپراتور حفظ شود؛ در نهایت آنکه بهمنظور جلوگیری از تمرکز بیشاز حد در بازار، برخی از فرکانسها و داراییها را به اپراتورهای کوچکتر واگذار کند.
در حوزه مراقبتهای استاندارد، قانون اجتماعی یکسری وظایف قانونی را برای صندوقهای بیمه سلامت و انجمنهای آنها تعریف میکند و به آنها اجازه فعالیت مستقل را نمیدهد. باوجود این، قانونگذار عرصههای مختلفی را برای رقابت باز کرده است. برای مثال، با اجرای قانون تقویت رقابت در نظام قانونی بیمه سلامت، تأمین مالی صندوقهای بیمه سلامت در سال 2009 ساماندهی شد تا انگیزههایی برای رقابت صندوقها با یکدیگر برای جذب اعضا فراهم شود. براساس این قانون، صندوقهای بیمه سلامت که مازاد تولید میکنند، میتوانند درصد معینی از کمکهای پرداختی به صندوقها را بهصورت پاداش پرداخت کنند؛ درحالیکه صندوقهایی که نمیتوانند نیازهای مالی خود را از محل تخصیص صندوق سلامت کشور تأمین کنند، باید کمکهای اضافی از اعضای خود دریافت کنند. برای جلوگیری از ایجاد اختلال در ساختارهای مختلف صندوقهای بیمه سلامت از نظر جمعیت بیمه شده و خطرات مرتبط با سلامت، طرح جبران ساختار ریسک مبتنیبر عوارض تضمین میکند و تخصیصی که صندوقهای بیمه سلامت از صندوق سلامت ملی دریافت میکنند تا حد زیادی برابر است. شرایط شروع رقابت با اقدامی برای توسعه بیشتر ساختار مالی و کیفیت بیمه درمانی قانونی، این گزینه در اول ژانویه سال 2015 برای صندوقهای بیمه سلامت معرفی شد تا بهطور مستقل کمکهای اضافی مرتبط با درآمد را بهجای پرداختهای مقطوع قبلی وضع کنند.
دفتر کارتل فدرال در مقام تنظیم گر رقابت کشور تضمین میکند که ادغامهای انجام شده در بخش سلامت مانع رقابت مؤثر نشوند و امکان انتخاب از بین گزینههای مختلف برای بیماران باقی بماند. با اجرایی شدن هشتمین اصلاحیه قانون رقابت آلمان از سال 2013، دفتر همچنین مسئول بررسی ادغام داوطلبانه صندوقهای بیمه سلامت نیز شده است و هر ادغامی در این بخش باید از قبل به تأیید دفتر برسد. فعالیت شرکتهای تولیدکننده محصولات پزشکی نیز بدون هیچگونه قید و شرطی مشمول قوانین و مقررات ضدتراست و کنترلکننده رفتار ضدرقابتی است.
بیمارستانها در آلمان صرفنظر از گردانندگان آنها (مقامات شهری، کلیساها و بخش خصوصی)، بهعنوان کارآفرینان مستقل شناخته میشوند و در جذب بیمار باهم رقابت میکنند. باتوجهبه قوانین سختگیرانه آلمان در بخش سلامت، در این بخش تقریباً رقابت قیمتی وجود ندارد و حفظ رقابت در کیفیت خدمات بهداشتی و دسترسی بیمار به گزینههای قابل قبول متعدد اهمیت پیدا میکند. دفتر هنگام بررسی ادغامهای پیشنهادی در حوزه بیمارستانی، اول از همه ارزیابی میکند که آیا خدمات ارائه شده توسط بیمارستانهای مدنظر، از منظر بیماران قابل مقایسه است یا خیر. بهویژه در پروژههای ادغام بین بیمارستانهای ذیل مدیریت بخش عمومی، دفتر اغلب بررسی اولیه غیررسمی از طرحها انجام میدهد. به این ترتیب، هرگونه نگرانی احتمالی رقابتی درمورد ادغام میتواند در مراحل اولیه فرایندهای تصمیمگیری سیاسی نهادهای محلی فردی بررسی، و درصورت لزوم، راهحلهای جایگزین جستوجو شود.
در نوامبر سال 2021، دفتر کارتل فدرال تحقیقات رسمی را آغاز کرد و از دویچهبان خواست تا اسناد مربوط به سیاستهای قیمتگذاری و دسترسی به زیرساختها را ارائه دهد. در سال 2022، دفتر کارتل گزارش اولیهای منتشر کرد که نشاندهنده شواهد احتمالی سوءاستفاده از موقعیت بازار بود. این گزارش نگرانیهایی را درباره تأثیر رفتار دویچهبان بر اپراتورهای خصوصی و شرکتهای باری پدید آورد. اداره راهآهن فدرال و آژانس شبکه فدرال در مذاکرات با دفتر کارتل شرکت کردند و خواستار بررسی دقیقتر مسائل فنی (مانند ظرفیت شبکه و استانداردهای ایمنی) شدند. آنها همچنین بر این نکته تأکید داشتند که هرگونه اقدام علیه دویچهبان باید با مقررات اتحادیه اروپا همراستا باشد. تا اواخر سال 2023، دویچهبان برخی اقدامات اصلاحی، ازجمله کاهش برخی تعرفههای دسترسی به زیرساختها و بهبود دسترسی رقبا به سیستمهای اطلاعاتی، را اعمال کرد. اداره و آژانس از این تغییرات استقبال کردند؛ زیرا این اقدامات به دسترسی عادلانهتر به زیرساختهای ریلی کمک کرد، بدون اینکه به ثبات شبکه یا عملیات دویچهبان آسیب جدی وارد شود. باوجود این، در نهایت دفتر کارتل فدرال در مارس سال 2024 حکم نهایی را صادر کرد و تشخیص داد که دویچهبان قانون ضدانحصار را نقض کرده است و غول راهآهن دولتی را به اعمال نفوذ بر بازار در برابر دیگر اپراتورها متهم کرد.
5-3. جمعبندی رابطه تنظیم گران در آلمان
درمجموع میتوان گفت که در کشور آلمان الگوی اختیاردهی به دفتر کارتل فدرال در پروندههای رقابت دنبال شده است؛ هرچند این الگو با دو اهرم به تعادل میرسد: 1) طراحی نهادها و مکانیسمهای موازی در حوزه تنظیم گری رقابت مانند وزارت اقتصاد، کمیسیون انحصارها، دفترهای کارتل ایالتی و دادگاهها که امکان بروز اشتباه توسط دفتر کارتل فدرال را کاهش میدهند؛ 2) همکاریهای موضوعی با تنظیم گران بخشی در حوزههایی مانند انرژی و مالی از طریق همکاریهای دوجانبه که دفتر کارتل فدرال از این رهگذر هم از دانش تخصصی نهادهای تنظیم گر بخشی بهرهمند میشود و هم بهصورت مشارکتی به موارد نقض رقابت در پروندههای پیچیده رسیدگی میکند. باید توجه داشت که زیستبوم تنظیم گری آلمان استقلال عمل نهاد رقابت و ارزش رقابت را در پرتوی ملاحظات اقتصادی و توان صنعتی و صادراتی این کشور مورد پذیرش قرار میدهد. ازاینرو در موارد استثنا که بنگاههای صنعتی بزرگمقیاس قدرتمند ملی شکل گرفته باشند، سیاستگذاری و تنظیم گری رقابت باتوجهبه لزوم تقویت آنها طراحی و اجرا میشود. در این الگو، رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی در محیط بزرگتر اقتصادی تعریف میشود که کارویژه ملی آن تأمین بازار رقابتی در عین در نظر گرفتن سطح مطلوبی از آزادی عمل برای شرکتهاست. این الگو رفاه کوتاهمدت مصرفکننده را در اولویت اول قرار نمیدهد که میتواند آسیبهای خود را در پی داشته باشد. بهصورت کلی، مورد آلمان بیانگر وضعیتی است که در آن مرز روشنی میان فعالیتهای تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی ترسیم شده است و نوعی نگاه سنتی به تنظیم گری را بازنمایی میکند که بدون در نظر داشتن تغییرات نهادی کلانی توانسته است اهداف مورد انتظار را محقق کند. این امر بهخصوص برای کشورهایی اهمیت دارد که ساختار قانونگذاری و سیاستگذاری پیچیده و چندوجهیشان، امکان اعمال آسان تغییرات گسترده را منتفی میکند.
بررسی رابطه نهاد تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی در آلمان نشاندهنده قرابتهایی با تجربه ایران در این زمینه است. مشخصاً شورای رقابت ایران اکثر کارکردهای دفتر کارتل فدرال را انجام میدهد. باوجود این، شورای رقابت فقط نهادی تنظیم گر رقابت در ایران نیست و اختیارات آن در شماری از موارد با سازمان حمایت مصرفکنندگان و تولیدکنندگان و ستاد تنظیم بازار همپوشانی دارد. این موضوع به شکلگیری پدیده «رقابت تنظیم گران» دامن زده است که در آن هریک از تتظیمگران بازار تلاش میکنند اختیارات خود را نسبت به دیگر نهادها افزایش، و تنظیمشوندگان را بهسمت تبعیت از مقررات خود سوق دهند.
در این زمینه، تجربه سازمان حمایت مصرفکنندگان و تولیدکنندگان قابل اشاره است. ماده (6) اساسنامه این سازمان بیان میدارد: «اهداف سازمان در چهارچوب وظایف و اختیارات خود، حمایت از تولیدات داخلی و افزایش آن و حمایت از مصرفکنندگان در برخورد با نوسانات غیرمعمول و همکاری نهادهای ذیربط در تشویق امر صادرات و بازاریابی از طریق تعیین و تعدیل و تثبیت و کنترل قیمت تولیدات و خدمات و کالاهای وارداتی داخلی و انجام تحقیقات و بررسی لازم و ارائه طرحهای ضروری در جهت متعادل ساختن کالاهای وارداتی و تولیدی است». طبق این ماده، سازمان دامنه عمل گستردهای درزمینه انجام تحقیقات بازار دارد که یکی از کارویژههای اساسی نهادهای تنظیم گر رقابت، نظیر دفتر کارتل فدرال آلمان است. بند «5» ماده (7) اساسنامه سازمان نیز بیان میدارد: «وظایف و اختیارات سازمان به شرح زیر است: 5- تعیین و اعلام قیمت کالاهایی که دارای نمایندگی انحصاری است و در رابطه با نیاز نهادهای دولتی و شهرداریها و سایر مؤسسات بخش عمومی کشور میباشد». این موضوع بیانگر آن است که سازمان حمایت در انجام کارکردهای خود به موضوع انحصار نیز توجه داشته که مقابله با مصادیق آن مأموریت اصلی شورای رقابت است. بهصورت کلی، پراکندگی نهادهای تنظیم گر بازار و تعارضهای میان آنها در عرصه بهرهگیری از اختیارات در میدان عمل منجر به این شده است که ایران برخلاف آلمان از یک نهاد تنظیم گر رقابت واحد برخوردار نباشد. رسیدگی به این چالش از اولویتهای طراحی نظام تنظیم گری ملی کشور است که در بخش پایانی گزارش به آن پرداخته خواهد شد.
6.رابطه بین تنظیم گران بخشی و رقابت در اسپانیا
وظیفه تنظیم گری رقابت در اسپانیا برعهده کمیسیون ملی بازارها و رقابت است. کمیسیون که بهلحاظ قانونی مستقل از دولت و تحت نظارت پارلمان است، در تاریخ 7 اکتبر سال 2013 آغاز به کار کرد. اگرچه نقطه آغاز تأسیس نهاد رقابت در اسپانیا به دادگاه ضدتراست در سال 1964 بازمیگردد، کمیسیون در سال 2007 و طی دهههای 1990 و 2000 تأسیس شد که کشورهای اروپا درگیر آزادسازی صنایع مصرفی، پایان انحصارات دولتی و انطباق با قوانین اقتصادی اتحادیه اروپا شدند. در این دوره، تنظیم گران بخشی نیز در اسپانیا شکل گرفتند. در سال 1995 کمیسیون ملی سیستم برق (سلف کمیسیون ملی انرژی)، در سال 1996 کمیسیون بازار مخابرات، در سال 2003 کمیسیون تنظیم مقررات راهآهن، در سال 2010 شورای دولتی رسانههای سمعی و بصری و کمیسیون ملی بخش پست و در سال 2011 کمیسیون تنظیم مقررات اقتصادی فرودگاه ایجاد شد. در سال 2013، اتحاد نهادهای تنظیم گر و سازمان ضدانحصار در تلاش برای ارتقای استقلال آنها، ایجاد اطمینان حقوقی و اعتماد نهادی با اتخاذ دیدگاهی فراگیر از دیدگاه نظارتی و ضدتراست و با هدف ارتقای نوسازی اقتصاد به نفع مصرفکنندگان شکل گرفت. در نتیجه این اتحاد، 6 کمیسیون ملی رقابت، کمیسیون ملی انرژی، کمیسیون بازار مخابرات، کمیسیون ملی بخش پست، شورای دولتی رسانههای سمعی و بصری، و کمیته تنظیم مقررات راهآهن و فرودگاه با یکدیگر ترکیب شدند و کمیسیون ملی بازارها و رقابت تشکیل شد [26].
کمیسیون ملی بازارها و رقابت در عین اینکه کارکرد اجرای قانون عمومی رقابت را برعهده دارد، در زمره تنظیم گران چندمنظوره است و در حوزههای ارتباطات و رسانه، انرژی، حملونقل و خدمات پستی به تنظیم گری دست میزند. ساختار کمیسیون ملی بازارها و رقابت متشکل از چهار اداره تحقیقاتی رقابت، مخابرات، انرژی، و خدمات پستی و حملونقل است. ایده تأسیس تنظیم گر چندمنظوره در اسپانیا بر این باور استوار شده است که ادغام کارکردهای رقابت و تنظیم گری در یک بدنه اجرایی بهدلیل وظایف تنظیمی، روشها و رویههای مشابه و بالاتر از همه دانش و تجربه، مزایایی را بههمراه دارد که تجمیع آنها برای ارزیابی صحیح موضوعات رقابت و تنظیم گری مفید است. هماهنگی بین بخشهای مختلف (مخابرات، انرژی، خدمات پستی، حملونقل و رقابت) پیش از تصمیمگیری درمورد چگونگی مقابله با مشکلات رقابتی یا تنظیمی، فرصتی برای دستیابی به راهحلهای بهینه برای چالشهای دشوار است. ادغام عملکردهای رقابت و تنظیم گری به ایجاد رقابت بیشتر در بخشهای تنظیم شده از طریق آزادسازی بیشتر کمک میکند و احتمال اختلافنظر مخرب میان نهادهایهای مختلف در تعارضهای مربوط به صنایع تحت تنظیم را کاهش میدهد [27].
قانون رقابت اسپانیا به کمیسیون ملی بازارها و رقابت اختیارات وسیعی برای ترویج رقابت در اقتصاد این کشورها و مقابله با انحصارها اعطا کرده است. این کمیسیون در تصمیمات خود صرفاً باید به عامل رقابت توجه کند. بااینحال، امکانی برای مخالفت با تصمیمات این کمیسیون توسط سیاستمداران در نظر گرفته شده است. طبق ماده (60) قانون رقابت، وزیر امور اقتصادی و تحول دیجیتال وقتی مورد ادغامی را مغایر با منافع عمومی تشخیص داد، آن را به هیئت وزیران ارجاع دهد. در این زمان هیئتمدیره کمیسیون میتواند تصمیم بگیرد که ادغام را بلوکه کند یا آن را تحت شرایطی جدید یا با حذف شرایط پیشین انجام دهد. در این حالت، هیئت وزیران میتواند تصمیم کمیسیون را تأیید کند یا تصمیم بگیرد ادغام را با یا بدون قیدوشرط مجاز سازد. این مسیر قانونی در موارد محدود تفسیر منافع عمومی که در ماده (10.4) قانون رقابت به آنها پرداخته شده است، امکان اجرایی شدن دارد و بهجز آنها تنها معیار تصمیمگیری رقابت است. این موارد محدود عبارتاند از:
کلیه تصمیمات درمورد موضوعات رقابتی در اسپانیا قابل تجدیدنظر در دادگاه ملی و دادگاه عالی است. البته در سالهای اخیر اکثر تصمیمات کمیسیون توسط این دو نهاد تأیید شدهاند. در سالهای 2014 تا 2020، دادگاهها مابین 70 تا 80 درصد از احکام کمیسیون (جنبههای رویهای و تحلیل ماهوی تصمیمات) را تأیید کردند؛ اگرچه موارد متعددی از احکام تجدیدنظر دادگاهها نیز بوده است که دستور محاسبه مجدد جریمه شرکتهای خاطی را برای کمیسیون ملی بازارها و رقابت صادر کردهاند.
کمیسیون ملی بازارها و رقابت پنج کارکرد اصلی دارد:
کمیسیون وظایف خود را از طریق دو نهاد حاکم انجام میدهد: شورا و رئیس. شورا نهاد تصمیمگیری جمعی کمیسیون بازارها و رقابت است. این نهاد متشکل از 10 عضو است که توسط دولت و به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و تحول دیجیتال منصوب میشوند. این نامزدها افرادیاند که در حوزه فعالیت کمیسیون اعتبار و صلاحیت حرفهای دارند. انتصاب آنها باید توسط کمیسیون امور اقتصادی و تحول دیجیتال پارلمان اسپانیا تأیید شود که شایستگی ایشان و هرگونه تعارض منافع احتمالی را بررسی میکند. دوره عضویت هر فرد ششساله است که قابل تمدید نیست. شورا میتواند بهعنوان نهاد واحد یا از طریق کمیته عمل کند. برای این منظور، دو کمیته ذیل کمیسیون سازماندهی شده است که یکی به مسائل رقابت (کمیته رقابت) و دیگری به نظارت بر بخشهای تنظیم شده (کمیته نظارت تنظیمی) میپردازد. مجمع عمومی دیگر رکن ساختار حکمرانی کمیسیون بازارها و رقابت است که متشکل از تمام اعضای شوراست و ریاست آن را رئیس کمیسیون برعهده دارد [28].
چهار اداره تحقیقاتی رقابت، مخابرات و سمعی بصری، انرژی و خدمات پستی و حملونقل کمیسیون به رئیس این نهاد گزارش میدهند. همچنین کمیسیون دارای دپارتمان ارتقای رقابت و یک اداره کنترل داخلی است که وظیفه نظارت بر ارکان کمیسیون را برعهده دارد. کمیسیون برای تضمین استقلال عمل خود اختیارات گسترده تحقیقاتی به ادارات فوق اعطا میکند و آنها تحقیقات خود را مستقل از شورای کمیسیون انجام میدهند و همچنین از دولت نیز دستورالعمل دریافت نمیکنند.
کمیسیون ملی بازارها و رقابت در هماهنگی با اتحادیه اروپا وظیفه تنظیم گری خود را انجام میدهد. این سازگاری بهویژه در بخشهای انرژی، ارتباطات، سمعی-بصری، حملونقل و پست به چشم میخورد. تنظیم گری رقابت در این بخشها با هدف ادغام بیشتر در بازار منطقهای اروپایی انجام میشود. در این راستا، کمیسیون بهطور منظم با سایر نهادهای تنظیم گر اتحادیه اروپا در موضوعات مختلف در حوزه کاری خود همکاری میکند.
در شماری از بخشها، که در آن وجود قوانین ضدانحصار برای تضمین رقابت کارآمد کافی نیست، کمیسیون ملی بازارها و رقابت وظایف پایش، کنترل و حل منازعه را نیز انجام میدهد و در واقع فراتر از یک تنظیم گر رقابت صرف ظاهر میشود. ازجمله این بخشها در اقتصاد اسپانیا میتوان به ارتباطات الکترونیکی؛ سمعی-بصری؛ بازارهای برق، گاز طبیعی و انرژیهای تجدیدپذیر؛ پست؛ تعرفههای فرودگاهی و راهآهن اشاره کرد.
کمیسیون ملی بازارها و رقابت بهمنظور بهبود رقابت و تنظیم گری کارآمد قادر است از ابزارهای ذیل بهره گیرد:
در بررسی اختیارات قیمتگذاری کمیسیون ملی بازارها و رقابت باید به این نکته توجه کرد که این نهاد تنظیم گر در آنِ واحد هم نهاد تنظیم گر رقابت و هم نهاد تنظیم گر بخشی است. در مقام تنظیم گری رقابت، کمیسیون فاقد صلاحیت تعیین قیمت، مقدار یا شرایط دسترسی به بازار بهطور عمومی است. اما در حوزههایی نظیر برق، گاز، مخابرات، حملونقل ریلی و پست، CNMC دارای اختیارات خاصی برای تنظیم قیمتها، تعیین شرایط دسترسی به شبکهها و حتی مداخله مقداری است. براساس قانون مصوب سال 2013 این نهاد، کمیسیون در این بخشها میتواند: تعرفهها یا چارچوبهای قیمتی را تصویب یا پیشنهاد کند (مثلاً تعرفههای دسترسی به شبکه گاز یا برق)؛ دستورالعملهایی برای دسترسی منصفانه، شفاف و بدون تبعیض به زیرساختها صادر کند؛ ظرفیتگذاری شبکه یا تخصیص مقدار دسترسی را مدیریت کند (مثلاً در شبکه ریلی یا پهنای باند).
6-1. الگوی اسپانیایی رابطه تنظیم گران رقابت و بخشی
الگوی ارتباط بین تنظیم گران بخشی و رقابت در اسپانیا، مدل ایجاد اَبَرتنظیم گر است. کمیسیون ملی بازارها و رقابت در اسپانیا در نقش یک ابرتنظیم گر ظاهر شده است که علاوهبر انجام تنظیم گری رقابت، کارکردهای تنظیم گری بخشی را در خود ادغام کند. این امر منجر به شکلگیری دیوانسالاری بزرگی شده است که باید وظایف مختلفی را انجام دهد. کمیسیون در زمینههای بخشی کارکردهایی را انجام میدهد که عبارتاند از:
6-2. پروندههایی درزمینه رابطه تنظیم گران در اسپانیا
طبق آخرین گزارش منتشره کمیسیون ملی بازارها و رقابت، که مربوط به سال 2023 است، CNMC تعداد پانزده پرونده تحقیق را درمورد نقض احتمالی قانون رقابت آغاز کرد که پنج پرونده به مرحله شروع رسیدگی انضباطی رسیدند. همچنین 120 مشاوره درباره قانون رقابت در این سال آغاز شد که 105 مورد در همان سال 2023 تکمیل شد. اداره رقابت CNMC در سال 2023، نُه بازرسی را در چارچوب هشت پرونده انجام داد و درمجموع دفتر مرکزی بیست شرکت مورد بازرسی قرار گرفت. همچنین مقامات اداره رقابت در دو مورد بازرسی سازماندهی شده در اسپانیا توسط کمیسیون اروپا مشارکت کردند. این بازرسیها درخصوص سوءاستفاده شرکتها از موقعیت مسلط در بازار انجام شد. CNMC در سال 2023 به بیش از دویست شکایت ازسوی شهروندان درخصوص رفتار ضدرقابتی شرکتها رسیدگی کرد که بیانگر میزان اعتماد بالای شهروندان به آن و اعمال تنظیم گری رقابت به شیوهای مشارکتی است [29].
CNMC در مقابله با رفتار تبانی شرکتها در سال 2023 اقدامات مؤثری انجام داد. در پرونده پایگاه داده کسبوکارها، CNMC کارتل دو شرکت اصلی خدمات پایگاه داده اطلاعات تجاری را در اسپانیا به میزان 3558135 یورو جریمه کرد. با همکاری دو شرکت با اداره رقابت CNMC، یکی از شرکتها از معافیت از جریمه و دیگری از تخفیف 30درصدی جریمه اعمال شده برخوردار شد. این دو شرکت پذیرفتند که توافقنامهای بیستساله بین خود دارند که بهموجب آن موافقت کرده بودند در جذب مشتریان یکدیگر دخالت نکنند و از رقابت در قیمت در بازاریابی پایگاههای داده اجتناب ورزند. پرونده دیگر مناقصات کالاهای نظامی بود که چند شرکت فعال در صنعت دفاعی دو کارتل تشکیل دادند تا مناقصات وزارت دفاع اسپانیا را از آنِ خود کنند. این شرکتها 6 میلیون یورو جریمه شدند و برای 6 نفر از مدیران آنها نیز مجازاتهایی در نظر گرفته شد. دیگر پرونده حائز اهمیت CNMC درزمینه تبانی در سال 2023، پرونده آمازون/ اپل بود. هر دو شرکت توافق کرده بودند که بندهایی را در قرارداد فیمابین خود در نظر بگیرند که طبق آنها، آمازون بهعنوان توزیعکننده محصولات اپل در بازار اسپانیا، شرایط ویژهای را برای آن در نظر گرفته بود. ازجمله آنکه امکان به دست آوردن فضای تبلیغاتی در سایت آمازون توسط برندهای رقیب اپل محدود شد و اکثریت فروشندگانی که از سایت آمازون برای فروش محصولات اپل استفاده میکردند، این امکان را از دست دادند. این اقدامات باعث شد تا دسترسی مصرفکنندگان اسپانیایی اپل به محصولات این شرکت پرهزینهتر از گذشته شود. CNMC در نهایت جریمه 194 میلیون یورویی برای این دو شرکت در نظر گرفت.
یکی از ابزارهای رایج CNMC در پرداختن به پروندههای رقابتی، تصمیمات تعهدی است که طی آن شرکتهای متخلف بهصورت داوطلبانه متعهد میشوند تعهداتی را انجام دهند تا محکوم به پرداخت جریمه یا دیگر مجازاتهای متعارف نشوند. این ابزار از حیث کاهش تشریفات و مدتزمان تحقیقات به افزایش اعتماد به رویههای تنظیم گری رقابت کمک میکند. در سال 2023، کمیسیون درباره پرونده بازیافت زبالههای پلاستیکی از این ابزار بهرهمند شد. در این پرونده، شرکت اکومبس متهم شده بود از موقعیت مسلط خود در بازار بازیافت زبالههای پلاستیکی سوءاستفاده کرده و جلوی ورود شرکتهای رقیب به قراردادهای بازیافت را دشوار ساخته است. CNMC در مارس سال 2022 به این موضوع ورود کرد و اقدامات پیشگیرانه را برای کاهش موقت مشکلات رقابتی این پرونده در دستورکار قرار داد. مقرر شد که با مشارکت یک دفتر اسناد رسمی، مبلغی که یک شرکت بازیافت میتواند برای قراردادهای بازیافت زبالههای جامد شهری و پلاستیک دریافت کند مشخص و محدود شود. در مارس سال 2023، شرکت اکومبوس اولین پیشنهاد پذیرش تعهد را به کمیسیون ارائه داد که پذیرفته نشد؛ زیرا تنظیم گر بر این باور بود که مشکلات رقابتی موجود در پرونده را حل نمیکند. دومین پیشنهاد که در اکتبر سال 2023 ارائه شد، ازسوی کمیسیون پذیرفته شد. طبق تصمیم تعهدی اکوموبوس، حداکثر محدودههایی که میتوان در تخصیص زباله به یک بازیافتکننده در اسپانیا اختصاص داد، به 40 درصد محدود میشود؛ پیشنهادهای شرکتها برای اخذ قراردادها بهصورت الکترونیکی ارائه، و توسط یک ناظر خارجی مستقل پردازش میشود؛ زمان پردازش درخواستها بهشکل قابل توجهی کاهش مییابد و همچنین به شرکتها این اختیار داده میشود که پیشنهاد خود را در دور دوم بهبود دهند (تا حداکثر 15 درصد از رقم مناقصه). CNMC امیدوار است که با این روش، رقابت در بازار بازیافت زباله تقویت شود.
دیگر پروندهای که CNMC در سال 2023 از ابزار تصمیمات تعهدی برای حلوفصل آن استفاده کرد، پرونده شرکت بیمه DKV بود که وفق ماده (3) قانون رقابت اسپانیا و بهدلیل مشارکت در اعمال رقابت ناعادلانه متهم شده بود. شرکت DKV در طی دوران همهگیری کرونا بهصورت یکطرفه ضمانت ازکارافتادگی بیمهنامه یکسری از مشتریان بیمه خوداشتغالی خود را حذف کرد و به آنها اطلاع داد که باید از سرویسهای دیگر شرکت استفاده کنند. با شکایت مشتریان از DKV، کمیسیون به پرونده ورود یافت و پس از تحقیق و بررسی اعلام کرد که شرکت نمیتواند مشتریان را با حذف یک خدمت مجبور به خرید خدماتی کند که نیازی به آنها ندارند. سرانجام DKV متعهد شد که از ارائه اطلاعات گمراهکننده به مشتریان خودداری کند و به کلیه مشتریان (چه آنهایی که درخواست پرداخت غرامت داشتند و چه آنهایی که درخواست نکردند) غرامت مربوط به ازکارافتادگی موقت را پرداخت کند.
یکی از مهمترین کارکردهای CNMC در مقام یک نهاد تنظیم گر رقابت، کنترل ادغام و افزایش تمرکز در سهامداری شرکتهاست. این نهاد در سال 2023 به 73 پرونده ادغام و تمرکز رسیدگی کرد که 64 مورد را تأیید کرد، سه مورد رد شدند و 6 مورد هم مشروط به انجام تعهدات اعلامی CNMC مجاز اعلام شدند.
CNMC در سال 2023 اقدامات گوناگونی در حوزه تنظیم گری بخشی انجام داد. درزمینه تنظیم گری ارتباطات و رسانه، CNMC در چند سال گذشته مقررات سختگیرانهای بر بازار انتقال تماسهای اینترنتی به خارج از کشور اعمال کرده بود و شرایطی را برای شرکتهای فعال در این حوزه در زمینههایی مانند دسترسی به شبکه، کنترل قیمت، شفافیت و عدم تبعیض در نظر گرفته بود. بااینحال، در سال 2023، CNMC اعلام کرد که شرایط حاکم بر بازار را پس از تصویب مقررات تعرفه یورو رقابتی میداند و ازاینرو شرایط پیشین را لغو کرده است. کمیسیون تصمیماتی درزمینه اینترنت پهنای باند نیز اخذ کرد. این نهاد اعلام کرد که شرکت تلفونیکا توانسته است آزمونهای تکرارپذیری اینترنت فیبر نوری بخش مسکونی را با موفقیت پشتسر بگذارد و CNMC به این نتیجه رسیده است که محصولات آن در شرایط مختلف قیمتی رقابتی دارند. همچنین 24 مورد اختلاف اپراتورهای مخابراتی در زمینههای دسترسی، اتصال و ترابرد ازسوی CNMC حلوفصل شد. این نهاد سه پرونده مربوط به تخلفات شرکتهای مخابراتی را با دویست هزار یورو جریمه مختومه اعلام کرد. علیرغم آنکه این شرکتها به دادگاه عالی شکایت برده بودند، دادگاه تجدیدنظر را رد کرد و احکام CNMC را مورد تأیید قرار داد.
یکی از دغدغههای مهم CNMC در تنظیم گری رسانه، حصول اطمینان از محافظت از کودکان و نوجوانان در برابر محتوای آسیبرسان مانند هرزهنگاری و خشونت بیدلیل است. در سال 2023، CNMC تعداد 34 تحقیق اولیه را در این زمینه آغاز کرد. درخصوص پلتفرمهای انتشار ویدئوهای غیراخلاقی، CNMC از تنظیم گران ذیصلاح کشورهای مبدأ درخواست همکاری کرده است. همچنین در دسامبر سال 2023 یک فرایند مشاوره عمومی درباره نظامهای ردهبندی سنی و چگونگی اطمینان یافتن از سن مخاطب در هنگام دسترسی به محتوای آسیبرسان اجرایی شد.
تحولات مهم بازار انرژی در طول سالهای اخیر و بیثباتیهای ژئوپولیتیکی در پی جنگ روسیه و اوکراین باعث شد تا قیمت حاملهای انرژی نوسان شدیدی پیدا کند. اسپانیا نیز از این اتفاقات مستثنا نبود و مصرفکنندگان با افزایش هزینه قبضهای گاز و برق خود مواجه شدند. در این زمینه CNMC تلاش کرد تا اپراتورها بهصورت دقیق و شفاف تغییرات قیمتی و علت افزایش آنها را در قبضها منعکس کنند. کمیسیون در این راستا ابزاری تحت عنوان «با قبض خود آشنا شوید» را معرفی کرد. با این ابزار مصرفکنندگان میتواند جزئیات قراردادهای خود را با شرکتهای تأمینکننده و توزیعکننده انرژی را مشاهده و خدمات شرکتها را با یکدیگر مقایسه کنند. این ابزار به مصرفکنندگان این امکان را میدهد که انتخاب بهتری انجام دهند و خدمات مقرونبهصرفهتری دریافت کنند. از این منظر، CNMC در افزایش شناخت مصرفکنندگان از بازار، که یکی از کارکردهای تنظیم گران بخشی است، موفق عمل کرده است.
در بخش گاز، CNMC برای مصرفکنندگان خانگی یک بازار تنظیم شده و یک بازار آزاد در نظر گرفته است. در بازار تنظیم شده، حداقل و حداکثر قیمت اعلام میشود و شرکتها به رعایت آن ملزماند. برای مشترکان خانگی از راهبرد تعرفه آخرین راهحل نیز استفاده شده است. طبق این سیاست، مشترکانی که کمتر از 50 هزار کیلووات ساعت در ماه مصرف گاز طبیعی دارند، میتوانند از بستههای مصرف ارزانتری استفاده کنند که نسبت به مشترکان پرمصرف قیمت مناسبتری دارد. باتوجهبه افزایش اقبال به این سیاست در بین خانوارهای در اسپانیا، CNMC توجه بیشتری به نظارت بر اجرای آن توسط شرکتها معطوف داشته است. CNMC برای خانوارهای پرجمعیت و آسیبپذیر سیاستی حمایتی را در بخش برق طراحی و اجرا کرده است. طبق این سیاست که پاداش اجتماعی نامیده میشود، خانوارهای پرجمعیت و کمدرآمد مشمول تخفیف 65 تا 80درصدی در نرخ قبض برق تنظیم شده توسط دولت میشوند. از دیگر تصمیمات CNMC در بخش انرژی میتوان به وضع عوارض دسترسی برای شبکه انتقال و توزیع برق، شبکه انتقال گاز و نیروگاههای محلی اشاره کرد. در این بخش، هدف تنظیم گر ایجاد مشوقهایی در راستای گذار شرکتها به انرژیهای تجدیدپذیر بوده است.
بخش حملونقل برای اقتصاد اسپانیا از اهمیت بسیاری برخوردار بوده است. این کشور در سالهای اخیر در تلاش بوده است که با تقویت زیرساختهای حملونقل خود و کاهش شکاف با اقتصادهای توسعهیافته اروپا، از مواهب اقتصادی آن بهرهمند شود. CNMC نیز ابزارهای تنظیم گری حملونقل را در این راستا بسیج کرده است. در بخش حملونقل هوایی، این نهاد تعرفههای فرودگاهی را افزایش داد و آن را به 10.35 یورو بهازای هر مسافر رساند. در بخش حملونقل ریلی، CNMC به سیاست آزادسازی مسیرهای مختلف و تشویق بخش خصوصی به فعالیت در آنها ادامه داد. گزارشها نیز حکایت از موفقیتآمیز بودن این سیاست دارد و تقریباً تمام کریدورهای آزادسازی شده، با افزایش 20درصدی مسافر نسبت به دوره قبل از آزادسازی مواجه شدند که حکایت از افزایش اقبال مردم اسپانیا به حملونقل ریلی دارد. حتی در شماری از کریدورها، مانند کریدور لوانته، شمار مسافران دوبرابر شد که بیانگر موفقیتآمیز بودن تصمیم CNMC است.
6-3. جمعبندی رابطه تنظیم گران در اسپانیا
درمجموع، کمیسیون ملی بازارها و رقابت در اسپانیا در نقش یک اَبَرتنظیم گر ظاهر شده که علاوهبر انجام تنظیم گری رقابت، کارکردهای تنظیم گری بخشی را در خود ادغام کرده است. بزرگ بودن این نهاد در کنار کیفیت متوسط دیوانسالاری اسپانیا و تجربه طولانی دخالت دولت در اقتصاد این کشور، تردیدهایی را درزمینه انجام صحیح مأموریتهای آن به وجود آورده است. چالش کمیسیون این است که باید تعادلی میان بخشهای مختلف تحت تنظیم به وجود آورد. اما در عمل اولویتبندیهایی صورت میپذیرد و بر تنظیم گری برخی از بخشها بهاندازه کافی تمرکز نمیشود.
یکی از نقاط قوت این کمیسیون استفاده از ابزارهای مختلف تنظیم گری نظیر مشاوره با شرکتها، اعمال جریمه، ممنوعیت ادغام و تشکیل کارتل، ارتباط با نهادهای حکومتی و تولید محتوا برای مصرفکنندگان است تا ضمن حفظ و بهبود کیفیت خدمات ارائه شده توسط شرکتهای اسپانیایی، از منافع عمومی در اقتصاد این کشور حفاظت کنند. CNMC صرفاً از ابزارهای سخت بهره نبرده است، بلکه با بهرهگیری از ابزارهای نرم تنظیم گری مانند افزایش آگاهی مصرفکنندگان یا ارائه مشوقهای مصرف صرفهجویانه، در تلاش بوده تا میزان انطباق تنظیمشوندگان با تصمیمات خود را افزایش دهد. دیگر نکته قابل توجه این است که نرخ شکست احکام این نهاد تنظیم گر در دادگاه عالی اسپانیا بسیار پایین است. درعینحال ویژگی اَبَرتنظیم گری باعث شده است تا فرایند تصمیمگیری در CNMC کُندتر از وضعیتی شود که در آن تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی منفکاند. همچنین بهروشنی محوریت این نهاد با اداره رقابت است و دیگر ادارهها از اولویت کمتری نزد نهاد حکمران برخوردارند. در نهایت آنکه کمیسیون تلاش کرده تا در مواقع بحران با سرعت بیشتری تصمیمات خود را اتخاذ کند که در مواردی مانند بحران انرژی موفق بوده است [30].
7.رابطه بین تنظیم گران بخشی و رقابت در ایالات متحده آمریکا
مسئولیت تنظیم گری رقابت در آمریکا با کمیسیون تجارت فدرال است که بهعنوان یک آژانس مستقل در نظام حکمرانی آمریکا فعالیت میکند. مأموریت اصلی این نهاد اجرای قانون ضدتراست (از طریق غیرکیفری) و بهبود حمایت از مصرفکنندگان است. کمیسیون در اجرای این مأموریت صلاحیت مشترکی با بخش ضدانحصار وزارت دادگستری دارد. کمیسیون در سال 1914 و بهموجب قانون کمیسیون تجارت فدرال تأسیس شد و از آن زمان نقش مهمی در اجرای قانون کلیتون، که قانون کلیدی مقابله با انحصار در آمریکاست، ایفا کرده است. در صدر کمیسیون پنج عضو آن قرار دارند که ازسوی رئیسجمهور و با تأیید مجلس سنا منصوب میشوند. دوره خدمت آنها هفتساله است و طبق قانون صرفاً بهدلیل «ناکارآمدی، غفلت از انجام وظیفه، یا تخلف در مقام خود» امکان عزلشان ازسوی رئیسجمهور وجود دارد. کمیسیون درزمینه مقابله با فعالیتهای اقتصادی ناعادلانه و آسیبزننده به رقابت مانند انحصارطلبی، ادغامهای آسیبزننده به رقابت و تبانی بر سر قیمت بررسیها را آغاز میکند.
بخش ضدانحصار وزارت دادگستری نیز نهاد دیگر فعال در عرصه تنظیم گری رقابت آمریکاست. این نهاد عمدتاً بر موارد کیفری مانند تبانی قیمتها یا دستکاری مناقصات متمرکز است. بخش ضدانحصار میتواند بهمنظور جلوگیری از ادغام و تملکهای ضدرقابتی اقامه دعوا کند که مصادیق گوناگونی از آن، بهخصوص در بخش فناوری، قابل مشاهده است. همچنین دادستانهای کل ایالات دیگر بازیگران فعال در زیستبوم تنظیم گری رقابت آمریکا هستند که میتوانند بههمراه کمیسیون تجارت فدرال و بخش ضدانحصار یا بهصورت مستقل قوانین ضدانحصار ایالتی را اجرا کنند. برای مثال، در اکتبر سال 2020 پروندهای علیه انحصار گوگل در حوزههای تبلیغات و جستوجوی اینترنتی توسط وزارت دادگستری و دادستانهای کل ایالاتهای آرکانزاس، فلوریدا، جورجیا، ایندیانا، کنتاکی، لوئیزیانا، میسیسیپی، میسوری، مونتانا، کارولینای جنوبی و تگزاس گشوده شد.
یکی از پرسشهای مهم درباره نهادهای تنظیم گر رقابت، بررسی اختیارات قیمتگذاری برای آنهاست. در نظام حقوقی ایالات متحده، کمیسیون تجارت فدرال و وزارت دادگستری، بهعنوان نهادهای اصلی سیاست رقابتی، دارای اختیارات مستقیم برای دخالت در تعیین قیمتها یا صدور دستورالعملهای قیمتی و مقداری یا شرایط دسترسی به بازار نیستند. دخالتهای این نهادها معمولاً پسینی و از جنس بازدارندگی یا اصلاح رفتار ضدرقابتیاند و اختیار تعیین مقررات قیمتی برای آنها در نظر گرفته نشده است.
اگرچه کمیسیون تجارت فدرال و وزارت دادگستری اختیارات گستردهای برای اعمال تنظیم گری رقابت در بخشهای مختلف اقتصاد آمریکا دارند، در شماری بخشهای خاص و عمدتاً در موضوعات ادغام و تملک، نهادهای دیگری نیز در این وظایف شریکاند؛ کمیسیون ارتباطات فدرال موظف است در رسیدگی به ادغامها در صنعت ارتباطات و رسانه اظهارنظر فنی کند؛ کمیسیون بورس و اوراق بهادار از وجود رقابت در بازارهای مالی اطمینان حاصل میکند، وزارت حملونقل نیز بر وجود رقابت در صنعت هوانوردی نظارت دارد و وزارت کشاورزی بنا به قانون پکرز و استاکیاردز به اقدامات رضدرقابتی در بازارهای کشاورزی رسیدگی میکند.
مهمترین تنظیم گرهای بخشی ایالات متحده عبارتاند از:
7-1. الگوی آمریکایی رابطه بین تنظیم گران رقابت و بخشی
کمیسیون تجارت فدرال و بخش ضدانحصار وزارت دادگستری معمولاً پروندههای ادغام و تملک را براساس نوع صنعت بین خود تقسیم میکنند. برای مثال درحالیکه کمیسیون نوعاً بر خردهفروشی و صنعت سلامت تمرکز دارد، بخش ضدانحصار به بانکداری، ارتباطات و رسانه میپردازد. هر دو نهاد میتوانند درباره رفتارهای ضدانحصاری یک شرکت تحقیق کنند، اما معمولاً برای جلوگیری از موازیکاری توافقهایی بین خود صورت میدهند؛ هرچند که در مواردی مانند پرونده مایکروسافت در سال 1998، بهدلیل اختلافنظر در شیوه مواجهه با مسئله، بهصورت موازی عمل کردند. در چنین پروندههایی که موضوع برخورد یک شرکت بزرگ فناوری است، رویکرد کمیسیون بیشتر به تغییرات ساختاری و انحلال شرکتها متمایل است؛ درحالیکه وزارت دادگستری استفاده از ابزارهایی مانند جریمههای مالی و فشار برای تغییر رفتار شرکتها را ترجیح میدهد. هر دو نهاد تمایل دارند که رسیدگی به پروندههای اساسی را خود عهدهدار شوند که گاهی به کند شدن روند رسیدگی به پرونده میانجامد. برای مثال، در ژانویه سال 2021 بین کمیسیون و وزارت دادگستری اختلاف پیش آمد که کدام به پرونده ادغام یونایتد هلث گروپ و چنج هلث کر رسیدگی کنند. در نهایت مقرر شد که وزارت دادگستری درباره این پرونده تصمیمگیری کند که به تأیید ادغام دو شرکت در سال 2022 انجامید.
در سالهای اخیر تلاش شده است تا تنظیم گران رقابت در آمریکا همکاری بیشتری با تنظیم گران بخشی داشته باشند. جو بایدن، رئیسجمهور سابق آمریکا، در 9 ژوئیه سال 2021 فرمان اجرایی 14036 را با عنوان «فرمان اجرایی برای ترویج رقابت در اقتصاد آمریکا» امضا کرد که بهصورت مختصر از آن با عنوان فرمان اجرایی رقابت هم یاد میشود. هدف این فرمان اجرایی «تلاش کل دولت برای ترویج رقابت در اقتصاد آمریکا» با تشویق اجرای جدیتر قانون ضدتراست اعلام شده است. این قانون تأسیس «شورای رقابت کاخ سفید» را بهمنظور هماهنگ کردن تلاشهای بینسازمانی برای ترویج رقابت پیشبینی کرده است. اعضای این شورا از دو سطح مقامات کابینه (یا در سطح کابینه) و مشاوران و رؤسای نهادهای فدرال تشکیل شدهاند. مقامات کابینه یا در سطح کابینه عضو شورا عبارتاند از: وزیر خزانهداری، وزیر کار، وزیر بازرگانی، وزیر کشاورزی، وزیر حملونقل، وزیر دفاع، وزیر بهداشت و خدمات انسانی، دادستان کل و نماینده تجاری ایالات متحده آمریکا. مشاوران و رؤسای نهادهای فدرال عضو شورا عبارتاند از: رئیس شورای مشاوران اقتصادی رئیسجمهور، مدیر دفتر مدیریت و بودجه، رئیس کمیسیون تجارت فدرال، رئیس کمیسیون بورس و اوراق بهادار، رئیس کمیسیون ارتباطات فدرال، رئیس هیئت حملونقل زمینی، رئیس کمیسیون دریایی فدرال، رئیس کمیسیون معاملات آتی کالا و مدیر دفتر حمایت مالی از مصرفکننده.
پس از صدور فرمان 14036، آژانسهای تنظیم گر رقابت آمریکا روابط خود با دهها آژانس بخشی فدرال، ازجمله وزارت بهداشت و خدمات انسانی و سازمان غذا و داروی آن، وزارت کشاورزی و وزارت کار را گسترش دادند. کارکنان آنها کمکهای فنی ارائه داده، آموزشهایی را برای کارکنان آژانسهای تنظیم گر ترتیب داده و یادداشتهای تفاهم را برای بهبود همکاری در تلاشهای اجرایی منعقد کردهاند. بلافاصله پس از صدور فرمان اجرایی برای ترویج رقابت در اقتصاد آمریکا، وزارت دادگستری طرحی را برای اطلاعرسانی و اجرای این فرمان و ایجاد یک کارگروه ارائه داد. اولویتهای این طرح عبارتاند از: تقویت روابط بینسازمانی موجود و برنامههای کمک فنی که از توجه تنظیم گرهای بخشی به مقوله رقابت حمایت میکند؛ ترویج تلاشهای قانونگذاری توسط سایر آژانسها برای گشودن بخشهای حیاتی تحت صلاحیت خود به روی رقابت؛ تشویق آژانسهایی که استانداردهای منافع عمومی را اعمال میکنند تا رقابت را بهطور مؤثرتری در مذاکرات خود در نظر بگیرند؛ ارائه نظر درباره ادغام یا معاملات مشابه تحت صلاحیت سایر آژانسهای فدرال.
ابتکاری مانند ارسال نظر ازسوی نهادهای تنظیم گر درباره پروندههای یکدیگر مورد استقبال کارکنان آنها واقع شده است. برای مثال آژانسها در اوت سال 2022 نظر مشترکی را از طریق وزارت دادگستری به کمیسیون تنظیم مقررات انرژی فدرال درباره قوانین پیشنهادی این نهاد درخصوص برنامهریزی انتقال منطقهای برق و تخصیص هزینه و اتصال ژنراتور ارسال کردند. این نظر با استناد به فرمان اجرایی رقابت، نقش کمیسیون تنظیم مقررات انرژی فدرال را در حفاظت از شرایط رقابت منصفانه توصیف میکند. آژانسها به نگرانیهای مربوط به احیای احتمالی حق تقدم، که در قوانین پیشنهادی مشخص شده است، اشاره کردند؛ به این دلیل که حق تقدم مالکان فعلی انتقال برق را قادر میکند تا رقبا را از شرکت در مناقصه برای طراحی، ساخت و مالکیت برخی از تأسیسات جدید بینایالتی محروم کنند.
ازجمله پیامدهای دیگر فرمان اجرایی 14036، افزایش همکاری بین نهادها درزمینه تهیه گزارش درخصوص میزان رقابت در بخشهای مختلف اقتصاد است. برای مثال، وزارت خزانهداری در دو گزارش خود درباره بازار کار و موانع رقابت در توزیع مشروبات الکلی با کمیسیون تجارت فدرال و وزارت دادگستری مشورت کرد. همچنین کمیسیون تجارت فدرال با وزارت بازرگانی درخصوص مطالعه خود درباره زیستبوم برنامههای تلفن همراه مشورت کرد. این نهاد همچنین با مؤسسه ملی استاندارد و فناوری وزارت بازرگانی درمورد طیف وسیعی از گزارشها درباره اقتصاد دیجیتال همکاری کرد.
همانطور که پیشتر ذکر شد، تعداد اندکی از نهادهای تنظیم گر بخشی در آمریکا برخی اختیارات رقابتی داشتهاند؛ هرچند که در عمل چندان از آنها بهرهای نبردهاند. فرمان اجرایی 14036 بستری را فراهم کرده است که وزارت دادگستری این نهادها را بهسمت اجرای تعهدات خود مبنیبر ارتقای رقابت در اقتصاد آمریکا سوق دهد. ازجمله اقداماتی که وزارت دادگستری در این راستا انجام میدهد میتوان به این موارد اشاره کرد: 1) اجرای مستقیم اختیارات رقابتی توسط وزارت دادگستری زمانی که اجرای آنها در حوزه انحصاری یک سازمان نیست، یا هنگامی که ممکن است اجرا ازسوی آژانس فدرال دیگری به وزارت دادگستری محول شود؛ 2) استفاده از ظرفیت وکلای وزارت دادگستری برای حمایت از اجرای مقررات رقابت توسط آژانسها؛ 3) انعقاد تفاهمنامههایی با آژانسهای فدرال برای رسمی کردن تعهد مشترک آژانسها در راستای افزایش ظرفیت نهادی آنها بهمنظور کشف و پیگیری رفتار ضدرقابتی از طریق بهاشتراکگذاری اطلاعات، مشاوره، تفویض اختیار یا ارجاع پرونده، و در موارد مقتضی اجرای مشترک [10].
در مقام جمعبندی، در ایالات متحده، رسیدگی به رویههای ضدرقابتی و بررسی ادغام و تملکها بهطور کلی در صلاحیت دو نهاد فدرال، یعنی کمیسیون فدرال تجارت و وزارت دادگستری، قرار دارد. باوجود این، در برخی حوزههای دارای ویژگیهای بخشی یا زیرساختی خاص، نهادهای تنظیم گر بخشی نیز از اختیاراتی (عمدتاً درزمینه ادغام و تملک) درزمینه تنظیم گری رقابتی برخوردارند. این اختیارات گاه بهصورت مکمل و در مواردی بهصورت موازی با صلاحیتهای کمیسیون و وزارت اعمال میشوند.
برای نمونه، کمیسیون ارتباطات فدرال در بررسی ادغام شرکتهای ارتباطی، ازجمله اپراتورهای تلفن همراه و رسانهای، مکلف به ارزیابی آثار ادغام از منظر «منافع عمومی» است؛ ارزیابیای که میتواند جنبههای رقابتی را نیز دربرگیرد. بهطور مشابه، کمیسیون فدرال تنظیم انرژی در حوزه انرژی، در بررسی ادغام شرکتهای فعال در بازارهای عمدهفروشی برق و گاز طبیعی، موظف است براساس معیارهایی چون عدالت، کارایی و حفظ رقابت تصمیمگیری کند. همچنین در صنعت حملونقل ریلی، هیئت حملونقل زمینی صلاحیت بررسی ادغام شرکتهای ریلی و ارزیابی آثار آنها را بر رقابت داراست.
مطابق با این چارچوب، بهصورت قطعی نمیتوان ادعا کرد که اختیارات کمیسیون تجارت فدرال و وزارت دادگستری بهطور کامل در این حوزهها سلب شده است؛ اما در عمل، نهادهای بخشی در مواردی از جایگاه تصمیمگیر نهایی برخوردارند یا نقش کلیدی در فرایند ارزیابی دارند. نتیجه آنکه نظام تنظیم گری رقابت در ایالات متحده در موارد ادغام و تملک، بهویژه در بخشهای زیرساختی، برمبنای تقسیم کار نهادی و با تکیهبر صلاحیتهای مکمل یا همپوشان میان نهادهای رقابتی و تنظیم گران بخشی عمل میکند. در ادامه به مثالهایی در حوزه اختیارات این دو سنخ نهاد تنظیم گر در پروندههای ادغام و تملک پرداخته میشود:
موضوع مهم دیگر حقوق مصرفکننده است که در آمریکا بهصورت شبکهای از وظایف توزیع شده میان نهادهای رقابتی، قضایی و تنظیم گر بخشی انجام میشود که هریک در قلمروی تخصصی خود به تأمین منافع مصرفکنندگان میپردازند. طبق بخش «5» قانون کمیسیون تجارت فدرال، این نهاد موظف است از «عملیات ناعادلانه یا فریبنده در تجارت» جلوگیری کند که این شامل حفاظت از حقوق مصرفکنندگان در مقابل تبلیغات دروغین، تقلب، و رفتارهای ضدرقابتی است. افزونبر این، بخش «b13» از همین قانون به کمیسیون اجازه میدهد تا علیه تخلفات اقدام قضایی کند و جبران خسارت مصرفکنندگان را پیگیری نماید. وزارت دادگستری مسئول اجرای قانون شرمن (بهویژه بخشهای «1» و «2») و قانون کلایتون (بخش «7» و «8») است که هدف آنها جلوگیری از انحصارگرایی و ادغامهایی است که ممکن است به ضرر مصرفکننده تمام شود. وزارت از طریق این قوانین میتواند علیه شرکتهای متخلف به اقامه دعوا بپردازد و تضمین کند که حقوق مصرفکنندگان از طریق حفظ رقابت سالم حفظ شود.
در قوانین موضوعی برای تنظیم گران بخشی نیز وظایفی درخصوص حمایت از حقوق مصرفکنندگان در نظر گرفته شده است. طبق قانون ارتباطات (مصوب سال 1934) و اصلاحات بعدی آن (ازجمله قانون ارتباطات از راه دور مصوب سال 1996)، کمیسیون ارتباطات فدرال موظف است به «منافع عمومی، راحتی و امنیت» مصرفکنندگان در بخش ارتباطات توجه کند و مقرراتی درزمینه کیفیت خدمات، دسترسی و قیمتگذاری منصفانه وضع کند که بهخصوص بخشهای «201» و «202» این قانون به این موضوع اختصاص پیدا کرده است. وفق بخشهای «205» و «206» قانون انرژی فدرال، کمیسیون تنظیم گری انرژی فدرال وظیفه دارد تا نرخهای برق و گاز را در سطح «منصفانه، منطقی و غیرتبعیضآمیز» حفظ کند و از طریق انجام این وظیفه از حقوق مصرفکنندگان در بازار انرژی حمایت نماید.
در بخش حملونقل نیز تلاش شده است تا از رهگذر تصویب قوانین مختلف از حقوق مصرفکنندگان محافظت شود. قانون بازرگانی بینایالتی (مصوب سال 1887) نخستین تلاش فدرال برای تنظیم صنعت راهآهن بود. براساس این قانون، نرخهای حملونقل باید «منصفانه و معقول» باشند و تبعیض در قیمتگذاری، مانند دریافت هزینه بیشتر برای مسافتهای کوتاهتر نسبت به مسافتهای بلندتر در همان مسیر، ممنوع است. این مقررات به حمایت از مصرفکنندگان در برابر قیمتگذاری ناعادلانه کمک میکند. قانون من-الکینز (مصوب سال 1910) اختیارات کمیسیون بازرگانی بینایالتی را برای نظارت و تنظیم نرخهای راهآهن تقویت کرد. براساس این قانون، کمیسیون میتواند نرخهای پیشنهادی را تعلیق، و بررسی کند که آیا این نرخها منصفانه و معقولاند یا خیر. براساس مقررات فدرال، فروشندگان بلیت موظفاند درصورت لغو خدمات یا عدم اجرای قرارداد، بازپرداختها را بهموقع انجام دهند. برای خریدهای انجام شده با کارت اعتباری، بازپرداخت باید ظرف هفت روز کاری انجام شود و برای پرداختهای نقدی یا چک، این مدت بیست روز است. قانون فروش بهتر بلیتهای آنلاین (مصوب سال 2016) جدیدترین تلاش قانونگذار در این بخش است. این قانون استفاده از نرمافزارهای خودکار برای خرید انبوه بلیتها و فروش مجدد آنها با قیمتهای بالاتر را ممنوع میکند. هدف این قانون حفاظت از مصرفکنندگان در برابر بازارهای ثانویه غیرمنصفانه و تضمین دسترسی عادلانه به بلیتهاست.
7-2. پروندههایی درخصوص رابطه تنظیم گران در آمریکا
در ادامه، تجربه رابطه کمیسیون تجارت فدرال و وزارت دادگستری با دو تنظیم گر بخشی (وزارت کشاورزی و هیئت ملی روابط کار) بهصورت موردی بررسی میشود.
از سال 1999، کمیسیون تجارت فدرال و وزارت دادگستری تفاهمنامهای را با وزارت کشاورزی داشتهاند که امکان هماهنگی و بهاشتراکگذاری اطلاعات را فراهم آورده است. حتی در برخی موارد وزارت کشاورزی پروندههای خود را به این دو نهاد ارجاع داده است. در پروندههای وزارت دادگستری که دارای ابعاد کشاورزی است نیز این نهاد به تخصص وزارت کشاورزی برای درک بازارهای پیچیده این حوزه اتکا دارد. در فوریه سال 2022، وزارت دادگستری و وزارت کشاورزی تفاهمنامه جدیدی را امضا کردند که به هر دو نهاد اختیاراتی برای شروع و پیگیری نقض قانون پکرز و استاکیاردز داد. قانون پکرز و استاکیاردز شامل ممنوعیتهای گسترده درباره طیف وسیعی از اقدامات مضر، ناعادلانه، تبعیضآمیز یا ضدرقابتی است. اگرچه این قانون ابزاری برای حفاظت از رقابت و عادلانه بودن بازارهای کشاورزی است، اما در کنگره و کاخ سفید نگرانیهایی وجود دارد که این قانون کمتر اجرا شده است. فرمان اجرایی 14036 وزارت کشاورزی را مکلف ساخته است تا توانایی خود را برای اجرای قانون و بهطور گستردهتر برای حفظ بازارهای رقابتی در کشاورزی بهبود بخشد. وزارت کشاورزی در سپتامبر سال 2022 مقررات رقابت فراگیر و یکپارچگی بازار را ذیل قانون پکرز و استاکیاردز تصویب کرد. در این مسیر، وزارت دادگستری به وزارت کشاورزی مشورت داد و در اجرای آن مشارکت کرد. همچنین همکاریهایی با دادستان کل در راستای اجرای این مقررات در ایالات به عمل آمد.
پس از تصویب مقررات رقابت در بخش کشاورزی، کمیسیون تجارت فدرال اعلام کرد با فروشندگانی که ادعاهای نادرستی مبنیبر تولید محصولاتشان در خاک آمریکا داشته باشند برخورد خواهد کرد. طبق قانون، تولیدکنندگان محصولات کشاورزی و فراوردهای دامی باید برچسبگذاری انجام دهند و ثابت کنند که همه یا بخشی از تولیدات آنها در داخل آمریکا تولید شده است. درصورتیکه اثبات شود ادعای تولیدکنندگان کذب است، کمیسیون تجارت فدرال میتواند تا 43 هزار و 280 دلار آنها را جریمه کند. در فوریه سال 2022، وزارت کشاورزی بههمراه وزارت دادگستری سامانه آنلاین فارمر فرنس را راهاندازی کرد که این امکان را برای کشاورزان و دامداران فراهم آورده است تا بهصورت ناشناس تخلفات ضدرقابتی را گزارش دهند. در مارس سال 2022، کارکنان وزارت دادگستری یک دوره آموزشی مجازی را برای کارکنان وزارت کشاورزی برگزار کردند. صدها نفر از کارکنان این نهاد در این دوره آموزشی شرکت کردند که به چگونگی شناسایی رفتارهای ضدرقابتی و چگونگی ارتقای بازارهای رقابتی از طریق قوانین و مقررات پرداخت. در این دوره مورد مطالعاتی انتقال بینمنطقهای برق ولتاژ بالا بهعنوان نمونهای از اینکه چگونه تحقیق و جمعآوری دادهها میتواند ابزاری مفید برای تنظیم گرها برای ارتقای بازارهای رقابتی باشد، ارائه شد.
در ماه مه سال 2022، کمیسیون تجارت فدرال تحقیقاتی را درباره معضل کمبود شیرخشک در آمریکا برای ارزیابی ریشههای بلندمدت بروز و ظهور این بحران آغاز کرد. پرسش اساسی پیشروی کمیسیون این بود که آیا کمیسیون و یا سایر آژانسهای ایالتی یا فدرال ممکن است سهواً به شکنندگی زنجیره تأمین این محصول کمک کرده باشند. کمیسیون تجارت فدرال اعلام کرد که برای ارزیابی اطلاعات دریافتی و کمک به تعیین اینکه چه تغییراتی ممکن است مورد نیاز باشد، با وزارت کشاورزی، که برنامه تغذیه مکمل ویژه برای زنان، نوزادان و کودکان را اجرا میکند، همکاری خواهد کرد. در ژوئیه سال 2022، همکاری وزارت دادگستری با وزارت کشاورزی منجر به شکایت وزارت دادگستری تحت قانون پکرز و استاکیاردز شد که ادعا میکرد دو شرکت فراورده طیور درگیر اقدامات فریبکارانه بودند تا پرورشدهندگان مرغ را در مقابل یکدیگر قرار دهند. در همان زمان، وزارت دادگستری براساس قانون شرمن شکایتی ضدانحصار تنظیم کرد و این شکایت و حکم متعاقب آن به تبانی طولانیمدتی برای بهاشتراک گذاشتن اطلاعات دستمزد و مزایا درباره کارگران فراوری طیور پایان داد و باعث جبران خسارت کارگران شد.
دیگر نهاد تنظیم گر بخشی که با آن همکاری شد، هیئت ملی روابط کار بود. در ژوئیه سال 2022، کمیسیون تجارت فدرال و وزارت دادگستری تفاهمنامههایی را با هیئت ملی روابط کار امضا کردند. هیئت ملی مجری قانون کار آمریکا است که حقوق نیروی کار را برای اقدامات جمعی در راستای بهبود دستمزد و شرایط کاری، سازماندهی در قالب اتحادیهها و چانهزنی جمعی تضمین میکند. کمیسیون، وزارت و هیئت ملی در ترویج جریان آزاد تجارت و رقابت عادلانه در بازارهای کار، ازجمله از طریق حمایت از کارگران آمریکایی، منافع مشترک دارند. هدف وزارت دادگستری از انعقاد تفاهمنامه فوق تقویت روابط بیننهادی از طریق هماهنگی بیشتر در اشتراکگذاری اطلاعات، تحقیقات هماهنگ و فعالیتهای اجرایی، آموزش و اطلاعرسانی است. هدف کمیسیون تجارت فدرال از این تفاهمنامه محافظت از کارگران از طریق ترویج بازارهای کار رقابتی در آمریکا و پایان دادن به اقدامات ناعادلانهای است که به کارگران آسیب میزند. این هدف بهویژه در نسبت با مسائل غامض بازار کار مانند شرایط قراردادهای یکطرفه و تحولات نیروی کار در اقتصاد گیگ اهمیت پیدا میکند.
در فوریه سال 2022، وزارت دادگستری در یک سند رسمی به هیئت ملی توصیه کرد که تعریف خود از «کارکن» را برای توضیح تغییرات اساسی در بازارهای کار در اقتصاد گیگ ارائه دهد. این سند پیشنهاد میکند که رویکردی صحیح و منسجم برای طبقهبندی کارگران بهمنظور حمایت از حقوق آنها برای سازماندهی بدون اعمال ممنوعیتهای تحت قوانین ضدتراست ضروری است. همانطور که در تفاهمنامه پیشبینی شده است، وزارت دادگستری و هیئت ملی قصد دارند به همکاری درزمینه بهاشتراکگذاری دادهها، آموزش متقابل، و کمکهای فنی ادامه دهند تا اثربخشی مأموریتهای مشترک خود را به حداکثر برسانند. همچنین اخیراً کمیسیون تجارت فدرال با وزارت کار تفاهمنامهای امضا کرده است که بهطور مشابه برای اهداف مشترک با آن نهاد همکاری کند [10].
7-3. جمعبندی رابطه تنظیم گران در آمریکا
در مقام جمعبندی، رابطه بین تنظیم گران رقابت و تنظیم گران بخشی در آمریکا را میتوان پیچیده و چندلایه توصیف کرد. از یک سو بعضاً بین خود کمیسیون تجارت فدرال و بخش ضدانحصار وزارت دادگستری بهعنوان تنظیم گران رقابت در آمریکا رقابت وجود دارد که این مسئله بهخصوص درمورد پروندههای مهم شرکتهای بزرگ برجسته میشود. ازسوی دیگر برخی قوانین استثناهایی را برای صلاحیت عام کمیسیون تجارت فدرال و وزارت دادگستری در نظر گرفته و بهصورت همزمان برخی اختیارات تنظیم گری فنی و تنظیم گری رقابت (عمدتاً در ادغام و تملک) را به تنظیم گران بخشی تفویض کردهاند. اما میتوان گفت نحوه تقسیم کار بین تنظیم گران رقابت و بخشی در آمریکا تا حد زیادی مشابه تقسیم کار در آلمان است؛ زیرا اولاً رسیدگی به رویههای ضدرقابتی در عمده موارد در انحصار نهادهای رقابت است و ثانیاً حتی در مواردی که تنظیم گرهای بخشی اختیاراتی در این زمینهها دارند، تا حد زیادی بین اختیارات متولیان رقابت (FTC و DOJ) و تنظیم گرهای بخشی مرزگذاری شده است. در سالهای اخیر و بهخصوص پس از فرمان اجرایی 14036 تلاشهایی صورت گرفته است که تا حد امکان رابطه بین تنظیم گران از رقابت و تعارض بهسمت همکاری و همافزایی تغییر کند. درمجموع تجربه ایالات متحده درزمینه رابطه تنظیم گران بخشی و رقابت نشان میدهد که میتوان از ابزارهای مختلفی برای همکاری و همافزایی و همچنین حلوفصل معدود موارد صلاحیتهای همپوشان استفاده کرد:
این گزارش در تلاش بود که باتوجهبه تجربه چهار کشور بریتانیا، آلمان، اسپانیا و آمریکا درزمینه رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی، درسآموختههای سیاستی هریک از آنها را برجسته سازد. ازجمله نتایج و یافتههای این بررسی تطبیقی آن بود که تجربه آلمان (و تا حدی آمریکا) از تجربه بریتانیا و اسپانیا قابلیت الگوگیری بیشتری برای ایران دارد. طراحی مسیر مشابه بریتانیا از جهت همپوشانی بسیار زیاد اختیارات قانونی نهاد رقابت و تنظیم گرهای بخشی در موضوع تنظیم گری رقابت، مستلزم بلوغ زیستبوم تنظیم گری است و همچنین پیچیدگیهای مختلفی از منظر دیوانسالارانه دارد. تجربه اسپانیا نیز، که حول تجمیع کارکردهای تنظیم گری رقابت و بخشی در یک نهاد اَبَرتنظیم گر واحد است، مخاطره بیتوجهی به یکسری از بخشهای خاص و عدم بهرهگیری از مزیت تخصصی شدن را بهدنبال دارد. تجربه آمریکا از آن لحاظ که همپوشانی زیادی بین اختیارات قانونی نهاد رقابت و وزارت دادگستری وجود دارد یا در موارد معدودی همپوشانی بین اختیارات قانونی متولیان رقابت (FTC و DOJ) از طرفی و تنظیم گرهای بخشی از سمت دیگر وجود دارد، الگوی مناسبی برای ایران نیست؛ اما از آن جهت که در عمده موارد مرزگذاری مشخصی بین اختیارات قانونی متولیان رقابت و تنظیم گرهای بخشی وجود دارد و تقسیم وظایف بین نهادهای متعدد موجب بهرهبرداری از مزیت تخصصی شدن در کارها شده است، قابل الگوگیری است (مشابه آلمان).
آلمان دارای نهادهای تنظیم گر رقابت و بخشی با مرزگذاریهای مشخص است که درعینحال این مرزگذاریها مانعی بر سر راه همکاریهای مشترک میان نهادهای تنظیم گر نشده است. تجربه آلمان به ملاحظه دیگر سیاستگذار در ایران پاسخ میدهد و آن نقشآفرینی مثبت نهادهای تنظیم گر در فرایند توسعه اقتصادی و صنعتی کشور است که یک اولویت مهم پیشروی آینده اقتصاد ایران است. موضوع حائز اهمیت دیگر در آلمان این است که نهادهای تنظیم گر بخشی، اگرچه اختیارات رقابتی ندارند، از رهگذر دغدغههای تنظیم گری فنی و کارویژه نظارتی خود، دیدگاههایشان را درمورد پروندهها اعلام میکنند و از طرق کانالهای غیررسمی تلاش میکنند، اثرگذاری لازم را داشته باشند.
نوع نهادسازی و اختیارات نهاد تنظیم گر رقابت عامل مهمی در تعیین نوع رابطه آن با دیگر نهادهای تنظیم گر است. ماهیت مأموریت تنظیم گر رقابت بهصورتی است که افزونبر دانش اقتصادی و حقوقی مورد نیاز برای احکام خود، نیازمند کسب دانش در حوزههای فنی خاص است. درصورتیکه نیت سیاستگذار حفظ اختیارات مستقل نهاد رقابت در رسیدگی به رویههای ضدرقابتی در همه بخشهای اقتصادی باشد، نهادهای تنظیم گر بخشی از مداخله در پروندههای رقابتی منع میشود و تنظیم گر رقابت دارای اختیارات حداکثری در رسیدگی به آنها خواهد بود (تجربه آلمان). در چنین حالتی نهادهای تنظیم گر بخشی میتوانند از طریق کانالهای محدودی مانند ارائه مشاوره غیرالزامآور به نهاد تنظیم گر رقابت در تصمیمات آن مشارکت کنند. اما درصورتیکه نهادهای تنظیم گر بخشی در اولویت قرار گیرند، نهاد تنظیم گر رقابت ملزم خواهد بود که بهصورت مشترک یا هماهنگ با نهادهای تنظیم گر بخشی به پرونده رسیدگی کند (تجربه بریتانیا).
بررسی موارد مطالعاتی در این گزارش بیانگر آن است که نوعی بدهبستان در انتخاب الگوی رابطه تنظیم گر رقابت و تنظیم گران بخشی به چشم میخورد. اعطای اختیارات رسیدگی به رویه ضدرقابتی به تنظیم گر بخشی بدون سلب این اختیارات از نهاد رقابت مسیری است که توسط بریتانیا پیموده شده است. مزیت اساسی این الگو آن است که تنظیم گر بخشی از تسلط خوبی نسبت به صنعت برخوردار است و میتواند با دانش فنی و دادههای جزئی که در اختیار دارد، رسیدگی به رویههای ضدرقابتی را بهتر انجام دهد. باوجود این، در این الگو اگر عمده پروندهها را تنظیم گران بخشی پیش ببرند، از این نقطهضعف نیز رنج میبرد که انباشت تجربهای درباره رسیدگی به رویههای ضدرقابتی شکل نمیگیرد. مزیت الگوی آلمان که انحصار اختیارات رقابتی در ید تنظیم گر رقابت است، این است که رسیدگی به رویههای ضدرقابتی در همه صنایع را یک نهاد بهصورت متمرکز انجام میدهد و میتواند از مزیت تخصصی شدن حول موضوعات مختلف و انباشت تجربه بهره ببرد؛ ازجمله واقعیتهای مهم نظامهای تنظیم گری این است که در یک بازه زمانی مشخص در یک صنعت خاص، شمار محدودی اقدامات ضدرقابتی مانند تبانی ممکن است رخ دهد، اما شمار آنها در کل ساختار اقتصادی بهمراتب بیشتر است و نوعی بازده صعودی مقیاس شکل میگیرد که دستیابی به آن میتواند به بهبود تجربیات نهاد تنظیم گر بینجامد.
محمدیان (1403) در گزارش «بررسی عملکرد و چالشهای پیشروی شورای رقابت، مرکز پژوهشهای مجلس» این مزیت تخصصی شدن را راجع به اختیارات تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی بررسی کردهاست؛ او بیان میکند که در عمده کشورهای توسعهیافته (نظیر آمریکا و بریتانیا) این نوع اختیارات در اختیار تنظیم گرهای بخشی (و نه نهاد رقابت) گذاشته شدهاست تا هر تنظیم گر بخشی بتواند بهطور تخصصی این اختیار را فقط در صنعت تحت تنظیم خود به کار گیرد و فقط در برخی کشورها که از نظر اقتصادی در سطح پایینتری قرار دارند، این اختیارات با نهاد رقابت تلفیق شدهاند (نظیر روسیه و اسپانیا) [31]. در کشورهای مورد بررسی این پژوهش نیز دریافت شد که اختیارات تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی در کشورهای بریتانیا، آلمان و آمریکا کاملاً از نهاد رقابت جدا، و در اختیار تنظیم گرهای بخشی مستقل از هم است. اما اسپانیا در این بین تنها کشوری است که همه اختیارات نهاد رقابت و تنظیم گری بخشی را در یک نهاد ادغام کرده است.
رابطه میان شورای رقابت و تنظیم گران بخشی در ایران دچار معضل تزاحم در تقسیم وظایف و اختیارات است که از مصادیق آن میتوان به زمینه اختلاف شورای رقابت با سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی (بر سر تنظیم قیمت اینترنت)، با سازمان غذا و دارو (بر سر تسهیل مقررات تأسیس داورخانه)، با وزارت صمت و سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان (بر سر قیمتگذاری خودرو) و با ساترا (بر سر نحوه تأسیس نهاد تنظیم گر رسانههای صوت و تصویر فراگیر) اشاره کرد که در رسانهها منتشر شده است. به نظر میرسد یکی از دلایل اصلی این تزاحم، بند «5» ماده (58) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی باشد. نیل به الگوی مطلوب رابطه شورای رقابت و تنظیم گران بخشی میتواند از وقوع شمار بسیاری از تعارضات اینچنینی در زیستبوم تنظیم گری جلوگیری کند و راه علاجی برای رسیدگی به مشکلات پیشین باشد.
این پژوهش با بررسی عملکرد نهادهای تنظیم گر رقابت و تنظیم گر بخشی دریافت که کاهش تزاحم میان این دو سنخ نهاد، اولویت اساسی در زیستبوم تنظیم گری کشور است. نکته مهم در این بین این است که طراحی رابطه شورای رقابت با هر تنظیم گر بخشی دیگر، وابسته به ویژگیهای آن نهاد تنظیم گر است. ازجمله ویژگیهای اساسی یک تنظیم گر مطلوب این است که درزمینه تصمیمگیری خود استقلال عمل داشته باشد، تصمیمات آن دارای اقتدار اجرایی باشند، به ذینفعان پاسخگو باشد، فعالیتهای آن شفاف باشد و از تخصص کافی برخوردار باشد. برایناساس، میتوان دو سناریوی احتمالی ترسیم کرد:
درصورتیکه نهادی چنین ویژگیهایی را داشت، میتوان با تسهیلگری بیشتری شماری از کارکردهای تنظیم گری اقتصادی را برای آن در نظر گرفت. یک مسئله مهم در این بین بند «5» ماده (58) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی است که بهموجب آن شورای رقابت دارای اختیار «تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد با رعایت مقررات مربوط» است. میتوان درصورت فعالیت یک نهاد تنظیم گر بخشی بالغ با مشخصات یاد شده در حال حاضر (مثلاً تا حدی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی)، این اختیارات را به تنظیم گر فوق واگذار کرد. البته درصورت نبود نهاد تنظیم گر بخشی بالغ و باقی ماندن اختیارات بند «5» ماده (58) قانون مذکور در صلاحیت شورای رقابت، عوارض منفی این حالت، مشخصاً صرف وقت و توان زیاد شورا برای قیمتگذاری و مأموریتهایی نظیر آن و بازماندن از رسیدگی به رویههای ضدرقابتی موضوع مواد (44) و (45) قانون، اجتنابناپذیر است.
همچنین در شماری از بخشها که وضعیت بازارشان انحصاری است و نهاد تنظیم گر مشخصی وجود ندارد و نیز شورای رقابت و دیگر نهادهای تنظیم گر بازار، مانند سازمان حمایت از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان و ستاد تنظیم بازار، اختیار رسیدگی به پروندهها را دارند، میتوان از راهبرد تأسیس تنظیم گر بخشی توسط قوانین مجلس شورای اسلامی که در ماده (۵۹) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) نیز به آن اشاره شده است استفاده کرد. در اساسنامه این تنظیم گرهای بخشی لازم است اختیارات مربوط به قیمتگذاری، تعیین مقدار و شرایط دسترسی به بازار (موضوع بند «5» ماده (58) قانون فعلی اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴)) به تنظیم گر بخشی واگذار شده و از سایر نهادها سلب شود.
شایان ذکر است، در وضعیت کنونی، روند تأسیس نهادهای تنظیم گر بخشی از مسیرهای دیگری دنبال میشود که نمونه «شورای رقابت صوت و تصویر فراگیر» (که در پژوهش حاضر به آن اشاره شد) مصداقی از آن است. بررسی روند طی شده در ساحت سیاستگذاری کشور نشان میدهد که در مواردی مانند تأسیس تنظیم گر بخشی برق، فرایند تأسیس تنظیم گرهای بخشی به نتیجه منتج نشده است که میتواند ناشی از تزاحم اختیارات این تنظیم گران بخشی با وزارتخانهها باشد. برایناساس، تحلیل دقیق موضوع تأسیس تنظیم گران بخشی و رابطه آنها با دولت و وزارتخانهها موضوع مهمی است که میتواند موضوع پژوهشهای آتی باشد.
همچنین، باید به این واقعیت نیز عنایت داشت که معماری و ساختار نهادهای تنظیم گر بخشی در ایران دارای ویژگیهای خاصی است که نیاز است هنگام طراحی راهبردهای اصلاحی مورد توجه قرار گیرد؛ ازجمله آنکه شماری از نهادهای تنظیم گر بخشی در ایران تعارض منافع با بخش تحت تنظیم خود دارند و از مشکل «درب چرخان» رنج میبرند که نیازمند تعیین مقرراتی برای مدیران و کارکنان آنها با محوریت عدم امکان فعالیت در بخش تحت تنظیم پس از خروج از نهاد تنظیم گر برای مدتزمانی مشخص است. دیگر ملاحظه قابل تأمل، ضرورت شناسایی موقعیتهای فسادآمیز در رسیدگیهای نهادهای تنظیم گر است. این نهادها باتوجهبه اختیارات قانونی خود میتوانند تصمیماتی بگیرند که میتواند ضرر و زیان قابل توجهی برای شرکتها بههمراه داشته باشد، درنتیجه جلوگیری از امکان قرار گرفتن در موقعیتهای فساد مانند أخذ رشوه باید مورد توجه قرار گیرد.