خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

دولت‌ها با هدف اداره آگاهانه امور و تضمین سطح مطلوبی از رفاه برای آحاد جمعیت کشورشان به تدوین برنامه‌های توسعه می‌پردازند. در برنامه‌های توسعه شش‌گانه پس از انقلاب، یکی از ضعف‌های موجود در نظام برنامه‌ریزی کشور تحقق اهداف برنامه‌ها، کمتر از حد انتظار، بوده است. از همین رو مجلس شورای اسلامی در تلاش است تا با نظارت مستمر و سالیانه بر اجرای احکام برنامه، امکان تحقق هر چه بیشتر برنامه را فراهم کند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

در این گزارش، عملکرد مواد قانونی فصل 10 برنامه هفتم توسعه، در حوزه‌های صنعت و معدن بررسی می‌شود. ارزیابی وضعیت اجرای احکام بخش صنعت و معدن در قالب سه دسته اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی، بیان‌گر آن است که از میان اهداف کمّی ماده (۴۷) برنامه هفتم پیشرفت، ۱۴ درصد اهداف به صورت کامل محقق شده، ۵۳ درصد تحقق زیاد، ۲۸ درصد تحقق کم و ۵ درصد نیز با عدم تحقق همراه بوده‌اند. همچنین درخصوص اسناد تدوین شده مرتبط با این فصل، ۲۸ درصد اسناد کاملاً و ۴۳ درصد از آن، نسبتاً منطبق بر قانون برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی ارزیابی شده است. ارزیابی تحقق احکام و اقدامات اجرایی این فصل، در سال اول برنامه، حاکی از آن است که ۹ درصد از احکام مرتبط با این بخش به صورت کامل انجام شده، ۵ درصد به صورت بیشتر انجام شده، ۴۸ درصد به صورت بخشی انجام شده و ۳۸ درصد از اقدامات اجرایی نیز به‌طورکلی انجام نشده‌اند.

در ادامه گزارش سعی شده است، احکام اولویت‌دار در نسبت با ابرچالش‌های بخش صنعت (فقدان استراتژی توسعه صنعتی و اولویت‌بندی و هدف‌گیری صنایع پیشران و ضعف در مأموریت محوری سازمان‌های توسعه‌ای) و ابرچالش‌های بخش معدن و صنایع معدنی (نبود استراتژی مشخص در توسعه و برنامه‌ریزی بخش معدن و صنایع معدنی و فرایند ناکارآمد نظارت بر فعالیت‌های معدنی) شناسایی شده و وضعیت عملکردی دولت و ارزیابی اثربخشی اقدامات صورت‌گرفته، با نگاهی به گزارشات وزارت صنعت، معدن و تجارت و ناظران اجرایی و مالی، ارائه شود؛ درخصوص گزارش ناظران اجرایی و مالی پیرامون عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت در حوزه صنعت، ذکر این نکته ضروری است که در شکست سالانه برخی اهداف کمّی قانون برنامه، به‌نظر می‌رسد با هدف ارائه تصویری از عملکرد موفق وزارت مربوطه نسبت به تحقق اهداف برنامه، به نحوی عمل شده است که سهم سال اول از کل میزان هدف‌گذاری شده، بسیار حداقلی در نظر گرفته شده است، چنان‌که در برخی موارد پیش از سال پایه مورد نظر برنامه نیز، این هدف‌گذاری محقق شده است. بر این اساس برنامه‌ریزی سالیانه اعلام شده با هدف مشخص شده در انتهای پنج سال مطابقت ندارد. علاوه‌بر آن، به‌نظر می‌رسد درخصوص گزارش وضعیت عملکردی سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور»، موضوع حکم بند «ت» ماده (48) قانون برنامه، که اخیراً نیز به تصویب هیئت وزیران رسیده است، همچنان اسناد سیاستی بخش‌های اولویت‌دار، چالش‌ها و ملزومات توسعه و تکمیل زنجیره‌های ارزش صنایع برق و ریز(میکرو) الکترونیک، خودروسازی، ماشین‌سازی و مواردی که در متن قانون برنامه از آنها به‌صراحت نام برده شده، مورد بررسی قرار نگرفته و تعیین تکلیف نشده است؛ به نحوی که درخصوص این موارد این‌طور بیان شده است، که به‌عنوان پیوست سند، در آینده تدوین خواهند شد و به تصویب خواهند رسید. این مسئله به معنای به تعویق انداختن سیاستگذاری و محول کردن سیاستگذاری بخشی در زنجیره‌های ارزش ذکرشده ، به اسنادی در آینده است، حال آنکه مطابق این بند از برنامه هفتم پیشرفت، می‌بایست در همین سند، مدل توسعه و چشم‌انداز آنها مشخص می‌شد.

نکته دیگر این که، در برخی موارد که حکم نیازمند به تدوین دستورالعملی از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده (مانند جزء (6) بند «ب» ماده (48))، تنها به گزارش ابلاغ آن اکتفا شده است، این ‌درحالی است که لازم بود علاوه‌بر توضیح وضعیت ابلاغ، وضعیت اجرای آن دستورالعمل مورد بررسی قرار می‌گرفت و گزارشی از نقاط ضعف و قوت آن ارائه می‌گردید. به‌عبارت‌دیگر ابلاغ دستورالعمل کفایت لازم را نداشته و می‌بایست وضعیت اجرای آن حکم از برنامه هفتم تا حصول نتیجه پیگیری شود.

همچنین برخی عملکردهای ارائه شده درخصوص شماری از احکام، ارتباطی با موضوع آن حکم از برنامه هفتم نداشته‌اند. به‌طور مثال عنوان شده است که بسته «توسعه زنجیره معادن و فلزات» براساس ماده (119) این قانون ارائه شده که علی‌الظاهر ارتباطی مشاهده نمی‌شود. همچنین در احکامی که به ضرورت برنامه‌ریزی و سیاستگذاری وزارت صنعت، معدن و تجارت درزمینه توسعه و تکمیل زنجیره‌های ارزش معدن و صنایع معدنی اشاره شده است، مواردی همچون خرید و تأمین ماشین‌آلات به‌عنوان عملکرد بیان شده است که ارتباطی با موضوع مورد نظر حکم قانون ندارد. علاوه‌بر آن، در گزارش ارائه شده به برخی از احکام و عملکرد آن که مرتبط با حوزه معدن و صنایع معدنی هستند، پرداخته نشده است، مانند جزء (13) بند «ب» ماده (48) درخصوص پاسخ سازمان‌های زیست‌محیطی به استعلامات و بند «ب» ماده (59) درخصوص الزام بهره‌برداران به صدور بارنامه در خروجی معادن.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

تحقق اهداف و احکام برنامه هفتم پیشرفت در حوزه صنعت و معدن، نیازمند بازنگری در برخی اقدامات دولت و اتخاذ سیاست‌های مکمل است که در ادامه با توجه به نکات مطرح شده در بخش‌های قبل، با هدف ارتقای میزان کمی و کیفی تحقق این فصل از برنامه، مواردی به شرح ذیل پیشنهاد می‌شود:

-در راستای فراهم شدن تصویر دقیقی از وضعیت دریافت حقوق دولتی از معادن، پیشنهاد می‌شود سامانه حسابداری تعهدی متمرکز در ستاد وزارت صنعت، معدن و تجارت، جهت محاسبه و اخذ حقوق دولتی برمبنای ماده (48) بند «ب» جزء (14)، ایجاد شود.

-در برخی سنجه‌های عملکردی مربوط به بخش معدن و صنایع معدنی، در قانون برنامه هفتم، اشاره به ظرفیت تولید شده است، مانند آنچه درخصوص تولید آلومینا، شمش آلومینیوم، محصولات آلومینیومی، کنسانتره زغال‌سنگ، کک متالورژی، شمش سرب، روی و طلا در ماده (47) اشاره شده است. با توجه به اینکه در برخی از این موارد میزان تولید فاصله قابل توجهی با ظرفیت ایجاد شده دارد، به‌نظر می‌رسد تولید واقعی این محصولات نیز می‌بایست به‌عنوان نقطه اصابت سیاست‌های دولت قرار گیرد و در گزارش عملکرد برنامه علاوه‌بر ظرفیت، به کمیسیون صنایع و معادن مجلس گزارش شود.

-به‌منظور تحقق سنجه کمّی اسقاط سالانه 500 هزار خودرو، پیشنهاد می‌شود اصلاح آیین‌نامه اسقاط خودروهای فرسوده درخصوص افزایش نسبت اسقاط به‌ازای هر خودروی وارداتی و مونتاژی و ایجاد منابع از طریق اعطای گواهی صرفه‌جویی انرژی و هدایت مؤثر منابع حاصل از ماده (10) قانون ساماندهی صنعت خودرو به سمت اعطای تسهیلات به دارندگان ناوگان فرسوده در دستور کار دولت قرار گیرد.

-در راستای اثربخشی بیشتر سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور»، ضروری است، اسناد سیاستی در حوزه‌های بخشی اولویت‌دار نام‌برده در بند «ت» ماده (48) برنامه هفتم، تدوین و به‌عنوان اسناد ضمیمه سند مصوب، به تصویب دولت برسد، هم چنین در راستای نظارت مؤثر و ایجاد هماهنگی میان دستگاهی، سازوکار نهادی مناسب، متشکل از نهادهای دخیل در تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌های مندرج در سند بند «ت» ماده (48)، در نسخه اصلاحی سند، طراحی شود.

۱. مقدمه

دولت‌ها با هدف اداره آگاهانه امور و تضمین سطح مطلوبی از رفاه برای آحاد جمعیت کشورشان به تدوین برنامه‌های توسعه می‌پردازند. در برنامه‌های توسعه شش‌گانه پس از انقلاب، یکی از ضعف‌های موجود در نظام برنامه‌ریزی کشور تحقق اهداف برنامه‌ها کمتر از حد انتظار بوده است. در این گزارش تلاش شده است عملکرد مواد قانونی فصل 10 برنامه هفتم توسعه، در حوزه‌های صنعت و معدن بررسی شود. برای این منظور گزارش حاضر به شرح زیر سازماندهی شده است. در بخش اول به ارزیابی وضعیت اجرای احکام بخش صنعت و معدن در قالب سه دسته اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی پرداخته شده است و در بخش دوم و سوم گزارش، بررسی وضعیت اجرای احکام اولویت‌دار فصل 10 برنامه هفتم توسعه ناظر بر ابرچالش‌های حوزه صنعت و حوزه معدن و صنایع معدنی ارائه شده است.

2.نظارت بر اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی فصل در یک نگاه

در راستای نظارت بر عملکرد برنامه هفتم پیشرفت، در گزارش حاضر احکام برنامه در سه دسته اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی مورد ارزیابی قرار گرفته است که تصویر کلی نتایج ارزیابی فصل طرح‌های صنعت، معدن و رشد تولید در قالب جداول و نمودارهای ذیل ارائه می‌شود.

2-1. وضعیت عملکرد اهداف کمّی سال اول

مطابق جداول 1و 3، از میان اهداف کمّی فصل طرح‌های صنعت، معدن و رشد تولید برنامه هفتم پیشرفت، تعداد 24 مورد سابقه انتشار داشته و تعداد 12 مورد نیز سابقه انتشار ندارند. در این میان تعداد 5 هدف به صورت کامل محقق شده، 19 مورد تحقق زیاد، 10 مورد تحقق کم و 2 مورد نیز با عدم تحقق همراه بوده‌اند. در شکل 1 نیز این آمار نشان داده شده است.

جدول1. سابقه انتشار اهداف کمّی فصل صنعت، معدن و رشد تولید

 جدول2. وضعیت تحقق اهداف کمّی فصل در سال اول

شکل 1. نمودار ارزیابی میزان تحقق اهداف کمّی فصل در سال اول

براساس بررسی‌های انجام شده مطابق جدول 3، دلیل عدم تحقق اهداف این فصل به‌ترتیب فقدان توان کارشناسی، کمبود منابع مالی و زمان‌بندی نامناسب بوده است.

جدول 3. دلایل عدم تحقق اهداف کمّی فصل در سال اول

2-2. وضعیت اسناد تدوینی

در فصل طرح‌های صنعت، معدن و رشد تولید برنامه هفتم پیشرفت، وزارت صمت مکلف به تدوین 7 سند یا آیین‌نامه مرتبط با اجرای قانون شده که شامل مواردی همچون اساسنامه صندوق حمایت از سرمایه‌گذاری صنایع کوچک، سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور و برنامه ملی توسعه خوشه‌های صنعتی است.

مطابق جدول 4، از میان اسناد تدوین شده مرتبط با این فصل، 2 سند کاملاً و 5 سند نسبتاً منطبق بر قانون برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی ارزیابی شده است. کارایی اقدامات پیش‌بینی شده در اسناد برای نیل به اهداف نیز در 1 مورد کاملاً موثر، 3 مورد نسبتاً مؤثر و 3 مورد کم‌اثر ارزیابی شده است. اسناد تدوین شده همچنین از منظر شفافیت تقسیم کار نهادی مناسب بین دستگاه‌های اجرایی، در 1مورد کاملاً شفاف، 3 مورد تاحدی شفاف و 3 مورد دیگر نامتوازن ارزیابی شده است. درنهایت از نظر تعویق در اتخاذ تصمیمات (احاله به آینده)، 3 مورد بدون تعویق، 3 مورد تعویق جزئی و یک مورد تعویق مهم تشخیص داده شده است.

جدول 4. ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

به طوری کلی می‌توان گفت اسناد تدوینی مرتبط با این فصل از منظر کیفی، 2 مورد بسیار مطلوب و هم‌راستا با قوانین، 3 مورد قابل قبول با نیاز به اصلاح و 2 مورد نیازمند بهبود جدی بوده است.

جدول 5. نتایج امتیازدهی ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

2-3. وضعیت اجرای احکام

در کنار اهداف کمّی تعیین شده در قانون برنامه هفتم پیشرفت، احکام مختلفی ناظر به بخش صنعت و معدن وضع شده است. ارزیابی تحقق احکام فصل طرحهای صنعت، معدن و رشد تولید در سال اول برنامه حاکی از آن است که 5 حکم مرتبط با این بخش به صورت کامل انجام شده، ۴حکم به صورت بخش بیشتر انجام شده، ۱8حکم به صورت بخشی انجام شده و ۱5حکم نیز به طورکلی انجام نشده اند. 

جدول6. وضعیت تحقق احکام فصل در سال اول

در مورد دلایل عدم اجرای احکام مربوطه نیز به‌نظر می‌رسد در وهله اول بخش قابل توجهی از این احکام (37 درصد)، به‌دلیل کمبود اراده یا توان مدیریتی اجرا نشده‌اند و در وهله بعد دلایلی همچون نیازمندی به تدوین آیین‌نامه یا سایر مقررات، عدم پیش‌بینی منابع مالی و اجرای نامناسب، از جمله دلایل دیگر عدم تحقق احکام فصل طرح‌های صنعت، معدن و رشد تولید بوده‌اند.

جدول 7. دلایل عدم تحقق کامل احکام فصل در سال اول

۳. بررسی وضعیت اجرای احکام اولویت‌دار فصل 10 برنامه هفتم توسعه ناظر بر ابرچالش‌های حوزه صنعت

3-1. بررسی وضعیت متغیرهای کلان بخش صنعت در ابتدای دوره اجرای برنامه هفتم توسعه

بخش صنعت، یکی از ارکان مهم اقتصاد ایران و همچنین یکی از بخش‌های تأثیرگذار در رشد اقتصادی است.‌ سیاستگذاری مناسب برای این بخش صنعت نیازمند شناخت کافی از ساختار و روند متغیرهای مهم این بخش است.‌ ازاین‌رو، رصد و پایش شاخصه‌های مهم این بخش کمک قابل توجهی به پایش عملکرد و اثربخشی اقدامات دولت در راستای اجرای برنامه هفتم توسعه، در این بخش خواهد کرد. از همین رو در این بخش از گزارش، به بررسی وضعیت شاخص‌های کلان حوزه صنعت پرداخته می‌شود؛ بر همین اساس رشد ارزش افزوده بخش صنعت، شاخص تولید صنعتی و مقایسه رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت با سایر بخش‌ها مورد بررسی قرار گرفته است.

3-1-1. رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت

مهم‌ترین شاخصه کلان بخش صنعت، رشد ارزش‌افزوده این بخش است (شکل 1). بر این اساس آمارهای رسمی کشور نشان می‌دهند، به‌رغم روند رو به‌ رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت از سال 1400 به‌بعد، سرعت رشد آن کاهش یافته است. لذا ملاحظه می‌شود که رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت در تمام سال 1402 و شش‌ماهه اول 1403 از میانگین دو‌ساله آن کمتر بوده و در شش‌ماهه دوم 1403 تغییر جهت داده است.

شکل2. نمودار رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت به قیمت‌های ثابت 1400- درصد [1]

* در این شکل، در کنار رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت، میانگین متحرک دو‌ساله (8 فصل) هم به‌عنوان معیاری برای نشان دادن روند این متغیر به‌منظور مقایسه روند میان‌مدت این بخش ترسیم شده است.

3-1-2. شاخص تولید صنعتی

شاخص تولید صنعتی یک شاخص اقتصادی است که میزان تولید واقعی بخش صنعت را اندازه‌گیری می‌کند. این شاخص به‌عنوان یک نماگر کوتاه‌مدت اقتصادی، تغییرات در مقدار کالاها و خدمات تولید شده توسط بخش‌های اقتصادی مورد نظر را نشان می‌دهد. بررسی شاخص تولید صنعتی براساس قیمت‌های ثابت 1400 و رشد آن نیز مؤید وضعیت کاهشی محدود شاخص تولید صنعتی از زمستان 1402 و در سال 1403 است (شکل 2). نکته مهم این است که در هر 3 فصل سال 1403 رشد شاخص تولید صنعتی از فصل قبل خود کمی کمتر بوده و درواقع روند رشد آن نزولی است.

شکل 3. نمودار شاخص تولید صنعتی (محور عمودی سمت چپ) و روند رشد آن (محور عمودی سمت راست)‌- درصد [1]

3-1-3. مقایسه رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت با سایر بخش‌ها

روند رکودی بخش صنعت در سال 1402 در مقایسه با سایر بخش‌های اقتصادی و همچنین کل اقتصاد ایران قابل ملاحظه بوده است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود (جدول 2)، رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت در سال‌های 1402 و 1403، به‌رغم عملکرد مناسب در سال 1401، از رشد اقتصاد ایران و حتی از رشد اقتصادی بدون نفت نیز کمتر بوده که این میزان نشان ‌می‌دهد بخش صنعت در سال 1403 در وضعیت رونق قرار نداشته است و اگر سیاست‌های مناسبی برای آن اتخاذ نشود، این وضعیت می‌تواند تشدید شود.

جدول 9. مقایسه رشد اقتصادی بخش صنعت با سایر بخش‌های اقتصاد ایران طی سال‌های گذشته- درصد [1]

به‌نظر می‌رسد که وضعیت نامناسب بخش صنعت، به‌رغم برخی سال‌ها که این بخش رشد قابل‌قبولی را ثبت کرده، روندی مزمن و حداقل میان‌مدت است. این موضوع را می‌توان در مقایسه رشد ارزش‌افزوده بخش و سهم آن از تولید ناخالص داخلی ملاحظه کرد (شکل 3). سهم بخش صنعت از کل اقتصاد از سال 1400 کاهش یافته است. همچنین،‌ از دست دادن سهم این بخش از کل اقتصاد نشان ‌می‌دهد این بخش در سال‌های اخیر با موانع مختلفی روبه‌رو است که سبب‌ شده‌ فعالیت‌های صنعتی که اهمیتی راهبردی برای اقتصاد کشور دارند، در رقابت با سایر بخش‌های اقتصادی رشد کمتری داشته باشند. به‌نظر می‌رسد که این وضعیت در پاییز و زمستان سال 1403 بهبود یافته است.

شکل 4. نمودار رشد ارزش‌افزوده صنعتی و سهم بخش صنعت از GDP‌- درصد [1]

در جمع‌بندی این بخش از بررسی شاخص‌های کلان بخش صنعت می‌توان به این نکته شاره نمود که به‌رغم روند روبه‌رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت از سال 1400 به‌بعد، در سال 1402 و در نه سال 1403 شاهد کاهش مستمر رشد صنعتی و کاهش سرعت رشد آن هستیم و این وضعیت در شاخص تولید صنعتی نیز قابل ملاحظه است. شایان توجه است که رشد ارزش‌افزوده این بخش در زمستان 1404 افزایش یافته است. همچنین از سال 1400 به‌بعد و با کاهش رشد ارزش‌افزوده بخش صنعت، شاهد از دست دادن سهم این بخش از کل اقتصاد هستیم که نشان ‌می‌دهد این بخش در سال‌های اخیر با موانع مختلفی روبه‌رو است و سبب شده‌ فعالیت‌های صنعتی که اهمیتی راهبردی برای اقتصاد کشور دارند، در رقابت با سایر بخش‌های اقتصادی رشد کمتری داشته باشند. اما این سهم در نیمه دوم سال 1403 افزایش یافته است، که ‌این امر می‌تواند به افزایش سهم بخش صنعت از کل اقتصاد منجر شود.

3-2. بررسی ابرچالش‌های بخش صنعت مبتنی‌بر احکام برنامه

در تجربیات تاریخی، کشورهایی که رشد سریع بخش صنعت را تجربه کرده‌اند، توانسته‌اند به سطوح بالای رفاه دست یابند. در ایران اما بخش صنعت همواره سهم کمی از تولید ناخالص داخلی داشته و این سهم در سال‌های اخیر کاهش یافته است. با توجه به تصویری که در بخش قبلی از وضعیت شاخص‌های کلان صنعت در ابتدای دوره اجرای برنامه هفتم توسعه ارائه شد، می توان گفت که کاهش سرمایه‌گذاری صنعتی، کاهش سهم صنعت از کل اقتصاد ایران و ناتوانی در عمق بخشی به ساخت داخل و رقابت‌پذیری تولیدات داخلی و سهم اندک اشتغال صنعت از عمده‌ترین نمودهای فقدان استراتژی توسعه صنعتی مناسب و سیاست گذاری صنعتی ناکارآمد به‌عنوان ابرچالش حوزه صنعت است. سایر چالش‌ها و موانع اصلی توسعه بخش صنعت، ضعف‌های رقابتی بنگاه‌های صنعتی به ویژه با رقبای منطقه‌ای و ناتوانی آنها در شکل‌دهی پیوندهای درونی میان صنایع تولیدکننده محصولات نهایی با صنایع واسطه‌ای و سرمایه‌ای در زنجیره ارزش، عدم کسب ظرفیت‌های فناوران در مراحل طراحی، ساخت و کسب مزیت‌های فناورانه برای اخذ سهم بالا در ستانده صنعتی کشور، مشکلات مربوط به ناترازی انرژی و عدم تأمین پایدار برق و گاز صنایع، عدم تنوع محصولات صادراتی، کاهش مقیاس سرمایه‌گذاری صنعتی در کشور و خارج شدن سازمان‌های توسعه‌ای از مدار ایفای نقش توسعه‌ای می‌باشند.

3-2-1. فقدان استراتژی توسعه صنعتی و اولویت‌بندی و هدف‌گیری صنایع پیشران

از جمله دلایل اصلی کم توفیق بودن برنامه‌ها در تحقق اهداف توسعه صنعتی، فقدان تدوین سیاست، مبتنی‌بر استراتژی توسعه صنعتی است. در واقع تدوین استراتژی توسعه صنعتی به معنای هدف‌گیری صنایع پیشران و تنظیم سیاست‌های فرابخشی و بخشی در راستای آن است. از همین رو تدوین استراتژی توسعه صنعتی در سه برنامه توسعه گذشته همواره یکی از احکام برنامه‌ها بوده است.

به نظر می‌رسد سند استراتژی توسعه صنعتی در درجه اول باید واجد توجه به اهمیت تعیین صنایع پیشران بوده و در درجه بعدی بکوشد و رویکردی مؤثر برای تعیین صنایع پیشران اتخاذ کند. در این چارچوب ابزارهایی از قبیل سیاست‌های اعتباری مناسب برای تسهیل تأمین مالی صنعتی، اعطای مشوق‌ها به فعالیت‌های ارزش‌افزا و نیز وضع تعرفه بر خام فروشی، برای بهبود توسعه صنعتی اهمیت دارد.

مسئله دیگر این است که مجموعه اقدامات و سیاست‌های دولت در اجرای برنامه هفتم توسعه، هنگامی قابل تحقق است که فرایند سیاستگذاری صنعتی حداقل با دو ویژگی همراه باشد که عبارتند از انسجام سیاستی و انسجام اجرایی؛ دو موضوعی که در قانون برنامه هفتم تلاش شده است، از طریق تدوین سند «سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش صنعتی کشور» موضوع بند «ت» ماده (48) برنامه هفتم توسعه پیگیری شود. این سند که به‌عنوان نقشه راه توسعه صنعت کشور در نظر گرفته می‌شود، هدف اصلی خود را بر تقویت زنجیره‌های ارزش و بهبود ساختارهای صنعتی کشور قرار داده است. از همین رو لازم است این سند به نحوی تدوین و پیگیری شود تا با بهبود روابط میان بخش‌های مختلف زنجیره تولید، افزایش بهره‌وری در تمامی مراحل فرایند صنعتی و ایجاد اشتغال پایدار در صنایع مختلف، تحولی اساسی در بخش صنعت کشور به وجود آورد.

3-2-2. ضعف در مأموریت محوری سازمان‌های توسعه‌ای

سازمان‌های توسعه‌ای از جمله مهم‌ترین ابزارهای دولت در تسریع فرایند صنعتی شدن محسوب می‌شوند این سازمان‌ها چه در سطح بین‌المللی و چه ملی حضور دارند در سطح ملی سازمان‌های توسعه‌ای را می‌توان به سه دسته سازمان‌ها و شرکت‌های توسعه‌ای نهادهای مالی توسعه‌ای و مؤسسات تحقیقاتی و آموزشی توسعه‌ای تقسیم کرد. این سازمان‌ها حداقل ۶ دسته خدماتی نظیر توسعه و گسترش ، فناوری توسعه، عملیات گسترش تجارت و صادرات خوشه‌سازی شبکه گستری و به‌هم‌رسانی کسب‌وکارها گسترش سرمایه‌گذاری و مالیه توسعه‌ای و گسترش و جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را بر عهده دارند.

از لحاظ حقوقی آنچه با عنوان سازمان‌های توسعه‌ای در ایران شناخته می‌شود در واقع تعدادی از شرکت‌های دولتی هستند که وفق قوانین موجود در کشور از جمله قانون اجرای اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی کشور با عنوان سازمان توسعه‌ای جایگاه نقش و کارکردهای آن با سایر شرکت‌های دولتی متفاوت شده است. شایان ذکر است که وفق قانون اجرای اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی کشور و مقررات اجرایی مربوط به آن، تاکنون ۵۲ سازمان با عنوان سازمان توسعه‌ای شناسایی شده‌اند که برخی از آنها واجد واحدهای استانی هستند. مهم‌ترین آنها سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو)، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو)، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، بانک توسعه صادرات ایران، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه تعاون هستند. از این میان، تعدادی از این سازمان‌های را در واقع می توان نهادهای مالی توسعه‌ای دانسته و شرکت‌های دولتی توسعه‌ای را به مؤسساتی مانند ایدرو، ایمیدرو، شرکت ملی صنایع پتروشیمی و سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران محدود کرد که متولی گسترش و نوسازی صنعتی کشور می‌باشند[5].

۳-3. مروری بر گزارش ناظران اجرایی و مالی در حوزه صنعت

در گزارش ناظر اجرایی وزارت صنعت، معدن و تجارت درخصوص حوزه صنعت، از جمله اقدامات شاخص و محوری وزارت صنعت، معدن و تجارت در این بازه زمانی، «تدوین و اجرای سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی» بود. این سند که نقشه راه اصلی بخش صنعت در برنامه هفتم محسوب می‌شود، با محوریت گذار از اقتصاد تک‌محصولی و وابسته به نفت، توسعه صادرات غیرنفتی، تکمیل زنجیره‌های ارزش و انتقال و بومی‌سازی فناوری‌های نوین طراحی شده است. نکته حائز اهمیت، تصویب کلیات این سند در هیئت وزیران بود که نشان از عزم دستگاه برای پایبندی به چارچوب‌های زمانی برنامه دارد. محتوای این سند، صنایع اولویت‌داری چون خودروسازی، الکترونیک، صنایع پایین‌دستی نفت و گاز و بازیافت را هدف گرفته است. براساس گزارش ناظر اجرایی در حوزه حمایت از بنگاه‌های کوچک و متوسط نیز اقدامات مؤثری صورت پذیرفت. تغییر ماهیت و تغییر نام «صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری صنایع کوچک» به «صندوق حمایت از سرمایه‌گذاری صنایع کوچک» و گسترش دامنه وظایف و مأموریت‌های آن، گامی مهم برای بهبود دسترسی این قبیل واحدهای تولیدی به منابع مالی، تسهیلات بانکی و ضمانت‌نامه‌ها بود. در شرایطی که محدودیت‌های اعتباری و مالی یکی از اصلی‌ترین موانع تولید محسوب می‌شود، تقویت چنین نهادهای پشتیبان، نقشی حیاتی در تداوم چرخه تولید و حفظ اشتغال ایفا کرد.

براساس گزارش مذکور، وزارت صنعت، معدن و تجارت در مسیر اجرای برنامه، با چالش‌ها و موانع متعددی نیز دست‌به‌گریبان بود که برخی از آنها ریشه در ساختارهای اقتصادی و برخی دیگر ناشی از عوامل بیرونی مانند تحریم‌ها دارد. «محدودیت‌های شدید انرژی» به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین گلوگاه‌های بخش صنعت و معدن خودنمایی می‌کند. ناترازی در تأمین برق، گاز و آب مورد نیاز واحدهای تولیدی، نه تنها توسعه را با کندی مواجه ساخته، بلکه تداوم فعالیت بسیاری از صنایع موجود را نیز با تهدید روبه‌رو کرده است. «مشکلات تأمین فناوری و ماشین‌آلات پیشرفته» به‌دلیل تحریم‌های بین‌المللی، چالش بزرگ دیگری است که به ویژه در بخش معدن و صنایع بالادستی به شدت احساس می‌شود. این امر، رقابت‌پذیری محصولات ایرانی در بازارهای جهانی را تحت تأثیر قرار داده است.

گزارش ناظر اجرایی راهکارهایی را، برای فائق آمدن بر این چالش‌ها و تضمین تحقق اهداف برنامه در سال‌های آتی، پیشنهاد می‌دهد. از نظر این گزارش،«رفع ابهامات و اصلاح قوانین» از طریق بازنگری در خود قانون برنامه هفتم، اولین گام برای شفافیت و اجرای بهتر است، «تأمین پایدار منابع مالی، ارزی و بودجه‌ای» مورد نیاز برای پروژه‌های زیرساختی و صنعتی، امری حیاتی است، «تقویت جدی نقش بخش خصوصی» با ایجاد فضای امن برای سرمایه‌گذاری، کاهش بروکراسی و انتقال واقعی دارایی‌های دولتی به این بخش، می‌تواند موتور محرکه توسعه باشد و در نهایت، «توسعه سریع سبد انرژی‌های تجدیدپذیر» مانند خورشیدی و بادی، می‌تواند راهکاری بلندمدت برای خروج از بحران انرژی باشد.

در خصوص گزارش ناظر مالی این وزارتخانه نیز، می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

1. در این گزارش تأکید شده است با عنایت به اینکه قانون بودجه سال 1403 در پایان سال مالی 1402 تهیه و به تصویب رسیده است و برنامه هفتم پیشرفت از تیر ماه سال 1403 لازم‌الاجرا گردیده، لذا بودجه سال مورد نظر غالباً فاقد عملکرد تکالیف احصاء شده است.
2. همچنین عنوان شده است با توجه به عدم تأمین اعتبار، جهت انجام وظایف و تکالیف قانونی مندرج در احکام قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، ادارات کل صمت استان‌های تابعه در اغلب موارد فاقد عملکرد هستند.
3. به‌علاوه در این گزارش آمده است که به‌دلیل گستردگی وظایف و تکالیف قانونی مقرر وزارت صنعت، معدن و تجارت در ارتباط آن با واحدهای صنعتی، تولیدی، خدماتی، معدنی و همچنین کمبود نیروی انسانی متخصص، انجام تکالیف مقرر در احکام با چالش و موانع متعدد روبه‌رو است.

در جدول زیر برمبنای گزارش ناظران اجرایی و مالی، وضعیت هدف‌گذاری‌های انجام شده برای سال اول برنامه توسط دولت و میزان تحقق آن، ارائه شده است.

جدول ۱۰ عملکرد اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی بخش صنعت موضوع جدول شماره ۱۱ برنامه هفتم پیشرفت تا پایان سال 1403

3-4. نقد و بررسی گزارش ناظران اجرایی و مالی در حوزه صنعت

در خصوص گزارش ناظران اجرایی و مالی پیرامون عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت در حوزه صنعت، ذکر این نکته ضروری است که در شکست سالانه برخی اهداف کمّی قانون برنامه، به‌نظر می‌رسد با هدف ارائه تصویری از عملکرد موفق وزارت مربوطه نسبت به تحقق اهداف برنامه، به نحوی عمل شده است که سهم سال اول از کل میزان هدف‌گذاری شده، بسیار حداقلی در نظر گرفته شده است، چنان‌که در برخی موارد پیش از سال پایه مورد نظر برنامه نیز، این هدف‌گذاری محقق شده است. بر این اساس برنامه‌ریزی سالانه اعلام شده با هدف مشخص شده در انتهای پنج سال مطابقت ندارد. علاوه‌بر آن، به‌نظر می‌رسد درخصوص گزارش وضعیت عملکردی سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور»، موضوع حکم بند «ت» ماده (48) قانون برنامه، که اخیراً نیز به تصویب هیئت وزیران رسیده است، همچنان اسناد سیاستی بخش‌های اولویت‌دار، چالش‌ها و ملزومات توسعه و تکمیل زنجیره‌های ارزش صنایع برق و ریز(میکرو) الکترونیک، خودروسازی، ماشین‌سازی و مواردی که در متن قانون برنامه از آنها به‌صراحت نام برده شده، مورد بررسی قرار نگرفته و تعیین تکلیف نشده است؛ به نحوی که درخصوص این موارد این‌طور بیان شده است، که به‌عنوان پیوست سند، در آینده تدوین خواهند شد و به تصویب خواهند رسید. این مسئله به معنای به تعویق انداختن سیاستگذاری و محول کردن سیاستگذاری بخشی در زنجیره‌های ارزش ذکرشده، به اسنادی در آینده است، حال آنکه مطابق این بند از برنامه هفتم پیشرفت، می‌بایست در همین سند، مدل توسعه و چشم‌انداز آنها مشخص می‌شد.

3-5. ارزیابی عملکرد دولت در برنامه هفتم درخصوص ابرچالش‌های حوزه صنعت

بر همین اساس، همانطور که پیشتر، ابرچالش‌های بخش صنعت توضیح داده شد، یکی از مهم‌ترین احکام برنامه هفتم، در راستای رفع هر سه چالش، سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» موضوع بند «ت» ماده (۴۸) برنامه هفتم است؛ سندی که می‌تواند به‌عنوان بستری جهت استفاده از ابزارهای تعریف شده در سایر احکام حوزه صنعت این برنامه، در راستای اصلاح سیاستگذاری صنعتی در کشور، بازتعریف مأموریت سازمان‌های توسعه‌ای و بهبود وضعیت تأمین مالی صنعتی مطرح است. به بیانی دیگر، برای تحقق اهداف سند، استفاده مناسب و کارامد از ابزارهای تعریف شده در برنامه هفتم توسعه جهت ایجاد بسترهای مناسب برای سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف صنعت، تسهیل رقابت‌پذیری و صادرات محصولات صنعتی و بهره‌گیری صنایع از فناوری‌های نوین و همچنین حمایت از تحقیق و توسعه در صنایع، ضروری است. همچنین نهادسازی جهت هماهنگی فرایند اجرای سند و نظارت بر اقدامات بخش‌های مختلف دولت از ضروریات این سند می باشد که به‌نظر می‌رسد در نسخه تصویب شده در دولت، مغفول مانده است. جدای از آن، عدم تدوین و تصویب سیاست‌های محقق‌کننده اهداف سند مصوب خصوصاً در حوزه‌های بخشی مورد اشاره در بند «ت» ماده (48) برنامه هفتم توسعه، از اثرگذاری این سند می‌کاهد و نقش آن را در هموارسازی فرایند توسعه صنعتی کشور کمرنگ می‌سازد. در نهایت براساس بررسی‌های صورت گرفته، اقدامات دولت در راستای اجرای بند «ت» ماده (48) و محتوای سند تصویب شده در دولت، انطباق سند مذکور با قانون برنامه «نسبتاً منطبق»، کارایی اقدامات پیش‌بینی شده برای نیل به اهداف، «کم‌اثر»، تقسیم کار نهادی بین دستگاه‌های اجرایی «نامتوازن» ارزیابی می‌شود و درخصوص تعویق در اتخاذ تصمیمات، «تعویق مهم» صورت گرفته است.

دیگر ظرفیت مهمی که سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» به‌عنوان سند استراتژی توسعه صنعتی ذیل بند «ت» ماده (48) برنامه هفتم توسعه و سایر سیاست‌های تنظیمی دولت، نسبت به آن بی‌توجه است، سازمان‌های توسعه‌ای هستند و توجه کافی به بازتعریف نقش این سازمان‌ها انجام نشده است. از جمله دو نیاز اساسی که می‌تواند به‌عنوان مأموریت سازمان‌های توسعه‌ای در نظرگرفته شود، بازسازی و نوسازی صنایع و نیز توسعه صنایع کوچک و متوسط است. با توجه به فناوری نسبتا منسوخ بسیاری از صنایع که به بهره‌وری پایین آنها منجر می‌شود و در نظر داشتن اینکه، به روز رسانی فناوری یکی از اولویت‌های برنامه هفتم توسعه در بخش صنعت است، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) مجرای خوبی برای تحقق این اهداف است. علاوه‌بر آن، با توجه به مزیت‌هایی که رویکرد توسعه خوشه‌ای برای توسعه صنایع کوچک و متوسط فراهم می‌سازد، توجه ویژه به بازتعریف نقش و ابزارهای سازمان «صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی ایران» برای تحقق این مأموریت از طریق سند موضوعه در برنامه هفتم توسعه، می‌تواند اقدامی مهم و تحول بخش در رفع نیاز‌های بخش صنعت باشد. موضوعی که به صورت کم‌اثر در سند تدوینی دولت، در زمینه خوشه‌های صنعتی طراحی شده است.

در این بخش از گزارش، علاوه‌بر سند مذکور، ناظر به ابرچالش‌های مطرح شده در حوزه صنعت، برخی از احکام و تکالیف دولت در برنامه هفتم نیز به‌عنوان موارد اولویت‌دار در بخش صنعت مورد بررسی قرار می‌گیرد. لذا بررسی‌های صورت گرفته درخصوص افزایش ظرفیت عرضه انواع خودروهای برقی و برقی-‌ بنزینی (هیبریدی) موضوع سنجه‌های کمی ماده ۴۷، بازنگری در مجوز‌های صادرشده پتروشیمی و معدنی موضوع تبصره «۱» بند «ت» ماده (۴۸)، ممنوعیت قیمت‌گذاری دولتی به استثنا کالاهای اساسی و کالا‌ها و خدمات انحصاری و خدمات دولتی موضوع بند «ث» ماده (۴۸)، تخصیص «اوراق تسویه» مبتنی‌بر خوراک، در طول زنجیره ارزش صنایع پایین‌دستی نفت و گاز به سرمایه‌گذاران دارای قراردادهای بلندمدت موضوع بند «ج» ماده (۴۸)، افزایش تولید پایین‌دستی زنجیره متانول موضوع سنجه‌های کمی ماده (۴۷)، مجوز واردات ماشین‌آلات مور نیاز جهت بازسازی و نوسازی و توسعه زیرساخت تولید صنایع و معافیت حقوق گمرکی بابت واردات ماشین‌آلات مذکور موضوع جز (۲) بند «د» ماده (۴۸) از جمله احکام اولویت‌دار حوزه صنعت است که اقدامات دولت در راستای اجرای اثربخش آن ناکافی ارزیابی شده است. در شرایطی که اقدامات دولت درخصوص موضوعات فسخ قراردادهای غیرفعل و خلع ید از اراضی صنعتی راکد موضوع بند «خ» ماده (۴۸) و اسقاط انواع خودروهای فرسوده موضوع سنجه‌های کمی ماده (۴۷) مؤثر ارزیابی و به تغییرات مثبت و معنادار منجر شده است.

4.بررسی وضعیت اجرای احکام اولویت دار فصل 10 برنامه هفتم توسعه ناظر بر ابرچالش‌های حوزه معدن و صنایع معدنی

4-1. بررسی وضعیت کلی متغیرهای کلان بخش معدن در ابتدای دوره اجرای برنامه هفتم توسعه

معدن و صنایع معدنی از جمله بخش‌های راهبردی اقتصاد ملی است و در زمینه‌هایی همچون ارزآوری، تأمین مواد اولیه صنایع و توسعه منطقه‌ای نقش ایفا می‌کند. به‌منظور بررسی وضعیت بخش معدن در سال اول اجرای قانون برنامه هفتم توسعه، روند شاخص‌های کلان این بخش ازجمله رشد اقتصادی و برآورد اشتغال آن در نمودارهای زیر آورده شده است.

شکل 5. رشد بخش معدن از سال 1396 تا 1403 (به قیمت‌های ثابت سال 1400)

مأخذ: [1]

همان‌گونه که مشاهده می‌شود رشد بخش در سال 1403 کاهش یافت و از 5/1 درصد در سال 1402 به حدود 2/4 درصد رسید. این در حالی است که براساس قانون برنامه هفتم این بخش باید سالانه 13 درصد رشد داشته باشد. همچنین شایان ذکر است که میانگین رشد سالانه بخش معدن از سال 1396 تا 1402 حدود 3/6 درصد بوده است.

شکل 6. رشد نیروی کار مشغول در بخش معدن

مأخذ: نتایج طرح آمارگیری از نیروی کار - سال 1402 [2]

براساس نمودار فوق می‌توان دریافت که برآورد تعداد شاغلان در بخش معدن در سال 1403 نسبت به سال قبل 1/1 درصد کاهش یافته است؛ این میزان براساس قانون برنامه هفتم قرار بود سالانه 20 درصد افزایش یابد.

4-2. بررسی ابرچالش‌های بخش معدن و صنایع معدنی مبتنی‌بر احکام برنامه

با توجه به نکات مطرح شده در بخش قبل، می‌توان گفت برنامه هفتم پیشرفت در حوزه معدن و صنایع معدنی، درصدد رفع دو چالش اساسی است. براین‌اساس «نبود استراتژی مشخص در توسعه و برنامه‌ریزی بخش معدن و صنایع معدنی» و همچنین «فرآیند ناکارآمد نظارت بر فعالیت‌های معدنی» را می‌توان به‌عنوان ابرچالش‌های این بخش، با دقت بیشتری مورد بررسی قرار داد.

4-2-1. نبود استراتژی مشخص در توسعه و برنامه‌ریزی بخش معدن و صنایع معدنی

با وجود طی گذشت دهه‌ها از استقرار زنجیره‌های مواد معدنی مختلف در کشور، مسئله برنامه‌ریزی برای توسعه یا هدف‌گذاری در بخش معدن کشور، چندان مورد توجه قرار نگرفته است. به‌عبارت‌دیگر، بیشتر مداخلات دولت (اعم از قوانین، مقررات، مشوق‌های مالیات و...) بی‌آنکه هدفی را دنبال کند، پیگیری شده‌اند. ازاین‌رو در قانون برنامه هفتم پیشرفت، تدوین استراتژی بخش معدن، به‌خصوص در حکم بند «ت» ماده (48)، مورد تأکید قرار گرفته است.

4-2-2. فرایند ناکارآمد نظارت بر فعالیت‌های معدنی

با توجه به اینکه معادن جزء انفال هستند و به مالکیت اشخاص در نمی‌آیند، نظارت بر فعالیت‌های مرتبط با آنها با هدف حفظ سرمایه‌های کشور از اهمیت بالایی برخوردار است. علاوه‌بر این، تحقق درآمدهای دولت نیز می‌تواند از کیفیت فرایند نظارت بر معادن تأثیر پذیرد. از جمله مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی دولت در قوانین بودجه سالیانه کشور، میزان درآمد حاصل از حقوق دولتی معادن است. براساس ماده (14) قانون معادن مصوب سال 1377 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن، حقوق دولتی به درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه گفته ‌می‌شود که به نرخ روز در محل معدن، به‌صورت استخراج شده یا کانه‌آرایی شده یا فراوری شده محاسبه می‌شود و در چارچوب بودجه مصوب با تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت و تصویب شورای‌ عالی معادن، توسط دارنده پروانه بهره‌برداری به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت می‌شود. بر این اساس، کیفیت فرایند نظارت بر معادن از منظر عواملی همچون میزان استخراج معادن و قیمت فروش مواد معدنی (که درحال‌حاضر بیشتر از طریق خوداظهاری به دست می‌آید)، می‌تواند اثرگذاری قابل توجهی بر درآمد دولت داشته باشد. همچنین باید توجه داشت جهت برنامه‌ریزی در زمینه میزان حقوق دولتی قابل وصول از معادن، وجود اطلاعات دقیق، جامع و قابل اتکا و همچنین ساختاری کارآمد جهت نظارت بر معادن مورد نیاز و ضروری است.

درحال‌حاضر به‌نظر می‌رسد درخصوص حقوق دولتی دریافتی از معادن، داده و آمار قابل قبولی در دسترس نیست، به‌نحوی‌که از جمله موضوعات چالش‌برانگیز بخش معدن در سال‌های اخیر، عدم وجود آمار دقیق از سرجمع حقوق دولتی اخذ شده از معادن، به واسطه نبود پایگاه اطلاعاتی جامع و متمرکز درخصوص محاسبه و پرداخت آن است. لازم به ذکر است درحال‌حاضر محاسبه و پرداخت حقوق دولتی در سازمان‌های استانی وزارت صنعت، معدن و تجارت متمرکز است و این موضوع موجب عدم شفافیت در کل فرایند شده است.

4-3. بررسی اهم احکام مرتبط با بخش معدن در قانون برنامه هفتم پیشرفت مرتبط با ابرچالش‌ها

به‌طورکلی احکام مرتبط با این بخش در قانون برنامه هفتم پیشرفت را می‌توان به شرح زیر تقسیم‌بندی کرد:

4-3-1. احکام مربوط به توسعه و برنامه‌ریزی در بخش معدن و صنایع معدنی

هدف از وضع این احکام تعیین مسیر بخش در سال‌های اجرای قانون برنامه هفتم است. به‌طور مثال در بند «ت» ماده (48)، وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف شده راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش در بخش معدن را با اولویت زنجیره‌های مس و عناصر نادر خاکی تدوین نماید. همچنین در جزء «5» بند «ب» همین ماده، این وزارتخانه موظف به افزایش متوسط عمق اکتشاف کشور تا میانگین جهانی این شاخص شده ‌است. به‌علاوه در جزء «9» همین بند، شناسایی و بهره‌برداری از ذخایر معدنی فراسرزمینی و دریایی بر دولت و وزارت صنعت، معدن و تجارت تکلیف شده است.

4-3-2. احکام مربوط به چالش‌های فعالیت‌های اکتشافی معادن

با توجه به چالش‌های حلقه اکتشاف در زنجیره‌های مواد معدنی کشور، برخی احکام در قانون برنامه هفتم با هدف کمک به رفع این چالش‌ها، به تصویب رسیده‌اند. به‌طور مثال در جزء «2» بند «ب» ماده (48)، تجمیع و انتشار داده‌های پایه زمین‌شناسی و گزارش‌های اکتشاف از محدوده‌های معدنی، بر عهده وزارت صنعت، معدن و تجارت و سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی گذاشته شده است [6]. یا با هدف تسهیل دسترسی فعالین اکتشافی به عرضه‌های واجد پتانسیل در جزء «10» این بند، دستگاه‌های دولتی موظف به تعیین تکلیف محدوده‌ها و پهنه‌های در اختیار خود شده و در جزء «13» همین بند، وظایفی برای سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور و سازمان حفاظت محیط زیست در راستای ارائه پاسخ به استعلامات تعیین شده است [7].

4-3-3. احکام مربوط به نظارت بر فعالیت‌های معدنی

از جمله چالش‌های بخش معدن، که علاوه‌بر جلوگیری از توسعه فعالیت‌ها، باعث کاهش درآمدهای دولت از ناحیه بخش نیز می‌شود، عدم توانایی دولت در اعمال نظارت دقیق و جامع بر فعالیت‌های معدنی (اعم از اکتشاف و بهره‌برداری) است. شایان ذکر است مهم‌ترین درآمد دولت از بخش معدن و همچنین از جمله مهم‌ترین ردیف‌های درآمدی دولت در بودجه سالیانه کشور، میزان درآمد حاصل از حقوق دولتی و بهره مالکانه معادن است. در قانون برنامه هفتم و با هدف ارتقاء دقت محاسبه میزان استخراج مواد معدنی (که جزئی مهم در محاسبه حقوق دولتی است)، در ماده (48) بند «ب» جزء «14»، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف شده است از سامانه‌های هوشمند جهت محاسبه دقیق میزان استخراج استفاده نماید. همچنین در ماده (59) بند «ب»، کلیه بهره‌برداران کشور موظف شده‌اند تا اقدام به صدور بارنامه در خروجی معادن خود نمایند.

4-3-4. تکالیف محول شده به شرکت‌های معدنی و صنایع معدنی جهت مشارکت در توسعه زیرساخت‌های کشور

شرکت‌های فعال در بخش معدن و صنایع معدنی، از یک‌سو در زمره شرکت‌های با درآمد بالا قرار دارند که تولید خود را بر پایه بهره‌گیری از زیرساخت‌های مواد معدنی، آب و انرژی کشور توسعه داده‌اند، و ازسوی‌دیگر به‌دلیل ناترازی‌های ایجادشده میان تولید و مصرف انرژی، متحمل زیان شده‌اند. بر این اساس در قانون برنامه هفتم پیشرفت، این شرکت‌ها مشمول سهمی مشخص برای مشارکت در توسعه زیرساخت‌های کشور شده‌اند. ازاین‌رو قانونگذار در ماده (15) بند «ب»، فضای سرمایه‌گذاری این صنایع انرژی‌بر را در توسعه میادین گازی کشور تسهیل نموده است، براساس این حکم، زمینه‌ برای حضور پررنگ‌تر صنایع انرژی‌بر در سرمایه‌گذاری‌ها و بهره‌برداری از میادین نفت و گاز و بهبود دسترسی به گاز مصرفی و صادراتی فراهم می‌شود. همچنین در بند «ب» ماده (39)، صنایع ‌آب‌بر موظف به استفاده از آب‌های نامتعارف شده‌اند و در بند «ث» این ماده، وزارت نیرو موظف شده است نسبت به بازتخصیص آب مصرفی این صنایع و ابلاغ زمان‌بندی تأمین آب نامتعارف اقدام ‌کند و پس از اتمام زمان‌بندی، قیمت آب متعارف برای این صنایع براساس میانگین هزینه‌های طرح‌های تأمین آب جایگزین، محاسبه خواهد شد. همچنین براساس بند «پ» ماده (48)، این شرکت‌ها در صورت طراحی و اجرای طرح‌های تولید یا ارتقای بهره‌وری برق، برق تولید یا صرفه‌جویی شده را بدون اعمال محدودیت در اختیار خواهند داشت. ازسوی‌دیگر دولت در جزء «8» بند «ب» ماده (48)، موظف شده است برنامه توسعه زیرساخت‌های راه‌آهن کشور با استفاده از شرکت‌های معدنی و صنایع معدنی را تدوین نماید.

4-3-5. احکام مربوط به سازمان توسعه‌ای بخش معدن و صنایع معدنی

در این قسمت می‌توان به احکام پیرامون سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) اشاره کرد؛ مثلاً در جزء «4» بند «ب» ماده (48)، به این سازمان اجازه استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی جهت مشارکت در محدوده‌های دارای پروانه اکتشاف، داده شده است. همچنین در جزء (15) به این سازمان اجازه داده شده تا از محل مبالغ مازاد بر اعتبار مصوب سود وی‍ژه سهم دولت، سود ابرازی و مازاد بر مالیات عملکرد پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سنواتی، در برخی حوزه‌ها مانند تکمیل زیرساخت بخش معدن، اکتشاف، بهره‌برداری و استحصال عناصر نادر خاکی و تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام سرمایه‌گذاری نماید. به‌علاوه، این سازمان می‌بایست براساس جزء «3» بند «چ» ماده (48)، ارزش پروانه‌های بهره‌برداری خود را به‌عنوان دارایی ثبت نماید.

4-3-6. سایر احکام تأثیرگذار بر بخش معدن

در ادامه به برخی دیگر احکام قانون برنامه هفتم پیشرفت که بر بخش معدن اثرگذار خواهد بود، اشاره شده است:

• اولویت‌بخشی به مناطق اطراف معدن در جذب نیروی کار و عقد قرارداد با شرکت‌های پیمانکاری، در اجزاء «6» و «11» بند «ب» ماده (48)
• کاهش یارانه نفت‌گاز مصرفی معادن عمده، در بند «پ» ماده (14)
• لغو معافیت مالیاتی و اخذ عوارض بر صادرات مواد خام و نیمه خام، در بند «پ» ماده (99)
• تکلیف وزارت صنعت، معدن و تجارت در صدور پروانه بهره‌برداری معادن واقع در پادگان‌های نیروهای مسلح در صورت در خواست ستاد کل، بند «پ» ماده (102)
• انتقال دفاتر اصلی شرکت‌های معدنی و صنایع معدنی از تهران به شهرستان محل فعالیت، بند «پ» ماده (105)

4-4. مروری بر گزارش ناظران اجرایی و مالی در حوزه معدن و صنایع معدنی

در گزارش ناظر اجرایی وزارت صنعت، معدن و تجارت، تکمیل زنجیره ارزش فلزات اساسی مانند مس و آلومینیوم با همکاری ایمیدرو و بخش خصوصی، با هدف افزایش ارزش‌افزوده و توسعه صنایع پایین‌دستی، به‌عنوان مهم‌ترین تکلیف وزارت صنعت، معدن و تجارت در بخش معدن عنوان شده است. براساس ادعای این گزارش، وفق ماده (119) قانون برنامه هفتم، بسته اجرایی توسعه زنجیره معادن و فلزات تدوین و به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه شده است و در این راستا اقداماتی مانند: تجهیز و نوسازی معادن کشور با جایگزینی ماشین‌آلات فرسوده، به‌ویژه ماشین‌آلات پرکاربرد، در قالب برنامه‌های مشترک با ایمیدرو، معاونت امور معادن و صنایع معدنی و صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی، انجام گرفته است. همچنین توسعه پایگاه ملی داده‌های علوم زمین توسط سازمان زمین‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور با هدف تجمیع و تکمیل داده‌های ژئوفیزیک، ژئوشیمی، سنجش از دور و سایر اطلاعات اکتشافی برای پشتیبانی از تصمیم‌گیری‌های معدنی در حال انجام است.

در نهایت در گزارش ناظر اجرایی یکی از اهداف کلیدی برنامه هفتم، تکمیل زنجیره ارزش فلزات اساسی همچون فولاد، مس و آلومینیوم عنوان شده است [3]. همچنین توسعه صنایع پایین‌دستی، افزایش ظرفیت تولید و ارتقای بهره‌وری از نتایج ملموس این سیاست قلمداد است. به‌علاوه بیان شده است که در زمینه تجهیز و نوسازی معادن نیز برنامه‌های مشخصی برای جایگزینی ماشین‌آلات فرسوده در دستور کار قرار گرفته است و با وجود مشکلات ناشی از تحریم‌ها و محدودیت واردات تجهیزات، وزارت صمت با استفاده از توان داخلی و ظرفیت شرکت‌های دانش‌بنیان، بخشی از این هدف را محقق ساخته است. این پایگاه علاوه‌بر ارتقای شفافیت، موجب تسریع در فرایند صدور مجوزها و جذب سرمایه‌گذاری شد.

درخصوص گزارش ناظر مالی این وزارتخانه نیز می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد [4]:

1. در این گزارش تأکید شده است با عنایت به اینکه قانون بودجه سال 1403 در پایان سال مالی 1402 تهیه و به تصویب رسیده و برنامه هفتم پیشرفت از تیرماه سال 1403 لازم‌الاجرا گردیده، لذا بودجه سال مورد نظر غالباً فاقد عملکرد تکالیف احصاء شده است.
2. همچنین عنوان شده است با توجه به عدم تأمین اعتبار، جهت انجام وظایف و تکالیف قانونی مندرج در احکام قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، ادارات کل صمت استان‌های تابعه در اغلب موارد فاقد عملکرد هستند.
3. به‌علاوه در این گزارش آمده است که به‌دلیل گستردگی وظایف و تکالیف قانونی مقرر وزارت صنعت، معدن و تجارت در ارتباط آن با واحدهای صنعتی، تولیدی، خدماتی، معدنی و همچنین کمبود نیروی انسانی متخصص، انجام تکالیف مقرر در احکام با چالش و موانع متعدد روبه‌رو است.

در جدول زیر برمبنای گزارش ناظران اجرایی و مالی، وضعیت هدف‌گذاری‌های انجام شده برای سال اول برنامه توسط دولت و میزان تحقق آن، ارائه شده است.

جدول ۱۱. عملکرد اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی بخش معدن و صنایع معدنی موضوع جدول شماره ۱۱ برنامه هفتم پیشرفت تا پایان سال 1403

4-5. بررسی عملکرد دولت در بخش معدن و صنایع معدنی در قانون برنامه هفتم پیشرفت

درخصوص گزارش ناظران اجرایی و مالی پیرامون عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت در حوزه معدن و صنایع معدنی، به موارد ذیل اشاره می‌شود:

۱. رشد هدف‌گذاری شده برای بخش معدن در برنامه هفتم برابر ۱۳ درصد بوده است. درحالی‌که در سال ۱۴۰۳ نسبت به سال ۱۴۰۲ این بخش 2.3 رشد داشته است.این در حالی است که در گزارش حسابهای ملی بانک مرکزی[2]، رشد ارزش افزوده فعالیتها و تولید ناخالص داخلی در بخش استخراج معدن، ۱.9درصد گزارش شده است. 

۲. تولید سالانه شمش فولاد در سال اول برنامه مطابق گزارش دولت، برابر ۵۰ میلیون تن هدف‌گذاری شده و طبق این گزارش این میزان در سال اول برنامه به صورت صددرصد محقق شده است. درحالی‌که تولید شمش فولاد در سال ۱۴۰۳ به گزارش انجمن تولیدکنندگان فولاد ایران، حدود ۳۰ میلیون تن بوده است و به‌نظر می‌رسد در گزارش دولت، میزان ظرفیت تولید فولاد گزارش شده است[8]. با در نظر گرفتن تولید حدود ۳۰ میلیون تن فولاد خام، عملکرد این بند در هدف‌گذاری دولت برای سال اول، حدود ۶۰ درصد بوده است.

۳. درخصوص تولید سالانه مقاطع تخت و طویل فولادی، هدف‌گذاری سال اول برنامه مطابق گزارش دولت به‌ترتیب 12 و 32 میلیون تن بوده که براساس این گزارش در سال ۱۴۰۳ این میزان به صورت صددرصدی محقق شده است. درحالی‌که به گزارش انجمن تولیدکنندگان فولاد ایران، تولید مقاطع تخت و طویل فولادی در سال ۱۴۰۳ به‌ترتیب حدود ۹.۷ و ۱۲.۴ میلیون تن بوده است [8]. بر این اساس با در نظر گرفتن هدف‌گذاری‌های دولت برای سال اول برنامه، میزان تحقق اهداف کمّی تولید مقاطع تخت و طویل به‌ترتیب برابر حدود ۸۰ و 39 درصد بوده است.

4.درخصوص ظرفیت سالانه تولید و عرضه طلا (شمش) لازم است دستگاه مربوطه در خصوص نحوه ارزیابی میزان پیشرفت این بند از برنامه گزارش خود را ارائه دهد. طبق اطلاعات مطالعات طرح جامع طلا، تولید معدنی شمش طلا در سال ۱۴۰۲حدود ۱۱تن و ظرفیت معدنی تولید شمش طلا حدود ۱۷تن بوده است و در این آمار، ظرفیت شمش بازیافتی لحاظ نشده است [9]. طبق گزارش ارائه شده، عملکرد این بند در سال ۱۴۰۲، برابر ۱۲تن بوده که در سال ۱۴۰3به ۲۴تن رسیده و دو برابر شده است. 

5. رشد اشتغال سالانه بخش معدن در برنامه هفتم برابر ۲۰ درصد هدف‌گذاری شده است. طبق گزارش دولت، اشتغال سالانه این بخش برای سال اول برنامه به میزان ۲۲ درصد رشد داشته است، درحالی‌که طبق آمار منتشر شده توسط مرکز آمار در قالب نتایج طرح آمارگیری از نیروی کار، اشتغال بخش استخراج معدن رشد منفی ۱.۱ درصدی را تجربه کرده است [1].

6. در شکست سالانه برخی اهداف کمّی قانون برنامه، به‌نظر می‌رسد با هدف ارائه تصویری از عملکرد موفق وزارت مربوطه نسبت به تحقق اهداف برنامه، به نحوی عمل شده است که سهم سال اول از کل میزان هدف‌گذاری شده، بسیار حداقلی در نظر گرفته شده است، چنان‌که در برخی موارد پیش از سال پایه مورد نظر برنامه نیز، این هدف‌گذاری محقق شده است. بر این اساس به‌نظر می‌رسد برنامه‌ریزی سالانه اعلام شده با هدف مشخص شده در انتهای پنج سال مطابقت ندارد.

7. به‌نظر می‌رسد در سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور»، موضوع حکم بند «ت» ماده (48) قانون برنامه، که اخیراً نیز به تصویب هیئت وزیران رسیده است، همچنان چالش‌ها و ملزومات توسعه و تکمیل زنجیره‌های ارزش مواد معدنی، (به‌ویژه درخصوص مس و عناصر نادر خاکی که در متن قانون برنامه از آنها به‌صراحت نام برده شده)، به صورت کلی مورد بررسی قرار گرفته و تعیین تکلیف نشده است. عنوان مأموریت اول این سند، توسعه زنجیره ارزش و افزایش ارزآوری با تأکید بر صنایع معدنی و نفت پایه ذکر شده است. ذیل این عنوان، هدف راهبردی بخش معدن و فلزات اساسی، توسعه زنجیره ارزش معدنی با محوریت توسعه اکتشافات و ارتقای فناوری بیان شده است. این درحالی است که یکی از اهداف ذکر شده در بند «ت» ماده (48) قانون برنامه از تدوین این سند، سیاستگذاری در حهت حرکت به سمت تکمیل و توسعه زنجیره‌های معدنی است که در قسمت سیاست‌های این سند اشاره‌ مشخصی به این مسئله نشده است. . البته لازم به ذکر است که در مصوبه مذکور، وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف شده است، سند بخشی رشته فعالیتهای اولویت دار از جمله حوزه معدن و صنایع معدنی را تدوین و به تصویب «کارگروه هماهنگی و اجرایی سازی سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقا زنجیره های ارزش کشور» برساند و راهبرد مشخص کشور را جهت توسعه و تکمیل زنجیره های ارزش معدنی از جمله زنجیره مس، تعیین تکلیف کند. 

8. در برخی موارد که حکم نیازمند به تدوین دستورالعملی ازسوی وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده (مانند جزء «6» بند «ب» ماده (48))، تنها به گزارش ابلاغ آن اکتفا شده است، ‌درحالی‌که لازم بود علاوه‌بر توضیح وضعیت ابلاغ، وضعیت اجرای آن دستورالعمل مورد بررسی قرار می‌گرفت و گزارشی از نقاط ضعف و قوت آن ارائه می‌شد. به‌عبارت‌دیگر ابلاغ دستورالعمل کفایت لازم را نداشته و باید وضعیت اجرای آن حکم از برنامه هفتم تا حصول نتیجه پیگیری شود.

9. برخی عملکردهای ارائه شده درخصوص شماری از احکام، ارتباطی با موضوع آن حکم از برنامه هفتم نداشته‌اند. برای مثال عنوان شده است که بسته «توسعه زنجیره معادن و فلزات» براساس ماده (119) این قانون ارائه شده که ظاهراً ارتباطی مشاهده نمی‌شود. همچنین در احکامی که به ضرورت برنامه‌ریزی و سیاستگذاری وزارت صنعت، معدن و تجارت درزمینه توسعه و تکمیل زنجیره‌های ارزش معدن و صنایع معدنی اشاره شده است، مواردی همچون خرید و تأمین ماشین‌آلات به‌عنوان عملکرد بیان شده است که ارتباطی با موضوع مورد نظر حکم قانون ندارد.

10. در گزارش ارائه شده به برخی از احکام و عملکرد آن که مرتبط با حوزه معدن و صنایع معدنی هستند، پرداخته نشده است، مانند جزء «13» بند «ب» ماده (48) درخصوص پاسخ سازمان‌های زیست‌محیطی به استعلام‌ها و بند «ب» ماده (59) درخصوص الزام بهره‌برداران به صدور بارنامه در خروجی معادن.

5.جمع‌بندی و پیشنهادها

در این گزارش تلاش شد، عملکرد مواد قانونی فصل 10 برنامه هفتم توسعه، در حوزه‌های صنعت و معدن بررسی می‌شود. ارزیابی وضعیت اجرای احکام بخش صنعت و معدن در قالب سه دسته اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی، بیان‌گر آن است که از میان اهداف کمّی ماده (۴۷) برنامه هفتم پیشرفت، ۱۴ درصد اهداف به صورت کامل محقق شده، ۵۳ درصد تحقق زیاد، ۲۸ درصد تحقق کم و ۵ درصد نیز با عدم تحقق همراه بوده‌اند. همچنین درخصوص اسناد تدوین شده مرتبط با این فصل، ۲۸ درصد اسناد کاملاً و ۴۳ درصد از آن، نسبتاً منطبق بر قانون برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی ارزیابی شده است. ارزیابی تحقق احکام و اقدامات اجرایی این فصل، در سال اول برنامه، حاکی از آن است که ۹ درصد از احکام مرتبط با این بخش به صورت کامل انجام شده، ۵ درصد به صورت بیشتر انجام شده، ۴۸ درصد به صورت بخشی انجام شده و ۳۸ درصد از اقدامات اجرایی نیز به‌طورکلی انجام نشده‌اند.

در ادامه گزارش سعی شد، احکام اولویت‌دار در نسبت با ابرچالش‌های بخش صنعت (فقدان استراتژی توسعه صنعتی و اولویت‌بندی و هدف‌گیری صنایع پیشران و ضعف در مأموریت محوری سازمان‌های توسعه‌ای) و ابرچالش‌های بخش معدن و صنایع معدنی (نبود استراتژی مشخص در توسعه و برنامه‌ریزی بخش معدن و صنایع معدنی و فرایند ناکارآمد نظارت بر فعالیت‌های معدنی) شناسایی شده و وضعیت عملکردی دولت و ارزیابی اثربخشی اقدامات صورت‌گرفته، با نگاهی به گزارشات وزارت صنعت، معدن و تجارت و ناظران اجرایی و مالی، ارائه شود؛ درخصوص گزارش ناظران اجرایی و مالی پیرامون عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت در حوزه صنعت، ذکر این نکته ضروری است که در شکست سالانه برخی اهداف کمّی قانون برنامه، به‌نظر می‌رسد با هدف ارائه تصویری از عملکرد موفق وزارت مربوطه نسبت به تحقق اهداف برنامه، به نحوی عمل شده است که سهم سال اول از کل میزان هدف‌گذاری شده، بسیار حداقلی در نظر گرفته شده است، چنان‌که در برخی موارد پیش از سال پایه مورد نظر برنامه نیز، این هدف‌گذاری محقق شده است. بر این اساس برنامه‌ریزی سالانه اعلام شده با هدف مشخص شده در انتهای پنج سال مطابقت ندارد. علاوه‌بر آن، به‌نظر می‌رسد درخصوص گزارش وضعیت عملکردی سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور»، موضوع حکم بند «ت» ماده (48) قانون برنامه، که اخیراً نیز به تصویب هیئت وزیران رسیده است، همچنان اسناد سیاستی بخش‌های اولویت‌دار، چالش‌ها و ملزومات توسعه و تکمیل زنجیره‌های ارزش صنایع برق و ریز(میکرو) الکترونیک، خودروسازی، ماشین‌سازی و مواردی که در متن قانون برنامه از آنها به‌صراحت نام برده شده، مورد بررسی قرار نگرفته و تعیین تکلیف نشده است؛ به نحوی که درخصوص این موارد این‌طور بیان شده است، که به‌عنوان پیوست سند، در آینده تدوین خواهند شد و به تصویب خواهند رسید. این مسئله به معنای به تعویق انداختن سیاستگذاری و محول کردن سیاستگذاری بخشی در زنجیره‌های ارزش ذکرشده ، به اسنادی در آینده است، حال آن‌که مطابق این بند از برنامه هفتم پیشرفت، می‌بایست در همین سند، مدل توسعه و چشم‌انداز آنها مشخص می‌شد.

نکته دیگر این که، در برخی موارد که حکم نیازمند به تدوین دستورالعملی از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده (مانند جزء (6) بند «ب» ماده (48))، تنها به گزارش ابلاغ آن اکتفا شده است، این ‌درحالی است که لازم بود علاوه‌بر توضیح وضعیت ابلاغ، وضعیت اجرای آن دستورالعمل مورد بررسی قرار می‌گرفت و گزارشی از نقاط ضعف و قوت آن ارائه می‌گردید. به‌عبارت‌دیگر ابلاغ دستورالعمل کفایت لازم را نداشته و می‌بایست وضعیت اجرای آن حکم از برنامه هفتم تا حصول نتیجه پیگیری شود.

همچنین برخی عملکردهای ارائه شده درخصوص شماری از احکام، ارتباطی با موضوع آن حکم از برنامه هفتم نداشته‌اند. به‌طور مثال عنوان شده است که بسته «توسعه زنجیره معادن و فلزات» بر‌اساس ماده (119) این قانون ارائه شده که علی‌الظاهر ارتباطی مشاهده نمی‌شود. همچنین در احکامی که به ضرورت برنامه‌ریزی و سیاستگذاری وزارت صنعت، معدن و تجارت درزمینه توسعه و تکمیل زنجیره‌های ارزش معدن و صنایع معدنی اشاره شده است، مواردی همچون خرید و تأمین ماشین‌آلات به‌عنوان عملکرد بیان شده است که ارتباطی با موضوع مورد نظر حکم قانون ندارد. علاوه‌بر آن، در گزارش ارائه شده به برخی از احکام و عملکرد آن که مرتبط با حوزه معدن و صنایع معدنی هستند، پرداخته نشده است، مانند جزء (13) بند «ب» ماده (48) درخصوص پاسخ سازمان‌های زیست‌محیطی به استعلامات و بند «ب» ماده (59) درخصوص الزام بهره‌برداران به صدور بارنامه در خروجی معادن.

تحقق اهداف و احکام برنامه هفتم پیشرفت در حوزه صنعت و معدن، نیازمند بازنگری در برخی اقدامات دولت و اتخاذ سیاست‌های مکمل است که در ادامه با توجه به نکات مطرح شده در بخش‌های قبل، با هدف ارتقای میزان کمی و کیفی تحقق این فصل از برنامه، مواردی به شرح ذیل پیشنهاد می‌شود:

-در راستای فراهم شدن تصویر دقیقی از وضعیت دریافت حقوق دولتی از معادن، پیشنهاد می‌شود سامانه حسابداری تعهدی متمرکز در ستاد وزارت صنعت، معدن و تجارت، جهت محاسبه و اخذ حقوق دولتی برمبنای ماده (48) بند «ب» جزء (14)، ایجاد شود.

-در برخی سنجه‌های عملکردی مربوط به بخش معدن و صنایع معدنی، در قانون برنامه هفتم، اشاره به ظرفیت تولید شده است، مانند آنچه درخصوص تولید آلومینا، شمش آلومینیوم، محصولات آلومینیومی، کنسانتره زغال‌سنگ، کک متالورژی، شمش سرب، روی و طلا در ماده (47) اشاره شده است. با توجه به اینکه در برخی از این موارد میزان تولید فاصله قابل توجهی با ظرفیت ایجاد شده دارد، به‌نظر می‌رسد تولید واقعی این محصولات نیز می‌بایست به‌عنوان نقطه اصابت سیاست‌های دولت قرار گیرد و در گزارش عملکرد برنامه علاوه‌بر ظرفیت، به کمیسیون صنایع و معادن مجلس گزارش شود.

-به منظور تحقق سنجه کمی اسقاط سالانه 500 هزار خودرو، پیشنهاد می‌شود اصلاح آیین‌نامه اسقاط خودروهای فرسوده درخصوص افزایش نسبت اسقاط به‌ازای هر خودروی وارداتی و مونتاژی و ایجاد منابع از طریق اعطای گواهی صرفه‌جویی انرژی و هدایت مؤثر منابع حاصل از ماده (10) قانون ساماندهی صنعت خودرو به سمت اعطای تسهیلات به دارندگان ناوگان فرسوده در دستور کار دولت قرار گیرد.

-در راستای اثربخشی بیشتر سند «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور»، ضروری است، اسناد سیاستی در حوزه‌های بخشی اولویت‌دار نام برده در بند «ت» ماده (48) برنامه هفتم، تدوین و به‌عنوان اسناد ضمیمه سند مصوب، به تصویب دولت برسد، هم چنین در راستای نظارت مؤثر و ایجاد هماهنگی میان دستگاهی، سازوکار نهادی مناسب، متشکل از نهادهای دخیل در تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌های مندرج در سند بند «ت» ماده (48)، در نسخه اصلاحی سند، طراحی شود.