خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

پژوهش حاضر درصدد تجربه‌نگاری کمیسیون اجتماعی براساس تجارب زیسته نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی و همچنین نهادهای مرتبط با کمیسیون اجتماعی است. به این منظور تا رسیدن با اشباع داده، با نه نفر از نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی در دوره‌های دهم، یازدهم و دوازدهم و هفت نفر از مدیران و کارشناسان مرکز پژوهش‌ها و همچنین مسئولان سازمان اداری-استخدامی به‌عنوان نهادهای ذی‌نفع و مرتبط با کمیسیون اجتماعی گفت‌وگو به عمل آمد. براساس عمده مصاحبه‌های انجام‌شده و با توجه به مسائل حاکم در کمیسیون اجتماعی حول وضعیت اقتصادی کشور، کارکنان سازمان اداری و استخدامی یکی از مصاحبه‌شوندگان مهم این پژوهش بودند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

روش این پژوهش از نوع تحلیل مضمون بوده و جمع‌آوری داده‌ها با استفاده از ابزار مصاحبه نیمه‌ساختاریافته بوده است. نتایج پژوهش نشان می‌دهد که کمیسیون اجتماعی ازجمله کمیسیون‌هایی با حیطه وظایف بسیار گسترده است که همین امر مدیریت آن را دشوار کرده است. علاوه‌بر این، باتوجه به ماهیت امر اجتماعی که گسترده بوده و با حیطه‎های گوناگون سیاسی و اقتصادی نیز در ارتباط است تاکنون در کمیسیون اجتماعی شأن مستقلی برای امر اجتماعی شکل نگرفته و اغلب در سایه مسائل اقتصادی پیگیری می‌شود. ازجمله آسیب‌های شناسایی شده در کارکرد کمیسیون اجتماعی می‌توان به نبود اشراف و دید کلی به مسائل کشور از منظر اجتماعی، ضعف نیروی انسانی، معضل طرح‌های کوتاه‌مدت و تغییرناپذیری آیین‌نامه داخلی مجلس به‌طورکلی اشاره کرد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

ازجمله مهم‌ترین یافته‎ها، چالش‌ها و درس‌آموخته‌های پیشنهادی در جدول زیر گردآوری شده است:

جدول 1. خلاصه مدیریتی

ماخذ: داده های پژوهش.

1. مقدمه

امروزه اندیشمندان حوزه مدیریت دانش بر این باورند که به‌منظور تولید علم و تبدیل دانش ضمنی سازمان به دانش صریح، تمرکز بر مسئله تجربه‌نگاری ضروری است. تجربه‌نگاری موجب انتقال دانش کارمندان با سابقه و قدیمی سازمان به کارمندان جدید می‌شود؛ این امر مسیر پیشرفت را برای تازه واردان سازمان هموار کرده و از تکرار اشتباهات گذشته که ممکن است برای سازمان چالش‌برانگیز باشد، جلوگیری می‌کند. با گذشت بیش از 45 سال از انقلاب اسلامی، سازمآنها تجارب ارزشمندی در زمینه‌های مختلف اندوخته‌اند؛ این تجارب شامل موفقیت‌ها و چالش‌ها در حوزه‌های مختلفی مانند مدیریت، اقتصاد، فرهنگ و سیاست می‌شود. بر این اساس، نبود چنین گزارشات تجربه‌نگارانه‌ای فقدان دانش سازمانی و عدم بهره‌مندی از تجارب گذشته برای بهبود عملکرد در حال حاضر و آینده را به دنبال دارد.

     در میان سازمان‌ها و نهادهای موجود، کمیسیون‌ها را می‌توان از مهم‌ترین نهادهای تخصصی مجالس قانون‌گذاری در دنیا به شمار آورد؛ به‌این‌ترتیب، بررسی تخصصی موضوعات، تقسیم کار، تسهیل فرایند قانون‌گذاری و جلوگیری از اتلاف وقت ازجمله کارکردهای اصلی کمیسیون‌های تخصصی است.کمیسیون اجتماعی ازجمله کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی است که مطابق با مواد (۴۵) و (۴۷) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، موظف به رسیدگی به طرح‌ها و لوایح قانونی، لوایح برنامه و بودجه، طرح‌های تحقیق و تفحص در محدوده امور اداری و استخدامی، کار، اشتغال، روابط کار و تعاون است. بر این اساس کمیسیون اجتماعی مجلس نقش اساسی در حوزه قانون کار، قانون خدمات کشوری، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و قانون حمایت از معلولان داشته‌است. ازجمله دستگاه‌های اجرایی مهمی که کمیسیون اجتماعی با آن‌ها در ارتباط است می‌توان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان اداری-استخدامی، بنیاد شهید و امور ایثارگران، کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور، سازمان امور اجتماعی و ستاد مبارزه با مواد مخدر را نام برد. باتوجه به حوزه‌های تخصصی کمیسیون اجتماعی و سازمان‌های مرتبط با آن می‌توان گفت بسیاری از مسائل مبتلا به کشور در حوزه اجتماعی از قبیل بیکاری، چالش‌های موجود در بازار کار و اشتغال، گسترش فقر و فاصله طبقاتی در کشور، کارآمدی پایین ساختار و تشکیلات اداری دولت‌ها، کاهش اعتماد عمومی نسبت به نهادهای حاکمیتی، فرسایش و تنزل سرمایه اجتماعی در سطح جامعه، ارتباط معناداری با کمیسیون اجتماعی مجلس دارد.

     با توجه به گستردگی وظایف و اختیارات و همچنین اهمیت بی بدیل موضوعات مورد بحث در کمیسیون اجتماعی، بررسی و ارتقای کارایی این کمیسیون از اهمیت بالایی برخوردار است. به‌عبارت‌دیگر، اهمیت و گستردگی وظایف و اختیارات کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی، این ضرورت را ایجاد می‌کند که به‌طور مداوم کارایی آن مورد رصد و ارتقا قرار گیرد. در ایران امروز، با وجود انباشت تجارب ارزشمند، نظام جامعی برای ثبت، تحلیل و اشتراک‌گذاری این تجارب وجود ندارد؛ همین امر ضرورت تجربه‌نگاری بخش‌های مختلف سازمان‌ها را ایجاب می‌کند؛ تجربه‌نگاری می‌تواند به‌عنوان ابزاری کارآمد برای جلوگیری از هدر رفت تجارب، ارتقای دانش سازمانی و بهبود عملکرد سازمآنها در جمهوری اسلامی ایران مورد استفاده قرار گیرد. تجربه‌نگاری به‌عنوان روشی نظام‌مند برای ثبت و تحلیل تجارب گذشته، می‌تواند ابزاری کارآمد برای ارتقای کارایی کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی باشد. در واقع این امر با مستندسازی تجارب، شناسایی نقاط قوت و ضعف، و استخراج درس‌ها و آموزه‌ها از عملکرد گذشته، امکان برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری آگاهانه‌تر در آینده را فراهم می‌کند.

هدف از پژوهش کنونی آن است تا به درکی عمیق‌تر از کمیسیون اجتماعی مجلس به کمک تجربه‌نگاری و از دیدگاه اعضای آن و سایر افراد و نهادهای مرتبط با آن دست یابد. همچنین به این مهم دست یابد که ساختارها، فرایند و کارکرد این کمیسیون چگونه از دیدگاه افراد درگیر و دخیل در این بخش روایت می‌شود. از این روایات می‌توان برای ارائه ایده‌هایی جهت ارتقا جایگاه، کارکرد و اصلاح ساختارها و فرایندهای درونی مجلس شورای اسلامی در نظام حکمرانی کشور بهره برد. در نهایت این پژوهش در پی پاسخ به دو سوال اصلی است که:

•  اعضای کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی و سازمان‌های مرتبط با این کمیسیون ساختار، فرایند و کارکرد آن را چگونه تجربه می‌کنند؟
•  چه پیشنهادات سیاستی و کاربردی‌ای برای ارتقای جایگاه، کارکرد، و اصلاح ساختار و فرایندهای کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی وجود دارد؟

2. پیشینه پژوهش

در این بخش ابتدا تلاش می‌کنیم بر اساس اسناد و داده‌های موجود نمایی کلی از پژوهش‌های انجام‌شده در حوزه کمیسیون اجتماعی ارائه دهیم. گردآوری این اسناد با روش کتابخانه‌ای دنبال شده‌است و به این منظور کلیدواژه‌های «کمیسیون»، «کمیسیون اجتماعی مجلس» و «حوزه اجتماعی مجلس» به‌صورت جداگانه در درگاه‌های پژوهشی نورمگز، پرتال جامع علوم انسانی، SID،  نشریه‌های شاخص حوزه حقوق عمومی و علوم سیاسی وهمچنین وبگاه‌های لاتین مورد بررسی قرار گرفت. تجربه‌نگاری در حوزه فعالیت‌های کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی، علی‌رغم اهمیت بسزای آن، تاکنون مورد توجه جدی محافل علمی و دانشگاهی قرار نگرفته‌است. برای مثال در سال 1399، گزارشی تحت عنوان «کمیسیون اجتماعی؛ وظایف، اختیارات و اولویت‌های پیشنهادی» (1399) در پایگاه اینترنتی مرکز پژوهش‌های مجلس براساس پنج بخش در دسترس عموم قرار گرفته‌است. این گزارش به بررسی جامع و دقیق وظایف و اختیارات کمیسیون اجتماعی، مهم‌ترین قوانین مرتبط با کمیسیون اجتماعی، دستگاه‌های اجرایی مرتبط با کمیسیون، مهم‌ترین مسائل مبتلا به کشور در حوزه اجتماعی و ارزیابی ساختار و وظایف کمیسیون اجتماعی می‌پردازد. پیشنهادات این پژوهش حاکی از الزام دولت به برنامه جامع معیشت و فقر، نظارت بر اجرای مصوبات مرتبط با کاهش هزینه‌ها، منطقی‌سازی اندازه، اصلاح ساختارها، و حذف نهادهای موازی در دولت، نظارت بر اجرای قوانین بخش تعاون، نظارت بر اجرای قانون جامع حمایت از ایثارگران بوده‌است. به‌این‌ترتیب این خلأ پژوهشی در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، که به‌طور تخصصی به مطالعات پارلمانی می‌پردازد، در حوزه مطالعات تجربه‌نگارانه نیز مشهود است [20].

     در سال‌های گذشته پروژه‎ای با عنوان «کمیسیون اجتماعی مجلس» (1386)، به مطالعه تاریخچه شکل‌گیری کمیسیون اجتماعی، وظایف کمیسیون اجتماعی و جایگاه و ضرورت شکل‌گیری این کمیسیون پرداخته‎است. علاوه‌بر این، ارائه پیشنهادات سیاستی، مهندسی اجتماعی، تدوین سیاست‌ها و راهبردها برای تخفیف خلقیات منفی ایرانیان از دیگر کارویژه‌های این پژوهش بوده است.

جدول 2. تحلیل پیشینه پژوهشی

ماخذ:  همان.

2-1. زمینه ساختاری کمیسیون اجتماعی برحسب آیین‌نامه داخلی مجلس

2-1-1. وظایف کمیسیون اجتماعی

کمیسیون اجتماعی از مجموعه کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی است که مطابق ماده(47) آیین‌نامه داخلی مجلس در حوزه  امور اداری و استخدامی، کار، اشتغال، روابط کار و تعاون مطابق ضوابط این آیین‌نامه مشغول به فعالیت است. به‌طورکلی براساس ماده (45) آیین‌نامه داخلی مجلس وظایف کمیسیون‌های مجلس را می‌توان تحت چند مورد دسته‌بندی کرد:

1_  بررسی طرح‌ها و لوایح ارجاعی و گزارش آن به مجلس شورای اسلامی

2_ بررسی و تصویب آزمایشی طرح‌ها و لوایح و همچنین تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت طبق اصل هشتاد و پنجم (85) قانون اساسی

3_ رسیدگی به درخواست‌های تحقیق و تفحص

4_  رسیدگی به سؤال نمایندگان از رئیس‌جمهور و وزیران

5_ بررسی موارد ارجاعی از لوایح برنامه توسعه و بودجه سرانه و گزارش آن به کمیسیون تلفیق

6_ کسب اطلاع از کم و کیف اداره امور کشور، دریافت و بررسی گزارش‌های عملکردی و نظارتی از اجرای قوانین مربوط به دستگاه‌های ذی‌ربط

7_  تهیه گزارش موردی و سالانه در خصوص امور اجرایی دستگاه‌ها و نحوه اجرای قوانین به خصوص قانون برنامه توسعه و بودجه سرانه و ارائه نکات مثبت، منفی و پیشنهاد نحوه اصلاح آن و تقدیم گزارش  به مجلس جهت قرائت

2-1-2. زمینه تاریخی کمیسیون اجتماعی

نهاد مجلس در ایران برای نخستین بار در دوران قاجار شکل گرفت و جنبش مشروطه و مطالبات حاصل از آن بزنگاهی مهم در شکل‌گیری مجلس شورای ملی در تاریخ ایران بوده است. پس از آن، در دوران پهلوی، ساختار مجلس ایران تغییر کرده و مجلس سنا نیز به‌عنوان رکنی تأثیرگذار در قانونگذاری و تصمیم‌گیری تأسیس شد. آنچه که در اینجا مدنظر است مشخصاً به شکل‌گیری کمیسیون اجتماعی در مجلس شورای ملی و سپس مجلس شورای اسلامی بازمی‌گردد. نخستین کمیسیون‌های مجلس شورای ملی در سال 1285 هجری شمسی با عنوان «انجمن‌های تحقیق» شناخته می‌شدند. پس از آن شکل‌گیری نخستین کمیسیون‌هایی که به حوزه امور اجتماعی مرتبط هستند به سال 1328 هجری شمسی برمی‌گردد. نظامنامه داخلی مجلس چاپ سال 1328 هجری شمسی، تعداد کمیسیون‌های مجلس ملی را هفت مورد معرفی کرده که شرح آن به‌صورت 1ـ کمیسیون خارجه، 2ـ داخله، 3ـ نظام، 4ـ عدلیه، 5 ـ قوانین مالیه، 6 ـ معارف و اوقاف و صنایع مستظرفه، 7ـ پست و تلگراف و فواید عامه و فلاحت و تجارت و صنایع است [21]. در این میان می‌توان گفت وظایف اجتماعی و آنچه که امروزه ذیل عملکرد کمیسیون اجتماعی قرار می‌گیرد در کمیسیون پست و تلگراف و فواید عامه و فلاحت و تجارت صنایع قابل پیگیری است. پس از این، در دوران پهلوی طبق نظامنامه داخلی مجلس در سال 1347 هجری شمسی، کمیسیون‌های مجلس به کمیسیون بودجه، دارایی، دادگستری، امور استخدام و سازمان‌های اداری، عرایض، محاسبات و بودجه مجلس، کمیسیون برنامه، کمیسیون رسیدگی به سوالات، تحقیق انتخابات کشور، فرهنگ و هنر، آموزش و پرورش، بهداری، راه، کشاورزی، اقتصاد، پست و تلگراف و تلفن، نظام (جنگ)، امور خارجه، کار و امور اجتماعی، اطلاعات، آب و برق، آبادانی و مسکن تقسیم شده است. چنین تقسیم‌بندی‌ای بیانگر آن است که به‌تدریج مجلس به‌منظور تقسیم کار و تخصصی کردن امور، کمیسیون‌های متعددی را ایجاد کرده است (نظامنامه داخلی مجلس شورای ملی). تغییر نام‌ کمیسیون‌ها و ادغام برخی از آنها متناسب با شرایط تاریخی و اجتماعی هر دوره صورت گرفته و به تدریج، با گسترش مجلس شورای ملی، حیطه‌های جدیدی به حوزه فعالیت‌های کمیسیون‌های این مجموعه افزوده شده است.

     انتخابات نخستین دوره مجلس شورای اسلامی در ایران به تاریخ 24 اسفند 1358 هجری شمسی بازمی‌گردد. تا سال 1362 هجری شمسی باتوجه به شرایط انقلاب و شروع جنگ هشت ساله، آیین‌نامه جدیدی در مورد امور مجلس منتشر نشد تا اینکه در سال 1362 هجری شمسی آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تدوین شد. طبق این آیین‌نامه کمیسیون «کار و امور اجتماعی و امور اداری و استخدامی» در مجلس شورای اسلامی به‌صورت رسمی شروع به کار کرد [21]. رسیدگی به لوایح مربوط به کـار و بیمه کـارگران و حدود وظایف و تکالیفی که قانون برای کارفرما و کارگر و مالک و زارع و روابط آنها با هم معین کـرده اسـت و سایر امور اجتماعی کشور از قبیل امور مربـوط بـه سینماها و تئاترها و تبلیغات و بیمه اجتماعی و اخلاقیات و بیکاری و فحشا و جنایات و امثال آن در زمره وظایف این کمیسیون ثبت شده است. برحسب آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در سال 1379 هجری شمسی، «کمیسیون اجتماعی» به‌منظور انجام وظایف محوله در محدوده امور اداری و استخدامی، کار، اشتغال، روابط کارو تعاون ایجاد شد و شروع به کار کرد. در سال 1387 هجری شمسی نیز مطابق با ماده 35 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی وظایف و اختیارات کمیسیون اجتماعی مطابق حوزه اختیارات آن در سال 1379 هجری شمسی مطرح شد و این امر در آیین‌نامه داخلی مجلس در سال 1399 هجری شمسی نیز به همین منوال ادامه پیدا کرد. به بیانی هدف از چنین تغییری این بوده که اولویت در کمیسیون اجتماعی مبتنی‌بر مسائل اجتماعی و رفاه اجتماعی باشد و امور استخدامی فقط بخشی از وظایف آن را تشکیل دهد؛ اما نتایج در طول سالیان حاکی از غلبه حوزه اداری استخدامی در کمیسیون اجتماعی است.

2-2. زمینه اقتباسی و تطبیقی کمیسیون اجتماعی

در ادامه بحث به‌منظور تدقیق کارکرد کمیسیون اجتماعی به بررسی اجمالی کمیسیون‌های مشابه آن در دو کشور روسیه و انگلستان می‌پردازیم. انتخاب این دو کشور هم از منظر تفاوت‌های ساختاری و حاکمیتی با ایران و هم از منظر شباهت‌های نقش کمیته‌ها و کمیسیون‌ها در این کشورها بوده‌است. در ابتدای امر تلاش می‌کنیم اشاره‌ای کوتاه به پژوهش‌های تجربه‌نگارانه انجام‌شده در انگلستان و روسیه در مورد پارلمان و کمیته‌های فعال در آن داشته‌باشیم و سپس ساختار و عملکرد فعلی کمیته‌های اجتماعی این پارلمان‌ها را تشریح کنیم.

2-2-1. پیشینه کمیسیون اجتماعی انگلستان

پارلمان انگلستان یک ساختار دو مجلسی بوده که از مجلس عوام و اعیان تشکیل شده‌است؛ در حوزه تجربه‌نگاری، «پرتال رسمی تاریخ پارلمان» در کتابخانه پارلمان انگلستان از سال 1945 میلادی اقدام به ثبت و ضبط تجارب نمایندگان و لردها در دوره‌های مختلف در قالب تاریخ شفاهی کرده‌است [30]. علاوه‌بر این، در سال 2020 میلادی اثر دیگری در ژانر تاریخ شفاهی با عنوان «زندگی سیاسی نمایندگان پسا جنگ بریتانیا، تاریخ شفاهی پارلمان» در انتشارات دانشگاهی منتشر شده‌است [25]. ساختار دو مجلسی پارلمان شامل چهار نوع کمیته است که کمیته‌ها به بررسی تخصصی لوایح و همچنین برگزاری جلسات استماع با محوریت مصوبات جدید می‌پردازند. در پارلمان انگلستان کمیته‌های متعددی قابل مشاهده است که هریک به نحوی به حوزه‌های مسائل اجتماعی مربوط می‌شوند؛ به بیان دیگر می‌توان گفت پارلمان انگلستان مسائل اجتماعی را به‌صورت جزئی‌تر و در یک تقسیم‌بندی گسترده‌تر مورد توجه قرار داده است؛ این تقسیم‌بندی بنا بر بستر اجتماعی و تاریخی هر کشور طبیعی می‌نماید.

 عناوین کمیته‌هایی که در پارلمان انگلستان به حوزه مسائل اجتماعی مربوط می‌شوند بدین‌شرح است:

جدول 3. داده‌های کلی کمیته انگلستان [31]

در اینجا مشخصاً قصد داریم به تشریح عملکرد کمیته «کار و دستمزد» Work and Pensions Committee در انگلستان اشاره کنیم. این کمیته ازجمله کمیته‌های انتخابی بوده و اعضای آن از میان نمایندگان مجلس عوام انتخاب می‌شوند. علت انتخاب این کمیته برای بررسی دقیق‌تر در این پژوهش به هم‌پوشانی نسبی کارکرد و وظایف آن با کمیسیون اجتماعی ایران برمی‌گردد. اعضای این کمیته متشکل از یازده نفر از نمایندگان مجلس عوام است که هریک از آنها نیز وابستگی حزبی دارند؛ تحصیلات آکادمیک این اعضا طیفی از رشته‌ها و گرایش‌های متفاوت است که در میان آنها رشته‌های حقوق و علوم سیاسی بیش از سایر موارد به چشم می‌خورد.

ازجمله سازمان‌هایی که همکاری مستمر با کمیته کار و دستمزد پارلمان انگلستان دارند «اداره کار و دستمزد» است که وظایفی همچون تأمین رفاه، دستمزد و سیاست‌های مربوط به نگهداری کودکان را برعهده دارد. این اداره به‌عنوان بزرگترین بخش خدمات عمومی بریتانیا به حقوق بازنشستگان ایالتی و طیف وسیعی از مزایای سن کار، ناتوانی و بیماری را برای حدود 20 میلیون مراجع مدیریت می‌کند [28]. به گفته «پرتال جامع پاسخدهی دولت به کمیته کار و دستمزد» بخش کمیته‌های مشورتی و بازنشستگی کهنه‌سربازان (VAPC) ازجمله نهادهایی است که با کمیته کار و دستمزد پارلمان انگلستان همکاری می‌کند؛ این بخش مشخصاً در جهت منافع کهنه‌سربازان و نیروهای نظامی عمل می‌کند [29].

2-2-2. پیشینه کمیسیون اجتماعی روسیه

ساختار پارلمان روسیه یک ساختار دو مجلسی بوده که شامل مجلس سفلی _450 نماینده_ و مجلس اعلا _166 سناتور_ است؛ کمیته‌ و کمیسیون‌ها ازجمله ارکان اصلی پارلمان روسیه محسوب می‌شوند. مجلس سفلی شامل 16 کمیته بوده و مجلس اعلا نیز متشکل از 7 کمیسیون می‌باشد. اعضای کمیته‌ها اغلب متشکل از نمایندگان مجلس سفلی بوده و به ارائه پیشنهادهایی برای اعمال اختیارات قانون اساسی و همچنین بررسی اولیه پیش‌نویس قوانین در مورد اصلاحات در قانون اساسی می‌پردازد. درعین‌حال، هر سناتور از مجلس اعلا نیز صرفاً می‌تواند عضو یکی از کمیته‌ها باشد و کمیته‌ها باید حداقل 11 عضو و حداکثر 21 عضو سناتور از مجلس اعلا داشته باشد.

    در اینجا مشخصاً تلاش می‌کنیم به بررسی وظایف و عملکرد کمیته کار، سیاست اجتماعی و فعالیت‌های کهنه سربازان در پارلمان روسیه بپردازیم. به‌طورکلی در منابع موجود در مورد این کمیته تجربه‌نگاری مشخصی در مورد روایت‌های نمایندگان حاضر انجام نگرفته‌است و اغلب پژوهش‌ها محدود به مسئله سیاست اجتماعی در روسیه و پیشینه آن بوده است؛ در این میان می‌توان به منابع «بازنمایی منافع و سیاست گذاری اجتماعی: سازمان‌های کهنه سربازان روسیه به‌عنوان واسطه بین دولت و جامعه» [24] و «مسائل محوری در مطالعات سیاست اجتماعی روسیه 1929_1917»  [26] اشاره کرد.

    به گفته صفحه رسمی پارلمان روسیه اهم وظایف کمیته سیاست اجتماعی این کشور ذیل چندین مورد قابل پیگیری است؛ در نگاه اول کمیته سیاست‌های اجتماعی در جهت پیگیری توسعه اجتماعی، سیاست جوانان به‌منظور حمایت از جوانان مستعد و حمایت‌های شغلی از آن‌ها، بیمه بازنشستگی و حمایت بازنشستگی از شهروندان، بیمه اجتماعی، کار و استخدام جمعیت، سیاست‌های درآمدی، امنیت اجتماعی شهروندان و حمایت اجتماعی از کهنه سربازان عمل می‌کند. علاوه‌بر این حوزه‌های سایر امور اجتماعی همچون سیاست‌های جمعیتی دولت و حمایت از خانواده‌ها، والدین و کودکان، سیاست‌های اجتماعی مربوط به محافظت اجتماعی شهروندان، ممانعت از بی‌خانمانی، ابعاد اجتماعی سیاست‌های مهاجرت بخش دیگری از امور مورد توجه این کمیته است. در وهله آخر حوزه‌های تخصصی این کمیته مربوط به حوزه‌های مراقبت‌های سلامت، بیمه سلامت، تولید، انتشار و استفاده از داروها و محصولات پزشکی، رفاه بهداشتی و اپیدمولوژیک جمعیت و همچنین فعالیت‌های دولت در حوزه توریسم و فعالیت‌های تفریحی و حمایت دولت از نهادهای ورزشی است [27]. به‌طورکلی کمیسیون کار، سیاست اجتماعی و فعالیت‌های کهنه سربازان متشکل از 19 نماینده بوده که تحصیلات آکادمیک خود را غالبا در حوزه‌های گوناگون همچون حکمرانی، مدیریت، اقتصاد، تجارت و تکنولوژی و روابط بین‌الملل کسب کرده‌اند. ازجمله سازمآنها و نهادهای رسمی‌ که کمیسیون کار، سیاست اجتماعی و فعالیت‌های کهنه سربازان به همکاری با آنها می‌پردازد می‌توان به وزارت کار و حمایت اجتماعی روسیه، وزارت دفاع کار و رفاه اجتماعی، سازمان تأمین اجتماعی، شورای عالی کارگری اشاره کرد.

2-3. بررسی تطبیقی کمیسیون اجتماعی

در اینجا نظر به اشاره به کمیسیون‌های اجتماعی در دو کشور انگلستان و روسیه، بررسی کلی و تطبیقی میان کمیسیون‌های اجتماعی این سه کشور ضروری می‌نماید. همان‌طور که در مورد انگلستان مطرح شد در این کشورکمیسیون‌های متعددی در جهت پیگیری امور اجتماعی مشغول فعالیت هستند؛ در این میان ما به فراخور نقش کمیسیون اجتماعی در ایران مشخصاً به کمیسیون «کار و دستمزد» در انگلستان پرداختیم. چنین امری در همین قدم نخست بیانگر واقعیتی جدی در مورد کمیسیون اجتماعی در ایران است و آن هم به این موضوع برمی‌گردد که بخش عظیم و مهمی از کارکرد کمیسیون اجتماعی در ایران منوط به حوزه کار و استخدامی بوده؛ به‌گونه‎ای که یافته‎های حاصل از مصاحبه‌ها نیز این موضوع را تأیید می‌کنند. بر این اساس، سازمان اداری استخدامی نهاد بسیار مهمی‌ای است که اغلب ارتباطات کمیسیون اجتماعی را در برمی‌گیرد. در چنین شرایطی بخش گسترده‌ای از مسائل اجتماعی که الزاماً در حوزه کار و استخدامی نبوده، مغفول مانده و یا در حاشیه وظایف کمیسیون اجتماعی قرار می‌گیرد؛ هرچند که در دوره‌های گوناگون تلاش‌هایی به‌منظور مرتفع ساختن این خلاءها صورت گرفته و یافته‌های حاصل از مصاحبه‌ها حاکی از پرداختن کمیسیون به سایر مسائل اجتماعی نیز هست اما با این وجود کلیت این پژوهش ادعای اولیه ما مبنی‌بر تفوق رویکردهای کار و استخدامی در کمیسیون اجتماعی را تأیید می‌کند.

در مورد دومین بررسی که به کمیسیون «کار، سیاست اجتماعی و فعالیت‌های کهنه سربازان» در روسیه برمی‎گردد به‌نظر می‌رسد که دیدگاه پارلمان روسیه نسبت به مسائل اجتماعی هم‌پوشانی بیشتری با سبقه کمیسیون اجتماعی در ایران دارد؛ به‌گونه‌ای که «کار» در این کمیسیون موضوع محوری بوده و پرداختن به امور کهنه‌سربازان نیز بخشی محوری از این کمیسیون را در برمی‌گیرد. چنین امری، یادآور اهمیت امور مربوط به ایثارگران در کمیسیون اجتماعی ایران است؛ بااین‌حال کمیسیون «کار، سیاست اجتماعی و فعالیت‌های کهنه‌سربازان» در روسیه نیز حیطه فعالیت گسترده‌ای داشته و انواع مسائل اجتماعی از قبیل امور مربوط به زنان و جوانان، سیاست‌های جمعیتی، بیمه‌های سلامت و امور مربوط به مسائل اجتماعی و بی‌خانمآنها نیز ذیل آن تعریف شده است. ازاین‌حیث می‌توان گفت در پارلمان روسیه نیز تقسیم کاری تاکنون در قبال مسائل متعدد اجتماعی صورت نگرفته و حوزه‌های متکثر ذیل نامی واحد پیگیری می‌شوند.

جدول 4. خلاصه مطالعه تطبیقی کمیسیون‌ها

ماخذ: یافته های پژوهش.

آنچه در اینجا برحسب یک مطالعه تطبیقی اولیه میان کمیسیون‌های مشغول به مسائل اجتماعی در سه کشور انجام گرفت، به‌مرور در بخش مربوط به یافته‌های پژوهش و با استناد به مصاحبه‌های صورت‌گرفته در مورد ایران تحلیل و تدقیق می‌شود.

3. روش و چارچوب پژوهش

این پژوهش ازجمله پژوهش‌های کیفی است که با روش تحلیل مضمون دنبال شده است؛ به‌منظور دستیابی به تجارب زیسته سازمانی و به‌منظور گردآوری داده‌ها مصاحبه‌های نیمه ساختاریافته با نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی دوره دهم، یازدهم و دوازدهم و سایر بازیگران مرتبط با کمیسیون انجام شد. مصاحبه‌ها تا جایی ادامه یافت تا اشباع نظری حاصل شود. سپس مطابق با اصول روش تحلیل مضمون به کدگذاری و استخراج مفاهیم موجود پرداختیم.

3-1. کنشگران مرتبط با کمیسیون اجتماعی

همان‌طور که در قسمت قبل اشاره شد، ویژگی‌هایی همچون رشته تحصیلی داوطلبان و پیشینه شغلی و حرفه‌ای آنها ازجمله مواردی بوده که روند ورود به کمیسیون اجتماعی را تسهیل می‌کند. در اینجا ذکر این نکته لازم است که باتوجه به وسعت حوزه‌های مدنظر کمیسیون اجتماعی گروه‌های تحصیلی و حرفه‌ای متنوعی نیز تمایل به ورود به این کمیسیون دارند؛ ازاین‌حیث می‌توان طیفی از نمایندگان مجلس با حرفه‌ها و تحصیلات مربوط به رشته‌های پزشکی تا حقوق، علوم اجتماعی و سیاسی را مدنظر قرار داد. چنین امری در نوع خود به مثابه امری دو سویه نمایان می‌شود؛ از یک سو باتوجه به مسائل اجتماعی متعدد که گروه‌های اجتماعی کثیری را تحت تأثیر قرار می‌دهد حضور نمایندگانی از طیف‌های تحصیلی و شغلی گوناگون می‌تواند تسهیل‌گر امر اجتماعی باشد. ازسوی‌دیگر، حضور اقشار و گروه‌های متعدد تصویر کمیسیون اجتماعی به‌عنوان کمیسیونی تخصصی در حوزه اجتماعی را خدشه‌دار کرده است. در مجلس شورای اسلامی، کمیسیون‌هایی همچون کمیسیون قضائی و کمیسیون بهداشت هریک جایگاه حضور افراد متخصص در حوزه حقوق و همچنین پزشکی هستند؛ چنین امری خود به مثابه ایجاد محدودیتی ابتدایی جهت ورود به کمیسیون‌ها بوده که نیروهای غیرمتخصص را از متخصص غربال می‌کند. این در حالی است که در مورد کمیسیون اجتماعی این فیلتر ابتدایی وجود ندارد. با وجود رشته‌های متعدد در حوزه‌های اجتماعی همچون گرایش‌های گوناگون سیاستگذاری اجتماعی حضور چنین افرادی در کمیسیون اجتماعی بسیار محدود است و نمی‌توان از کمیسیون اجتماعی به‌عنوان جایگاه تخصصی این افراد یاد کرد. در ادامه ارائه توضیحاتی توصیفی در مورد نمایندگان و کارشناسان حاضر در این پژوهش مهم می‌نماید.

جدول 5. ویژگی‌های توصیفی مصاحبه‌شوندگان

ماخذ: همان.

3-2. چارچوب مفهومی پژوهش

در پژوهش‌های کیفی از پیش‌فرض‌های نظری و مفهومی تا جای ممکن اجتناب می‌گردد. ولی مطالعه ادبیات و مفاهیم مرتبط برای فهم اضلاع مسئله و طراحی نقشه راه پژوهش و طراحی استراتژی‌های جمع‌آوری داده و صورت‌بندی آن ضروری است. در این پژوهش مسئله این است که کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی به‌مثابه یک پدیده سازمانی روایت و صورت‌بندی شود. لذا باید ادبیات مفهومی سازمان و اضلاع تحلیلی آن در مسئله قدری تشریح گردد.

سازمان، پدیده‌ای است اجتماعی که به‌طور آگاهانه هماهنگ شده و حدود و ثغور مشخصی دارد و تقریبا به‌طور مداوم، هدف یا اهداف مشترکی را دنبال می‌کند. در مطالعه یک سازمان به دنبال این هستیم که سازمان در محیط متناسب با خود چگونه شکل گرفته و ساختارمند می‌شود؟ و با رویکرد طراحی این ایده پیجویی می‌شود که چگونه می‌توان سازمان‌ها را به گونه‌ای طراحی کرد که اثربخشی آنها افزایش یابد؟ در یک تقسیم‌بندی کلان می‌توان ابعادی برای تحلیل و طراحی سازمان شامل ابعادساختاری، ابعاد محتوایی و ابعاد فرایندی مدنظر گرفت. در مطالعه کیفی هر سازمانی می‌توان مبتنی‌بر تجارب‌زیسته مرتبط با آن سازمان این ابعاد را به‌تفصیل پی گرفت. در این پژوهش کمیسیون اجتماعی مجلس به‌مثابه یک سازمان کنشگر در حوزه خط‌مشی‌گذرای مدنظر است. این سازمان و نهاد در محیط و سیستم خط‌مشی‌گذاری جمهوری اسلامی و قوه مقننه کارکرد مهمی در طراحی و نظارت خط‌مشی‌های مرتبط با امور اجتماعی دارد. تجارب زیسته این سازمان فهم پدیدارشناسانه و ملموسی با واقعیت این کمیسیون را ممکن کرده و زمینه را برای یادگیری سازمانی و بازطراحی سازمانی فراهم می‌آورد. 

3-2-1. ابعاد ساختاری

ساختار سازمانی، الگو یا شیوه‌ای است که به‌وسیله آن، فعالیت‌های سازمانی تقسیم، سازمان‌دهی و هماهنگ می‌شوند. سازمآنها ساختارهایی را به‌وجود می‌آورند؛ تا فعالیت‌های عوامل انجام کار را هماهنگ کرده و اعمال اعضا را کنترل نمایند. ساختار سازمانی در نمودار سازمانی نمایان می‌شود. نمودار سازمانی نیز یک نماد قابل رؤیت از کل فعالیت‌ها و فرایندهای سازمان است. از ابعاد ساختاری سازمان می‌توان به مواردی چون: پیچیدگی، رسمیت، تمرکز، حرفه‌ای گرایی و نسبت کارکنان اداری اشاره کرد.

جدول 6. ابعاد ساختاری سازمان

ماخذ: همان.

3-2-2. ابعاد محتوایی

ابعاد محتوایی به ویژگی‌های کلی و محیطی سازمان مربوط هستند و در تعیین یا شکل‌دهی ابعاد ساختاری نقش تأثیرگذار دارند. محیط، اهداف و راهبردها، اندازه، فناوری، فرهنگ سازمانی از مؤلفه‌ها و ابعاد محتوایی هر سازمانی محسوب می‌شوند. در کمیسیون اجتماعی، به دنبال این هستیم که این کمیسیون مبتنی‌بر آیین‌نامه داخلی چه اهداف و راهبردهایی را در عمل دنبال می‌کند؟ تحت تأثیر واقعی چه شرایط بیرونی از انتظارات مردمی، سازمان‌های مرتبط، گروه‌های مخاطب سیاستی و ذی‌نفعان و غیره کنشگری می‌کند؟ اعضای کمیسیون و دبیرخانه به لحاظ کمّی‌وکیفی چگونه عمل می‌کنند؟ فرهنگ سازمانی مستقر بر کمیسیون چیست؟ دبیرخانه کمیسیون و خود کمیسیون از چه سازوکارها و فناوری‌هایی برای انجام مأموریتهای تقنینی و نظارتی خود بهره می‌برند؟

جدول 7. ابعاد محتوایی سازمان

ماخذ: همان.

3-2-3. ابعاد فرایندی

کنش سیاستی یک سازمان دولتی را می‌توان در قالب فرایندی چندمرحله‌ای و پویا صورت‌بندی کرد. ایده مدلسازی فرایند خط‌مشی‌گذاری سازمانی به‌صورت مرحله‌ای و تجویزی برای اولین بار توسط لاسول (1956) در هفت‌مرحله شد. این رویکرد مرحله‌ای با مدل درونداد-برونداد استون در آمیخته و به یک مدل چرخه‌ای تحت عنوان چرخه سیاستی تبدیل شده است. دستورگذاری، تدوین خط‌مشی، تصویب و مشروعیت‌بخشی و ارزش‌یابی و نظارت از مهم‌ترین ابعاد فرایندی کنش سازمانی محسوب می‌شوند. در رابطه با تجربه‌زیسته کمیسیون اجتماعی به‌مثابه یک سازمان در نزد کنشگران این کمیسیون، به دنبال این هستیم که چه مسائلی مرتبط با دستورکارگذاری کمیسیون وجود دارد؟ شناسایی و تدوین طرح و درخواست تدوین لایحه در این کمیسیون چگونه رخ می‌دهد؟ با طرح‌ها و لوایح تدوین شده در این کمیسیون چه مواجهه‌ای صورت می‌گیرد و چگونه کمیسیون آنها را تا مرحله تبدیل‌شدن به قانون همراهی و پشتیبانی می‌کند؟ کمیسیون اجتماعی چگونه بر حوزه موضوعی خود نظارت می‌کند؟

جدول 8. ابعاد فرایندی سازمان

ماخذ: همان.

4. یافته‌های پژوهش

در این بخش تلاش می‌کنیم بنابر چارچوب مفهومی مطرح شده، یافته‌های حاصل از مصاحبه‌های نیمه‌ساختار یافته را تنظیم کنیم. براساس آنچه پیش از این گفته شد این یافته‌ها در سه دسته ساختاری، فرایندی و محتوایی قابل پیگیری است که هریک عناوین متعددی را به‌عنوان زیرمجموعه دربرمی‌گیرند. در ادامه به تشریح این موارد می‌پردازیم:

4-1. ابعاد ساختاری کمیسیون اجتماعی

4-1-1. پیچیدگی

الف) روابط ساختاری کمیسیون اجتماعی

به‌طورکلی ساختار کمیسیون‌های موجود در مجلس از منظر نقش‌های فعال در آن مشابه است. براساس آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تعداد اعضای هر کمیسیون مابین حداقل 19 و حداکثر 23 نفر متغیر است. چنین امری به انتخاب نمایندگان و اولویت‎بندی آنها در گزینش کمیسیون بستگی دارد و درصورتی‌که تعداد نفرات یک کمیسیون به حدنصاب نرسد هیئت مشترک متشکل از اعضای کمیسیون آیین‎نامه داخلی و هیئت‌رئیسه مجلس مکلف است اعضای آن کمیسیون را که نمی‌توانند کمتر از ده نفر باشد برای یک دوره تعیین کنند. بااین‌حال، جایگاه رئیس، نایب‌رئیس، سخنگو، دبیر اول و دوم و سپس سایر اعضا ازجمله جایگاه‌های ثابت در هریک از کمیسیون‌های تخصصی مجلس است.

جایگاه‌های دبیر اول و دبیر دوم به‌منظور بهبود کارآمدی کمیسیون اجتماعی در سال‌های اخیر تغییر کرده است. به‌این‌ترتیب، دبیر اول به‌عنوان دبیر تقنینی و دبیر دوم به‌عنوان دبیر نظارتی شناخته می‌شود تا ازاین‌حیث وظایف محوله به کمیسیون اجتماعی در دو بُعد تقنینی و نظارتی عملیاتی شود. دبیر تقنینی عموماً وظایفی از قبیل ارائه برنامه‌های کمیسیون در مورد ارائه طرح‌ها و لوایح، هماهنگی برنامه‌های هفتگی کمیسیون با رئیس کمیسیون، پیگیری طرح‌ها و لوایح در دستور کار، قرائت حکم، استماع نظرات و ارائه گزارشی از وضعیت جلسات را برعهده دارد. دبیر اول عموماً در ارتباط وثیق با معاونت قوانین عمل می‎کند. در بُعد دیگر، دبیر دوم نقش نظارتی در کمیسیون اجتماعی را برعهده دارد؛ این نظارت در دو بُعد نظارت بر امور کمیسیون اجتماعی و هم نظارت بر اجرای احکام و قوانین قابل پیگیری است. به‌طورکلی دبیر دوم نیز در ارتباط تنگاتنگ با معاونت نظارت قرار دارد و نسبت به دبیر تقنینی سبقه کوتاه‌تری دارد [8].

در روند پیشنهاد و تصویب یک طرح و لایحه در کمیسیون اجتماعی توجه به تعاملات میان هیئت‌رئیسه و صحن علنی مجلس به‌ویژه هیئت رئیسه مجلس شورای اسلامی مهم می‌نماید؛ چنین امری کمیسیون اجتماعی را مستقیماً در ارتباط با هیئت‌رئیسه و صحن داخلی مجلس قرار می‌دهد. تعاملات نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی به‌ویژه رئیس کمیسیون با هیئت رئیسه مجلس در این نقطه نقش پررنگی ایفا می‌کند؛ این امر در میزان اولویت‌دهی به یک پیشنهاد و طرح آن در صحن علنی مجلس تأثیرگذار است. یک از نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی در دوره یازدهم [5] در رابطه با این تعاملات گفت:

«تعامل کمیسیون بیشتر به ریاست کمیسیون برمی‌گردد؛ یعنی ریاست کمیسیون بایستی این تجربه لازم را برای ایجاد تعامل با هیئت‌رئیسه مخصوصاً رئیس مجلس داشته باشد [...] نوع دیالوگی که خود رئیس کمیسیون دارد با هیئت‌رئیسه مخصوصا رئیس مجلس، اگر بتواند علمی و اقناع کننده باشد یعنی ما بایستی رئیس مجلس را به نوعی به اقناع برسانیم که هم بیاورد در دستور جلسه، هم میدانید که حمایت رئیس مجلس نه حمایت آشکارش، همین که بالاخره صحن یک جوری صحن مجلس یک طوری است که نمایندگان یک فهمی از کلیت آن می‌گیرند که هیئت‌رئیسه موافق این بحث هست یا مخالف است این قانون نانوشته است [...] اگر رئیس مجلس با اقناع کامل یک مصوبه‌ای را بیاورد بخوانند و رأی بگیرد و بالاخره چی میگن مثلاً 2 تا هیئت‌رئیسه هم صحبت بکنند که معلوم می‌شود که رئیس مجلس هماهنگ است با فلانی که صحبت کرده است قطعاً در اخذ رأی مثبت مجلس تأثیر دارد».                                

شکل 1. ساختار کمیسیون اجتماعی

ماخذ: یافته های پژوهش.

ب) ضرورت بازطراحی کمیته‌های تخصصی

نکته بعدی که ابعاد ساختاری کمیسیون‌ها مهم به‌نظر می‌رسد به کمیته‌های کمیسیون اجتماعی و نقش‌ها و وظایف هریک از آنها بازمی‌گردد. شکل‌گیری کمیته‌ها براساس وظایف در نظر گرفته شده در آیین‌نامه داخلی مجلس برای هریک از کمیسیون‌های تخصصی و به‌منظور بررسی تخصصی و دقیق طرح‌ها و لوایحی است که از ابعاد تخصصی و گستردگی ویژه‌ای برخوردارند و این امر ضرورت بررسی آنها نزد افراد متخصص آن حوزه مشخص را ایجاب می‌کند. درعین‌حال، کمیته از قدرت لازم به‌منظور تصویب یک طرح یا لایحه برخوردار نیست؛ بلکه وظیفه آن در حد بررسی بوده و مجدداً گفت‌وگوهای نهایی در مورد رد یا تصویب یک پیشنهاد در درون کمیسیون صورت می‌پذیرد [8]. در ادامه به‌اختصار به تشریح حوزه فعالیت هریک از این کمیته‌ها می‌پردازیم.

براساس داده‌های مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1399 هجری شمسی مهم‌ترین کمیته‌های کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم به‌شرح زیر است [32]:                   

شکل 2. کمیته‌های کمیسیون اجتماعی

ساختار کمیسیون‌های تخصصی مجلس به‌گونه‌ای است که با اینکه هریک از کمیسیون‌های تخصصی وظیفه بررسی طرح‌های مرتبط را دارند اما به‌منظور تسهیل امور و بررسی جزئیات طرح‌ها و لوایح اقدام به ایجاد برخی کمیته‌های تخصصی نیز می‌کنند. چنین امری عموماً از چارچوبی سفت و سخت برخوردار نبوده و براساس طرح‌ها و و لوایح دریافتی در هر دوره امکان جرح و تعدیل در این موارد وجود دارد. با‌این‌حال، برحسب تجربیات هریک از مصاحبه‌شونده‌ها به ذکر و توضیح کمیته‌های فعال در دوره‌های مختلف کمیسیون اجتماعی می‌پردازیم:

در این بخش، بررسی‌های صورت گرفته پیرامون شکل‌گیری و عملکرد کمیته‌های تخصصی در کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی، حاکی از آن است که این ساختار عمدتاً به‌منظور حفظ تشریفات سازمانی و رویه‌های اداری در این کمیسیون ایجاد شده است. نتایج پژوهش نشان می‌دهد که در بسیاری از موارد، کمیته‌های مذکور به مباحثات تخصصی و عمیق درخصوص طرح‌ها و لوایح ارجاعی نمی‌پردازند و صرفاً به بررسی سطحی و کلی موضوعات اکتفا می‌کنند. ازسوی‌دیگر، با وجود مسئولیت‌های سنگینی که براساس وظایف محوله به کمیته‌ها ارجاع می‌شود، این ساختار اختیار تصمیم‌گیری نهایی را ندارد و مصوبات نهایی کمیته‌ها مجدداً به‌منظور بررسی و تصویب به کمیسیون اجتماعی ارجاع می‌شود. این امر نه‌تنها موجب اتلاف وقت و منابع کمیسیون می‌شود، بلکه به پیچیدگی فرایند تصمیم‌گیری در این حوزه نیز دامن می‌زند. تعدد کمیته‌های تخصصی در کمیسیون اجتماعی، علاوه‌بر افزایش بار کاری اعضای کمیسیون، موجب موازی‌کاری و ایجاد رویه‌های موازی در بررسی طرح‌ها و لوایح می‌شود. این امر نه‌تنها کارایی کمیسیون را کاهش می‌دهد، بلکه امکان بروز تعارض در تصمیم‌گیری‌ها را نیز افزایش می‌دهد. یکی از کارشناسان اسبق مرکز پژوهش‌های مجلس در این خصوص گفت:

«در این‌طور مواقع [طرح یک موضوع تخصصی در مجلس] معمولا می‌گویند که این موضوع در کمیته برود، یک کمیته‌ای را برای آن تشکیل می‌دهند و می‌گویند به کمیته برود و در آن کمیته با نمایندگان کمتر و تخصصی‌تر و کارشناسان کمتر این موضوع به بحث و بررسی گذاشته شود، اما کمیته قدرت تصویب نهایی آن موضوع را ندارد. آن چیزی که از کمیته بیرون می‌آمد، نهایتاً در کمیسیون می‌آمد و آنجا دوباره به بحث گذاشته می‌شد، یک توضیحی داده می‌شد و دوباره کمیسیون تصمیم‌گیر نهایی بود».

با توجه به نظرات مصاحبه‌شوندگان در مورد جایگاه و کارکرد کمیته‌ها، می‌توان نتیجه گرفت که ساختار فعلی کمیته‌های تخصصی در کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی نیازمند بازنگری جدی است. به‌منظور افزایش کارایی و اثربخشی این کمیسیون می‌توان به تعریف دقیق وظایف هریک از کمیته‌ها و تفویض اختیارات لازم به آنها پرداخت تا ازاین‌حیث از موازی‌کاری و تداخل وظایف جلوگیری گردد. علاوه‌بر این، در برخی موارد می‌توان اختیار تصمیم‌گیری نهایی را به کمیته‌ها در مورد موضوعات فنی و تخصصی اعطا کرد تا از طولانی شدن فرایند بررسی و تصویب طرح‌ها و لوایح جلوگیری شود. کاهش تعداد کمیته‌ها نقطه‌نظر دیگری است که می‌تواند به کاهش پیچیدگی ساختار کمیسیون اجتماعی و افزایش کارایی آن منتهی شود.

4-1-2. رسمیت

الف) تصلب آیین‌نامه داخلی و ایستایی ساختار کمیسیون

یکی از نکات حائزاهمیت در خلال گفت‌وگوها به «تغییرناپذیری آیین‌نامه داخلی مجلس» برمی‌گشت. چنین امری در مصاحبه‌ها به‌صورت مستقیم و در قالب یک نقطه ضعف در مورد کمیسیون اجتماعی مطرح نشد اما تجمیع یافته‌ها نشان می‌دهد که آیین‌نامه داخلی مجلس همچون امری تغییرناپذیر تلقی شده که کارآمدی کمیسیون را با مشکل مواجه می‌کند. این در حالی است که درمواردی به‌نظر می‌رسد تغییر و تحول در آیین‌نامه داخلی مشخصاً در حوزه کمیسیون اجتماعی و بازنویسی بخشی از وظایف می‌تواند چاره‌ای در مورد حوزه گسترده کمیسیون اجتماعی باشد. چنین امری درصورتی‌که بازاندیشی اساسی در حوزه فعالیت‎ها و اختیارات کمیسیون صورت بگیرد می‌تواند ساختار کلی را تغییر بدهد.

ب) طراحی مکانیزم‌‌‌هایی جهت استفاده حداکثری از اسناد، داده‌ها و آمار در تصمیم‌گیری‌های کمیسیون

مجلس به‌عنوان ساختاری که سالیان متمادی پابرجا بوده هر دوره با حضور افراد جدیدی سر و کار دارد؛ دوره چهارساله فرصتی است که در آن طرح‌ها و لوایحی بررسی و اجرا می‌شود؛ چنین بررسی‌هایی تا حد زیادی منوط به آمار و اسنادی است که باید از دوره‌های قبلی ثبت و ضبط شده‌باشد. بااین‌حال، به گفته مصاحبه‌شوندگان حاضر در این پژوهش داده‌های آماری عموماً آنطور که باید و شاید در دسترس نبوده و همین امر زمینه‌ساز دوباره‌کاری و شروع یک وظیفه از ابتدا می‌شود. نماینده دوره دهم [11] ضعف سیستم اسنادی و دبیرخانه کمیسیون اجتماعی را از مهم‌ترین ضعف‌های این دوره دانست: «در کمیسیون بزرگترین ضعفم این بود که دبیری منظم نبود؛ یعنی آنجا سیستمی نبود که من بیام دست بزنم ببینم که اینجا مثلاً در مورد اشتغال تا الان چه شده؛ هر دوره عوض می‌شود از صفر شروع می‌شود».

این امر محدود به دوره دهم نبوده و در دوره یازدهم در مورد طرح «سامان‌دهی کارکنان» نیز مجدداً ضعف آماری به محل مناقشه دولت و مجلس تبدیل شد. تجربه مسئول سازمان اداری استخدامی [10] از نبود آمار و مشکلات ناشی از آن به این صورت بود:

«اصلاً یکی از گیرهای جدی با مجلس این بود که اخه ما نمی‌دونیم اینها چند نفرند، چه کسی را تبدیل (وضعیت) کنیم؟ آمار نداریم، دستگاه اجرایی هم در ابراز آمارها تعلل می‌کردند و این‌ آمار در اختیار نبود و ما یکی از مسائل دیگری که با دوستان داشتیم این بود که می‎گفتیم خب اصلاً ما آمار نداریم؛ خب وقتی من اصلاً آمار نداریم چطور میتونیم براش تصمیم بگیریم؟ منی که الان میخوام تصمیم بگیرم که تعدادی کارمند در دولت به‌کارگیری شوند، تبدیل وضع بشوند، خب نمیدانم چند تا، همینجوری تصمیم بگیرم؟ این اصلاً معقول نیست. سه، چهار باری هم که در پیش رئیس مجلس جلسه تشکیل شد ما حرفمان همین بود؛ استدلال‌مون هم خیلی واضح بود؛ مثلاً ما می‎گفتیم آمارش موجود نیست. لذا اصلاً برآورد بار مالی و غیرش هم نیست. برنامه بودجه حرفش این بود که بار مالی دارد و به‌شدت سنگین است».

برآورد بار مالی سنگین از جانب نهادهای دولتی و نبود آمار مشخص ازجمله پرتکرارترین مفاهیمی است که تعامل دولت و مجلس را تحت شعاع قرار داده است. چنین امری هم به نارضایتی اعضای کمیسیون اجتماعی و هم کارکنان حاضر در وزارتخانه‌ها و ادارات گوناگون منجر شده است. تعامل مناقشه‌برانگیز دولت و مجلس امری که در حیطه‌‌های مختلف نمایان شده و اینجا فقط به بخشی از آن ذیل مباحث آماری پرداختیم. چنین امری به‌تدریج زنجیره تصویب و سپس اجرا را با مشکل مواجه کرده به‌گونه‌ای که اغلب دو طرف حاضر در این تعامل به‌صورت اجباری سعی در برآورده کردن خواسته‌های خود دارند.

4-1-3. تمرکز

الف) تعارض منافع سازمانی و شخصی

بخش بعدی که به‌عنوان ضعف کمیسیون اجتماعی شناسایی شد به تعارض منافع شخصی و سازمانی در کمیسیون اجتماعی برمی‌گردد؛ البته این موضوع مختص کمیسیون اجتماعی نبوده اما در اینجا به‌واسطه جامعه آماری مدنظر ما صرفاً به کمیسیون اجتماعی می‌پردازیم. اصل تعارض منافع از دیرباز در ادبیات تخصصی امری متداول بوده به‌گونه‌ای که ضرورت شکل‌گیری قوانین گوناگون در جهت اصلاح و مدیریت تعارض منافع احساس شده است. تعارض منافع سازمانی و شخصی که تا حدی زیادی با معضل کسب رأی مجدد نیز ارتباط پیدا می‌کند به‌گونه‎ای که حتی در دوره یازدهم به روایت یکی از نمایندگان [7] طرح تعارض منافع آرای حداکثری از جانب نمایندگان کسب نکرد و همچنان مسکوت ماند. اولویت‌بندی منافع و ارجح دانستن منافع جمعی بر منافع شخصی در میان نمایندگان ازجمله نکاتی حائز اهمیتی است که می‌تواند به کیفیت ساختار کلی مجلس کمک کند. نماینده دوره یازدهم [3] اصل تعارض منافع سازمانی و شخصی را این‌گونه توضیح داد:

«یک بحث دیگر خدمت شما عرض کنم که در حوزه قانونگذاری به‌نظر من آسیب است، ببینید تعارض منافع یک واقعیتی است که وجود دارد. اگر در بررسی یک قانون، به‌عنوان نمونه، شخصی در حوزه واردات دارو شرکت داشته باشد و به ‌نوعی مناسباتی داشته باشد، مطمئناً در تصویب قوانینی که بیاید آن را سامان‌دهی کند، آن بزنگاه‌هایی را سعی می‌کند کار کند که در آنجا به منافع او و شرکتش دخیل است. پس اینکه عرض کردم در حوزه اخلاق اعتقادی نماینده مؤثراست این قسمت قضیه است که طرف بیاید صرفاً منافع مردم را نگاه کند و منافع شخصی خود را نبیند. اینها آسیب‌هایی است که در بخش تقنین می‌تواند برای ما آسیب باشد».

4-1-4. حرفه‌ای‌گرایی

الف) نقطه عطف ورود نیروی انسانی به کمیسیون اجتماعی

ورود به هریک از کمیسیون‌های تخصصی مجلس متضمن ارائه رزومه‌ای تخصصی در حوزه مذکور است. کمیسیون اجتماعی به واسطه پرداختن به مسائل اجتماعی میزبان نمایندگانی است که در قدم اول خود را دغدغه‌مند در حوزه اجتماعی معرفی کرده‌اند. چنین امری تا حد زیادی از پیشینه شغلی نمایندگان پیش از ورود به کمیسیون اجتماعی نشأت گرفته‌است. پیشینه شغلی، تحصیلات و قید کمیسیون اجتماعی به‌عنوان اولویت اول در اولویت‌بندی انتخاب کمیسیون‌ها، همه ازجمله مواردی هستند که ورود به کمیسیون اجتماعی را هموار می‌کنند. به‌طورکلی،کمیسیون اجتماعی حوزه‌های متنوع و متکثری که در برمی‌گیرد به گروه‌ها و اقشار مختلف جامعه مربوط می‌شود و ازاین‌حیث علاقه‌مندان ورود به کمیسیون اجتماعی نیز گروه‌های متکثری هستند. در این میان در بین نمونه‌های این پژوهش نمایندگان به سبقه اجتماعی خود پیش از ورود به کمیسیون اجتماعی اشاره کردند که آنها را به این سمت و سو سوق داد؛ برای مثال یکی از نمایندگان دوره یازدهم عضو کمیسیون اجتماعی [1] در این مورد گفت:

«بنده علاقمندبراساس پیشینه‌ای که داشتم، مسئول فرهنگی سپاه پاسداران بودم، به مسائل اجتماعی و مسائل فرهنگی علاقه‌مند بودم و نظر به تحصیلات و تجربه و پیشینه‌ای که داشتم به هر نحوی کمیسیون اجتماعی را یک ظرفیتی دیدم که شاید بتوانم تجارب، اندوخته‌های فکری و دغدغه‌های خود را در این کمیسیون عملیاتی‌تر بکنم».

   چنین امری تا حدی بیانگر ایماژ کلی کمیسیون اجتماعی مبنی‌بر کمیسیونی «پرطرفدار» و یا «کم‌هوادار» است. نمایندگان حاضر در این پژوهش نقطه عطف ورود به کمیسیون اجتماعی را پیشینه شغلی، علاقه شخصی و دغدغه‌های موجود در عرصه اجتماعی معرفی کردند؛ ازاین‌حیث انتخاب کمیسیون اجتماعی به‌عنوان انتخابی آگاهانه و مبتنی و بر علاقه شخصی قلمداد شد. از‌این‌حیث می‌توان گفت کمیسیون در رده 4 یا 5 کمیسیون ابتدایی است که جزو اولویت‌های اصلی نمایندگان بوده و برای ورود به آن چانه‌زنی می‌کنند. بر این اساس اهمیت امتیازبندی‌ها و فعالیت حرفه‌ای در حوزه امور اجتماعی دو چندان می‌شود. نایب‌رئیس کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم [1] در این باره گفت:

«برای کمیسیون اجتماعی اگر پنجاه نفر اولویت اول بزنن طبیعتا حدود 20 نفر را برای آن کمیسیون انتخاب می‌کنند و براساس امتیازی که گرفتید، متأثر از سابقه نماینده ادوار بودن، عضو پیشین آن کمسیون بودن، مدرک تحصیلی متناسب با کمیسیون، سابقه کاری است [...] یعنی شما مثلاً حساب کن مثلاً اگر برای یک دوره نمایندگی250 امتیاز میدن، اگر عضو کمیسیون اجتماعی باشی و بخواهی دوباره به آن کمیسیون بری 500 امتیاز بهت میدن؛ یعنی سابقه نمایندگی یک امتیاز است[...] من کمیسیون اجتماعی انتخاب اولم بود؛ کمیسیون اجتماعی یکی از کمیسیون‌های پرطرفدار مجلس اول است».

درعین‌حال در سوی دیگر روایت‌هایی مطرح شد که کمیسیون اجتماعی به‌عنوان کمیسیونی کم‌طرفدار قلمداد شده که تکمیل ظرفیت آن اغلب با مشکل مواجه است. برحسب چنین دیدگاهی ورود به کمیسیون اجتماعی امری رقابتی نبوده و همین امر بر کیفیت نیروی انسانی حاضر در کمیسیون اجتماعی اثرگذار است. یکی از مسئولان سازمان اداری - استخدامی و در ارتباط با کمیسیون اجتماعی [13] علل اقبال اندک نمایندگان نسبت به کمیسیون اجتماعی را این‌گونه تشریح کرد:

« کمیسیونی مثل نفت به لحاظ تأثیر­گذاری‌ای که دارد، سیاست خارجی به خاطر جذابیت‎هایی که دارد، کمیسیون برنامه بودجه به‌لحاظ دسترسی‎هایی که دارد طبیعی است که در نگاه نماینده‌ها، آن کمیسیون‏ها به مراتب  قدرت اجرایی بیشتری دارند».

   روایت‌های مبنی‌بر کم‌طرفداری کمیسیون اجتماعی عموماً در مصاحبه‌های نهادها و ادارات مرتبط با کمیسیون اجتماعی مشاهده شده است. تعاملات مناقشه‌برانگیز کمیسیون اجتماعی با نهادهای بیرونی به‌ویژه سازمان اداری استخدامی حاکی از معرفی کمیسیون اجتماعی در قامت کمیسیونی است که ضرورت و کارکرد آن هنوز به‌درستی درک نشده است. بخشی از این ابهام به حوزه‎های زیرمجموعه کمیسیون اجتماعی برمی‌گردد که متعاقباً به تشریح آن می‌پردازیم.

ازجمله نکات حائز اهمیت در کیفیت و کارایی هر کمیسیونی به نیروی انسانی حاضر در آن برمی‌گردد؛ نمایندگان هریک به فراخور علایق و همچنین پیشینه شغلی‌ای که داشته‌اند کمیسیون اجتماعی را به‌عنوان کمیسیون تخصصی برمی‌گزینند، بااین‌حال این عوامل الزاماً به معنای حضور نیروی تخصصی در کمیسیون اجتماعی نیست. ازجمله مباحثی که در مورد ضعف نیروی انسانی در کمیسیون اجتماعی به‌طور جدی مدنظر قرار می‌گیرد به حوزه‌ها و رشته‌های گوناگونی برمی‌گردد که نمایندگان مجلس در آن تحصیل کرده و از آن حیث وارد کمیسیون اجتماعی شده‌اند. در تعاملات مداوم سازمان اداری استخدامی با کمیسیون اجتماعی «ضعف نیاروی انسانی» ازجمله کلیدی‌ترین عواملی است که به نارسایی در تعاملات این دو نهاد معرفی منجر شده است؛ نخستین نکته طرح شده در مصاحبه‌ها به این موضوع برمی‌گردد که افراد حاضر در کمیسیون اجتماعی ملغمه‌ای از افراد با تخصص‌ها و تحصیلات گوناگون هستند [14]. این در حالی است که در کمیسیون‌هایی همچون کمیسیون قضایی،  قضات و تحصیل‎کردگان حقوق اعضای این کمیسیون را تشکیل می‌دهد؛ یا در مثال کمیسیون بهداشت اغلب افراد تحصیل‌کردگان رشته‌های علوم پزشکی هستند. چنین امری در مورد کمیسیون اجتماعی صدق نکرده و تکثر نگاه‌ها در کمیسیون اجتماعی بسیار زیاد است. این تکثر نگاه‌ها به‌تدریج تعامل و دیالوگ با اعضای کمیسیون اجتماعی به‌منظور رسیدن به نگاهی مشترک را با مشکل مواجه کرده است. کارشناس پیشین مرکز پژوهش‌ها [12] در این مورد گفت:

«کمیسیون بهداشت جزو کمیسیون هایی است که اعضایش معمولاً یکدست‌تر است؛ یعنی غلبه‌ای به حوزه پزشکی و علوم پزشکی دارد و موضع‌ها مشخص اند و افراد معمولاً هیئت علمی دانشگاه‌ها هستند یا در دانشگاه‌های علوم پزشکی کار کرده‌اند و حداقل از آنجا فارغ التحصیل شده‌اند؛ سطح بندی را می‌فهمند و خیلی مسائل را متوجه می‌شوند. ادبیات مشترک تحصیلی باهم داشته‌اند و ادبیات مشترک کاری باهم داشته‌اند؛ اما کمیسیون اجتماعی و حتی کمیسیون فرهنگی و شاید کمیسیون نمی‌دانم مثلاً اقتصادی هم اینطور باشد که خیلی همگن نباشند و فرد ممکن است تحصیلات مرتبط نداشته باشد اما به خاطر مسائل معیشتی، بخواهد در کمیسیون اقتصادی برود و در آنجا کمک کند. بهداشت خیلی فرق دارد. حقوقی هم این خوبی را دارد که خیلی در آن شفاف‌تر است؛ چون اعضای کمیسیون حقوقی افرادی اند که از نظر تحصیلی مرتبط اند؛ اما در بقیه کمیسیون‌ها معمولاً اینطور نیست».

این ضعف فقط از جانب نهادهای مرتبط با کمیسیون اجتماعی مطرح نشده و نمایندگان حاضر در این پژوهش نیز بعضاً به این نکته اشاره کردند. برای مثال یکی از نمایندگان [3] این موضوع را این‌گونه تشریح کرد:

«نکته بعدی نقطه‌ضعف کمیسیون‌ها، ازجمله کمیسیون اجتماعی، عمده آن برمی‌گردد به نیروهایی که در این حوزه تخصصی ندارند. این هم یک آسیب است که در این کمیسیون وجود دارد. مورد بوده که مثلاً در همین کمیسیونی که ما بودیم، شاید اصلاً نشود، شاید در طی یک سال گذشته تا پایان سال، نماینده‌ای اولاً 5 جلسه به کمیسیون نیامده است. نمونه‌اش را ما داریم. 5 جلسه شرکت نکرده است. این یک نکته. نکته بعدی طرف اصلاً هیچ حرفی نزده است. در آنجا نشسته، چایی‌اش را خورده، میوه‌اش را خورده است. آسیب می‌خواهم بگویم خود عدم تخصص و عدم اشراف و عدم شاید بگوییم که حساسیت نماینده به آن وظیفه‌اش، آسیب‌هایی است که در کمیسیون‌های مختلف و کمیسیون اجتماعی هم قطعاً وجود دارد».

ب) ضریب تخصص‌گرایی در ورود به کمیسیون اجتماعی

براساس آنچه پیش از این گفته شد در انتخاب کمیسیون اجتماعی مجلس توسط اعضا، «تخصص» می‌تواند در حکم یکی از معیارهای اساسی باشد. کمیسیون اجتماعی به‌عنوان مرکز حضور نمایندگانی با دغدغه مسائل اجتماعی شناخته می‌شود؛ این امر تا حد زیادی منوط به موقعیت‌های شغلی‌ای است که نمایندگان مجلس پیش از این در آن قرار گرفته‌بودند. نماینده عضو کمیسیون اجتماعی [11] در مورد اهمیت تخصص در گزینش کمیسیون در مجلس شورای اسلامی گفت:

«چون من تلاشم در طول خدمت اداری موضوع اجتماعیم بود؛ من به اصطلاح بررسی کردم این آیتم‎های معروف کمیسیون رو دیدم؛ اینجا من هم مدیرکل شدم در بخش آموزش فنی و حرفه‌ای و کلی کار کردیم و این رو قوی‌ترین رزومه می‌دونستم».

بااین‌حال، روایت‌های موجود بیانگر این است که حوزه تخصصی کمیسیون اجتماعی الزاماً به‌وسیله مجموعه‌ای از رشته‌های تحصیلی خاص مشخص نشده است. این امر خود یکی از مصادیقی است که به مبهم ماندن متولی «امر اجتماعی» منجر می‌شود. توضیح تخصصی یک حیطه و وظایف مربوط به آن نقشی است که برعهده متخصصان آن حوزه نهاده شده است؛ در نبود نیروی تخصصی، تعریف مفاهیم و حیطه‌های امر اجتماعی نیز تحت تأثیر قرار گرفته و در موارد متعدد تداخل‌های گوناگون با سایر نهادهای حکمرانی اتفاق می‌افتد.

حوزه انتخابیه ازجمله مفاهیم حائزاهمیت در ساختار مجلس شورای اسلامی به‌طورکلی است. نمایندگان حاضر در مجلس هر یک به‌عنوان نماینده یک و یا چند شهر خاص شناخته‌می‌شوند؛ انتخاب آنها به‌عنوان نماینده مردم، پاسخ‌گویی به شهروندان را نیز به امری ضروری بدل می‌کند. این در حالی است که مجلس شورای اسلامی در حالت کلی مقری به‌منظور رسیدگی به خواسته‌های شهروندان به معنای اعم به‌منظور تأمین منافع ملی در سطح کلان یک کشور است. بااین‌حال، روایت‌های موجود نشان می‌دهد که حوزه انتخابیه در روند پاسخ‌گویی و گزینش‌های نمایندگان مجلس نقش بی‌بدیلی ایفا می‌کند؛ ازاین‌حیث بخش مهمی از روند گزینش کمیسیون تخصصی منوط به حوزه انتخابیه‌ای بوده که عضو کمیسیون اجتماعی به‌عنوان نماینده آن شناخته می‌شود. این در حالی است که اگر برمبنای مفهوم پیشین، انتخاب کمیسیون اجتماعی منوط بر تخصص هریک از نمایندگان می‌بود در اینجا منافع ملی بر الزامات حوزه انتخابیه پیشی می‌گرفت و همین امر پارلمان را به مجلسی مردمی و در جهت منافع کلان ملی قرار می‌داد. نماینده عضو کمیسیون اجتماعی در دوره یازدهم [2] در این مورد می‌فرمایند:

«بالاخره کسی که شهرستانش صنعتیه علاقه داره به کمیسیون صنعت و معدن بره یا شهرستانش معدنیه طبیعتاً علاقه داره که در کمیسیون صنعت و معدن عضو بشه طبیعیه اینا حالا مثلاً نماینده اولویت‌های خودش رو داره. نماینده‌ای که مثلاً علاقه داره مجموعه‌های وابسته وزارت کار، شستا، صندوق‌های بازنشستگی و هولدینگ‌های سرمایه‌گذاریش یه ظرفیت سرمایه‌گذاری بتونن ایجاد بکنن معمولا علاقه به کمیسیون اجتماعی خواهندداشت از منظر شخصی خودم می‌گم».

    بخشی از این امر به مطالبات شهروندان در زمان انتخابات از کاندیداهای نمایندگی مجلس شورای اسلامی برمی‌گردد. شهروندان از انتخاب یک کاندیدا به‌عنوان نماینده شهر خود اهداف خاصی را دنبال می‌کنند. از جمله چنین اهدافی که نماینده را پس از کسب رأی به‌سوی کمیسیون اجتماعی سوق می‌دهد مطالبات مربوط به اشتغال و رفع بیکاری بوده است؛ این مطالبات همان‌طور که در بخش «مسائل اجتماعی زیر سایه مسائل اقتصادی» ذکر شد نیازمند عضویت در کمیسیون اجتماعی است. به‌این‌ترتیب، نمایندگان گاهی به‌منظور پیگیری مطالبات هم‌شهری‌های خود کمیسیون اجتماعی را به‌عنوان اولویت اول خود برمی‌گزینند. ذی‌نفعان در تعاملات خود با کمیسیون اجتماعی مجلس این امر را به مثابه معضلی تلقی کردند که تعاملات آنها را با چالش‌های فراوانی مواجه کرده است. مسئول سازمان اداری استخدامی [10] در این مورد گفت:

«موضوع سامان‌دهی نیروهای غیررسمی و پیمانی در دستگاه‌ها، موضوع تازه‎ای نیست. هر دوره زمانی مثل یک مریضی در بدن نظام اداری عود می‌کند. در دهه هفتاد و هشتاد هم این بحث بود. از ابتدای مجلس یازدهم هم یکی از شعارهایی که عزیزان در جریان انتخابات داشتند این بود که این نیروهای شرکتی را ما تعیین تکلیف می‎کنیم. این نیروها بدنه قابل توجهی هم بودند و یک مطالبه نسبتاً معقولی هم بود. خب دولت سیزدهمم که روی کار آمد باز همین موضوع مطرح شد».

علاوه‌بر این، یافته‎های این پژوهش حاکی از این است که کمیسیون اجتماعی در نوع خود دربردارنده امتیازاتی از قبیل ارتباطات مداوم با بنگاه‌های اقتصادی مرتبط با وزارت کار و صندوق‌های بازنشستگی است؛ هریک از این مجموعه‌ها خود زیرشاخه‌های متعدد داشته که دسترسی به آنها زمینه منافع متعددی خواهد بود. دسترسی به چنین سازمان‌هایی زمینه سرمایه‌گذاری‌های متعدد در شهرستآنها حوزه انتخابیه را نیز فراهم می‌کند. به همین منوال کمیسیون اجتماعی مشخصاً به وسیله‌ای برای مرتفع ساختن منافع محلی تبدیل می‌شود و نفس فعالیت در آن به‌منظور خدمات‌دهی در حاشیه قرار می‌گیرد. یکی از نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم در این خصوص گفت [2]:

«کمیسیون تقریباً جز 5 کمیسیون برتر هست به خاطر اون جامعه هدفی که داره، صندوق‌های بازنشستگی مجموعه‌های وزارت کار ظرفیتی که می‌تونه برای نماینده ایجاد کنه در حوزه انتخابیه خودش صندوق‌های بازنشستگی، شرکت‌های سرمایه‌گذاری، شستا، بعد روابط کاری که میتونه ایجاد بشه اینکه ظرفیت‌هایی است که نماینده به هر نحوی از محل اینکه عضو کمیسیون اجتماعی ست میتونه برای شهرستان خودش خدماتی بگیره یا این مجموعه هولدینگ‌های شستا و صندوق‌های بازنشستگی را مثلاً من خودم الان عضو کمیسیون اجتماعی بودم در شهرستان خودم یک درمانگاه تأمین اجتماعی به اعتبار اینکه عضو کمیسیون اجتماعی بودم به هر نحوی راه و چاهشو بلد بودم، یه مراوداتی داشتم یه ارتباطات خوبی با مجموعه وزارت کار داشتم یه درمانگاه تأمین اجتماعی ... از مجموعه وابسته شستا مثلاً بحث سرمایه‌گذاری در حوزه دامداری و کشاورزی اینا رو بردم شهرستان خودم به هر نحو این برای من مهیاتر بود برای غیرکمیسیون اجتماعی یه خرده شرایط شاید سخت تر بشه».

ج) بازتعریف الگوی استفاده از مشاوران تخصصی کمیسیون

آنچه پیش از این در مورد گستردگی حوزه امور اجتماعی و وظایف متعدد آن مطرح شد تصدیقی بر نیازمندی کمیسیون به افراد متخصص در هر حوزه به‌منظور ارائه راهنمایی‌ها و مشاوره‌های تخصصی است. یافته‌های موجود نشان می‌دهد که کمیسیون اجتماعی در دو دوره دهم و یازدهم شدیداً از نبود مشاوره‌های تخصصی رنج برده و زیرساخت‌های نهادی و مالی به‌منظور استخدام مشاورینی از حوزه‌های مختلف همچون دانشگاه نیز برای نمایندگان وجود ندارد. چنین امری به‌تدریج به یکی از ضعف‌های جدی در کمیسیون اجتماعی تبدیل شده است. درحالی‌که نمایندگان فعال در کمیسیون اجتماعی خود بر این معضل واقف بوده و نیاز کمیسیون به حضور مشاورین مجرب را مطرح کرده‌اند. بااین‌حال تاکنون چنین امری در سطح عملیاتی صورت نگرفته است. یکی از نمایندگان دوره یازدهم [5] این معضل را این‌گونه توضیح داد:

«من می‌خواستم از کمیسیون که چند تا مشاور داشته باشم؛ مگر یک نفر چقدر می‌تواند اطلاعات داشته باشد؟ چقدر می‌تواند وقت بگذارد؟ من یک بار میخواستم مشاور بگیرم میگفتم آقا 60 ساعت به او پول می‌دهیم 60 ساعتش هم 5 یا 6 میلیون میدهیم خب اینکه پول کرایه‎ام نمی‌شود؛ خب رئیس کمیسیون تخصصی کمیسیون اجتماعی باید مجلس خودش به تو مشاور بدهد بگوید که 5نفر در تخصص جامعه‌شناسی، در تخصص کارگری، هرکس مناسب است در اختیارش قرار بدهد که این بتواند واقعاً مشاوره تخصصی آزمون بگیرد و بتواند در تصمیم‌سازی‎اش کمک بکند؛ متأسفانه ما نداشتیم این را حالا یک نماینده می‌تواند برای خودش مشاور داشته باشد حالا چطوری آن هم باید یک کارمندی پیدا بکند، کارمند بیاید و مشاور او بشود نه اینکه بیرون بتواند مشاوره بگیرد آزاد را نمی‌تواند بگیرد چون مجلس نمی‌خواهد پول آن را بدهد [...] متأسفانه خیلی ضوابط اداری‌اش طول می‌کشد تا یک مشاور داشته باشید که من نتوانستم بگیرم».

یکی از نمایندگان دوره دهم [11] هم نیاز به حضور مشاوران تخصصی و عدم دسترسی به آنها را به‌عنوان یکی از مسائل موجود در کمیسیون اجتماعی مطرح کرد:

«شما بخواهید مشاور هم انتخاب هم بکنید دستتان باز نیست که بروید از آن دانشگاه یک نفر را بیاورید در هفته 10ساعت با شما باشد و آن نمی‎آید، مفتی نمی‎آید؛ آن استاد وقت دارد زمان دارد. در نتیجه نماینده خودش زحمت می‌کشد این ور آن ور مثلاً ولی نهایتاً من فکر می‌کنم یک چیز مطلوبی از آب در پاسخ‌گو نمی‌آید».

«ضرورت پیوند با نهادهای دانشگاهی و اندیشکده‌ای» ازجمله پیشنهاداتی بود که نمایندگان بدان اشاره کردند. حجم بالا وظایف و مسئولیت‎های موجود در کمیسیون اجتماعی نیاز به مشاورین متعدد جهت پیگیری امور در حیطه‌های تخصصی را ایجاد می‌کند. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها فقط می‌توانند بخشی از نیازهای مشورتی منتهی به کمیسیون اجتماعی را پاسخ‌گو باشند؛ درحالی‌که استخدام مشاورینی از نهادهای دانشگاه و اندیشکده به‌عنوان بازوهای مشورتی می‌تواند مؤثر باشد.

4-1-5. نسبت کارکنان اداری

نبود تعامل سازنده در ساختار کلی کمیسیون‌ها

ازجمله نقاط ضعف موجود در رابطه با کمیسیون اجتماعی به تعاملات کمیسیون در ساختار کلی مجلس با سایر کمیسیون‌ها برمی‌گردد. این در حالی است که نظر به چندوجهی بودن امر اجتماعی، حل یک مسئله اجتماعی نیازمند نیرو و توانی همه‌جانبه و استعانت از نهادهای موجود در حوزه اجتماعی است. مسائل موجود در کمیسیون اجتماعی بعضاً سویه‌های عمیق فرهنگی و اقتصادی دارند؛ این وضعیت ضرورت همکاری کمیسیون اجتماعی با سایر کمیسیون‌ها همچون کمیسیون فرهنگی و اقتصادی را ایجاب می‌کند. این در حالی است که در موارد متعدد این امر به اختلاف در میان کمیسیون‌ها منتهی می‌شود. بخشی از این امر به نگاه حاکم در ساختار کلی مجلس برمی‌گردد که تمایزات سازمانی به‌منظور رسیدگی تخصصی به امور را در حکم امری سفت و صلب و تغییرناپذیر تلقی کرده‌اند. به‌این‌ترتیب کمیسیون‌ها به خود به‌مثابه سیستمی خودبسنده می‌نگرند که در انزوا و با تعیین دقیق حد و مرز خود قادر به رتق و فتق امور هستند. برخلاف این انتظار، تجربه عملی نشان می‌دهد که اولویت قرار دادن یک مسئله و پرداختن به آن اغلب همیاری بخش‌های مختلف ازجمله کمیسیون‌های مختلف را می‌طلبد. چراکه مسائل مذکور عموماً فرابخشی بوده و در یک حیطه مشخص نمی‌گنجند؛ این امر پویایی کمیسیون‌ها و تعاملات سازنده و متقابل میان آنها را طلب می‌کند. نماینده دوره یازدهم [5] تجربه خود در این مورد را این‌گونه شرح داد:

«ما یک کمیته‌ای داشتیم امورزنان و بانوان که  بحث صیانت از زنان را که کلیت آن همین بحث زنان و آسیب‌پذیری بود پیگیری می‌کردیم؛ [کمیسیون] فرهنگی گفت این کار من است و ما به‌شدت به مشکل برخوردیم. حتی به آنجا رسید که ما یک کمیسیون مشترک راه بیندازیم و کمیسیون مشترک این کار را پیگیری کند. یعنی مشترک بین ما و قضایی و فرهنگی که ما قبول نکردیم و گفتیم که این برای ما است و داریم پیش می‌بریم».

ازسوی‌دیگر این معضل به نحو جدی در تعاملات دستگاه‌های ذی‌ربط با کمیسیون اجتماعی رخ می‌نماید. کمیسیون اجتماعی به‌عنوان کمیسیونی که به‌طور جدی با تعداد چشمگیری از سازمان‌های دولتی در ارتباط است نیازمند ساختاری است که به‌واسطه کارایی و انسجام آن قادر به ارائه خدمات مناسب به سایر سازمآنها باشد. این امر نقیضی بر تصور خودبسنده بودن کمیسیون اجتماعی است. مسئول اسبق سازمان اداری استخدامی درخصوص حدومرز کمیسیون اجتماعی [14] گفت:

«این مسائل عموماً علت‌های اقتصادی دارند، فرهنگی دارند، سیاسی دارند، بین‌الملل دارند و یکی از مسائلی که الان اینجا مطرح می‌شود نسبت کمیسیون اجتماعی با سایر کمیسیون‌هاست. خب مسئله مثلاً بیکاری آیا مربوط به کمیسیون اجتماعی یا همه کمیسیون‎ها در مورد بیکاری نقشی دارند؟ کمیسیون اقتصادی هم نقش دارد، کمیسیون آموزش وتحقیقاتم تولی‎گری دارد، کمیسیون فرهنگی هم دارد. به‌نظر می‌رسد که این کمیسیون با یک مشکلی مواجه است و آن مشکلش این است که نسبت خودش را با سایر کمیسیون‌ها خوب تعریف نکرده [...] من احساس می‌کنم که با یک کمیسیون بدون چارچوب مواجهیم؛ یعنی چارچوب و حدودش و نسبتش با سایر کمیسیون‌ها به‌خوبی تعریف نشده».

در مصاحبه‌های صورت‌گرفته با کارشناسان مرکز پژوهش‌ها و کارکنان پیشین سازمان اداری استخدامی، ایجاد یک کمیسیون مستقل برای امور اداری استخدامی به‌عنوان مهم‌ترین پیشنهاد سیاستی مطرح شد. به‌نظر می‌رسد در صورت شکل‌گیری چنین کمیسیونی حوزه گسترده و پرکار اداری استخدامی شأنی مستقل می‌یابد و در کنار آن کمیسیون اجتماعی نیز می‌تواند با فراغ بال بیشتری به سایر امور و مسائل اجتماعی بپردازد.

4-2. ابعاد محتوایی کمیسیون اجتماعی

4-2-1. محیط

الف) لابی مجلس و توزیع قدرت در کمیسیون

پارلمان عموماً به‌عنوان فضایی برای چانه‌زنی و متقاعدسازی یکدیگر شناخته می‌شود. روند پردازش یک طرح و جرح و تعدیل آن مستقیماً با فرایند گفت‌وگو و اظهار نظر در ارتباط است. بخشی از این اظهار نظر به تلاش طرفین جهت متقاعدسازی و تصویب طرح‌ها و لوایح برمی‌گردد. چنین امری عموماً در مجلس تحت عنوان «لابی» شناخته می‌شود. بااین‌حال، بخش اعظم تجربیات مصاحبه‌شوندگان این پژوهش حاکی از رویکرد مثبت به لابی در عرصه کمیسیون اجتماعی بوده که در یک نگاه بسیط می‌توان لابی را برابر با گفت‌وگو در صحن مجلس در نظر گرفت. نتایج این پژوهش و همچنین پژوهش‌های پیشین نشان می‌دهد که تاکنون در مورد «لابی» در بستر مجلس و کمیسیون‌های تخصصی کارویژه‌ای صورت نگرفته‌است به‌گونه‌ای که نقش‌های غیرگفت‌وگویی لابی مغفول مانده و اغلب از آنها یاد نمی‌شود. با این وجود، براساس یافته‌های پژوهش، گفت‌وگو و تعاملات متداول در مجلس به‌منظور اقناع طرف‌های درگیر ازجمله ریاست مجلس امری عادی بوده و از ضرورت‎های هر نهاد پارلمانی محسوب می‌شود. دیالوگ رئیس کمیسیون اجتماعی با هیئت رئیسه مجلس نقش مؤثری در اولویت‌دهی به پیشنهادهای این کمیسیون در صحن علنی مجلس داشته؛ این امر در ادامه در صورت جلب نظر مثبت رئیس صحن، همراهی سایر نمایندگان را پی خواهد داشت و کسب رأی برای پیشنهاد مذکور را تسهیل می‌کند [5].

با مطالعه در زمینه لابی در پارلمان‌های جهانی می‌توان به قانون لابی این کشورها دسترسی پیدا کرد. در فضای برخی پارلمان‌های جهانی قانون لابی قانونی مدون و تفصیلی بوده که در آن نحوه فعالیت لابی‌من‌ها مشخص شده است؛ به‌گونه‌ای که لابی پس از چندی به حرفه‌ای تخصصی تبدیل شده است. تأکید بر ایجاد یک قانون لابی مشخص، فعالیت‎های جاری در مجلس را چارچوب‌بندی کرده و همچنین کمک زیادی به شفاف‌سازی چرخش مالی موجود در بدنه مجلس نیز می‌کند.

1) انحصار کمیسیون اجتماعی در مجلس شورای اسلامی

در کنار این، بخشی از کارکرد لابی در مجلس نیز در مورد توزیع پست‌ها و نقش‌های ریاستی در کمیسیون اجتماعی قابل رؤیت است. کمیسیون در یک نگاه کلی در قامت یک نهاد تخصصی به‌منظور بررسی طرح‌ها و لوایح در نظر گرفته‎می‌شود. بااین‌حال، نقش‌های موجود در کمیسیون اجتماعی که در بخش مربوط به ساختارهای کمیسیون اجتماعی نیز بدآنها اشاره شد ازجمله مسائل مناقشه‌برانگیز در بستر کمیسیون اجتماعی محسوب می‌شوند. قرارگیری در چنین نقش‌هایی به‌مثابه فرصتی است که دسترسی‌های کمیسیون اجتماعی به نهادهای گوناگون را تسهیل کرده و همین امر به شکل‌گیری فضایی رقابتی در کمیسیون به‌منظور دستیابی به این نقش‌ها منجر می‌شود. بااین‌حال، رقابت در پی دستیابی به چنین نقش‌هایی تا حدودی متأثر از فرایند لابی بوده و همین امر عده‌ای از نمایندگان را از عرصه رقابتی کمیسیون اجتماعی خارج می‌کند. براساس یافته‎های پژوهش، این جو رقابتی پس از چندی نمایندگان را در موقعیتی نابرابر قرار می‌دهد؛ به‌نحوی که برخی از نمایندگان به واسطه حضور در پست‎های کلیدی موقعیت برتری نسبت به سایر اعضای عادی کسب می‎کنند. تجربه نماینده دوره یازدهم [6] در این خصوص حاکی از این است که:

«[...] ما قسم خوردیم در روز اول مجلس به اینکه همه به‌عنوان نماینده یه شهرستان نیست بلکه به‌عنوان نماینده همه آحاد مردم هستیم؛ [...] پس اگه قرار است ظرفیتی باشد این ظرفیت باید بین همه کسانی که مستعد این کار هستند و این ظرفیت را دارند ، تخصیص بشود؛ [...] این در کمیسیون اجتماعی هم وجود داشت، من گلایه داشتم از دوستان که [...] (این سمت‌ها و ریاست‌ها) اگر چیز خوبی است برای همه هست اگر بد بوده برای همه باید باشد».

2) نقش مافیای بیرونی در مناسبات درونی کمیسیون اجتماعی

نکته دیگری که در زمینه لابی به چشم می‌خورد به نقش گروه‌هایی خارج از مجلس در چانه‌زنی‌ها و تصویب قوانین برمی‌گردد. چنین امری تا حدودی متأثر از جو غالب مجلس مبنی‌بر اهمیت حوزه انتخابیه در پیشنهادات و تصمیم‌گیری‌ها است؛ بااین‌حال نظر به قدرت لابی برخی اقشار در چانه‌زنی‌ها، ردپای آنها نیز در پیگیری، تصویب و رد برخی طرح‌ها و لوایح قابل مشاهده است؛ چنین امری عموماً ازجمله قواعد نانوشته در ساختار کلی مجلس و مشخصاً در کمیسیون اجتماعی بوده که صرفاً در نقل‌قول‌های معدودی به آن اشاره شده است. چنین امری به‌لحاظ روانی نمایندگان مجلس را تحت تأثیر قرار داده و به‌منظور جلب رضایت حوزه انتخابیه مهم می‎نماید. نماینده دوره یازدهم عضو کمیسیون اجتماعی این موضوع را به‌این‌ترتیب توضیح داد [7]:

«یکدفعه امروز در گروه تلگرامی می‌نویسند که این شماره نمایندگان است و بروید از آنها بخواهید که مثلاً فلان عدد را برای فلان گروه معلمان تصویب کنند. صبح بلند می‎شوید و می‌بینید که مثلاً یک دفعه ۲۰۰۰ پیام برای گوشی شمای نماینده آمده که ما خواستار این هستیم، ما خواستار آن هستیم و به‌لحاظ روانی نماینده را مدیریت می‎کنند. می‌گویند ما خواستار این هستیم. ما معلمان حق التدریس فلان، همه‌مان را استخدام کنید. آموزش یاران نهضت را استخدام کنید. این جهت می‌دهد».

    آنچه که در این بخش ضروری به‌نظر می‌رسد به تعیین حد و مرز و انواع لابی در مجلس شورای اسلامی برمی‌گردد؛ لابی تاکنون به‌عنوان امری در پس پرده و غیرشفاف شناخته شده است به‌گونه‌ای که اغلب اشاره به آن مجموعه‌ای از منفی‌بافی‌ها را به ذهن متباد می‌کند. روایت‌های موجود در این پژوهش نشان می‌دهد که انواع لابی از گفت‌وگو گرفته تا برخی دادوستدها در پشت درهای بسته در مجلس شورای اسلامی امری بدیهی بوده و هریک از نمایندگان در هر نقش سازمانی کم‌وبیش به این موضوع اذعان داشتند. نظر به این امر به‌نظر می‌رسد همان‌طور که پیش از این در مورد بحث منابع مالی منتهی به نمایندگی مجلس نیز مطرح شد، شفافیت ازجمله حلقه مفقوده‌هایی است که پیگیری آن مستقیما به بهبود کارآمدی مجلس شورای اسلامی و مشخصاً کمیسیون اجتماعی کمک می‌کند.

ب) نبود متولی امراجتماعی در قوه مجریه و تلاطم آن برای کمیسیون اجتماعی

همان‌طور که پیش از این در بخش مربوط به نقش‌ها و وظایف کمیسیون اجتماعی از منظر نمایندگان مطرح شد کمیسیون اجتماعی، کمیسیونی گسترده با حوزه‎های متفاوت وظایف است. چنین امری باعث شده که از یک سو کمیسیون با نهادها و بخش‌های مختلفی در وزارتخانه‌ها در ارتباط باشد و از سوی دیگر نهادی مرکزی در رأس به‌منظور پیگیری امور اجتماعی تعیین نشده است. برای مثال ما در هریک از ارکان گوناگون همچون وزارت ورزش، وزارت شهرسازی، وزارت کار و امور اجتماعی و نهادهایی همچون بهزیستی و کمیته امداد بخش‎های متولی امور اجتماعی داریم؛ نظر به حوزه تخصص و وظایف این ارکان می‌توان اهمیت امر اجتماعی را در این سازمآنها درک کرد اما به‌منظور هماهنگی امور و افزایش امکان پاسخ‌گویی ایجاد یک نهاد مرکزی در رأس به‌عنوان متولی اصلی امور اجتماعی مهم می‌نماید. چنین نهادی به‌مراتب می‌تواند پاسخ‌گویی کلی مربوط به امور اجتماعی را برعهده گرفته و خود به‌عنوان هماهنگ‌کننده امور بخش‌های مختلف اجتماعی عمل کند. نماینده دوره یازدهم کمیسیون اجتماعی [7] در رابطه با این معضله گفت:

«یک نگاه راهبردی به موضوع اگر بخواهیم بکنیم، باید متولی اش (معلوم باشد). ما متولی که نداشته باشیم، می‌گویند که در برنامه ۵ ساله هفتم، ششم نوشته بودند که این ۴، ۵ شاخص اجتماعی باید ۲۰ درصد در پایان برنامه کاهش پیدا کند. درست شد؟ بعد مثلاً در آن طلاق بود، حاشیه‌نشینی بود، کودکان کار بود و دیگر یادم نیست چه چیزی بود. آنها ۲۰ درصد کاهش پیدا نکرد و هر کدام هم ۲۰ درصد افزایش پیدا کرد و به هر کسی هم که می‌گفتید، می‌گفت به من چه! به هر دستگاهی هم می‌گفتیم، می‌گفت به من چه؟ مگر من مسئولم؟‌ سپاه هم دارد کار اجتماعی می‌کند، بسیج هم کار امور... همه دارند کار امور اجتماعی می‌کنند و هیچ کسی هم مسئول نیست. اینها غلط است. این مدل کار غلطی است و در این بحث اولویت باید بگذاریم».

    «ضرورت تعیین نهاد تنظیم‎گر» ازجمله پیشنهاداتی است که توسط نمایندگان جهت مدیریت مسائل اجتماعی پیشنهاد شده است. وجود یک نهاد متولی در رأس زمینه را برای پاسخ‌گویی سایر نهادها فراهم می‌کند.

ج) حزب و حمایتگری تخصصی پارلمان و کمیسیون اجتماعی

نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی خود به ضرورت شکل‌گیری احزاب و فعالیت‌های آنها اذعان داشتند؛ بخشی از این احساس ضرورت به جایگاه نمایندگان در حوزه انتخابیه خود بازمی‌گردد. نمایندگان در مجلس عموما به‌عنوان نمایندگان مردم در مجلس شناخته می‌شوند و این امر ضرورت پاسخ‌گویی مداوم آنها به مردم را ایجاد می‌کند. بااین‌حال تجارب نمایندگان نشان می‌دهد که در صورتی که آنها خواستار عملکردی بر طبق منافع ملی و فراتر از منافع حوزه انتخابیه باشند چنین امری نیازمند ساختاری است که نمایندگان در ذیل آن عضو بوده و به پشتوانه آن در انتخابات شرکت کنند. اهمیت وجود احزاب در مصاحبه‎هایی همچون مصاحبه با نمایندگان دوره یازدهم [16] مطرح شده است؛ به عقیده  این نماینده دوره یازدهم وجود احزاب یک انتخابات حزبی را در پی خواهد داشت؛ به‌نحوی که مردم به‌محض انتخاب یک نماینده در اصل یک شخص را انتخاب نمی‌کنند بلکه به حزب بزرگ‌تری رأی می‌دهند که مطالبات آنها را به‌طورکلی نمایندگی می‌کند. چنین امری در صورت وقوع، نقش و وزن حوزه انتخابیه را نیز کم‌رنگ کرده و مطالبات مردم از نمایندگان را به مطالبات حزبی بدل می‌کند. نمایندگان در این نگاه به مثابه موکلین حزب شناخته می‌شوند و مطالبه‌گری نیز باید در راستای اهداف حزبی صورت بگیرد. این امر به‌تدریج فشارهای حوزه انتخابیه بر نمایندگان را کاهش داده و زمینه را برای پیگیری مناسب منافع ملی ایجاد می‌کند. نگاه کلان‌تر نمایندگان به مسائل اجتماعی مزیتی است که در صورت تفوق رویکرد حزبی میسر می‎شود و رسماً از جانب مردم نیز به‌عنوان نماینده ملت شناسایی می‌شوند.

    نبود احزاب در مجلس شورای اسلامی نمایندگان مجلس را به‌صورت افراد مستقلی که هریک باید پیگیر امور خاصی باشند ترسیم می‌کند؛ این در حالی است که بنا به ضعف پیشین مبنی‌بر نبود نگاه کل‌نگر در کمیسیون اجتماعی، شکل‌گیری سیستم حزبی می‌تواند نماینده را از سطح صرف حوزه انتخابیه فراتر برده و توجه او را به مسائل کلان‌تری جلب کند که حزب در طی سالیان آنها را تشخیص داده و پیگیری کرده است. حزب ازجمله سیستم‌هایی که خاصیت تجمیع‌کنندگی و اولویت‌‎بندی داشته و از ارائه نظرات شخصی به‌منظور پیشبرد امور جلوگیری می‌کند. علاوه‌بر این، فعالیت احزاب گوناگون در بستر مجلس زمینه‌ای رقابتی فراهم می‌کند که به فراخور آن کیفیت عملکرد آنها نیز در طول سالیان بهبود پیدا می‌کند.

د) عدم تناسب و نابرنامگی در بودجه‌ریزی ناظر حوزه اجتماعی

یکی از ابر چالش‌های مدیریتی در کشور ما به کمبود منابع مالی موردنیاز جهت رفع مشکلات ساختاری بازمی‌گردد؛ اموری همچون سامان‌دهی کارکنان و یا پرداخت حقوق معوقه ازجمله مسائلی است که نیازمند منابع مالی قابل توجه بوده و بدون چنین منافعی مشکلات پابرجا می‌ماند. نمایندگان کمیسیون اجتماعی و همچنین کسانی که از طریق دستگاه‌های دولتی با کمیسیون اجتماعی در ارتباط هستند ضعف ساختارهای مالی را به‌عنوان یکی از جدی‌ترین مسائلی که بر کارکرد این کمیسیون نیز تأثیر داشته معرفی کردند. در چنین شرایطی دوگانه اراده/ سرمایه بیش‌ازپیش خودنمایی می‌کند؛ منظور از این دوگانه شرایطی است که ذیل آن هم اراده‌ها به‌منظور رفع ابرچالش‌ها روبه زوال رفته و هم سرمایه موردنیاز به‌منظور مرتفع کردن این چالش‌ها در دسترس نیست. مجموع این عوامل نهادهای موجود را به نهادهایی صرفاً تزیینی تقلیل داده که به‌لحاظ اجرایی قابلیت حل مسئله را ندارند. علاوه‌بر این، فشارهای وارده از جانب مجلس و در اینجا کمیسیون اجتماعی بر پیکره دولت نهادهای دولتی در تعامل با کمیسیون اجتماعی را شدیدا تحت فشار قرار داده؛ به‌گونه‌ای که مصوبات مجلس _در اینجا از خلال کمیسیون اجتماعی_ بار مالی سنگینی به دولت وارد کرده و دولت روز به روز فربه‌تر از دیروز می‌شود؛ این در شرایطی است که دولت به‌عنوان بازوی اجرایی در میان سه قوه ملزم به اجرایی کردن مصوبات در عین ضعف‌های مالی بوده و عملکردی غیر از این در حکم «ترک فعل»  و حرام شرعی خواهدبود. چنین شرایطی دولت را در موقعیت بغرنجی قرار داده که از یک سو ناچار به اجرای مصوبات است و از سوی دیگر منابع لازم به‌منظور اجرایی کردن را ندارد؛ به‌این‌ترتیب دولت ناچارا تحت فشارهای مجلس اقدام به اجرای ناقص طرح‌ها و مصوبات می‌کند که این امر در نوع زمینه‌ساز نارضایتی‌های بعدی خواهدبود.

رویکرد نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی به چنین بحرانی در قامت احساس ضعف و ناامیدی از اثرگذاری ظاهر می‌شود؛ نمایندگان درعین‌حال که برطبق دغدغه‌ها و همچنین خواسته‌های مردم در پی حل مشکلات هستند اما ضعف‌های ساختاری مانع از این کار شده و آنها را نیز به ورطه خواستن و نرسیدن می‌کشاند. علاوه‌بر این، در شرایط ناترازی مالی کمیسیون اجتماعی در رقابت با سایر کمیسیون‌ها در صحن علنی مجلس گاها در شرایطی قرار می‌گیرند که بودجه تخصیص یافته به سایرکمیسیون‌ها به‌طور معناداری بیشتر بوده و این امر همچنان کمیسیون اجتماعی را در موقعیتی مهجور قرار می‌دهد. برای مثال نماینده دوره یازدهم [5] در این خصوص گفت:

«یکی هم اینکه ناترازی‌های بودجه هم قطعا تأثیر دارد؛ بعد تحریم‌ها هم اثرش را بر معیشت مردم می‌گذارد و بر مبالغی که بایستی از خزانه بیاید تأثیر می‌گذارد؛ کمبود آن منجر می‌شود که اهم و مهم کنند؛ مثلاً در بحث‌های درمان و به‌طورکلی آنهایی که زودتر دیده می‌شوند [در اولویت قرار می‌گیرند]».

یکی دیگر از نمایندگان دوره یازدهم [2] نیز در مورد تجربه خود از این چالش در مجلس گفت:

«از نقاط ضعف کمیسیون اینکه شما یک طرح موضوعی میکنید به سرانجام نمی‌رسد؛ به هر نحو موانع اجازه نمی‌دهد، شرایط اجازه نمی‌دهد؛ همین بحث به‌روزرسانی صندوق‌های بازنشستگی، همین رفع ناترازی‌ها، همین بحث همسان‌سازی حقوق بازنشستگان؛ همه به آن معترف هستند، همه میگن که مثلاً این حق بازنشسته‌ست ولی برای تأمین منابع مالی‌اش شما کاری از دستت برنمی‎آید؛ یعنی نمیتونی آرزوی حتی خودت نه آرزوی بازنشستگان، همه ما آرزو داشتیم که این همسان‌سازی اجرا بشود چون واقعاً به هر نحو جامعه بازنشسته کشور نیازمند توجه بیشترند؛ [...] ما این را می‌دانیم همه این را می‌دانند اما عملاً چون منابع مالی کشور محدود است، صندوق‌های بازنشستگی کشور دچار ناترازی‌اند نمیتونی این هزینه را جبران بکنی و این پاردواکسه آزاردهنده است؛ این تضادی که می‌فهمی و نمی‌توانی کاری بکنی».

هـ) اولویت‌گذاری به موقع در موضوع آسیب‌های اجتماعی

طرح بحث آسیب‌های اجتماعی در کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم بسیار پررنگ بوده‎است؛ به‌گونه‌ای که کمیته امور بانوان در حیطه آسیب‌های اجتماعی ازجمله پرکارترین کمیته‌های این دوران شناخته شده. در طی گذر از سال‌های متمادی مبحث آسیب‌های اجتماعی با وجود نرخ رشد سالیانه اغلب در حاشیه بوده و اهتمامی جدی جهت پرداختن به آن صورت نگرفته است. بااین‌حال می‌توان کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم را به گفته نمایندگان و کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، پیشتاز در زمینه آسیب‌های اجتماعی دانست. در مصاحبه‌هایی همچون گفت‌وگو با رئیس کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم [4]، تمرکز اصلی کمیسیون در طول سالیان بیشتر معطوف به بحث‌های کارگری، بازنشستگی، بیمه‌ای و استخدامی بوده و آسیب‌های اجتماعی به حاشیه رانده شده بود. اما به گفته نمایندگان دوره یازدهم و کارشناسان مرکز پژوهش‌ها این امر روند متفاوتی را در این دوره طی کرد.

درعین‌حال این بخشی از رویکردهای موجود در این پژوهش به بحث پرداختن به آسیب‌های اجتماعی است. گفت‌وگوها نشان می‌دهد که مسئله اجتماعی فقط ذیل آسیب‌های اجتماعی معنا نمی‌شود، اما اصرار کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم بر این بحث حاکی از تغافل نسبت به حوزه‌هایی همچون کارهایی که نیازمند نیروی زیربنایی است می‌شود. یکی از کارشناسان پیشین مرکز پژوهش‌ها [15] در جهت تدقیق این رویکرد گفت:

«کمیسیون اجتماعی حتی حوزه‌های اجتماعی دولت درکشور، درک از حوزه اجتماعی آسیب‌گونه است که آن‌هم حالا دلایل تاریخی مشخصی دارد؛ یعنی در این ده و پانزده سال اخیر چی شد که مثلاً پیمایش‌های آسیب‌های اجتماعی خیلی موضوعیت پیدا کردند؛ مثلاً پروژه‎های مالی هنگفتی مربوط به آن بود و شاید هم رسیدگی به اون ملموس‌تر بود. در جامعه‌شناسی شما اتفاقاً از امر انتزاعی باید شروع بکنید به امر ملموس متناظر با همان امر انتزاعی برسیم؛ حالا به همه این دلایل من فکر می‌کنم حوزه‎های اجتماعی رسمی ما رفت به سمت آسیب‌ها به‌دلیل اینکه پروژه‌های مالی خوبی از توش درمیاد و این موضوعات هم مثلاً میشه خیلی حساس کرد جامعه رو، مثلاً بگید که بیست میلیون حاشیه نشینه، حالا ما طبق تعریف جهان سه میلیون حاشیه‌نشین هم نداریم. حاشیه‌نشین یعنی کسی که بدون حمایت دولت در یک زمین غیردولتی و بدون امکانات دولتی مستقر شده یعنی تو تعریف جهانی دارم عرض می‌کنم، حاشیه‌نشینی نیست. شما می‌تونید بگید که شهر رو مثلاً گرون کردید یه عده رو انداختید بیرون از شهر، تو شهر به اسمش حاشیه‌نشینی به معنای اجتماعی نیست».

چنین موضعی باعث شد که به‌تدریج نقش نظارتی کمیسیون اجتماعی نسبت به نقش تقنینی آن پررنگ‌تر شود. باتوجه به سرریز وتورم قوانین در مجلس شورای اسلامی کمیسیون اجتماعی به‌ویژه در دوره یازدهم تلاش کرد بعد نظارتی کمیسیون اجتماعی را تقویت کند تا از این طریق هم از تورم قوانین جلوگیری کند و هم حوزه‌های مغفول مسئله اجتماعی را بیشتر مدنظر قرار دهد.

4-2-2. اهداف و راهبردها

الف) خلا نگاه کلان و سیستمی به مسائل سیاستی

آنچه در این پژوهش تحت عنوان کمیسیون اجتماعی مطرح شد به‌مثابه یک بخش از پازل بزرگ حکمرانی در نظام جمهوری اسلامی ایران است. نظام حاکم متشکل از بخش‌های مختلف و تعاملات آنها به مسیر خود ادامه می‌دهد؛ بخش‌هایی که هریک برحسب تقسیم کار تخصصی به بخشی از امور کشوری می‌پردازند، اما این امر به معنای توجه صرف به حوزه مسئولیت خود و بی‌توجه به سیستم کلان کشور نیست. تصمیم‌ها در هر چارچوبی که اتخاذ شوند آثار بلندمدت بر سایر نهادها و بخش‌های اجتماعی خواهند داشت. نبود نگاه کل‌‎نگری به سیستم جامع حکمرانی در کمیسیون اجتماعی ازجمله معضلاتی است که به‌شدت در تعامل میان کمیسیون و سایر دستگاه‌ها نمایان می‌شود. متولیان امور اجرایی در کشور تعاملات خود با کمیسیون اجتماعی را به‌مثابه نهادی که عموماً به امور اجرایی بی‌توجه است معرفی کردند. چنین امری شدیداً از تنگناهای مالی موجود در عرصه دولتی و اجرایی تأثیر می‌پذیرد. افراد مسئول در وزارتخانه‌ها به‌دلیل کمبود و خلأهای مالی درموارد بسیاری قادر به اجابت خواسته‌های کمیسیون اجتماعی نیستند و از پذیرش آنها سر بازمی‌زنند. آنها معتقدند در صورت وجود نگاهی کل‌نگر و حساس به ابعاد اجرایی یک طرح در ساختار کلی مجلس بخشی از مناقشات میان کمیسیون اجتماعی و دستگاه‌های دولتی مرتفع می‌شود. مسئول پیشین سازمان اداری استخدامی [10] در مورد تعاملات این سازمان با کمیسیون اجتماعی گفت:

«مسئله اصلی اشراف و شناخت نظام اداری کشور است؛ مادامی که من فقط مشکل مردم را ببینم و نظام اداری را نشناسم، وقتی میخواهم اینجا در نظام اداری مداخله کنم، شاید برای مردم مشکلات دیگری را هم ایجاد بکند. من معتقدم عمده به شناخت برمی‌گرده؛ اگر شناخت کمیسیون از عرصه نظام اداری تدقیق بیشتری شود این مشکل تا حدی حل می‌شود [...] نماینده هم با یک دغدغه‌ای از حوزه‌ای وارد یک موضع گسترده‌تری می‌شود و باید نسبت به آن حوزه گسترده‌تر اشراف داشته باشد. اشراف بخش عمده‌اش اشراف آموزشی است نه اشراف مدیریتی؛ یعنی باید حوزه اجتماعی و اداری و استخدامی و قوانین و مقررات اداری را واقعاً بشناسد تا بتواند در آن فضا پیشنهاد بدهد و فکر کند».

این ضعف در کمیسیون اجتماعی، «ضرورت توجه به حضور نیروهای تخصصی در کمیسیون اجتماعی» را به امری ضروری بدل کرده است به‌طوری که تعدادی از نمایندگان حاضر در این پژوهش نیز به این موضوع اشاره کردند.

ب) تجمیع مسائل اجتماعی ذیل نهاد واحد

آنچه در بخش‌های قبل مبنی‌بر نبود یک نهاد تنظیم‌گر و عهده‌دار امور کلی اجتماعی مطرح شد ازجمله مسائلی بود که در دوره یازدهم مورد توجه قرار گرفت و اقدامات عملی‌ای در جهت مرتفع ساختن آن صورت گرفت. کارشناس اسبق [9] در این خصوص گفت:

«یک سازمانی هم به اسم سازمان امور اجتماعی از سال نودوپنج اگه اشتباه نکنم ذیل وزارت کشور شکل گرفت که بتونه این وظیفه رو انجام بده؛ خب کمیسیون حمایت خیلی خوبی هم به‌لحاظ تقنینی هم به‌لحاظ اعتباری از این سازمان داشت که بتواند به آن بحث تنظیم‎گری در حوزه‏های‌ آسیب اجتماعی را انجام بدهد».

بااین‌حال مصاحبه‎های انجام شده و آسیب‎شناسی‌های موجود در بخش قبلی کار نشان می‌دهد که این نهاد کارایی لازم به‌منظور تجمیع امور اجتماعی را نداشته و مشکلات مربوط به روشن نبودن حوزه مسائل اجتماعی همچنان پابرجاست. چنین امری پاسخ‌گویی را با مشکل مواجه کرده به‌گونه‌ای که نماینده دوره یازدهم [7] دراین‌باره می‌گوید:

«امور اجتماعی یک حوزه بسیار گسترده است. بعد در وزارت کشور، به‌عنوان وزارت راهبری داخلی یک سازمانی به نام سازمان امور اجتماعی درست کرده‌ایم. گفته‌ایم خب شما متولی امور اجتماعی باشید؛ اما سازمان امور اجتماعی نه پول دارد و نه زور دارد. معاون وزیر است؛ ‌بعد می‌خواهد مثلاً بگوید آقای وزیر بهداشت، شما برای مسئله افزایش جمعیت باید این کارها را بکنید و من به‌عنوان امور اجتماعی این را به شما می‌گویم. وزارت بهداشت هم می‌گوید که به شما چه ربطی دارد؟ شما معاون وزیر هستید و من وزیرم. مگر شما می‌توانید به من دستور بدهید؟ می‌خواهد بگوید که کمیته امداد، این کار را بکنید. آنها هم می‌گویند شما چه کاره‎اید؟ ما نهاد زیر نظر رهبری هستیم و شما معاون وزیرید و آن گوشه نشسته‌اید! اصلاً این ساختارهایی که درست کرده‎ایم، متناسب با وظیفه‌شان... برای همین هیچ کسی آنها را تحویل نمی‎گیرد. نتیجه‌اش این شده که سازمان امور اجتماعی کشور هیچ‌کاره است. فقط یک... در واقع... چی... اضافه‌ای به بوروکراسی کشور اضافه کرده‌ایم...».

4-2-3. فرهنگ سازمانی

الف) جهت‌دهی افکارعمومی بر کنشگری نماینده در کمیسیون

یکی از عواملی که بر روند فعالیت‌های جاری در کمیسیون اجتماعی مجلس تأثیر می‌گذارد به نیم‌نگاه نمایندگان به دور بعدی انتخابات و تلاش برای کسب رأی مجدد بازمی‌گردد. چنین امری ازجمله معضلاتی است که خود متأثر از عواملی چند بوده؛ همان‌طور که پیش از این گفته شد نمایندگان مجلس عموماً به‌عنوان نماینده مردم در مجلس شناخته شده و به‌صورت فردی و از طریق حیثیت مستقل خود انتخاب می‌شوند. به‌این‌ترتیب، این افراد شدیداً نسبت به مطالبات حوزه انتخابیه حساس بوده و به طرق گوناگون درصدد جلب اعتماد مردم در شهرستان‌های مختلف هستند؛ چنین امری در یک نگاه زمینه را بر کسب رأی در دوره بعدی نیز هموار می‌کند. به‌دنبال تفوق چنین نگاهی در کمیسیون اجتماعی مجلس به‌تدریج نگاهی کوتاه‌مدت بر اهداف طولانی‌مدت غلبه کرده و نمایندگان در پی تصویب حداکثر قوانینی هستند که به نفع حوزه انتخابیه آنها خواهد بود. درعین‌حال در صورت وجود نهادهایی قدرتمند همچون احزاب به‌نظر می‌رسد چنین مسائلی تا حد قابل توجهی مرتفع شوند. نماینده دوره یازدهم [3] دراین‌باره گفت:

«نمونه می‌گویم، بحث آب‌های زیرزمینی، سامان‌دهی بهره‌برداری از آب‌ها و چاه‌ها که نظارت شود، چاه‌های غیرمجاز نباشد، جمع کنید و کنترل کنید که ما با خشک‌سالی و گرفتاری مواجه نشویم، از این در مجلس محکم می‌ایستم و دفاع می‌کنم، وقتی به منطقه‌ام می‌روم، ده‌ها نفر می‌آیند و میگویند که چاه ما را بسته‌اند و پر کرده‌اند. من به مدیرکل و معاون وزیر زنگ می‌زنم. من تشر هم می‌زنم که شما تولید را فلان می‌کنید. همه به خاطر این است که من فردا دوباره می‌خواهم از این‌ها رأی بگیرم. این یک آسیب است. جالب این است که وقتی آدم معتمد فلان روستا از من می‌خواهد یک کار غیرقانونی انجام بدهم. اگر انجام ندهم، فردا در انتخابات با او مشکل دارم و اگر انجام دهم قانون‌شکنی کرده‌ام. اینها از آسیب‌های قانونگذاری در کشور ماست».

ب) تعامل مناقشه‌برانگیز دولت و کمیسیون اجتماعی در تصویب قوانین

در این بخش مشخصاً به تعاملات کمیسیون اجتماعی با نهادهای مختلف دولتی می‌پردازیم. باتوجه به مصاحبه‌های انجام شده با مسئولان سازمان‌هایی که با کمیسیون اجتماعی در ارتباط بودند می‌توان صفت «مناقشه‌برانگیز» را برای تعاملات این دو نهاد در نظر گرفت. بخشی از این امر همان‌طور که پیش از این به آن اشاره شد به ضعف‌های آماری برمی‌گردد که برمبنای آن کمیسیون اجتماعی متناسب با رویکردهای حوزه انتخابیه خواستار عملی شدن برخی طرح‌ها است و دولت باتوجه به نبود آمارهای دقیق و براین اساس مشکل برآورد مالی از تصویب این طرح‌ها ممانعت می‌کند. این امر به‌ویژه در مورد طرح سامان‌دهی کارکنان کاملاً قابل مشاهده است. علاوه‌بر این، مناقشات در تعامل میان کمیسیون اجتماعی و مجلس به اینجا ختم نشده نمایندگان دولت در جلسات مجلس اغلب از توافق شکننده میان آنها و کمیسیون اجتماعی یاد کردند. در چنین شرایطی با وجود حضور نمایندگان دولت در مجلس و اظهار نظر آنها در مورد یک طرح، پس از چندی طرح براساس اولویت‌های کمیسیون اجتماعی و بی‌توجه به اصلاحات نمایندگان دولت به تصویب رسیده که این امر در نوع خود رشته توافقات میان دولت و مجلس را شدیداً متزلزل می‌کند. مسئول سازمان اداری استخدامی [10] این موقعیت را به‌این‌ترتیب توصیف کرد:

«دیگه نشستیم تو جلساتی تفاهماتی کردیم که قرار شد این اصلاحات رو تو متن نهایی اعمال کنن، یه اردویی تو مشهد برگزار شد یکی دو روز نشستیم روی موضوع بحث کردن و به جمع‌بندی هم با دوستان نماینده رسیدیم. منتها اون جمع‌بندی که باهم دیگه تفاهم کرده بودیم رو دوستان باز تغییراتی توش دادن. یعنی ما با هم تفاهم کردیم، منتها یه‌جایی رو که اونا قبول نداشتن تو متن نهایی خب تبصره‌های رو بهش اضافه کردن و یعنی واژه‌های رو بهش اضافه کردن و ما مخالفت کردیم از اینجا اواسط چهارصد و یک دقیقاً میشه، دیگه رابطه ما با مجلس شد مخالفت ما و اصرار مجلس».

ج) موانع کلی ورود مجدد نمایندگان کمیسیون اجتماعی به مجلس برحسب ساختار انتخابات

1) سایه نگرش سیاسی بر مسئلگی مسئله اجتماعی

یکی دیگر از موانعی که ورود مجدد نمایندگان به کمیسیون اجتماعی را مختل می‌کند به رویکردهای جناحی‌ای برمی‌گردد که در دوره‌های مختلف غالب بوده و از ورود مجدد عده‌ای از نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی به مجلس شورای اسلامی جلوگیری می‌کند. چنین امری در نوع خود تاییدی بر نیمه‌کاره ماندن برخی طرح‌ها و لوایح است. برای مثال یکی از نمایندگان دوره دهم عضو کمیسیون اجتماعی درخصوص دور بعدی انتخابات به عدم استقبال رأی‌دهندگان از جناح اصلاح‌طلب اشاره کرد که در نوع خود نیمه‌کاره ماندن برخی طرح‎ها را در کمیسیون اجتماعی در پی داشت [11]. درحالی‌که تفوق رویکرد جناحی بر مواردی همچون تخصص و پیشینه کاری نمایندگان در مواردی آسیب‎زاست و فرصت پیگیری طرح‎های پیشین را مختل می‎کند.

 در اینجا به‌نظر می‌رسد برحسب پیشنهادات نمایندگان مجلس و آسیب‌شناسی‌های موجود که در بخش بعدی به آن می‌پردازیم وجود احزاب و دسته‌بندی نمایندگان ذیل یک چندین حزب مشخص کارکرد مجلس و نمایندگان حاضر در آن را بهبود ببخشد. غلبه رویکرد جناحی در نبود احزاب «پاسخ‌گویی» نمایندگان به مردم را نیز با مشکل مواجه کرده و عموماً عدم شرکت در انتخابات به نشانه اعتراض تنها حربه موجود در اختیار مردم به‌منظور ابراز نارضایتی است.

2) اقتصاد سیاسی نماینده شدن و تلاطم در عملکرد کمیسیون

در قدم بعدی ورود به مجلس شورای اسلامی امری نیازمند صرف هزینه و تحمل بار مالی معرفی شده است. بر این مبنا نمایندگان پس از اتمام یک دوره نیازمند صرف هزینه‌های گوناگون به‌منظور ورود به مجلس هستند که همین امر به مانعی برای نمایندگان دوره‌های گذشته تبدیل می‌شود. با وجود تأکیدات مکرر شورای نگهبان مبنی‌بر لزوم پیاده‌سازی قانون «شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت‌های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی» (مصوب سال ۱۳۹۸ و در واپسین روزهای مجلس دهم) این موضوع همچنان ازجمله مسائل بغرنج در نظام انتخاباتی بوده و ایجاد قوانین برای مدیریت این عرصه نیز جزو سخت‌ترین ابعاد سامان‌دهی انتخابات است. ابهام در منابع تأمین مالی انتخابات، معمولاً منجر به درخواست‎های ویژه تأمین‌کنندگان مالی از نمایندگان بعد از ورود به مجلس می‌شود؛ این ازجمله مسائلی بوده که به‌تدریج توفق منافع محلی بر ملی را در پی داشته است و تعارض منافع را به بحرانی لاینحل تبدیل می‌کند (این موارد در بخش‌های بعدی کار به‌صورت مبسوط تشریح شده است). این روند پس از چندی حسی از سرخوردگی و نادیده گرفته شدن را برای نمایندگان ادوار به ارمغان می‌آورد. تجربه یکی از نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم [3] در این مورد به این صورت بود:

«بالاخره فرض کنیم بنده به هر دلیلی رأی نیاورده‌ام. حالا این آسیب‌هایی که در انتخابات است را ما می‌بینیم. ولی به هر صورت بنده یک تجاربی دارم، چهارساله‌ای در مجلس بودم، خارج از کشور بودم، در جاهای مختلف. اینکه تشکلی باشد که بیاید و اینها را جمع کند و استفاده کند. نه اینکه نیست. اما من معتقدم در حد رفع تکلیف است».

ذکر این نکته ضروری است که رجوع به نمایندگان ادوار و بهره‌برداری از تجربیات آنها الزاماً به معنای حضور مجدد آنها در کمیسیون اجتماعی نیست، بلکه ضرورت وجود نهادی به‌منظور گردآوری تجارب نمایندگان ادوار در مجلس شورای اسلامی احساس می‌شود. هرچند که دفتر نمایندگان ادوار مجلس با این کارکرد در مجلس وجود دارد اما تجارب نمایندگان پیشین بیانگر این است که بهره‌برداری از تجربیات صورت نگرفته و همین امر حسی از جداافتادگی را برای نمایندگان ادوار پس از خروج از مجلس به ارمغان می‌آورد.

4-3. ابعاد فرآیندی کمیسیون اجتماعی

4-3-1. دستورکارگذاری

الف) مسائل دستور کار کمیسیون اجتماعی

در اینجا باید علاوه‌بر آنچه که ذیل وظایف کمیسیون اجتماعی از منظر آیین‌نامه داخلی مجلس مطرح شد به نقطه‌نظرات نمایندگان عضو این کمیسیون درخصوص مسائل محوری کمیسیون اجتماعی نیز بپردازیم. مسائل اجتماعی از حیث آنچه که نمایندگان عضو و سایر نهادهای ذی‌ربط معرفی کرده‌اند به موارد گوناگونی پرداخته‌است. علاوه‌بر این، بخش دیگری که در این قسمت مدنظر قرار می‌گیرد به فرایند شرح یک مسئله در قالب طرح در کمیسیون اجتماعی مربوط است. در ادامه هریک از این مباحث به‌طور مجزا بررسی می‌شود.

1) چالش دستور کاری کمیسیون اجتماعی با تکثر حوزه‌های موضوعی

ازجمله نکات حائز اهمیت در مورد حوزه مسائل اجتماعی تنوع و تکثر آن است. حوزه اجتماعی در وهله اول به‌عنوان امری انتزاعی دربرگیرنده ابعاد گوناگونی است زیرا هریک از مسائل موجود در جامعه ابعادی اجتماعی دارد و می‌توان از منظری جامعه‌شناسانه بدان توجه کرد. بخشی از این موضوع به حوزه‌های متعددی برمی‌گردد که آیین‌نامه داخلی مجلس برای کمیسیون اجتماعی انتخاب کرده است؛ ازسوی‌دیگر سلائق و ذائقه‌های متنوع نمایندگانی که عضو کمیسیون اجتماعی می‌شوند در هر دوره مسائل مشخصی را به‌عنوان مسئله اجتماعی معرفی می‌کند. چنین امری در نوع خود به تکثر روابط کمیسیون اجتماعی با نهادهای بیرونی نیز منجر می‌شود؛ به این معنا کمیسیون اجتماعی به‌تدریج با نهادها و سازمان‌های گوناگونی در ارتباط بوده است که هریک از این سازمآنها مختصات و مطالبات خاص خود را دارند. تطبیق کمیسیون اجتماعی با هریک از این نهادها زمان‌بر است و اولویت‌های کمیسیون اجتماعی را تحت تأثیر قرار می‌دهد. تکثر موضوعات کمیسیون اجتماعی ازجمله مسائلی بوده که در همه مصاحبه‌ها به آن اشاره شده است. چنین امری ضرورت اولویت‌بندی مسائل اجتماعی به‌منظور بررسی را ایجاب می‌کند. این اولویت‌بندی در وهله اول نیازمند اجماع میان نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی و سپس ساختار کلی مجلس ‌است. به فراخور این فرایند میزان ارتباط سازمان‌های متعدد با کمیسیون اجتماعی نیز دستخوش تغییر می‌شود و پاسخ‌گویی آنها متناسب با اولویت‌های مطرح‌شده خواهد بود. بنا به‌نظر یکی از اعضای کمیسیون اجتماعی [2] در دوره یازدهم:

«کمیسیون اجتماعی مأموریتش هم حوزه‌های اجتماعی از قبیل موضوع حاشیه‌نشینی، آسیب‌های اجتماعی، کودکان کار، بعد حالا بحث موضوع زنان و خانواده است؛ به‌اصطلاح این کمیسیون رنگین کمانی از موضوعات مختلف هست؛ بحث تعاونی‌ها، بحث کار و روابط کار، بحث صندوق‌های بازنشستگی، بحث امور ایثارگران و فرهنگ شهید و شهادت عمده مأموریت‌های کمیسیون اجتماعی در همین حیطه‌هاست. حالا مسائل اجتماعی صرف موضوعات کار و کارگر و روابط کار و صندوق‌های بازنشستگی، بحران صندوق‌های بازنشستگی، چشم‌انداز صندوق‌های بازنشستگی و مأموریت‌های درواقع به نوعی وزارت کار هم در محدوده کمیسیون اجتماعی است».

   یافته‌های این پژوهش نشان می‎دهد که تنوع حوزه‌های مورد بررسی، تعریف مسئله اجتماعی در هر دوره را به‌گونه‌ای خاص ارائه می‌کند. برای مثال کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس در دوره یازدهم [9] در مورد تفوق رویکردهای گوناگون در دوره‌های متوالی کمیسیون اجتماعی گفت:

«مجلس دهم زیاد اولویتشان آسیب‌های اجتماعی نبود، اگر مثلاً خود رئیس مجلس وقت، بعضاً نامه‌هایی می‌زد یا خود نماینده‌ها بر حسب دغدغه‌ها و موضوعاتی داشتن ولی اینکه به‌صورت یک موضوع در دستور کار مجلس یا کمیسیون‌های مجلس باشد به اون شکل در مجلس دهم نبود؛ ارتباط خیلی نزدیک بود. ولی در مجلس یازدهم در کمیسیون اجتماعی و کمیته آسیب‌های اجتماعی شکل گرفت و شاید فعال‌ترین کمیته در قیاس با سایر کمیته‌ها بود [...] علاوه‌بر اون خود کمیسیون هم یک توجه ویژه‎ای به بحث آسیب‎ها داشت و خود رئیس یعنی کلاً مجلس یازدهم به نظرم اهتمام و بحث بیشتر توجه بیشتری به بحث آسیب‌های اجتماعی داشت متقابلاً خب ما چون به‌عنوان بازوی مشورتی مجلس هستیم چون از اون ور تقاضا وجود داشت خب ما فعالیت بیشتری کردیم، خب اتفاقات خیلی خوبی هم در این دوره افتاد».

آنچه در اینجا مهم به‌نظر می‌رسد به ارائه تعریفی متقن و مشخص از مسئله اجتماعی برمی‌گردد؛ هرچند مسئله اجتماعی امری متغیر بوده و متأثر از زمینه اجتماعی دچار تحول می‌شود، اما تعیین چارچوب کلی مسائل اجتماعی می‌تواند در تدقیق مسائل کارآمد باشد و از نگاه‌های سلیقه‌ای به مسائل اجتماعی جلوگیری کند. ارتباط مسائل اجتماعی با حوزه‌های اقتصادی و سیاسی به‌تدریج مسئله اجتماعی را در هاله‌ای از روابط و مناسبات فرو می‌برد که تقرب به آن را نیز با مشکل مواجه می‌کند. چنین امری پیامدهایی همچون طرح مسئله اجتماعی زیر سایه مسائل اقتصادی را در پی خواهد داشت که در ادامه به آن می‌پردازیم.

2) زمینه اجتماعی طرح و گزینش مسائل در دستورکار کمیسیون

به دنبال بررسی مفاهیم مربوط به حوزه‌های گوناگون کمیسیون اجتماعی، گزینش مسائل و پیشنهاد آنها در قالب یک طرح در کمیسیون اجتماعی از زمینه اجتماعی موجود تأثیر می‌پذیرد. همان‌طور که در رسته قبل اشاره شد اولویت‌های کمیسیون اجتماعی بنابر گستره وسیع موضوعات ارجاعی گزینشی بوده و در هر دوره مسائل خاصی مدنظر قرار می‌گیرد. چنین امری تا حد زیادی به روحیات و مطالبات اعضای کمیسیون اجتماعی در هر دوره بازمی‎گردد. این در حالی است که مسائل اجتماعی عموماً از نوع مسائل دامنه‌دار بوده و نیازمند بررسی به‌طور مداوم هستند؛ پرداختن به یک موضوع در بازه زمانی یک مجلس خاص به‌تنهایی در مدیریت مسائل اجتماعی گوناگون همچون آسیب‌های اجتماعی کافی نبوده و فقط به مثابه یک مسکن موقتی عمل می‌کند. پیگیری مداوم این مسائل نیازمند بخش‌ها و یا کمیته‌های قوی در کمیسیون اجتماعی است که به‌طور مداوم به تحلیل و رصد انواع مسئله اجتماعی بپردازند. بنا به روایت‎های گردآوری‌شده از کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، ممارست در پرداختن به موضوعاتی همچون آسیب‎های اجتماعی تا حد زیادی با تمایلات نمایندگان و اولویت‎های آنها در ارتباط است. در اینجا ضرورت وجود کمیته‌های قوی و کارآمد احساس می‌شود.

    ازسوی‌دیگر یافته‌های پژوهش نشان می‌دهد که جو کلی جامعه اعم از مسائل روز، ازجمله زمینه‌های دیگری است که پرداختن به یک مسئله در کمیسیون اجتماعی را ایجاب می‌کند؛ به این معنا، مسائلی که بیشتر در رسانه‌ها بازتاب داده شده و همچنین نکاتی که ولی فقیه گوشزد کرده به‌مرور بیش از سایر مسائل مورد توجه نمایندگان قرار می‌گیرد. مسائلی همچون نرخ ازدواج، طلاق، حاشیه‌نشینی، افراد بی‌خانمان و... ازجمله ابعاد انضمامی مسائل اجتماعی محسوب می‌شوند در حالی که هریک از این موارد خود حاصل سلسله‎ای از عوامل گوناگون بوده که الزاماً رؤیت‌پذیر نیستند. این امر در نظرگیری مسائل اجتماعی را با چالش‌های گوناگونی مواجه می‌کند به‌نحوی‌که الزاماً بررسی ظواهر یک مسئله به تعدیل و یا حل آن نمی‌انجامد. یکی از کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس در دوره یازدهم [9] ضرورت طرح بحث در حوزه آسیب‌های اجتماعی در کمیسیون اجتماعی مجلس را به این صورت نیز ترسیم می‌کند:

«انگار که یک سری گزارشاتی تهیه می‌شود؛ این گزارشات را خدمت مقام معظم رهبری عرضه می‌کنند و برای ایشان دغدغه ایجاد می‌شود و حوالی سال نودوچهار یک سلسله جلساتی در دفتر ایشان برگزار می‌شود، از مسئولین دستگاه‎های متولی می‌خواهند که یک ورود جدی به بحث آسیب‏های اجتماعی داشته باشند؛ ایشان ابراز نگرانی می‌کنند و می‌فرمایند که ما بیست سال غفلت کردیم و این غفلت را باید با کار فوق العاده جبران کنیم».

این یک وجه از نظرات کارشناسان مرکز پژوهش‎ها در مورد طرح مسئله آسیب‎های اجتماعی در مجلس است. برخی دیگر از کارشناسان پیشین مرکز پژوهش‌ها [15] زمینه طرح مسائل مربوط به آسیب‌های اجتماعی را به نحو دیگری توضیح می‎دهند:

«در کمیسیون اجتماعی حتی حوزه‌های اجتماعی دولت در کشور، درک از حوزه اجتماعی آسیب‌گونه است؛ آن هم حالا دلایل تاریخی مشخصی دارد؛ یعنی توی این ده و پانزده سال اخیر چی شد که مثلاً پیمایش‌های آسیب‌های اجتماعی خیلی موضوعیت پیدا کردن؛ مثلاً پروژه‌های مالی هنگفتی توی اون بیرون میومد و شایدم مثلاً یکم راحت‌تر بود، رسیدگی به اون ملموس‌تر بود. در جامعه‌شناسی شما اتفاقاً از امر انتزاعی باید شروع بکنید به امر ملموس متناظر رو با همون امر انتزاعی برسیم [...] حالا به همه این دلایل من فکر میکنم حوزه‌های اجتماعی رسمی ما رفت به سمت آسیب‌ها؛ به‌دلیل اینکه پروژه‌های مالی خوبی از توش درمیاد و این موضوعات هم مثلاً میشه خیلی حساس کرد جامعه رو، مثلاً بگید که بیست میلیون حاشیه‌نشینه، حالا ما طبق تعریف جهان سه میلیون حاشیه‌نشین هم نداریم».

 آنچه از نقطه‌نظرات مصاحبه‌شوندگان استنباط می‌شود به ضرورت فهم ریشه‌ای مسائل اجتماعی برمی‌گردد. کمیسیون اجتماعی به‌عنوان متولی مسائل و امور اجتماعی در مجلس شورای اسلامی، نیازمند نگاهی کلان‌نگر و عمیق نسبت به مسائل اجتماعی است تا ازاین‌حیث به بدیهیات بسنده نکرده و عوامل زیربنایی و مؤثر در یک موضوع را نیز تشخیص بدهد. همین امر خود نشانی از مسائل اجتماعی به‌عنوان مسائلی بلندمدت است که مواجه با آنها نیز نیازمند زمان ویژه‌ای خواهد بود.

3) مسائل اجتماعی زیر سایه مسائل اقتصادی

ازجمله نکات پرتکرار در حوزه وظایف کمیسیون اجتماعی به مباحث مربوط به حقوق و دستمزد بازمی‌گردد. طرح هریک از مسائل در کمیسیون اجتماعی، پیوند و پاسخ‌گویی نهادهای خاصی را نیز می‌طلبد. به این معنا، پرداختن به مسائل حوزه حقوق و دستمزد مشخصاً کمیسیون اجتماعی را با وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی و همچنین سازمان اداری استخدامی مرتبط کرده است. این بخش از حوزه امور و مسئولیت‌های کمیسیون اجتماعی به‌تنهایی از گستردگی و حساسیت ویژه‌ای برخوردار است؛ به‌طوری که به‌تدریج کلیت حوزه اجتماعی تحت سیطره مسائل مربوط به حقوق و دستمزد تعریف می‌شود. چنین روندی به‌تدریج پرداختن به سایر حوزه‌های اجتماعی را در حاشیه قرار داده و پاسخ به سوال «اساساً مسئله اجتماعی چیست؟» را به موضوعی دشوار بدل می‌کند. در اینجا با استناد به مطالعه تطبیقی در بخش‌های پیشین، به‌نظر می‌رسد حیطه مربوط به امور حقوق و دستمزد خود نیازمند بخشی مستقل بوده که دائماً به رصد این بخش بپردازد؛ در کنار این، حیطه‌هایی همچون آسیب‌های اجتماعی و نارضایتی‌هایی که زیرپوست شهر در جریان هستند خود نیازمند بخش‌های تخصصی به‌منظور تحلیل و رصد مداوم بوده تا پیش از وقوع بحران پیشگیری‌های لازم به عمل بیاید.

     این در حالی است که بنا بر گزارش تهیه‌شده در مرکز پژوهش‌ها با عنوان «سیر تکوینی ساختار کمیسیون‌های مجلس از سال 1285 هجری شمسی تاکنون» (1396)، در سال 1365 هجری شمسی شاهد تقسیم کمیسیون کار و امور اجتماعی به دو کمیسیون «کار و امور اجتماعی» و «کار و امور اداری استخدامی» هستیم. این امر باتوجه به تورم طرح‌ها و لوایح مربوط به حوزه استخدامی انجام گرفت تا زمینه مناسبی برای بررسی سایر امور اجتماعی فراهم شود. این تفکیک کمیسیون تا سال 1379 هجری شمسی جریان داشت اما در این سال مجددا دو کمیسیون ادغام شدند و تمام امور اجتماعی و استخدامی ذیل یک «کمیسیون اجتماعی» به جریان افتاد. این امر مجدداً به تفوق رویکرد اداری استخدامی در کمیسیون اجتماعی منجر شد. بنا به گفت‌وگو با یکی از کارشناسان مرکز پژوهش‌ها [8]، در سال 1395 هجری شمسی پیشنهادی مبنی‌بر ایجاد «کمیسیون نظام اداری» به مجلس ابلاغ و از جانب مجلس اعلام وصول شد. اما به‌دلیل وجود تقاضاهای مشابه جهت ایجاد کمیسیون‌های جدید در حوزه‌های بخشی این پیشنهاد کنار گذاشته شد؛ به دنبال آن، شاهد تداوم حوزه‌های اداری استخدامی در کمیسیون اجتماعی هستیم. یکی از کارشناسان مرکز پژوهش‌ها [8] در این خصوص گفت:

«مثل این است که شما می‌بینید در نظام اداری ما قدرت مدیران به این است که تشکیلات بیشتری داشته باشند، ساختمان بیشتری داشته باشند، نیروهای بیشتری داشته باشند، میز و صندلی بیشتری داشته باشند، این نشانه قدرتشان است. یعنی نیروی انسانی، تشکیلات، ساختمان و تجهیزات همه نشانه قدرت یک مدیر در نظام اداری ماست. در کمیسیون‌های تخصصی هم همین‌طور است. شما هرچقدر که وظایف بیشتری در آن کمیسیون داشته باشید و ارجاعی بیشتری داشته باشید و مراجعین بیشتری را داشته باشید و ارباب و رجوع بیشتری را داشته باشید و به شما بیشتر مراجعه شود، مثل این است که قدرت و جایگاه بالاتری دارید. این است که معمولاً خیلی مطلوب رؤسای کمیسیو‌ن‌ها نیست که این تفکیک اتفاق بیفتد».

    تجارب گردآوری شده از نمایندگان ادوار پیشین و نهادهای ذی‌ربط نشان می‌دهد که بخش چشمگیری از وقت و انرژی کمیسیون اجتماعی در دوره‌های گوناگون به مسائل اشتغال و حقوق و دستمزد اختصاص داده شده است؛ برای مثال کارشناس مرکز پژوهش‌ها [8] از روند پرترافیک طرح‌های مربوط به امور استخدامی در مجلس دهم سخن گفت؛ این در حالی است که امر اجتماعی عموماً به‌عنوان امری سرگردان و مبهم شناسایی می‌شود. در یک تعریف کلی امر اجتماعی مستقل از مسائل اقتصادی مغفول است و بدان پرداخته نمی‌شود. درعین‌حال، بدیهی است که با توجه وضعیت فعلی جامعه و اهمیت مباحث اقتصادی، بخشی از تعریف مسئله اجتماعی در گرو مسائل معیشتی خواهد بود؛ بااین‌حال گستره امور اجتماعی تعریفی فراتر از امر اقتصادی را ایجاب کرده تا ازاین‌حیث هیچ‌یک از بخش‌های امر اجتماعی مغفول نماند. یکی از اعضای کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم [3] غلبه مسائل اقتصادی بر اجتماعی در کمیسیون اجتماعی را به‌این‌ترتیب شرح داد:

«در سال‌های متمادی جامعه ما از خیلی از مضایق و مشکلات در رنج هست. مشخصاً آنچه می‌خواهم بگویم امروز دغدغه همه مسئولین هست، همه‌کسانی‌که مدعی هستند برای گره‌گشایی، و آن چیزی که از اول تا الان دغدغه خود من بود، عمدتاً برمی‌گردد به حوزه وظایف کمیسیون اجتماعی در مجلس و در کلان خود مردم. امروز ببینید اصل گرفتاری ما در اجتماع اشتغال است. بحث کار است؛ بحث مسائل جوانان ماست که می‌دانید وقتی‌که در خانواده‌ها بیکاری وجود دارد، درواقع منشأ همه گرفتاری‌ها به‌نوعی به اشتغال برمی‌گردد».

در ساختار کلان حکمرانی در ایران، حل هرگونه مسئله اجتماعی و فرهنگی در گرو حل مسائل اقتصادی شناسایی شده است؛ این امر بیانگر پیوند مسائل در حوزه‌های گوناگون و اهمیت تأمین مالی جهت رفع ناکارآمدی‌هاست. بااین‌حال، نگاه صرف به این عرصه و موکول کردن مسائل اجتماعی به حل مسائل اقتصادی می‌تواند به تعمیق شکاف‌های اجتماعی منجر شود.

4) فشار مسائل بحرانی و بدخیم همچون بحران صندوق‌های بازنشستگی

در ادامه مباحث مربوط به ترسیم موقعیت مسئله اجتماعی ذیل مسائل اقتصادی، یافته‌های این پژوهش حاکی از آن است که صندوق‌های بازنشستگی و مسائل متعاقب آنها یکی از مهم‌ترین دل‌مشغولی‌های کمیسیون اجتماعی به‌ویژه در دوره یازدهم بوده است. علاوه‌بر این، حضور نمایندگان کمیسیون اجتماعی بعد از دوره نمایندگی در صندوق‌های بازنشستگی گوناگون ازجمله نقطه عزیمت‌هایی بوده که آنها را بیش‌ازپیش به مسئله صندوق‌های بازنشستگی حساس کرده است؛ به‌گونه‌ای که پس از چندی به‌طور متداول از این موضوع تحت عنوان «بحران صندوق‌های بازنشستگی» یاد می‌شود. مسائل مربوط به صندوق‌های بازنشستگی امری دفعی نبوده و به‌تدریج در طول سالیان متمادی رقم خورده است؛ همین امر حل این مسئله را نیز به امری بحرانی و نیازمند صرف هزینه‌های گزاف تبدیل کرده است. کسری صندوق‌های بازنشستگی به‌مرور شرایطی را ایجاد کرده که دولت مجدداً به‌منظور رفع بحران و تأمین حقوق ماهیانه بازنشستگان وارد عمل شده است. چنین امری دولت را روزبه‌روز مقروض‌تر از قبل و با حوزه وظایف متعدد کرده است. به‌این‌ترتیب، ازجمله کارویژه‌های کمیسیون اجتماعی به‌ویژه در دوره یازدهم به قانونگذاری، نظارت و اختصاص بخشی از بودجه سالانه کشور به صندوق‌های بازنشستگی بوده‎است که در نگاه کلی راه‌حلی موقتی برای این بحران محسوب می‌شود. یکی از نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی [2] بحران صندوق‌های بازنشستگی را این‌گونه تشریح کرد:

«ما مسئله صندوق‌های بازنشستگیبه یک ناترازی شکننده رسیدن؛ یک صندوق بازنشستگی ایدئال هفت به یک باید باشد؛ یعنی 7 نفر بیمه‌پرداز باید داشته باشی یک نفر مستمری‌بگیر، این یک صندوق متعادلیه؛ صندوق‌ها ساختارهای غیرانتفاعین اصلاً نباید از دولت پول بگیرن؛ ولی ما به جایی رسیدیم که هرسال به‌طور متوسط 90 همت برای کسری صندوق‌های بازنشستگی از منابع مالی و بودجه‌ای کشور پول بهش می‌دادیم و یک هزینه مضاعفی برای نظام مالی بودجه‌ریزی کشور بود».

شکل 3. مسائل کمیسیون اجتماعی

ماخذ: همان.

ب) طرح‌های کوتاه‌مدت و رهاشدگی دستورکارها

طرح‌ها و لوایحی که در کمیسیون اجتماعی پیشنهاد می‌شوند عموماً پیشنهادهایی زمان‎بر و نیازمند جرح و تعدیل‌های تخصصی هستند؛ چنین امری مستلزم کار بر روی یک پیشنهاد در دوره‌های متمادی و همچنین پیگیری سرنوشت آن طرح یا لایحه پس از تصویب به‌لحاظ اجرایی است. این امر مستلزم پیوستگی میان مجالس گوناگون در دوره‌های مختلف در پیگیری طرح‌ها و لوایح است و در موارد متعدد نمی‌توان عملکرد یک دوره در کمیسیون اجتماعی را برای یک پیشنهاد کافی تلقی کرد؛ بخشی از این شرایط به ماهیت امر اجتماعی به‌عنوان اموری چندوجهی و پیچیده بازمی‌گردد که درک پیچیدگی‌های آن و سپس ارائه پیشنهادهای قانونی به‌منظور حل آن نیازمند صرف زمانی قابل توجه توسط افراد متخصص است. درحالی‌که روایت‌های گردآوری شده نشان می‌دهد که درموارد متعددی نمایندگان از سرنوشت برخی از طرح‌ها و لوایح که در دوران عضویت آنها در کمیسیون اجتماعی به پایان نرسید بی‌اطلاع بوده و بعضاً این موارد مسکوت مانده‌اند. بااین‌حال، به‌نظر می‌رسد در شرایط ایدئال کارکرد هر دوره از کمیسیون ابتدائاً باید منوط به طرح‌ها و لوایح پیشین و پیگیری وضعیت آنها باشد. نماینده دوره یازدهم [3] در این خصوص گفت:

«ببینید در نهادهای حمایتی که به هر صورت ما با آنها ارتباط داشتیم؛ کمیته امداد، سازمان بهزیستی، ستاد مبارزه با مواد مخدر، خیلی روی اینها کار کردیم. نمونه مشخصی بخواهم بگویم در بحث حمایت از زنان در مقابل آسیب‌های اجتماعی، ما، دولت یک لایحه از سال‌های قبل داده بود. ما این را آوردیم و روی آن مفصل در کمیته‌های مختلف کار کردیم. این را به صحن علنی آوردیم. بخشی از آن بررسی شد اما عمر مجلس کفاف نداد که تمام کنیم».

ج) اولویت‌های نادیده گرفته شده

براساس اصل (43) و (44) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سه مدل تولیدکننده اقتصادی در نظر گرفته شده است؛ از میان سه مدل اقتصادی دولتی، خصوصی و تعاونی‌ها بخش تعاونی ازجمله بخش‌های قابل توجه در حیطه امور کمیسیون اجتماعی محسوب می‌شود. علاوه‌بر این، شعار رهبر معظم انقلاب در آغاز سال 1403 مبنی‌بر «جهش تولید با مشارکت مردم» حاکی از اهمیت تعاونی‌ها به‌عنوان ابزار کمک‌کننده به افزایش نقش مردم در اقتصاد بوده است. در چنین رویکردی برای مثال در محیط یک کارخانه، هریک از کارگران نیز در نقش سهامداران شرکت ظاهر می‌شوند و از مزایای اقتصادی بهره‌مند خواهندشد؛ این روند اقتصاد را از حوزه‌های صرف دولتی فراتر برده و زمینه را برای مشارکت بیشتر شهروندان در عرصه اقتصادی فراهم می‌کند. بااین‌حال، روایت‌های گردآوری شده نشان می‌دهد که بخش تعاونی‌ها، بخشی مغفول و در حاشیه در کمیسیون اجتماعی بوده و کمیته مربوط به آن نیز جز در دوره‌ای محدود در مجلس یازدهم تأثیرگذار نبوده است. کارشناس پیشین مرکز پژوهش‌ها [15] در این مورد می‌گوید:

«به‌نظر من مهم‎ترین چیزی که می‌تواند معضل ایران را حل بکند تعاونی است؛ من معتقدم واقعاً راه‌حل خروج از این فقر تعاونی است. این یارانه سیصد و چهارصد تومنی که میگن‌ها ولی این پنجاه هزار میلیارد تومن را می‎بردیم مولد می‏کردیم تعاونی برای این می‌زدیم که منجر به خروج از فقر بوده و مثلاً واقعاً با دو سال از بودجه شما می‌توانستید فقر را توی دهک‌های حداقل ریشه کن بکنید».

نماینده دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی و رئیس کمیته تعاون کمیسیون اجتماعی [16] از تلاش‌های کمیسیون اجتماعی در این دوره به‌منظور احیای تعاونی‌ها گفت؛ هرچند یافته‌ها نشان می‌دهد عزمی جدی به‌منظور توجه به مبحث تعاونی‌ها و اقدامات عملی در جهت بهبود آن هنوز صورت نگرفته است. بخشی از این امر به ناشناخته بودن و عدم درک اهمیت این حوزه در اقتصاد ایران بازمی‌گردد. ازسوی‌دیگر، شکل‌گیری تعاونی‌ها و کاربست آنها به‌صورت عملی نیازمند زیرساخت‌هایی است که نفس ایجاد و احیای این زیرساخت‌ها متضمن صرف هزینه و زمان قابل توجه بوده است که تاکنون اهتمام جدی در راستای آن انجام نشده است. رئیس کمیته تعاون مجدداً [16] دراین‌باره گفت:

«همین بحث تعاون، شما برید فرمایشات آقا را توجه کنید؛ آقا می‌گوید اصلاً کاری که تعاونی‌ها به‌ویژه تو زمینه شبکه‌سازی می‌کنند یک ظرفیت بی‌نظیر است؛ بعد اصل چهل‌وچهار قانون اساسی، سیاست‎های کلی و مهم‌تر از همه اخیراً یعنی از سال نود و دو و بعد در پایان سال هزاروچهارصد تدوین و اصلاح سند توسعه بخش تعاون که درواقع با یه چشم‌انداز ده‌ساله است. قرار است ما ظرفیت بخش تعاونمان را به بیست‌وپنج درصد اقتصاد ایران برسانیم، پس یک بخش کوچکی از ظرفیت کمیسیون اجتماعی که کمیته تعاون است، خودش به‌تنهایی بیست‌و‌پنج درصد ظرفیت اقتصاد ایران را دارد».

آنچه در اینجا به‌عنوان پیشنهاد توسط کارشناسان مرکز پژوهش‌ها و نمایندگان دوره یازدهم مطرح شد به ایجاد زمینه‌هایی جهت رشد تعاونی‌ها برمی‌گردد؛ شکل‌گیری تعاونی‌ها صرفاً امری اجتماعی نبوده و شامل سویه‌های اقتصادی قابل توجه است. علاوه‌بر این، به‌نظر می‌رسدتقویت حوزه تعاونی‌ها خود نیازمند اختصاص بودجه چشمگیری است.

4-3-2. تدوین و مشروعیت بخشی خط‌مشی

الف) کنش کمیسیون در شبکه‌ای از دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها

در این بخش ابتدا تلاش می‌کنیم شمایی کلی از دستگاه‎های بیرونی‎ای که با کمیسیون اجتماعی در ارتباط مستقیم هستند ترسیم کنیم. ازجمله مهم‌ترین دستگاه‌ها و وزارت‎خانه‌های مرتبط با کمیسیون اجتماعی می‌توان به سازمان اداری استخدامی، وزارت کار تعاون و رفاه اجتماعی، سازمان امور ایثارگران، سازمان بهزیستی و کمیته امداد، سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی اشاره کرد. تعاملات این سازمآنها با کمیسیون اجتماعی در همه دوره‌ها یکسان نبوده و به فراخور مسائل موجود در کمیسیون اجتماعی و اولویت‎های اعضا، به‌ویژه هیئت‌رئیسه، تعاملات نیز متغیر بوده است. در اینجا پس از معرفی ابتدایی دستگاه‌ها و ادارات به نحوه تعامل آنها با کمیسیون برحسب مصاحبه‎های گردآوری شده می‌پردازیم.

شکل 4. دستگاه‌ها و نهادهای مرتبط با کمیسیون اجتماعی

ماخذ: یافته های تحقیق.

براساس مصاحبه‌های گردآوری شده، ضرورت کسب رأی اعتماد دستگاه‌های دولتی از جانب مجلس نقش پررنگی در همکاری این دستگاه‌ها با مجلس ایفا می‌کند. در موقعیت‌های تضاد و اختلاف، ابزار «استیضاح» حربه‌ای قدرتمند در دستگاه مجلس است که می‌تواند دستگاه‌های دولتی را وادار به پذیرش و همراهی کند. علاوه‌بر این، نقش پررنگ کمیسیون‌های تخصصی مجلس در تخصیص بودجه سالیانه به‌نوبه خود اهرم فشاری بوده که تعاملات میان دولت و مجلس را تعدیل کرده است و در مواردی دولت را وادار به پذیرش و همراهی با مجلس می‌کند.

ب) مرکز پژوهش‌های مجلس؛ بازوی مشورتی متصل به کمیسیون اجتماعی

نهاد مهم دیگری که برحسب آیین‌‎نامه داخلی مجلس با کمیسیون اجتماعی و به‌طورکلی همگی کمیسیون‎های تخصصی در ارتباط است مرکز پژوهش‌های مجلس می‌باشد. مرکز پژوهش‌ها به‌عنوان بازوی مشورتی مجلس در ارائه پیشنهادات در مورد طرح‌ها و لوایح و ارائه پیشنهاداتی به‌منظور جرح و تعدیل آنها مؤثر است. براساس آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی یک نسخه از هر طرح و یا لایحه به‌محض ورود به مجلس باید به مرکز پژوهش‌ها نیز به‌منظور اظهار نظر تقدیم شود. بااین‌حال، نحوه تعاملات کمیسیون اجتماعی و مرکز پژوهش‌ها همواره به یک نحو نبوده و بنا به رویکرد افراد حاضر در کمیسیون اجتماعی متغیر بوده است. برای مثال کارشناسان مورد مصاحبه در این پژوهش [8 و 9]، تعاملات میان مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون اجتماعی در دوره یازدهم را بسیار مؤثر ارزیابی کردند؛ درحالی‌که در طرف مقابل تعاملات میان مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون اجتماعی در دوره دهم بسیار محدود و اغلب به‌صورت فرمایشی معرفی شده‎است. به‌گونه‌ای که در دوره دهم عموماً از کارشناسان انتظار موافقت می‌رفت و هرگونه مخالفت آنها را از دور مشورت‌دهی خارج می‌کرد. یکی از کارشناسان پیشین مرکز پژوهش‌ها [9] نحوه تعامل مرکز با کمیسیون در دوره یازدهم را این‌گونه صورت‌بندی کرد:

«دستگاه‎ها پیرامون موضوعی که بحث نظارتی بود فراخوانده می‌شدند و از قبل خواسته می‌شد که گزارش‎های عملکردی خودشان برای ارزیابی را به مرکز پژوهش‏ها ارسال کنند؛ اونجا گزارش‎های نظارتی تهیه می‌شد، بعد گزارش هم در اختیار دستگاه و هم در اختیار کمیسیون قرار می‌گرفت که بحث نظارتی عملکرد دستگاه به چه ترتیب بوده؛ حالا اون بازخورد نظارتی هم، هم به اعضای کمیسیون هم به دستگاه از طریق آن گزارش کارشناسی و ارائه‎هایی که در کمیسیون صورت می‌گرفت انجام می‌شد».

یافته‎های حاصل از مصاحبه با یکی از مدیران و کارشناسان مرکز پژوهش‌ها [8] نشان می‌دهد که در دوره دهم نظرات کارشناسان مرکز پژوهش‌ها حول طرح‌ها و لوایح عموماً مورد پذیرش نیست؛ به‌گونه‌ای که پس از چندی از آنها به‌منظور حضور در کمیسیون و اعلام نظر در مورد پیشنهادهای موجود در کمیسیون دعوت به‌عمل نمی‌آمد. این امر به‌تدریج نقش مرکز پژوهش‌های مجلس را در حد نهادی فرمایشی و تزئینی تقلیل داد. در حالت کلی مرکز پژوهش‌ها با نقش نقادانه و نظرات تخصصی می‌تواند نقش بسیار مهمی در کمیسیون‌ها و در اینجا مشخصاً کمیسیون اجتماعی ایفا کند.

ج) تنوع مشورتی در فرایند سیاستگذاری کمیسیون اجتماعی

این بخش از نقاط قوت مربوط به کمیسیون اجتماعی بیش‌ازپیش در گفت‌وگو با کارشناسان مرکز پژوهش‌ها مورد توجه قرار گرفت. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، اتکای کمیسیون اجتماعی در مجلس یازدهم به کار کارشناسی مرکز پژوهش‌ها را ازجمله مهم‌ترین نقاط قوت کمیسیون اجتماعی معرفی کردند. چنین امری تا حد زیادی منوط به رویکرد اعضای کمیسیون به‌ویژه حوزه ریاست آن است؛ نمایندگان مجلس به کمک کارشناسان مرکز پژوهش‎ها تلاش می‌کردند نیازهای زیاد خود به مشاوره‌های تخصصی را تاحدودی هموار کنند و به کمک کارشناسان تصمیم‌هایی در راستای اولویت دادن به برخی طرح‌ها و لوایح، چگونگی اصلاح و بررسی آنها، اولویت‌دهی به پیشنهادات به‌منظور تصویب را اتخاذ کنند. درحالی‌که به گفته کارشناسان مرکز پژوهش‌ها این تعامل در دوره دهم میان کمیسیون اجتماعی و مرکز پژوهش‌های مجلس شکل نگرفته و کار کارشناسی همواره در حاشیه بوده است. توصیف کارشناس مرکز پژوهش‌ها [9] از تعامل میان مرکز و کمیسیون اجتماعی در دوره یازدهم بدین شرح بود:

«در این ارتباطم کمیسیون آمد نقش خوبی ایفا کرد و معمولاً جلسات خیلی زیادی با دستگاه‎های مختلف هم در خود کمیسیون اجتماعی هم در مرکز پژوهش‎ها هم در مثلاً حال در فراخور موضوع هم بود، برگزار می‌شد دستگاه‎های مختلف چالش هاشون مطرح می‌کردن همونجا سعی می‌کردن که تو اون جلسات کمیسیون یه وفاق و یه هماهنگی بین دستگاه‌ها شکل بگیره اگر مشکل اعتباری وجود داشت اگر مشکل نظارتی وجود داشت اگر مشکل تقنینی وجود داشت خب به‌هرحال کمیسیون ورود می‌کرد تا اون هماهنگی و انسجام بین دستگاه‌ها بتونه شکل بگیره».

د) گروه‌های ذی‌نفع و سیاستگذاری مشارکتی کمیسیون اجتماعی

یکی از نکات قابل توجه در مورد کمیسیون اجتماعی به حضور برخی گروه‌های ذی‌نفع و سازمان‌های مردم‌نهاد در کمیسیون اجتماعی در موقعیت‌های خاص برمی‌گردد. دغدغه‌ها و حیطه‌های تخصصی کمیسیون اجتماعی به‌گونه‌ای بوده که بیش از سایر نهادها با گروه‌های مختلف مردم در ارتباط است؛ علاوه‌بر این، همان‌طور که پیش از این ذکر شد، مطالبات گروه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد ازجمله مسائلی است که مستقیماً در شکل‌گیری و پیشنهاد برخی طرح‌ها در کمیسیون اجتماعی تأثیرگذار است. به‌این‌ترتیب، گاهی بنا به تشخیص و اراده اعضای کمیسیون اجتماعی، جلساتی به‌منظور حضور این گروه‌ها در کمیسیون اجتماعی برگزار می‌شود تا نقطه‌نظرات خود در مورد طرح و یا لایحه مشخصی را مطرح کنند. کارشناس مرکز پژوهش‌ها [15]، حضور گروه‌های ذی‌نفع مردمی در ساختار کمیسیون‌های مجلس را در طول فعالیت خود فعال ارزیابی نکرده؛ حضور گروه‌های ذی‌نفع مبتنی‌بر تعدادی از نمایندگان در موارد خاص همچون تعیین حقوق و دستمزد صورت گرفته اما به‌صورت روندی متداول نبوده است. با‌این‌حال، حضور گروه‎های ذی‌نفع به گفته مشارکت‌کنندگان این پژوهش امری بوده که هم‌اکنون در مجلس شورای اسلامی در حال پیگیری است. به‌نظر می‌رسد مزیت‌های چنین راهکارهایی در تداوم آنها در دوره‌های متعدد است. گروه‌های ذی‌نفع در صورتی که به‌عنوان گروه‌های سازمان‌یافته به رسمیت شناخته شوند حضور مستمر آنها در کمیسیون‌های گوناگون مجلس می‌تواند مُثمر ثَمر باشد.

ه) عدم تناسب و ­بی­برنامگی در بودجه‌ریزی ناظر حوزه اجتماعی

سد تصویب و اجرای طرح‌ها و لوایح ازجمله مواردی پرتکرار دیگری است که در کمیسیون اجتماعی مجلس قابل مشاهده است. بخشی از این امر به نقش نظارتی شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت برمی‌گردد. ازسوی‌دیگر، یکی از موانع موجود بر سر این موارد مخالفت‌های دولت به‌عنوان نهاد اجرایی ناشی از کمبود منابع مالی به‌منظور اجرایی کردن طرح‌ها و لوایح است. چنین امری به‌تدریج زمینه‌ساز مناقشات متعدد میان قوه مقننه و نهادهای مذکور شده است که در ادامه در بخش مربوط به آسیب‌شناسی بررسی خواهد شد.

4-3-3. ارزش‌یابی و نظارت

الف) اولویت کارکرد نظارتی کمیسیون اجتماعی بر کنش تقنینی

براساس آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، مجلس به‌عنوان قوه مقننه سردمدار نقش قانونگذاری در نظام حکمرانی کشور است؛ بر این اساس، بخش مهمی از وظایف و رویکردهای کمیسیون‌های تخصصی مجلس نیز معطوف به این وظیفه بوده و کمیسیون اجتماعی نیز به همین ترتیب عمل می‌کند. به‌این‌ترتیب، بخش مهمی از وظایف کمیسیون اجتماعی به حیطه پیشنهاد و بررسی طرح‌های نمایندگان و سپس لوایح پیشنهادی از جانب هیئت دولت بازمی‌گردد. طی مصاحبه‌های گردآوری شده بخش زیادی از این نقش تقنینی حول محور طرح‌ها و لوایح سامان‌دهی کارکنان (دوره 11)، خدمت‌رسانی به ایثارگران (دوره 10)، تعارض منافع (دوره 11)، حمایت از زنان (دوره 11)، تخصیص اعتبارات از بودجه سالیانه کشور به صندوق‌های بازنشستگی (دوره 11) بوده است.

بااین‌حال نقش تقنینی بخشی از کارکرد کمیسیون اجتماعی بوده است و بخش مهمی از نقش آن به وظایف نظارتی باز‌می‌گردد. این نقش نظارتی در دوره‌های مختلف بنا به رویکردها و مطالبات نمایندگان کمیسیون اجتماعی متفاوت بوده است؛ حوزه‌های مختلف امور اجتماعی بنا به تکثر و ویژگی‌های خاصی که دارد دربرگیرنده قوانین و مقررات متعددی است که در برخی موارد از آن تحت عنوان «تورم قوانین» یاد می‌شود؛ چنین وضعیتی در مواردی همچون بحث آسیب‌های اجتماعی در دوره یازدهم، اعضای کمیسیون اجتماعی را بر آن داشت تا نقشی نظارتی نسبت به این قوانین و مقررات اتخاذ کنند و در رأس هرم قانونگذاری به بازاندیشی در مورد قوانین موجود بپردازند. بر این اساس در دوره‌های مختلف کفه ترازوی کمیسیون اجتماعی بین عرصه تقنینی و نظارتی در نوسان بوده است؛ به‌طوری‌که یکی از نمایندگان عضو کمیسیون اجتماعی در دوره یازدهم [5] در رابطه با این موضوع گفت:

«در کمیسیون اجتماعی در بحث آسیب‌های اجتماعی نگاهی که ما داشتیم نگاه تقنینی نبود؛ حالا چون بحث تورم قانون هست _ رهبر هم اشاره کردند قانون خیلی زیاد داریم _ به عبارتی 12 هزار تا قانون داریم که اگر تنقیح بشود اینها به هزار تا هم برسد کفایت می‎کند؛ ما در بحث آسیب‌های اجتماعی زیاد به تنقیح نیاز نداریم به نظارت احتیاج داریم و بحث اعتبار [بودجه]».

یافته‌های این پژوهش حاکی از آن است که توجه به ابعاد تقنینی و نظارتی در تجارب نهادهای همکار با کمیسیون اجتماعی نیز قابل مشاهده است؛ به این معنا ازآنجاکه در دوره‌های گوناگون، بنابر رویکردهای اعضای کمیسیون اجتماعی به‌ویژه هیئت‌رئیسه ترازوی تقنینی و یا نظارتی سنگین‌تر بوده‌، نحوه تعاملات نیز دستخوش تغییر می‌شده است. به‌این‌ترتیب، در برخی حوزه‌ها همچون طرح‌های مربوط به حوزه اداری و استخدامی، بُعد تقنینی کمیسیون اجتماعی پررنگ‌تر بوده است؛ درحالی‌که در ابعادی همچون مسائل مربوط به آسیب‌های اجتماعی کارکرد نظارتی کمیسیون اجتماعی در دوره یازدهم غالب بوده است. کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس در مورد این نقش نظارتی در کمیسیون اجتماعی دوره یازدهم [9] این‌گونه توضیح داد:

«یکی از شئون و وظایف مجلس در کنار قانون گذاری بحث نظارت هست؛ حوزه آسیب‌های اجتماعی اتفاقاً یکی از حوزه‌هایی بود که بحث نظارت خیلی مهم بود [...] مجلس معمولاً بُعد تقنین‌اش پررنگ‌تر از بعد نظارت هست من یادم هست که مجلس یازدهم آمد روی بحث نظارت تأکید کرد و از این ظرفیت نظارتی مجلس هم استفاده شود؛ حالا موضوعی که وجود داشت این بود که در حوزه آسیب‌های اجتماعی یکی از چالش‌های دیگری که در کنار بحث اعتبارات وجود داشت، ضعف نظارت مؤثر بود؛ مجلس در حوزه آسیب‌های اجتماعی آمد از این ظرفیت خودش هم سعی کرد به نحوه احسن استفاده کند و ما جلسات منظم با دستگاه‌های مختلف پیرامون موضوعات مختلف برگزار می‌کردیم و در آن جلسات و تکالیفی که وجود داشت برنامه‌هایی که وجود داشت گزارش از دستگاه خواسته می‌شد، بررسی می‌شد، مسائل مشکلات و اون از شأن و جایگاه نظارتی خودش هم کمیسیون به‌نحو مطلوبی به نظرم در آن دوران استفاده کرد».

   به‌طور کلی، ماحصل نظرات نهادهای مرتبط با کمیسیون اجتماعی نشان می‌دهد که مواقعی که کمیسیون اجتماعی نقش نظارتی پررنگ‌تری داشته، پتانسیل مناسبی از خود نشان داده و کارآمدی آن دوچندان شده است؛ تجربه حاصل از دوره یازدهم گواهی بر این موضوع بوده است. درحالی‌که امر قانونگذاری دربردارنده حساسیت‌های متعددی بوده که اقدام به آن نیازمند تخصص و دقت نظر ویژه‌ای است. در اینجا مصاحبه‌شوندگان از دستگاه‌هایی همچون سازمان اداری استخدامی بر این عقیده بودند که عدم آگاهی کمیسیون‌های مجلس از بحث اعتبارات و میزان بودجه اختصاصی، عاملی است که قانونگذاری را به امری خطیر تبدیل می‌کند؛ به‌این‌ترتیب، این نهادها در دوگانه طرح/ لایحه، ارائه لوایح به مجلس را ترجیح داده و آن را کارآمدتر می‌دانند [10].

ب) تصویب؛ نقطه پایان قانونگذاری

تصویب یک طرح و یا لایحه در مجلس شورای اسلامی نیازمند صرف وقت و دقت فراوانی است؛ علاوه‌بر این، قانونی کردن طرح‌ها و لوایح امری انضمامی و قابل رؤیت بوده و نمایندگان در دوره‌های مختلف را به تصویب هرچه بیشتر طرح‌ها و لوایح وامی‌دارد. این امری است که در نوع خود «تورم قوانین» در نظام بوروکراتیک را دامن زده و لایه‌های انباشته از قوانین را روزبه‌روز ضخیم‌تر می‌کند. نتایج این پژوهش نشان می‌دهد که تصویب طرح‌ها و لوایح در سیستم قانونگذاری که مشخصاً در اینجا کمیسیون اجتماعی مدنظر قرار گرفت به‌مثابه یک ویترین و نقطه پایان برای دوره‌های مختلف مجلس به‌حساب می‌آید؛ به‌گونه‌ای که در پایان هر دوره کمیت قوانین، به‌عنوان مهم‌ترین دستاورد گزارش می‌شود [8]. چنین امری به‌تدریج حوزه امر قانونگذاری را صرفاً به امری مبتنی‌بر فرم تصویب قوانین محدود می‌کند. کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس [15]، تصویب یک طرح در ساختار کلی مجلس را در قالب یک «پیروزی» مطرح کرد. به این معنا، نگاه حاکم در مجلس و در اینجا مشخصاً کمیسیون اجتماعی معطوف به تعداد طرح‎های تصویب شده بوده؛ این در حالی است که الزاماً به حل مشکلات بوروکراتیک و بنیادی کمک نکرده و مسائل ساختاری همچنان به قوت خود باقی است. یکی دیگر از کارشناسان مرکز [12] نیز بی‎نتیجه ماندن فعالیت‌های کمیسیون اجتماعی را مهم‌ترین نقطه ضعف این مجموعه عنوان کرد. به عقیده ایشان، کمیسیون اجتماعی همواره با معضل گشودن تعداد زیادی پرونده مواجه است که آنها را به نتیجه نرسانده و به‌صورت ناقص رها می‌کند. چنین امری مستقیماً کارایی این کمیسیون را تحت شعاع قرار داده است؛ در‌حالی‌که اگر کمیسیون اجتماعی به پرونده‌ها کوچک‌تر بپردازد و آنها را به پایان برساند نتایج بهتری حاصل خواهد شد.

5. پیشنهادها در راستای فائق آمدن بر چالش‌ها

کمیسیون اجتماعی در مجلس شورای اسلامی، نقش محوری در بررسی و تصویب قوانین و مقررات مرتبط با مسائل اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی ایفا می‌کند. با توجه به اهمیت این کمیسیون و چالش‌های پیش روی جامعه، ضرورت بازنگری در ساختار و عملکرد آن بیش‌ازپیش احساس می‌شود. در این نوشتار، تاکنون نقاط ضعف و قوت کمیسیون اجتماعی برحسب تجارب نمایندگان پیشین و کنونی مطرح شد؛ در ادامه تشریح برخی پیشنهادها توسط مصاحبه‌شوندگان برای بهبود کارایی کمیسیون اجتماعی ضروری می‌نماید. بهبود کارایی کمیسیون اجتماعی نیازمند عزم جدی و همکاری همه‌جانبه نمایندگان، کارشناسان، دستگاه‌های اجرایی و نهادهای مدنی است. با اجرای پیشنهادهایی که براساس مصاحبه‌ها در ادامه ذکر می‌شود، می‌توان به کمیسیونی کارآمدتر، پاسخ‌گوتر و مؤثرتر دست یافت تا بتواند به نحوی مطلوب به نیازهای جامعه پاسخ دهد.

    در میان پیشنهادهای موجود، چابک‎سازی دستگاه‌های دولتی به‌عنوان یکی از نخستین پیشنهادات مطرح شد؛ مجلس شورای اسلامی یکی از نهادهای مهم در میان قوای سه‌گانه است و نمی‌توان ارتباط مداوم آن با قوه مجریه را از نظر دور داشت؛ بر این اساس، بهبود کارایی قوه مجریه و نهادهای ذی‌ربط به‌ویژه چابک‌سازی دولت ازجمله راهکارهایی است که به بهبود عملکرد کمیسیون اجتماعی کمک می‌کند. ضرورت نهاد تنظیم‌گر از دیگر پیشنهادهایی است که با توجه به نقاط ضعف موجود در زمینه نبود متولی در حوزه امر اجتماعی مطرح شد؛ چنین نهادی به‌منظور تجمیع دغدغه‌ها می‌تواند نقش مؤثری ایفا کند. در کنار این، اولویت‌بندی مسائل موجود در کمیسیون اجتماعی نیز براساس تجارب نمایندگان از ملزومات کارآمدی این نهاد است. براساس آنچه تاکنون در قسمت مسائل سرآمد در کمیسیون اجتماعی بیان شد، بخش مهمی از انرژی و تمرکز کمیسیون اجتماعی معطوف به امور اقتصادی و مسائل ناشی از بحران‌های معیشتی بوده است؛ به‌این‌ترتیب، ترافیک طرح‌ها و لوایح در کمیسیون اجتماعی در حوزه امور اداری و استخدامی بسیار زیاد بوده؛ به‌گونه‎ای که ضرورت وجود کمیسیون مستقل برای امور اداری استخدامی را به یکی از پیشنهادهای اساسی نمایندگان مجلس بدل کرده است. گفت‌وگو با اعضای ادارات مرتبط با کمیسیون اجتماعی حاکی از این است که این گروه‌ها عموماً ارائه لایحه در مجلس در مورد حیطه کاری خود را بر طرح ترجیح می‌دهند؛ چرا که به عقیده مصاحبه‌شوندگان طرح به دلایل متعددی عموماً نیازمند ارزیابی‌های تخصصی بیشتر بوده و با توجه به عدم احاطه نمایندگان مجلس بر مقتضیات سازمان‌های، طرح‎ها نمی‌‎توانند کارآمد باشند؛ درعین‌حال، تبدیل به این طرح‌ها به پیشنهاداتی مفید و کارآمد نیازمند صرف وقت و انرژی و برگزاری جلسات متعدد است. علاوه‌بر این، براساس یافته‌های پژوهش پایبندی به نص صریح قانون و تنقیح آن از دیگر نکاتی است که مجلس فعلی را به مجلسی پویاتر بدل می‌کند. این در حالی است که شکل‌گیری سیستم دو پارلمانی نیز به عقیده برخی اظهارنظرکنندگان در این پژوهش در زمره پیشنهادهای قابل توجه برای مجلس شورای اسلامی است.

جدول 9. پیشنهادها

6. نتیجه‌گیری و ارائه پیشنهادهای سیاستی 

این پژوهش در راستای برنامه کلان تجربه‌نگاری حکمرانی‌پارلمانی با محوریت تجربه‌نگاری کمیسیون‌ها، مشخصاً به تجربه‎نگاری کمیسیون اجتماعی از منظر رویکردهای نمایندگان عضو این کمیسیون و نهادها و سازمان‌های مرتبط با آن پرداخت. نتایج حاصل از جست‌وجوها در منابع پیشین نشان می‌دهد که تاکنون پژوهشی جدی در حوزه کمیسیون اجتماعی و امور منتهی به آن صورت نگرفته است. در یک مورد پژوهش مربوط به کمیسیون اجتماعی نیز عموماً داده‌ها از طریق منابع کتابخانه‌ای گردآوری شد. به‌این‌ترتیب، جای خالی پژوهش‌هایی مبتنی‌بر مصاحبه‌های نیمه‎ساختاریافته احساس می‌شد و ما را بر آن داشت تا تجربه‎نگاری‌ای در حوزه کمیسیون اجتماعی به‌عمل بیاوریم. در ابتدای امر به‌منظور نزدیک شدن به موضوع تلاش کردیم تا جایگاه کمیسیون‌های مشابه با کمیسیون اجتماعی در کشورهای دیگر را بررسی کنیم؛ به این منظور کمیسیون‎های معطوف به امور اجتماعی در انگلستان و روسیه مدنظر قرار گرفت. در این مرحله، مطالعه تطبیقی در کارکرد این کمیسیون‎ها نشان می‌دهد که با توجه به گستره و اهمیت حوزه امور اجتماعی نمی‌توان کمیسیون مربوط به آن را نیز در حد امور اداری و استخدامی تقلیل داد. چنین رویکردی سرآغاز ناکارآمدی‌ها و مغفول ماندن سایر ابعاد امور اجتماعی خواهد بود. در نمونه‌ای همچون آنچه در مورد انگلستان مطرح شد، کمیسیون مربوط به کار و دستمزد فقط یک بخش از کمیسیون‎هایی است که در رابطه با امور اجتماعی فعال هستند؛ به‌نحوی که هر بخش از مسائل اجتماعی از قبیل آسیب‌های اجتماعی و یا امور مربوط به اوقات فراغت شهروندان کمیسیون خاص خود را دارند. این رویکرد، امکان تقریب تخصصی به حوزه امور اجتماعی را فراهم می‌کند. علاوه‌بر این، پیوند امر اجتماعی با سایر حوزه‌های فرهنگی و اقتصادی نیز عاملی است که در گستره این کمیسیون‎های متعدد لحاظ شده است. در مطالعه موردی روسیه نیز کمیسیون کار و دستمزد و امور مربوط به کهنه‌سربازان بیشتر در حوزه مشترک امور اجتماعی و اقتصادی فعال بوده و حوزه مجزایی به‌منظور پرداختن به سایر امور اجتماعی مشاهده نشد.

درمجموع مصاحبه‌های این پژوهش حاکی از این است که کمیسیون اجتماعی شدیداً با تورم موضوعات و حوزه‌های مورد بررسی مواجه است؛ به‌گونه‎ای که هر دوره بنابر اولویت‌های اعضای کمیسیون یکی از حوزه‌ها پررنگ‌تر از مابقی بوده و سایر امور اجتماعی به‌ناچار به حاشیه رانده می‌شوند. چنین امری معضل طرح‌های کوتاه‌مدت را به امری جدی در کمیسیون اجتماعی تبدیل می‌کند. با توجه به دوره‌ای بودن عضویت نمایندگان در کمیسیون‌ها مسائل اجتماعی نیز برخلاف خصیصه طولانی مدتشان به‌صورت محدود و دوره‌ای مدنظر قرار می‌گیرند. چنین امری نه‌تنها به حل مسائل کمک نکرده بلکه به تداوم آنها دامن می‌زند. نیروهای حاضر در کمیسیون اجتماعی اغلب به‌عنوان نمایندگانی که علاقه‌مند به حوزه اجتماعی و دغدغه‌مند در این حوزه هستند شناخته شدند؛ در مقابل تعاملات با نهادها و سازمان‌های مرتبط با کمیسیون اجتماعی همچون سازمان اداری استخدامی نشان می‌دهد که در طول سالیان فعالیت مشترک، زبان مشترکی میان نمایندگان عضو کمیسیون و کارمندان دولت حاصل نشده به‌نحوی که تعاملات آنها در مورد طرح‌هایی همچون «سامان‌دهی کارکنان دولت» زمینه‌ساز مناقشات فراوان بوده به‌نحوی که در نهایت نیز نتیجه مطلوب دو طرف حاصل نشده است؛ چنین وضعیتی کمیسیون اجتماعی و دولت را در وضعیتی بغرنجی قرار می‌دهد؛ چرا که بدون نظر دولت نیز کمیسیون اجتماعی قادر به عملی کردن طرح‌های مدنظر خود نیست. شرایط درون‎گروهی کمیسیون اجتماعی و لابی‌های معمول در بستر آن گاهی بحران‌ساز می‌شود؛ به‌گونه‌ای که اختصاص جایگاه‌های سازمانی همچون ریاست کمیسیون محل مناقشه می‌شود. بااین‌حال، با توجه به تداخل منافع سازمانی و محلی در کمیسیون اجتماعی به‌نظر می‌رسد که نمایندگان حاضر در کمیسیون اجتماعی اغلب منافع حوزه انتخابیه را نیز در کمیسیون اجتماعی و چانه‌زنی‌ها لحاظ می‌کنند؛ این در حالی است که بنابر اصول حاکم بر پارلمان، مجلس قرار بود مقری برای منافع ملی باشد. در کنار این نبود یک نهاد متولی در حوزه امور اجتماعی مسئله دیگری است که کمیسیون اجتماعی را با مشکل مواجه می‌کند. پاسخ‌گویی ازجمله عوامل مهمی است که به کارایی یک کمیسیون و نهاد سازمانی کمک می‌کند؛ به‌این‌ترتیب ضرورت تعیین یک نهاد فرادست به‌منظور بررسی امور اجتماعی احساس می‌شود. درعین‌حال، این امر با توجه به ماهیت امر اجتماعی سخت بوده؛ چراکه حوزه امور اجتماعی محدود به عرصه‌ای خاص نبوده است و از عوامل گوناگونی تأثیر می‌پذیرد. برای مثال نتایج پژوهش حاکی از اولویت امور مربوط به دستمزد و صندوق بازنشستگی در کمیسیون اجتماعی است؛ پیشنهادهای مصاحبه‌شوندگان مبنی‌بر انتقال حوزه اداری استخدامی به کمیسیونی مستقل از پربسامدترین پیشنهادهای مطرح شده بوده است و به‌نظر می‌رسد در بهبود کارکرد کمیسیون اجتماعی مفید باشد. علاوه‌بر این، تعداد زیاد طرح‌ها و لوایح ارجاعی در حوزه اداری استخدامی به کمیسیون اجتماعی حاکی از این است که در صورت جدایی بخش اداری استخدامی از حوزه امور اجتماعی بخش زیادی از جریان چرخش طرح‌ها و لوایح در کمیسیون اجتماعی متوقف می‌شود که این در نوع خود از منظر نمایندگان حاضر در این کمیسیون مورد پذیرش نیست. چرخش طرح‌ها و لوایح متعدد در حیطه یک کمیسیون، به تکرار هرچه بیشتر نام آن کمیسیون در صحن مجلس کمک می‌کند؛ علاوه‌بر این، به‌واسطه حوزه اداری استخدامی، تعداد سازمان‌هایی که کمیسیون با آنها در ارتباط هستند نیز بیشتر شده و این بر نفوذ و اعتبار کمیسیون اجتماعی می‌افزید. در یک نگاه انتقادی تعداد طرح‌ها و لوایح در یک کمیسیون ویترینی است که نمی‌تواند کارکرد کلی کمیسیون را تعیین کند؛ این در مورد کمیسیون اجتماعی نیز صادق بوده و تعدد طرح‌ها و لوایح به‌منزله کارآمدی این کمیسیون نیست. به عقیده برخی نمایندگان، تعداد طرح‌ها و لوایحی که توسط آنها امضا می‌شود نشان از میزان فعال بودن آنها بوده، اما با نگاهی دقیق‌تر، موفقیت کمیسیون‌ها و سپس کلیت مجلس در این است که چه تعداد از طرح‌های مذکور تبدیل به قانون شده و در قدم مهم‌تر چه میزان از این قوانین به مرحله اجرا رسیده ‎است؛ چرا که کارایی یک قانون در عمل نکته بسیار مهمی است که اغلب در تلاش‌های بی‌امان برای تصویب طرح‌ها نادیده گرفته می‌شود. در تصویب یک طرح معمولاً فشار افکار عمومی نقش پررنگی ایفا می‌کند. این امر پس از چندی ساختار دولتی کشور را با مجموعه‌ای از قوانین که تحت فشار تصویب شده و قابلیت اجرایی شدن ندارند مواجه کرده است. چنین وضعیتی غفلت از برخی حوزه‌های مهم و ویژه همچون تعاونی‌ها را نیز در پی داشته‌است؛ چرا که تعاونی‌ها می‌توانند نقش مهمی در اقتصاد کلان ایران ایفا می‌کنند. در نهایت به‌نظر می‌رسد بهبود کارایی کمیسیون اجتماعی ابتدا نیازمند اصلاح آیین‎نامه داخلی مجلس و سپس دقت در تعیین نیروی انسانی این کمیسیون است. تعیین حیطه کمیسیون اجتماعی و بازتعریف مسئله اجتماعی ازجمله نکات حائز اهمیتی است که بهبود کارکرد کمیسیون اجتماعی کمک می‌کند.

جدول 10. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارشهای راهبردی/نظارتی 

*تداوم یا تقویت آیتمها یا اقدامات .

 ** اصلاح رویه ها یا ایجاد سازوکارها.

مأخذ: یافته های پژوهش.