خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

فصل پنجم قانون برنامه هفتم پیشرفت، با عنوان «اصلاح صندوق های بازنشستگی (اصلاحات مدیریتی، مالی و سنجه­ای)»با هدف اصلاح وضعیت ناپایداری مالی و افزایش کفایت مزایای بازنشستگان تدوین شده است. این برنامه، مجموعه‌ای از اصلاحات مدیریتی، مالی و سنجه‌ای را برای بازگرداندن تعادل به صندوق‌های بازنشستگی پیش‌بینی کرده است. این احکام شامل الزام دولت نسبت به پرداخت دیون، اصلاح سازوکارهای سرمایه‌گذاری، افزایش سن بازنشستگی، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای و بسترسازی جهت گسترش پوشش بیمه‌ای است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

• برمبنای گزارش ناظر اجرایی، سازمان تامین اجتماعی در سال 1403 از محل اعتبارات بودجه سالانه 130 همت وصول کرده و اعتبار مصوب در بودجه سال 1404 کشور به میزان 180 همت تعیین شده است.
• افزایش سن بازنشستگی، متناسب سازی حقوق بازنشستگان، ساماندهی معافیت های بیمه‌ای و ساماندهی اقشار تحت پوشش بیمه با انجام آزمون وسع، کاهش معافیت سهم حق بیمه کارفرمایان تا پنج نفر نیروی کار و اصلاح نحوه محاسبه حق بیمه ایام خدمت وظیفه عمومی به‌عنوان سابقه بیمه ای از مهمترین احکامی بوده اند که میتوان گفت به صورت کامل اجرایی شده اند.
• درخصوص ایجاد سازوکار بیمه پردازی در سکوها و پلتفرم های مجازی حمل بار و مسافر، اگرچه آیین نامه تکلیف شده ابلاغ شده است، اما در عمل مساله بیمه‌ی این دسته از شاغلان همچنان برطرف نشده که عدم تامین هزینه لازم برای حق بیمه را میتوان یکی از علل اصلی آن دانست.
• در خصوص تکالیف مهمی چون واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی صندوق‌های بازنشستگی، تدوین دستورالعمل نحوه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره شرکتهای تابع و وابسته صندوق های بازنشستگی و تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی علی‌رغم پیگیری های متعدد ذکر شده در گزارش‌های ارائه شده، این احکام در زمان تعیین شده اجرایی نشده است و نیاز به پیگیری دارد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

• پیشنهاد می‌شود تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری و دستورالعمل نحوه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره شرکتهای تابع و وابسته صندوق های بازنشستگی تا رسیدن به نتیجه پیگیری شود.
• در رابطه با واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی صندوق‌های بازنشستگی، در صورت عدم امکان اجرا، لازم است دولت به منظور بازنگری احکام مربوط به این موضوع در برنامه هفتم پیشرفت، دولت پیشنهاد اصلاحی ارائه دهد.

1. مقدمه

صندوق‌های بازنشستگی در هر کشور، رکن مهمی از نظام رفاه و تأمین اجتماعی محسوب می‌شوند و تضمین‌کننده امنیت معیشتی نیروی کار در دوران بازنشستگی‌اند. در ایران نیز طی دهه‌های اخیر این صندوق‌ها به‌ویژه با رشد جمعیت بازنشستگان، افزایش هزینه‌های مستمری، تغییرات ساختار جمعیتی و مداخلات سیاستی گسترده، با بحران پایداری مالی روبه‌رو شده‌اند. در حال حاضر مجموع وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی روندی فزاینده یافته است. به عبارت دیگر صندوق‌های بزرگ کشور که روزگاری مازاد منابع داشتند، اکنون برای پرداخت تعهدات جاری خود نیازمند حمایت مستقیم دولت‌اند. در کنار این وضعیت، عملکرد نه‌چندان مطلوب سرمایه‌گذاری‌ها، تعدد شرکت‌های زیان‌ده زیرمجموعه، و بدهی‌های انباشته دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر، بر عمق بحران افزوده است. برنامه هفتم پیشرفت با درک این وضعیت، در فصل پنجم خود مجموعه‌ای از اصلاحات مدیریتی، مالی و سنجه‌ای را برای بازگرداندن تعادل به صندوق‌های بازنشستگی پیش‌بینی کرده است. این احکام شامل الزام دولت نسبت به پرداخت دیون، اصلاح سازوکارهای سرمایه‌گذاری، افزایش سن بازنشستگی، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای و بسترسازی جهت گسترش پوشش بیمه‌ای است.

گزارش حاضر پس از ارائه تصویری واقع‌گرایانه از وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی، به بررسی عملکرد دستگاه‌های اجرایی در اجرای احکام اشاره شده طی سال‌های ۱۴۰۳ و ۱۴۰۴، می‌پردازد. نتایج نشان می‌دهد که گرچه بخش قابل توجهی از احکام قانونی اجرا شده‌اند، اما برخی اقدامات مؤثر هم‌چنان نیازمند پیگیری جدی‌تر است تا بتوان سطحی از بحران پیش‌روی صندوق‌های بازنشستگی را کاهش داد.

2. فصل اول - نظارت بر اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی فصل در یک نگاه

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در راستای نظارت بر عملکرد برنامه هفتم پیشرفت، احکام آن قانون را در سه دسته اهداف کمی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی مورد ارزیابی قرار داده است که تصویر کلی نتایج ارزیابی فصل اصلاح صندوق‌های بازنشستگی قانون در قالب جداول و نمودارهای ذیل ارایه می‌شود.

2-1. وضعیت عملکرد اهداف کمی سال اول

این فصل فاقد اهداف کمی می‌باشد.

2-2. وضعیت اسناد تدوینی

 جدول 1. ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

بر مبنای ارزیابی انجام شده در خصوص اسناد تدوینی توسط چهار شاخص، موارد تدوینی در سطح بالایی از انطباق با قانون برنامه هفتم و سایر قوانین دائمی قرار دارد. همچنین اسناد تدوینی این فصل برای نیل به اهداف موثر ارزیابی شده و تقسیم کار نهادی بین دستگاه های اجرایی شفاف بوده و اتخاذ اکثریت تصمیمات به تعویق نیفتاده است.

جدول 2. نتایج امتیاز دهی ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

در نهایت بر مبنای بررسی‌ها، کیفیت اسناد تدوین شده در اکثریت موارد بسیار مطلوب بوده است.

2-3. وضعیت اجرای احکام

در خصوص احکام و اقدامات این فصل وضعیت تحقق در جدول 3 قابل مشاهده است. همچنین در موارد عدم تحقق کامل، دلایل در جدول 4 قابل ملاحظه است.

جدول 3. وضعیت تحقق احکام فصل در سال اول

جدول 4. دلایل عدم تحقق کامل احکام فصل در سال اول

همان طور که نتایج ارزیابی وضعیت تحقق احکام در نمودار زیر مشهود است،در نیمی از موارد احکام به صورت کامل  و یا به مقدار زیادی انجام شده اند.

2-4. تبیین ابرچالش صندوق‌های بازنشستگی

براساس آخرین آمارها حدود 21 میلیون نفر به‌عنوان کسور پرداز و مستمری‌بگیران اصلی در سازمان تأمین اجتماعی، حدود 2/5 میلیون نفر در صندوق بازنشستگی کشوری، حدود 3 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق روستاییان و عشایر و حدود 1/3 میلیون نفر مشترک اصلی صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح هستند. تعداد مشترکین سایر صندوق‌های بازنشستگی دستگاهی نیز درمجموع حدود 700 هزار نفر تخمین زده می‌شود.

از بین صندوق‌های بازنشستگی، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق وزارت اطلاعات از طریق منابع داخلی خود قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود نبوده و در بودجه سالیانه به‌صورت مستقیم مبالغ قابل‌توجهی به آنها اختصاص می‌یابد که در ادامه به‌صورت جزئی‌تر بررسی خواهد شد. البته اکثریت صندوق‌های دستگاهی نیز این وضعیت را دارند، با این تفاوت که کمبود درآمد آنها از طریق دستگاه مادر (مانند سازمان صداوسیما و ...) تأمین می‌شود و لذا این ارقام به‌صورت شفاف در بودجه عمومی ذکر نمی‌شود.

2-4-1. تصویر اعتبارات در نظر گرفته شده در قانون بودجه سال 1404

از منظر بودجه‌ای نکته قابل‌تأمل، رشد فزاینده مقدار این کمک‌ها در اثر اتخاذ تصمیمات هزینه‌ساز برای صندوق‌ها و همچنین رسیدن تعداد قابل‌توجهی از شاغلین فعلی به سن بازنشستگی است. براساس جداول بودجه، میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها از 453 هزار میلیارد تومان در سال 1403 به 777 هزار میلیارد تومان در سال 1404 رسیده است که این مقدار حدود 17 درصد از بودجه عمومی کشور است. این درحالی است که اعتبار کمکی به صندوق‌های دستگاهی غیر پایدار همچون صندوق بازنشستگی کارکنان صداوسیما و صندوق بازنشستگی کارکنان بانک‌ها در این آمار لحاظ نشده است. بر همین اساس منابع اختصاص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری با 54 درصد رشد به رقم 393/9 هزار میلیارد تومان، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح با 36 درصد رشد به رقم 197/7 هزار میلیارد تومان، صندوق فولاد با 33 درصد رشد به 16/4 هزار میلیارد تومان و صندوق وزارت اطلاعات نیز با 40 درصد رشد به 2/8 هزار میلیارد تومان رسیده است. همچنین اعتبار در نظر گرفته شده بابت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری، نیروهای مسلح و صندوق فولاد در سال 1404 برابر 185 هزار میلیارد تومان بوده است.

علاوه‌بر این، در بخش مصارف بودجه قانون‌ بودجه سال 1404 مبلغ 200 هزار میلیارد تومان جهت‌ ‌تأدیه بدهی حسابرسی شده دولت به سازمان تأمین اجتماعی (185 هزار میلیارد تومان) و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر (15 هزار میلیارد تومان) در نظر گرفته شده که به نظر می رسد تسویه بدهی های سازمان تامین اجتماعی در سال 1404 بیشتر متمرکز بر واگذاری اموال و سهام باشد.

در رابطه با ناترازی صندوق های بازنشستگی، نکته‌ی نگران کننده اینجاست که سازمان تامین اجتماعی بعنوان بزرگترین صندوق بیمه‌ای کشور در حال طی روندی است که به‌زودی در کنار سایر صندوق‌های بازنشستگی نیازمند اعتبار کمکی دولت خواهد شد. پیش‌بینی می‌شود با وابسته شدن سازمان تأمین اجتماعی به بودجه عمومی در سال‌های آتی، مقدار این وابستگی افزایش یافته و با فرض عدم اصلاحات، در کمتر از سه‌دهه آینده این مقدار به حدود 10 درصد تولید ناخالص داخلی کشور برسد.

 هرچند اجرایی شدن اصلاحات مصوب در برنامه هفتم پیشرفت می‌تواند این وابستگی را تا حدی تعدیل نماید با این حال نیاز است که همچنان برنامه های اصلاحی به خصوص در حوزه بازنشستگی های پیش از موعد در دستور کار قرار گیرد.

2-4-2. وضعیت بنگاه‌داری مهمترین صندوق‌های بازنشستگی ذیل وزارت رفاه

صندوق‌های بازنشستگی بالاخص در دوران جوانی، تلاش می‌کنند تا با سرمایه‌گذاری حق بیمه‌ها و کسب سود، بخشی از هزینه‌های پرداخت مستمری‌ها را از این طریق تامین نمایند. با این حال در صندوق‌های بازنشستگی ایران که با روش تامین مالی تعادل منابع-مصارف (PAYG) تامین مالی می‌شوند و از طرفی به دلایل متعدد، در کسب سود از این سرمایه‌‌گذاری‌ها توفیقی نداشته اند؛ این سهم بسیار اندک است.

به‌عنوان نمونه، نمودار زیر سبد درآمدی سازمان تامین اجتماعی در 6 سال اخیر را نشان می‌دهد. همانطور که مشاهده می‌شود همواره بخش اعظمی از درآمد از محل حق بیمه بوده و سهم سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها اندک بوده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد سایر صندوق‌های بازنشستگی (به‌جز موارد معدود استثنا) نیز در این مورد وضعیت مشابهی دارند. از این رو اصلاح وضعیت سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی ضروری است اما باید توجه داشت که به تنهایی نمی‌تواند گره‌گشای مشکلات کسری صندوق‌ها باشد.

گفتنی است عوامل متعددی در شکل‌گیری وضعیت فعلی سرمایه‌گذاری‌های صندوقها اثرگذار بوده‌اند که بی ثباتی اقتصاد کلان، مداخلات سیاسی در امور مربوط به سرمایه‌گذاری‌ها و انتصابات، روش نادرست تسویه مطالبات صندوق ازسوی دولت و پیگیری سیاست‌های حمایتی از طریق تعیین مأموریت برای صندوق ازجمله مهم‌ترین آنهاست.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که تعدد شرکت‌های زیرمجموعه سازمان تامین اجتماعی نقش واضحی در افزایش سودآوری نداشته و تعداد اندکی از شرکت‌ها بیشترین سهم سوددهی را به‌خود اختصاص داده‌اند. محاسبات نشان می‌دهد متوسط بازدهی کل پنج‌ساله منتهی به پایان سال 1402 شرکت‌های زیرمجموعه، برابر با 21.1 درصد و متوسط بازدهی پس از کسر سود معادل نرخ سود سپرده پنج‌ساله شرکت‌های زیرمجموعه برابر با 1.3 درصد بوده است.

همچنین سرمایه‌گذاری‌های صندوق بازنشستگی کشوری به طور متوسط در سالهای 1390 تا 1401، پس از کسر سود معادل نرخ سود سپرده 6.64 درصد بازدهی داشته است.

مطابق آمارها تعداد شرکت‌های فعال زیرمجموعه صندوق‌های بازنشستگی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نزدیک به 522 شرکت تخمین زده میشود که حداقل بیش از 1100 نفر از اعضای هیات مدیره این شرکت ها به صورت مستقیم توسط این وزارتخانه تعیین میشوند که ضرورت توجه به اصلاحات مربوط به این بخش را مبرهن میسازد.

2-4-3. بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی

یکی از چالش‌های ایجاد شده برای صندوق‌های بازنشستگی بالاخص سازمان تامین اجتماعی، تکالیف قانونی‌ای بوده است که باعث ایجاد هزینه‌هایی برای این صندوق‌ها شده، اما منابع مالی پایداری برای آن‌ها درنظر گرفته نشده است. تکالیفی همچون انواع متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، انواع معافیت‌های بیمه‌ای و انواع بازنشستگی‌های پیش از موعد. ایجاد و انباشت این بدهی‌ها روابط صندوق‌های بازنشستگی و در راس آنها سازمان تامین اجتماعی با دولت را دچار چالش‌هایی کرده است که در این رابطه نکات ذیل قابل توجه است:

الف) چالش در خصوص نحوه به روز رسانی بدهی:

طبق ماده 7 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی که در قانون برنامه نیز به آن اشاره شده، نحوه محاسبه بدهی ها بر اساس نرخ اوراق مشارکت در نظر گرفته شده است. با این حال این موضوع همواره محل اختلاف دولت و سازمان تامین اجتماعی بوده است. نکته قابل ذکر اینکه بر اساس فتوای مقام معظم رهبری حتی در قرض، دریافت مقدار تورمی که بر اساس اعلام بانک مرکزی مشخص می‌شود، جایز دانسته شده است.

ب) تعهدات جدید سالانه:

نکته قابل توجه در مورد تعامل دولت و سازمان تامین اجتماعی افزایش سالانه بدهی ها به دلیل عدم ایفای تعهدات در بودجه های سالانه است که هر روز بر میزان بدهی دولت به این سازمان می افزاید. به دلیل مبالغ بسیار بالای این تعهدات دولت های مختلف در اجرای احکام ناظر به این بخش از جمله ماده 71 قانون احکام دائمی برنامه و بند ج ماده 18 قانون برنامه هفتم مبنی بر عدم ایجاد تعهد جدید بدون تامین منابع مورد نیاز، ناموفق بوده اند. نکته‌ی مهم این است که در مورد بسیاری از مآخذ ایجاد کننده تعهدات سالانه دولت به تامین اجتماعی مانند متناسب سازی سال 1399 و 1400 بین دولت و این سازمان اختلاف نظر است که باید حل و فصل شود.

ج) تسویه بدهی های دولت به سازمان تامین اجتماعی در 5 سال گذشته:

شایان ذکر است تلاش دولت (بالاخص در سالهای اخیر) برای تسویه بدهی خود به صندوق‌های بازنشستگی (بالاخص سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگترین صندوق بیمه ای و بزرگترین صندوق طلبکار از دولت) امری مثبت است، اما باید توجه داشت پیگیری این امر از طریق واگذاری بنگاه‌های متعلق به خود باعث شده تا صندوق‌های بازنشستگی و همچنین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از ماموریت ذاتی و اصلی خود منحرف شده و به امور غیرمرتبط و خارج از حیطه‌ی تخصصی بپردازند که موجب آسیب به این صندوق‌ها و جامعه‌ی ذینفع شده است.

درمجموع بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی کشور نشان میدهد که این نهادها از ابعاد مختلف در وضعیت مناسبی قرار ندارند و برای اصلاح وضعیت آن‌ها نمیتوان به اصلاحات تک بعدی اکتفا نمود. لذا برای تحقق عدالت بین نسلی و حفاظت از معیشت نسل فعلی و نسل‌های آینده، لازم است مجموعه حاکمیت اعم از دولت و مجلس در کنار مجموعه های متشکل مردمی، دست به اصلاحات مختلف در این صندوق‌ها بزنند.

از این رهگذر، اجرای قانون برنامه هفتم پیشرفت که محصول تلاش مشترک دولت، مجلس، صاحب نظران و ذینفعان بوده و حاوی احکام اصلاحی متعددی درخصوص صندوق‌های بازنشستگی است، امری مهم است تا پیگیری سایر اصلاحات در این حوزه میسر باشد.

2-5. مرور و تلخیص گزارش ناظران اجرایی و مالی مربوطه

2-6. ارزیابی محتوایی عملکرد فصل پنجم قانون برنامه هفتم پیشرفت

در فصل پنجم قانون برنامه هفتم پیشرفت احکام مختلفی درخصوص صندوقهای بازنشستگی مصوب شده که سعی در حل چالش‌های متنوع این حوزه داشته است. تادیه دیون دولت به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر یکی از این احکام مهم است. گزارش های ارائه شده اعداد مختلفی را برای تادیه دیون دولت به سازمان تامین اجتماعی در سال 1403 ارائه کرده است. مقایسه اعداد ارائه شده در کنار سایر بررسی های کارشناسی، نشان میدهد این حکم در سال 1403 تقریبا اجرایی شده است. با این حال در توضیحات ارائه شده، گزارشی مبنی بر تادیه دیون دولت به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر ارائه نشده است. افزایش سن بازنشستگی، متناسب سازی حقوق بازنشستگان، ساماندهی معافیت های بیمه‌ای و ساماندهی اقشار تحت پوشش بیمه با انجام آزمون وسع، کاهش معافیت سهم حق بیمه کارفرمایان تا پنج نفر نیروی کار و اصلاح نحوه محاسبه حق بیمه ایام خدمت وظیفه عمومی به‌عنوان سابقه بیمه ای از مهمترین احکامی بوده اند که میتوان گفت به صورت کامل اجرایی شده اند. درخصوص ایجاد سازوکار بیمه پردازی در سکوها و پلتفرم های مجازی حمل بار و مسافر، اگرچه آیین نامه تکلیف شده ابلاغ شده است، اما در عمل مساله بیمه‌ی این دسته از شاغلان همچنان برطرف نشده که عدم تامین هزینه لازم برای حق بیمه را میتوان یکی از علل اصلی آن دانست. در خصوص تکالیف مهمی چون واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی صندوق‌های بازنشستگی، تدوین دستورالعمل نحوه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره شرکتهای تابع و وابسته صندوق های بازنشستگی و تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی علی‌رغم پیگیری های متعدد ذکر شده در گزارش‌های ارائه شده، این احکام در زمان تعیین شده اجرایی نشده است و نیاز به پیگیری دارد. در رابطه با واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی صندوق‌های بازنشستگی، در صورت عدم امکان اجرا، لازم است دولت به منظور بازنگری احکام مربوط به این موضوع در برنامه هفتم پیشرفت، دولت پیشنهاد اصلاحی ارائه دهد.

2-7. ارزیابی مختصر دستگاه‌های اجرایی مربوطه

3.جمع‌بندی

در مجموع به نظر می‌رسد بخش قابل توجهی از احکام مربوط به صندوق‌های بازنشستگی در فصل پنجم برنامه هفتم پیشرفت اجرایی شده است؛ با این حال برخی احکام همچون واگذاری بنگاه‌های کوچک ‌مقیاس متعلق به صندوق‌های بازنشستگی، تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری و دستورالعمل نحوه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیأت مدیره شرکتهای تابع و وابسته صندوق های بازنشستگی نیاز به پیگیری‌ بیشتری دارند. در رابطه با واگذاری سهام مدیریتی یا کنترلی صندوق‌های بازنشستگی، در صورت عدم امکان اجرا، لازم است دولت به منظور بازنگری احکام مربوط به این موضوع در برنامه هفتم پیشرفت، دولت پیشنهاد اصلاحی ارائه دهد.