خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

بخش آب به‌عنوان یکی از زیربنایی‌ترین بخش‌های هر جامعه محسوب شده و هرگونه خدشه نسبت به آن می‌تواند سایر بخش‌ها را متأثر سازد. بحران آب در ایران به‌دلیل روندهای موجود از جمله کاهش منابع آب نسبت به دهه‌های گذشته و تقاضای روزافزون برای آن، همچنین تعریف مصارف متعدد طی چند دهه گذشته، در شرایط نامطلوبی قرار گرفته به‌طوری‌که امروزه بحران آب را می‌توان یک ابرچالش در ابعاد مختلف دانست که با مسائل مرتبط با محیط زیست، توسعه، اقتصاد، رفاه عمومی و امنیت غذایی و حتی امنیت ملی درهم‌تنیده شده است. تبعات اولیه و ثانویه بحران آب را می‌توان به‌صورت ضعف در تأمین مصارف، فرونشست، گسترش کانون‌های گردوخاک و غیره مورد اشاره قرار داد. به همین سبب آب همواره یکی از اصلی‌ترین موضوعات در نظام حکمرانی کشور محسوب شده که در این میان قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان نقشه راه کلان کشور، دولت را مکلف به اجرای راهکارهایی برای مقابله با این ابربحران کرده است.

این برنامه نسبت به برنامه‌های توسعه پیشین از جامعیت بیش‌تری برخوردار بوده و به‌طور ویژه به موضوع مدیریت مصارف به‌ویژه از طریق بازتخصیص مصارف پرداخته و برای ترسیم تصویر کلان از بخش آب، سنجه‌های کمّی برای مصارف اصلی را ارائه کرده است. با این وجود موفقیت برنامه نیازمند تحلیل کارشناسی از عملکردهای احکام، در صورت نیاز اصلاح مسیر و نظارت دقیق و مستمر است. نظارت بر عملکرد برنامه هفتم می‌تواند تحقق اهداف برنامه، بهینه‌شدن هزینه‌کردهای بودجه، ارتقای هماهنگی بین‌بخشی و در نهایت تقلیل بحران آب منجر شود. به همین سبب در بند «الف» ماده (۱۱۸) قانون برنامه هفتم، سازوکار لازم برای بررسی مستمر عملکرد دستگاه‌ها در عمل به تکالیف برنامه از طریق تعیین ناظرین اجرایی و مالی اندیشیده شده است. این ناظرین گزارش‌های دوره‌ای خود از عملکرد دستگاه‌های اجرایی به‌صورت دوره‌ای گزارش خود را به شورای عالی راهبری ارائه می‌نماید.

با توجه به ارائه گزارش‌های نظارتی مرتبط با عملکرد برنامه در سال اول اجرای قانون، در گزارش حاضر ضمن تشریح اجمالی نتایج این گزارش‌ها، به‌صورت کارشناسی مورد بررسی قرار گرفته تا بتوان به بهبود تدوین گزارش‌های نظارتی و به‌طورکلی ارتقای نظارت بر عملکرد برنامه هفتم برای نیل به اهداف آن در بخش آب، کمک کرد.

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

گزارش ناظر اجرایی وزارت نیرو که عمده تکالیف مرتبط با فصل 8 قانون برنامه هفتم در بخش آب را شامل می‌شود، در دو قسمت تکالیف کمّی و غیرکمّی ارائه شده است. سنجه‌های عملکردی فصل آب قانون برنامه برای سنجش عملکرد احکام قانون برنامه هفتم در بخش آب، مقادیر در سال 1402 به‌عنوان پایه در نظر گرفته شده و اهداف قانون طی سال‌های برنامه، با برش‌های سالیانه تعیین شده است. بر همین اساس میزان عملکرد سال اول نیز در قیاس با هدف‌گذاری سال 1403 به‌عنوان سال اول اجرای برنامه ارائه شده که نسبت به مقادیر ارائه شده در گزارش ناظر اجرایی، اهم نکات ذیل حائز اهمیت است.

1. مرور جدول تحقق شاخص‌های کمّی حاکی از این است که در مواردی (از جمله تأمین از منابع آب سطحی، تأمین از منابع آب زیرزمینی، مصارف بخش کشاورزی و جبران تراز)، درصدهای تحقق محاسبه شده نه‌تنها صحیح نبوده، بلکه با هدف قانون در تعارض است.
2. با توجه به تدوین اهداف قانون و سنجه‌های برنامه برای یک سال نرمال، ضرورت دارد با توجه به تغییرات بارش، تناسب منطقی بین اهداف برنامه و عملکرد سالیانه صورت بگیرد که چنین رویکردی در گزارش ناظر اجرایی مشاهده نمی‌شود.
3. تحقق 100 در بعضی از احکام لزوماً بیانگر عملکرد مناسب در آن احکام نبوده و حتی می‌تواند در تعارض با هدف قانون قرار گیرد. در بعضی از احکام نیز از همان شروع سال برنامه تحقق کامل صورت گرفته که دلیل تعارض موجود بین وضعیت سنجه در سال پایه و در طول سال‌های برنامه نامشخص است.
4. با وجود تازگی احکام، اما بعضاً احکام برش سالیانه اهداف بسیار ناهمگن تنظیم شده است.
5. با توجه به اینکه بخشی از تأمین آب برای «جبران تراز» آبخوان‌ها، جزئی از «حقابه محیط زیست» تلقی می‌گردد، بین آنها نمی‌توان تفکیک مشخصی قائل شده که در همین راستا رویکرد ناظر در بررسی عملکرد این دو موضوع نامشخص است.
6. یکی از دلایل ذکر شده برای عدم تحقق برنامه، «اعتبار ناکافی یا عدم پیش‌بینی اعتبار در بودجه سنواتی» ذکر شده که این موضوع اگرچه در مواردی صادق است، اما قابل تعمیم به بسیاری از احکام نیست.

ماهیت احکام مرتبط با تکالیف غیرکمّی شامل موارد مختلفی از جمله تدوین آیین‌نامه‌ها، ارائه گزارش، قاعده‌گذاری، اصلاحات ساختاری است که برخی از احکام غیرکمّی نظیر «اصلاح ساختار شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو» از وزن و اهمیت به نسبت بیش‌تری برخوردار هستند، و از طرفی این احکام اجرای سایر احکام و حتی مدیریت کلان بخش آب کشور را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد که براساس گزارش ناظر اجرایی، این موضوع همچنان به پیشرفت ملموسی نرسیده است. به همین سبب، با وجود عملکرد مناسب در برخی موارد نظیر تهیه، تصویب و ابلاغ آیین‌نامه‌های ذی‌ربط، اما در سال نخست اجرای قانون برنامه هفتم، پیشرفت احکام غیرکمّی، با توجه به هدف‌گذاری‌های کلان برنامه هفتم در بخش آب، ملموس نیست.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به گزارش ناظرین برنامه در سال اول، در راستای بهبود روند و اجرای احکام فصل آب، پیشنهادهای ذیل قابل ارائه است.

1. انتخاب شاخص بیانگر عملکرد سنجه کمّی و محاسبه درصد تحقق آن در مواردی نیاز به اصلاح دارد تا از این منظر درصد تحقق محاسبه شده مبین هدف اصلی قانونگذار از ارائه سنجه کمّی باشد.
2. لذا بررسی صحیح عملکرد برنامه نیازمند متناسب‌سازی سنجه‌ها بر اساس سال آبی و وضعیت آن نسبت به شرایط نرمال است.
3. نسبت دادن سنجه‌های کمّی به احکام غیرکمّی، برش سالیانه منطقی و متناسب با شرایط، توجه به کیفیت احکام غیرکمّی و آثار کلان آن و اولویت‌دهی به احکام پیش‌نیاز و پایه‌ای در برنامه، از جمله مواردی است که باید در نحوه برآورد عملکرد فصل آب مورد توجه قرار گیرد.
4. درصورتی‌که بتوان اثرات عملکرد سنجه‌های آب با سایر سنجه‌ها و حتی سایر فصول را در یک شرایط هم‌بست تعیین نمود، می‌تواند جامع‌نگری نسبت به روند کلی اجرای برنامه ارتقا بخشیده و تفاهم بین دستگاه‌های اجرایی متولی فصول مختلف را افزایش دهد.

در پایان بایستی اشاره نمود که با توجه به شرایط فعلی اقتصادی کشور، در سیاستگذاری مرتبط با اجرای برنامه هفتم در بخش آب ضرورت دارد به احکام اثرگذارِ نرم‌افزاری نظیر اصلاح ساختار، تقویت شبکه پایش، جلوگیری از اضافه‌برداشت و بازنگری در اهداف پروژه‌های در دست اجرا، به‌طور ویژه توجه نمود. همچنین باید در اجرای احکام به اهداف و مقصود اصلی قانون برای استفاده پایدار از آب و پاسخ‌گویی به روند کاهشی منابع آب کشور توجه ویژه نمود به‌نحوی‌که اجرای احکام برنامه روح قانون را مخدوش نکند.

1.مقدمه

ایران امروز با بحران آب به‌عنوان یک ابرچالش مواجه بوده که بقای محیط زیست، اقتصاد و امنیت غذایی کشور را تهدید می‌کند. این بحران پیچیده، ریشه در دو دسته عامل کلان اقلیمی و انسانی دارد. دسته اول شامل موقعیت جغرافیایی ایران در منطقه‌ای خشک، کاهش متوسط بارندگی به کمتر از یک‌سوم میانگین جهانی و تأثیرات تغییرات اقلیمی مانند گرمایش زمین و وقوع خشکسالی‌های مکرر بوده که بستر طبیعی این چالش را تشکیل می‌دهند. بااین‌حال، نقش عوامل انسانی و مدیریت ناکارآمد در طی سال‌های گذشته در تشدید این بحران بارز است. مهم‌ترین مصادیق آن شامل مدیریت نادرست تقاضا، کشاورزی با ‌بهره‌وری پایین، برداشت بی‌رویه از منابع آب زیرزمینی (از طریق حفر چاه‌های غیرمجاز و مجاز) و هدررفت آب در شبکه‌های فرسوده توزیع (کشاورزی و شرب) است. پیامد این شرایط، کاهش شدید ذخایر آبی و بحران آبخوان‌ها، خشک شدن دریاچه‌ها و تالاب‌ها، فرونشست زمین در دشت‌های اصلی و ایجاد و گسترش تنش‌های اجتماعی و مناقشات آبی در نقاط مختلف کشور است.

در این میان، قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان نقشه راه کلان کشور، دولت را مکلف به اجرای راهکارهایی برای مقابله با این ابربحران کرده است. راهبرد اصلی این برنامه، عبور از رویکرد سازه‌ای (عرضه‌محور) یعنی مدیریت صرفاً تأمین آب به سمت مدیریت یکپارچه و پایدار منابع آب است. در این راستا، محورهای اصلی این برنامه شامل افزایش بهره‌وری آب در بخش کشاورزی از طریق نوسازی سیستم‌های آبیاری و تغییر الگوی کشت، مدیریت و احیای منابع آب زیرزمینی، نوسازی شبکه‌های آبرسانی شهری و روستایی برای کاهش هدررفت، و توسعه استفاده از منابع آب غیرمتعارف از طریق بازچرخانی پساب و توسعه آب‌شیرین‌کن‌ها است. باید توجه کرد تدوین این برنامه به‌خودی‌خود تضمینی برای خروج از بحران نبوده و نظارت دقیق و مستمر بر اجرای آن نقشی حیاتی دارد. اهمیت این نظارت چندجانبه است: اولاً، از اجرای صوری و شعارزدگی قوانین جلوگیری کرده و اطمینان می‌دهد که مصوبات در عمل محقق می‌شوند. ثانیاً، با نظارت بر تخصیص بودجه‌های کلان این حوزه، از وقوع احتمالی رانت و فساد و هدررفت منابع مالی و سرمایه‌های ملی جلوگیری می‌شود. ثالثاً، نظارت امکان سنجش مستمر اثربخشی اقدامات را فراهم می‌سازد. در نهایت، یک سیستم نظارتی قوی با ایجاد هماهنگی بین نهادهای مختلف و افزایش مسئولیت‌پذیری، می‌تواند هشدارهای به موقعی را برای جلوگیری از رسیدن بحران آب به نقطه غیرقابل بازگشت (در نتیجه هدررفت زمان) صادر کند. بدون این نظارت، قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز ممکن است در میانه راه به سرنوشت برنامه‌های قبلی دچار شده و ابربحران آب عمیق‌تر و غیرقابل‌کنترل‌تر کند.

2. بررسی اهداف کمّی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی در یک نگاه

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در راستای نظارت بر عملکرد برنامه هفتم پیشرفت، احکام آن قانون را در سه دسته اهداف کمّی، اسناد تدوینی و اقدامات اجرایی مورد ارزیابی قرار داده است که تصویر کلی نتایج ارزیابی فصل نظام مدیریت یکپارچه منابع آب قانون در قالب جداول و نمودارهای ذیل ارائه می‌شود.

2-1. وضعیت عملکرد اهداف کمّی سال اول

جدول 1. سابقه انتشار ارزیابی میزان تحقق اهداف کمّی فصل 8 برنامه هفتم پیشرفت در سال اول

جدول 2. وضعیت تحقق ارزیابی میزان تحقق اهداف کمّی فصل 8 برنامه هفتم پیشرفت در سال اول

شکل 1. ارزیابی میزان تحقق اهداف کمّی فصل 8 برنامه هفتم پیشرفت در سال اول

جدول3. دلایل عدم تحقق اهداف کمّی فصل 8 برنامه هفتم پیشرفت در سال اول

شکل 2. دلایل عدم تحقق اهداف کمّی فصل 8 برنامه هفتم پیشرفت در سال اول

2-2. وضعیت اسناد تدوینی

جدول 4. ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

شکل 3. ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

جدول 5. نتایج امتیازدهی ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

شکل 4. نتایج امتیازدهی ارزیابی کیفی اسناد تدوینی

2-3. وضعیت اجرای احکام

جدول6. وضعیت تحقق احکام فصل 8 در سال اول

شکل 5. وضعیت تحقق احکام فصل 8 در سال اول

جدول 7. دلایل عدم تحقق کامل احکام فصل در سال اول

3. بررسی عملکرد تکالیف فصل هشتم

بحران آب در ایران از مرز یک چالش معمولی فراتر رفته و به یک ابرچالش تبدیل شده است. ابرچالشی که می‌تواند تهدیدکننده امنیت غذایی، پایداری محیط ‌زیست، معیشت جوامع روستایی و عشایری و حتی ثبات اجتماعی-اقتصادی در مقیاس ملی باشد. این بحران، پدیده‌ای تک‌بعدی نبوده؛ بلکه حاصل برهم‌کنش پیچیده و طولانی‌مدت دو دسته عامل اصلی اقلیمی (طبیعی) و انسان‌ساخت (مدیریتی، اقتصادی و فرهنگی) است. از یک سو، ایران در کمربند خشک و نیمه‌خشک جهان واقع شده و با پدیده‌های طبیعی مانند خشکسالی‌های ممتد و تغییرات اقلیمی دست‌وپنجه نرم می‌کند. از سوی دیگر، دهه‌ها مدیریت نامطلوب، سیاستگذاری‌های ناپایدار، الگوهای مصرف نادرست و فقدان یک حکمرانی و مدیریت آبی یکپارچه، بر دامنه و شدت این بحران افزوده است. قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، با درک عمق این ابرچالش، در فصل هشتم خود (مواد (۳۷) تا (۴۱)) به‌طور ویژه به مدیریت یکپارچه منابع آب پرداخته است. این گزارش با هدف واکاوی ابعاد مختلف بحران آب، به تحلیل این موضوع پرداخته که قانون برنامه هفتم پیشرفت چگونه و با چه ابزارهایی قادر است هر یک از جنبه‌های اقلیمی و انسان‌ساخت این بحران را پوشش ‌دهد.

3-1.  بحران از منظر اقلیمی (چالش‌های طبیعی)

این بُعد از بحران، ناظر بر محدودیت‌ها و تغییراتی است که عمدتاً ریشه در شرایط طبیعی و جغرافیایی کشور دارد. اگرچه فعالیت‌های انسانی می‌توانند این عوامل را تشدید کنند، اما منشأ اصلی آنها خارج از کنترل انسانی مستقیم و کوتاه‌مدت است. در موضوع کمبود منابع آب و خشکسالی‌های ساختاری، باید اشاره کرد ایران به‌طور متوسط یک‌سوم متوسط بارش جهانی و سه برابر متوسط تبخیر جهانی را تجربه می‌کند. این وضعیت، کمبود ساختاری آب را به وجود آورده و پدیده خشکسالی نیز به‌عنوان یک ویژگی دائمی و نرمال جدید در کشور در حال تثبیت است؛ بنابراین، کاهش نزولات جوی و افزایش دما، فشار بر منابع آبی موجود را به‌طور مستمر افزایش داده و پیامد مستقیم کم‌آبی و مدیریت نادرست، تخریب اکوسیستم‌های آبی را به همراه دارد. خشک شدن دریاچه‌ها (مانند دریاچه ارومیه)، تالاب‌ها (مانند هورالعظیم و گاوخونی) و رودخانه‌های دائمی، نه‌تنها اکوسیستم‌ها را تهدید می‌کند، بلکه باعث ایجاد کانون‌های ریزگرد و تهدید سلامت میلیون‌ها نفر می‌شود. علاوه‌ بر موارد مطرح شده، وقوع رخدادهای حدی مخرب در نتیجه تغییرات اقلیمی، الگوی بارش‌ها را نیز تغییر داده است. در نتیجه این رخداد، کشور شاهد بارش‌های کوتاه‌مدت و بسیار شدید بوده که به‌دلیل فرسایش خاک و عدم نفوذپذیری زمین، به‌جای تغذیه سفره‌های زیرزمینی، به‌صورت سیلاب‌های مخرب نمود پیدا می‌کنند. این سیلاب‌ها علاوه بر خسارات مالی، باعث هدررفت حجم عظیمی از آب در مدت‌زمان کوتاهی می‌شوند که می‌توانست به‌عنوان یک فرصت برای احیای منابع آب زیرزمینی مورد استفاده قرار گیرد.

3-2. بحران از منظر انسان‌ساخت (چالش‌های انسانی، مدیریتی-ساختاری، اقتصادی و اجتماعی)

این بُعد از بحران، ریشه در تصمیمات، سیاست‌ها، قوانین و الگوهای رفتاری و مصرفی نادرست دارد. این بخش، در حقیقت، همان «بحران مدیریت» است که وضعیت طبیعی دشوار را به یک چالش تبدیل کرده به‌طوری‌که ساختار مدیریت آب در کشور از تمرکز، انسجام و وحدت رویه رنج می‌برد. در این رابطه، موازی‌کاری دستگاه‌ها، تعارض منافع (به‌ویژه هنگامی که یک دستگاه هم ناظر و هم بهره‌بردار است) و فقدان یک نهاد قدرتمند هماهنگ‌کننده در سطح حوضه‌های آبریز، از موانع اصلی بوده‌اند. یکی از پیامدهای مخرب این رویه، برداشت بی‌رویه از منابع زیرزمینی بوده که ایران را رکورددار برداشت از آب‌های زیرزمینی در جهان کرده است. حفر ده‌ها هزار چاه غیرمجاز و برداشت مازاد از چاه‌های مجاز، منجر به افت شدید سطح آب‌های زیرزمینی، کاهش کیفیت آبخوان‌ها، فرونشست زمین در دشت‌های مهم (مانند دشت ورامین، رفسنجان و مشهد) و نهایتاً خسارات بعضاً جبران‌ناپذیر به ثروت‌های طبیعی و سرمایه ملی شده است.

الگوی مصرف ناپایدار و بهره‌وری پایین بخش کشاورزی با سهم حدود 85 درصدی از مصرف آب، کانون اصلی این بحران است. روش‌های آبیاری سنتی، تغییر و توسعه الگوی به کشت محصولات پرآب‌بر در مناطق خشک و فقدان نظام قیمت‌گذاری واقعی برای آب، باعث هدررفت این سرمایه حیاتی شده است. در بخش شرب نیز شبکه‌های فرسوده، حجم بالای آب به حساب نیامده و فرهنگ نامطلوب مصرف، باعث افزایش تلفات در این حوزه می‌شود. علاوه بر موارد مطرح شده، در نتیجه فقدان اقتصاد مقاوم و نوآوری در بخش آب، ارزش اقتصادی آب در تصمیم‌گیری‌ها نادیده گرفته شده است. بدین ترتیب سرمایه‌گذاری در توسعه فناوری‌های نوین مانند آب‌شیرین‌کن‌های کم‌مصرف، بازچرخانی پساب و توسعه سیستم‌های هوشمند در این صنعت محدود بوده و استفاده از منابع آب نامتعارف (آب دریا و پساب) هنوز جایگاه واقعی خود را پیدا نکرده است.

3-3. پاسخ‌های قانون برنامه هفتم پیشرفت به چالش‌های اقلیمی

قانون برنامه هفتم پیشرفت راهکارهایی برای «سازگاری» با شرایط اقلیمی و «کاهش» پیامدهای منفی آن ارائه کرده است. در ادامه مواد و وجوه کاربرد این برنامه در بخش آب ارائه شده است.

ماده (۳۷) (تخصیص کمّی حقابه محیط ‌زیست و سایر اهداف کمّی): این ماده یک اقدام تحول‌آفرین بوده و برای نخستین بار در یک برنامه توسعه، مقداری مشخص به‌عنوان «حقابه محیط ‌زیست» تعیین شده است. این حکم، پاسخی مستقیم به بحران خشکیدن تالاب‌ها و رودخانه‌ها بوده و با اختصاص این حجم آب، برنامه به‌صراحت اعلام می‌کند که محیط ‌زیست نیز همانند بخش‌های کشاورزی، صنعت و شرب، یک «مصرف‌کننده» و ذی‌حق مشروع بوده و بقای آن برای پایداری سرزمین ضروری است.

بند «ب» ماده (۳۸) (مدیریت یکپارچه تالاب‌ها و دریاچه‌ها): این حکم، مکمل ماده (۳۷) بوده و در آن دولت مکلف شده تا پایان سال اول برنامه، سازوکارهای اجرایی لازم را برای «اجرای برنامه عمل ملی حفاظت و مدیریت تالاب‌ها» ایجاد کند. مواردی مانند «تخصیص و تأمین نیاز آبی زیست‌محیطی» و «جلوگیری از برداشت غیرمجاز این حقابه» نشان می‌دهد که برنامه به دنبال عملیاتی کردن حقابه محیط‌ زیست و مقابله با عوامل انسانی است که این حق را نقض می‌کنند.

بند «ج» ماده (۳۸) و تبصره‌های 1، 2 و 3 ذیل آن (طرح جامع پیشگیری و پایش سیلاب): این ماده به‌طور مشخص به مدیریت سیل پرداخته و در آن وزارت نیرو مکلف شده با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط، این طرح را با اولویت حوضه‌های آبریز پرخطر تهیه کند. در تبصره ۱ این ماده به رفع گلوگاه‌ها و سازه‌های تقاطعی که مانع عبور سیلاب می‌شوند، پرداخته شده و تبصره ۲ «فعالیت‌های آبخیزداری و آبخوان‌داری» را از جمله اقدامات این طرح می‌داند. علاوه‌بر این، تبصره ۳ بر «رویکرد مدیریت جامع حوضه‌های آبریز» و «آمایش حوضه‌ای» تأکید داشته به این معنا که برای مقابله با سیل و خشکسالی، باید کل یک حوضه آبریز به‌صورت یک واحد مدیریتی یکپارچه در نظر گرفته شود.

بند «ح» ماده (۳۸) (افزایش آب استحصالی از طریق روش‌های طبیعی): این ماده یک هدف کلان ۱۵ درصدی برای افزایش حجم آب استحصالی کشور تعیین کرده است. نکته اینجاست که این افزایش به سه بخش مساوی تقسیم شده، ۵ درصد از طریق «مدیریت آب‌های سطحی»، ۵ درصد از طریق «آبخیزداری و آبخوان‌داری» و ۵ درصد از طریق «استحصال آب‌های جوی و کاهش تبخیر»؛ این تقسیم‌بندی نشان می‌دهد که برنامه، راه‌حل را صرفاً در رویکرد سازه‌ای ازجمله ساخت سدهای جدید ندانسته؛ بلکه به‌طور برابر بر روش‌های دیگر مانند آبخیزداری برای مقابله با خشکسالی و تغذیه آبخوان‌ها تأکید دارد.

بند «ح» ماده (40) (پایدار نمودن شرایط دریای خزر): این حکم، اگرچه کلی اما نشان‌دهنده توجه برنامه به ابعاد کلان و فرامنطقه‌ای محیط ‌زیستی است. حفظ این دریاچه بزرگ، بر اقلیم منطقه و معیشت جوامع ساحلی پیرامون آن تأثیر مستقیم دارد.

3-4. پاسخ‌های قانون برنامه هفتم پیشرفت به چالش‌های انسان‌ساخت

قانون برنامه هفتم پیشرفت با رویکردی اصلاح‌گرایانه به سراغ ریشه‌های انسانی بحران رفته به‌طوری‌که این احکام را می‌توان جامع‌ترین مجموعه سیاست‌های آبی نسبت به موارد پیشین تاکنون دانست. در ادامه مواد و وجوه کاربرد این برنامه در بخش آب خصوصاً در موضوع چالش‌های انسان‌ساخت ارائه شده است.

بند «الف» ماده (۳۸) (اصلاح بنیادین ساختار حکمرانی آب): براساس این حکم، وزارت نیرو مکلف شده تا پایان سال دوم برنامه، با ادغام یا انحلال شرکت‌های زیرمجموعه خود، ساختار بخش آب را اصلاح کند. اهداف این اصلاح عبارت‌اند از: کاهش ساختارهای موازی و هزینه‌های بالاسری، تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری و رفع هرگونه تعارض منافع شرکتی. بدیهی است که موفقیت این ماده، پیش‌شرط موفقیت بسیاری از احکام برنامه مذکور است.

بند «پ» ماده (۳۸) (سیاست اقتصادی برای هدایت کشاورزی): دریافت «عوارض» از صادرات محصولات کشاورزی پرآب‌بر که خلاف «الگوی کشت» تولید شده‌اند، از 0/5 درصد شروع و به‌تدریج به 2/5 درصد می‌رسد. درآمد حاصل از این اقدام اجرایی نیز صرف اموری مانند احیای قنوات، افزایش بهره‌وری و نصب کنتور می‌شود. بند «ت» همین ماده (ایجاد بازار آب‌های نامتعارف) به دنبال ایجاد یک بازار رسمی برای مبادله آب‌های نامتعارف (مانند پساب تصفیه شده) است.

ماده (۳۹) (مدیریت مصرف و ارتقای بهره‌وری): این ماده به‌صورت جزئی‌نگرانه به اصلاح الگوی مصرف در بخش‌های مختلف پرداخته است. در بند «الف» (تعرفه‌گذاری پلکانی) اشاره شده سیستم تعرفه آب شرب به‌گونه‌ای اصلاح می‌شود که برای مصرف در «الگوی مصرف» یارانه‌ای، برای خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی رایگان و برای «پرمصرف‌ها» به‌صورت پلکانی و غیریارانه‌ای محاسبه شود. این کار می‌تواند انگیزه اقتصادی برای کاهش مصرف ایجاد ‌کند. در بند «ب» (تأمین آب صنایع از منابع نامتعارف)، صنایع آب‌بر (به‌جز صنایع غذایی، بهداشتی و آشامیدنی) ملزم شده‌اند آب مورد نیاز خود را از منابع نامتعارف (پساب و آب دریا) تأمین کنند. این حکم به‌رغم داشتن یکسری ملاحظات سیاستی با اتخاذ تدابیری، می‌تواند به بهره‌وری مصارف در این بخش منجر شود.

بند «ج» ماده (۳9) (تقویت دیپلماسی آب): تدوین «سند و نقشه راه سیاست (دیپلماسی) آب» توسط وزارت امور خارجه، نشان می‌دهد که آب به یک موضوع امنیت ملی تبدیل شده و برنامه به دنبال استفاده از تمامی ابزارهای دیپلماتیک برای احقاق حقابه‌های ایران از رودخانه‌های مرزی (مانند هیرمند و ارس) است. بند «چ» ذیل همین ماده در ارتباط با تکمیل سامانه ملی پایش و راه‌اندازی «سامانه ملی حسابداری آب» زیر نظر شورای عالی آب، اساس هرگونه تصمیم‌گیری علمی و مدیریت هوشمند در بخش آب است. بدون تردید بدون داده‌های دقیق و به‌روز، هیچ یک از سیاست‌های فوق به درستی قابل اجرا و ارزیابی نیستند.

ماده (۴۰) (حفاظت از منابع آب و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی (مقابله با بحران آبخوان‌ها)): این ماده به‌طور ویژه بر کنترل برداشت از منابع آب زیرزمینی متمرکز است. در بند «پ» (نصب کنتور و جریمه اضافه‌برداشت)، نصب «شمارشگر (کنتور)» بر روی چاه‌ها و اعمال جریمه نقدی و حتی «قطع موقت سهمیه آب» برای متخلفان، می‌تواند به‌عنوان ابزارهای نظارتی قدرتمند مدنظر باشد. بند «ت» (مدیریت مشارکتی)، به دنبال واگذاری وظایف تصدی‌گری (مانند گشت و بازرسی، انسداد چاه‌های غیرمجاز و جمع‌آوری آب‌بها) به «تشکل‌های بهره‌برداران» بوده که این مشارکت مردمی می‌تواند اثربخشی و مقبولیت اقدامات حفاظتی را افزایش دهد. بند «ث» همین ماده (برخورد قضایی با حفاران چاه‌های غیرمجاز) برای صاحبان دستگاه‌های حفاری و مدیران شرکت‌های حفاری که بدون مجوز عمل کنند، مجازات‌های سنگین از جمله «توقیف تجهیزات» و «مجازات مطابق قانون توزیع عادلانه آب» در نظر گرفته شده است.

3-5. مرور و تلخیص گزارش ناظران اجرایی و مالی مربوطه

اقدامات اجرایی مرتبط با برنامه هفتم پیشرفت را می‌توان در دو دسته اقدامات اجرایی قابل کمی‌سازی و احکام غیرکمّی قرار داد. احکام کمّی دارای اهداف قابل سنجش در طول برنامه هستند، اما اهداف غیرکمّی نظیر تدوین آیین‌نامه‌ها، بعضاً یکبار در طول برنامه به آنها عمل شده تا هدف برنامه در ارتباط با آن محقق شود. به همین سبب و برای تحلیل بهتر گزارش عملکرد ناظر اجرایی وزارت نیرو که عمده احکام مرتبط با فصل هشتم (نظام مدیریت یکپارچه مدیریت منابع آب)، به همان شیوه، اهم احکام ارائه شده در گزارش ناظر اجرایی، برای دو بخش اهداف کمّی و غیرکمّی، ارائه شده است.

3-5-1. گزارش ناظر اجرایی از عملکرد اهداف کمّی

جدول 8. برخی از اهم عملکردهای احکام کمّی- براساس گزارش ناظر اجرایی بخش آب (فصل 8) [1]

3-5-2.گزارش ناظر اجرایی از عملکرد اهداف غیرکمّی

احکام مرتبط با تکالیف غیر‌کمّی که اهم آنها که در گزارش ناظر اجرایی بیان شده، به‌شرح جدول 9 ارائه شده است.

جدول 9. برخی از اهم عملکردهای احکام غیرکمّی- براساس گزارش ناظر اجرایی بخش آب (فصل 8) [1]

3-5-3. گزارش ناظر مالی از عملکرد اهداف فصل آب قانون برنامه هفتم

گزارش ناظران مالی مربوط به بخش آب وزارت نیرو شامل گزارش عملکرد مالی تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت در سه بخش حوزه ستادی وزارت نیرو، شرکت مادرتخصصی مدیریت منابع آب ایران و شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور ارائه شده است. در ادامه عناوین فعالیت‌ها و میزان اعتبار مصوب و همچنین میزان اعتبار تخصیص‌یافته آورده شده است.

جدول 10. عملکرد مالی تکالیف قانون برنامه هفتم، حوزه ستادی وزارت نیرو در بخش آب [2]

جدول9. عملکرد مالی تکالیف قانون برنامه هفتم، شرکت مادر تخصصی مدیریت منابع آب ایران [2]

جدول10. عملکرد مالی تکالیف قانون برنامه هفتم، شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور [2]

 3-6. ارزیابی گزارش ناظران اجرایی و مالی در دو بخش اهداف کمّی و غیرکمّی

3-6-1. ارزیابی گزارش عملکرد ناظر اجرایی در بخش اهداف کمّی

در ارتباط با سنجه‌های عملکردی فصل آب قانون برنامه هفتم، با توجه به اینکه مقادیر برای سال نرمال تعیین شده است، برش‌های سالانه برابر با مقادیر مندرج در برنامه خواهد بود. برخی از احکام فصل آب که نظیر تدوین سند دیپلماسی آب و یا تعرفه‌گذاری برای کنترل صادرات آب مجازی نیز محرمانه بوده و یا در گزارش‌های مرتبط (گزارش عملکرد سال اول برنامه هفتم در بخش کشاورزی) ارائه خواهد شد. برای سنجش عملکرد احکام قانون برنامه هفتم در بخش آب، مقادیر در سال 1402 به‌عنوان پایه در نظر گرفته شده و اهداف قانون طی سال‌های برنامه، با برش‌های سالیانه تعیین شده است. بر همین اساس میزان عملکرد سال اول نیز در قیاس با هدف‌گذاری سال 1403 به‌عنوان سال نخست برنامه انجام شده است. با این وجود در خصوص این سنجه‌ها نکاتی دال بر نقص ارزیابی یا برآورد عملکرد سال اول قابل مشاهده بوده که به‌شرح ذیل است:

1. مرور جدول تحقق شاخص‌های کمّی حاکی از این است که در مواردی (از جمله تأمین از منابع آب سطحی، تأمین از منابع آب زیرزمینی، مصارف بخش کشاورزی و جبران تراز)، درصدهای تحقق محاسبه شده نه تنها صحیح نبوده، بلکه با هدف قانونگذار از وضع این شاخص‌ها در تعارض می‌باشد. به‌عنوان مثال هدف از ارائه شاخص کمّی تأمین از منابع آب زیرزمینی، تقلیل حجم کسری تجمعی آبخوان‌های کشور بوده و قاعدتاً باید محاسبه درصد تحقق این شاخص کمّی برمبنای کاهش یک سال نسبت به کاهش هدف‌گذاری شده صورت پذیرد.
2. در بررسی عملکرد شاخص‌های کمّی، تمامی شاخص‌‎های مربوط به تأمین و مصرف آب باید برمبنای سال نرمال مورد بررسی قرار گیرد. به عبارت دیگر با کاهش میزان بارش، باید تناسبی منطقی بین میزان بارش کنونی و نرمال برقرار نموده و درصدهای تحقق سنجه‌های عملکردی ذی‌ربط بر این مبنا برآورد شود. اما چنین رویکردی در گزارش ناظر اجرایی به چشم نمی‌خورد.
3. مقایسه وضعیت آمار و ارقام برخی سنجه‌ها در سال پایه 1402 و هدف‌گذاری آنها در طول سال‌های برنامه بیانگر آن است که درصد تحقق آنها از همان شروع سال برنامه حداقل برابر 100 درصد است. به‌عنوان نمونه در بخش شرب هدف قانونگذار تعیین یک آستانه برداشت برای بخش شرب بوده به‌نحوی‌که تأمین مصارف جدید در آن بخش بتواند از طریق کاهش هدر‌رفت و غیره تأمین شود و سقف لحاظ شده در برنامه (9/2 میلیارد متر مکعب) افزایش نیابد. دلیل تعارض بین وضعیت سنجه در سال پایه و در طول سال‌های برنامه نیز مشخص نیست (که می‌تواند ناشی از استنباط ناصحیح از هدف قانونگذار و روح قانون، به‌کارگیری سنجه‌های نامتناسب، استفاده از داده‌های نامعتبر و غیره باشد).
4. باید عنوان کرد که بررسی عملکرد قانون برنامه هفتم پیشرفت برمبنای سال شمسی صورت می‌پذیرد اما همان‌طور که در صدر جدول موضوع ماده (37) این قانون نیز تأکید شده، سنجه‌های عملکردی بخش آب برمبنای سال آبی (از شروع مهرماه هرسال تا انتهای شهریورماه سال بعد) می‌باشد. مشخص نیست که در جداول مربوطه تطابق مربوطه و شکست سال آبی به سال شمسی چگونه صورت گرفته است.
5. در جدول اهداف کمّی، احکامی از برنامه هفتم پیشرفت به چشم می‌خورد (از جمله احکام شبکه پایش (در ردیف 7 گزارش ناظر اجرایی) و بازتخصیص مصارف صنایع از آب نامتعارف (در ردیف 28 گزارش ناظر اجرایی)) که هیچ‌گونه حکم کمّی برای آنها در متن قانون وجود ندارد. همچنین مشخص نیست که تدوین شاخص کمّی برای این احکام کیفی با چه مبنایی صورت گرفته است.
6. اگرچه به‌دلیل برخی مشکلات کشوری در سال اول اجرای برنامه نمی‌توان انتظار تحقق مطلوب شاخص‌ها را انتظار داشت، اما بعضاً برش سالیانه اهداف بسیار ناهمگن بوده به‌طوری‌که در سال اول اهداف کمّی بسیار اندک و در سال‌های آتی اهداف بسیار زیاد است. با وجود تازگی احکام، این برش ناهمگن از ایرادات مهم به شمار رفته که می‌توان به موضوعاتی نظیر «استقرار الگوی مدیریت مشارکتی»، «پیشگیری و پایش سیلاب»، «طراحی شبکه اندازه‌گیری منابع آب» اشاره کرد.
7. با توجه به اینکه بخشی از تأمین آب برای جبران تراز جزئی از حقابه محیط زیست تلقی می‌گردد، در این راستا باید عنوان نمود که بین سنجه‌های کمّی «حقابه محیط زیست» و «جبران تراز»، نمی‌توان تفکیک مشخصی قائل شده و در همین راستا، رویکرد ناظر در بررسی عملکرد این دو موضوع مشخص نیست. همچنین تأمین 14/76 میلیارد مترمعکب از حقابه محیط زیست، و درصد تحقق متناظر برابر حدود 138 درصد (ردیف 45 گزارش ناظر اجرایی)، دارای ابهام اساسی بوده و به نظر نمی‌رسد که مبین عملکرد واقعی باشد.
8. بعضی از احکام، (نظیر «طراحی شبکه اندازه‌گیری منابع آب کشور») پیش‌نیاز سایر احکام (نظیر « تکمیل و تجهیز شبکه اندازه‌گیری») است. لذا منطقاً اتمام این احکام نمی‌تواند زودتر از اجرای احکام پیش‌نیاز آنها اتفاق بیافتد، اما این مسئله در مورد گفته شده رعایت نشده است.
9. به‌دلیل زیرساخت موجود در بخش آب کشور، اجرای بعضی از احکام برنامه نظیر تأمین نیاز «شرب» و «تقویت و توسعه و ایجاد بازار پساب» از تحقق‌پذیری بالایی برخوردار بوده و در پیشنهادهای ارائه شده در گزارش ناظر اجرایی، برای بعضی از آنها اصلاح قانون و برای بعضی تقویت همان مسیر اشاره شده است.
10. یکی از دلایل ذکر شده برای عدم تحقق برنامه، «اعتبار ناکافی یا عدم پیش‌بینی اعتبار در بودجه سنواتی» ذکر شده که این موضوع اگرچه در مواردی صادق است، (نظیر «(کنترل) سیلاب کشور»)، اما قابل تعمیم به بسیاری از احکام انجام شده نیست.

3-6-2. ارزیابی گزارش عملکرد ناظر اجرایی در بخش اهداف غیرکمّی

ماهیت احکام مرتبط با تکالیف غیرکمّی شامل موارد مختلفی از جمله تدوین آیین‌نامه‌ها، ارائه گزارش، قاعده‌گذاری، اصلاحات ساختاری و غیره بوده که اهم آنها در جدول 8 ارائه شد. بررسی کارشناسی جدول عملکرد احکام غیرکمی در گزارش ناظر اجرایی، نشان می‌دهد که در سال نخست اجرای قانون برنامه هفتم، این احکام از پیشرفت چندانی برخوردار نبوده‌اند. اگرچه در برخی موارد تهیه، تصویب و ابلاغ آیین‌نامه‌های ذی‌ربط انجام گرفته، اما از آنجایی که برخی از احکام غیرکمی از وزن و اهمیت به نسبت بیش‌تری برخوردار هستند، و از طرفی این احکام اجرای سایر احکام را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. به‌عنوان مثال در ردیف 77 گزارش ناظر اجرایی با موضوع اصلاح ساختار، این مسئله همچنان به پیشرفت ملموسی نرسیده است. این در حالی است که فرصت اجرای این حکم تا پایان سال دوم برنامه بوده و اجرای آن می‌تواند تمام ساختار مدیریت بخش آب کشور را در ابعاد جزء و کلان تحت تأثیر جدی قرار دهد.

همچنین در فصل آب قانون برنامه هفتم، تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی متعدد تکلیف شده که عمدتاً بر عهده وزارت نیرو، با همکاری سایر متولیان امر است. براساس گزارش ناظر اجرایی، همه آیین‌نامه‌های تکلیفی در مواعد مقرر به‌جز یک آیین‌نامه که توسط شورای اقتصاد تصویب و در دستور کار کمیسیون دولت قرار دارد، ابلاغ شده است. بررسی صورت گرفته از آیین‌نامه‌های مرتبط با فصل آب قانون برنامه هفتم نیز نشان می‌دهد عمدتاً در اسفندماه سال 1403 مصوب شده‌‎اند که همین امر فرصت لازم برای بررسی آنها از سوی نهادهای نظارتی و کیفیت آنها را با ابهام مواجه می‌سازد. در ادامه ضمن برشمردن آیین‌نامه‌های مطرح شده در فصل 8 قانون برنامه هفتم، بعضی از اهم آنها که دارای ایرادات فنی هستند، ذکر شده است.

الف) حق انشعاب و آب‌بهای مصارف تجاری و اداری

در راستای اصلاح الگوی مصرف، در بند (الف) ماده (39)، دولت مکلف شده تا آیین‌نامه اجرایی حق انشعاب و آب بهای مصارف تجاری و اداری را تدوین و مصوب نمایند. در همین راستا در پیش نویس اولیه‌ای که توسط وزارت نیرو با عنوان «پیش‌نویس مصوبه اصلاح تعرفه آب اقامتگاه‌های غیردائم و آبونمان آب و خدمات دفع فاضلاب» به کمیسیون اقتصادی دولت ارسال کرده بود، علاوه‌بر پرداختن به موضوع و ارائه تعرفه‌های مربوطه که به اقامتگاه‌های غیردائم می‌پرداخت، در ماده انتهایی، ماده‌ای درج شده بود که براساس آن تعرفه مصارف خانگی در ماه‌های گرم به میزان 20 درصد افزایش می‌یافت. با توجه به ارائه این پیش‌نویس به مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، بررسی صورت گرفته بیانگر این نکته بود که اجرای این ماده پیشنهادی به بی‌عدالتی در برآورد تعرفه مشترکین، خصوصا در مناطق محروم و گرم وخشک کشور منجر می‌شود و فشار مضاعفی بر اقشار کم‌درآمد وخانوارهای پرجمعیت وارد می‌کند. سرانجام با پیگیری صورت گرفته در این خصوص، ماده مذکور از پیش‌نویس آن آیین‌نامه حذف شد. اما برای مصارف اداری و تجاری، وزارت نیرو عینا همان ماده را در آیین‌نامه دیگری که در ارتباط با تعیین حق انشعاب و آب بهای مصارف تجاری و اداری بود، به هیئت وزیران تقدیم کرده که در تاریخ 1404/2/17 به تصویب رسیده و ابلاغ شد.

ب) نحوه استفاده صنایع آب‌بر از آب‌های متعارف و نامتعارف

هیئت وزیران در جلسه 1403/12/22 به پیشنهاد وزارت نیرو (با همکاری وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت، راه و شهرسازی و جهادکشاورزی) و به استناد جزء «1» بند (ب) ماده (۳۹) قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت، آیین‌نامه اجرایی «نحوه استفاده صنایع آب‌بر از آب‌های متعارف و نامتعارف» را در 5 ماده مصوب کرد. هدف اصلی قانونگذار از تصویب تکالیف مرتبط با محدود شدن صنایع آب‌بر به استفاده از منابع آب نامتعارف، بهینه‌سازی مصرف آب و ارتقای بهره‌وری ذکر شده که یکی از الزامات آن، ایجاد پایداری در تأمین مصارف وابسته و تعادل‌بخشی به منابع آب در مقیاس حوضه آبریز می‌باشد. برای این منظور هرگونه منابع و مصارف در حوضه‌های آبریز، حتی منابع نامتعارف که در این قانون مورد تأکید قرار گرفته، بایستی در قالب بیلان (ترازنامه) آب مورد بررسی و برنامه‌ریزی قرار گیرد. با این وجود در این آیین‌نامه تأثیر فرایند بازچرخانی آب و استحصال و انتقال پساب (به‌صورت تصفیه ‌شده یا تصفیه نشده) از یک محدوده مطالعاتی خاص به محدوده‌ای دیگر مورد غفلت واقع شده است. بایستی توجه داشت که منابع نامتعارف حاصل از پساب (خانگی یا صنعتی)، منابع آب جدید محسوب نمی‌شود و باید کارکردهای کنونی آن را در حوضه آبریز و در قالب بیلان منابع آب مورد توجه قرار گرفته، سپس در خصوص تخصیص آن به صنایع آب‌بر تصمیم‌گیری نمود. با توجه به نقص آیین‌نامه مصوب دولت، همچنین ازآنجاکه پساب، بخشی از بیلان آب بوده و نیاز است اهمیت تداوم آن برای حفاظت کمّی از منابع آب مدنظر باشد، بازچرخانی آب بعضاً ممکن است با تأثیر نامطلوب بر بیلان آب و محیط‌های آبی، به تشدید بحران‌های آتی کشور خصوصاً در بخش آب بینجامد. لذا ضرورت دارد نسخه اصلاحی/تکمیلی آن ارائه شده تا ضمن تشریح اهمیت پساب و جایگاه آن در قالب بیلان آب، چالش‌های مرتبط با استحصال آب از طریق بازچرخانی آب مرتفع شود.

در ماده (4) مصوبه هیئت وزیران همه صنایع مشمول این آیین‌نامه که به لحاظ اجرایی تا پایان دوره موقت، امکان تأمین آب نامتعارف را ندارند، مشمول ضوابط بند (ت) ماده (۳۸) قانون برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۴۰۳ شده‌اند. در آیین‌نامه دیگری که برای بند مورد اشاره تدوین شده، این صنایع می‌بایستی تأمین آب خود را از طریق خرید «گواهی سپرده آب» تأمین کنند. این در حالی است که گواهی مورد اشاره، با توجه به امکان فروش آن صرفاً در محدوده حوضه و یا در کل کشور، دارای ابهام است.

3-7. ارزیابی مختصر دستگاه‌های اجرایی در فصل 8

وزارت نیرو مهم‌ترین دستگاه دخیل در تحقق اهداف قانون برنامه هفتم در بخش آب محسوب می‌شود و بسیاری از تکالیف این فصل مستقیماً به این وزارتخانه محول شده است. احکام قانون برنامه هفتم در بخش آب مشتمل بر اهداف کمّی، اسناد و اقدامات اجرایی است.

بررسی اهداف کمّی نشان می‌دهد تداخل بین اهداف نقش مهمی در عدم تحقق اهداف کلی برنامه داشته، با این وجود تفاسیر ناظر اجرایی از عملکردهای برنامه نشان می‌دهد تفاسیر صحیحی نسبت به اهداف قانون وجود نداشته است. بعضی از احکام نیز که در فهرست احکام غیرقابل اجرا ذکر شده [3]، در بخش آب نیز مورد اشاره قرار گرفته که در بعضی موارد، با توجه به ابهامات موجود نسبت به اجرای آنها، نیازمند بررسی تکمیلی است.

بسیاری از اسناد مرتبط با بخش آب در فصل 8 قانون برنامه هفتم، مرتبط با آیین‌نامه‌ها بوده که عمده آنها در اواخر اسفندماه سال 1403 به تصویب رسیده است. تدوین این اسناد در انطباق با احکام برنامه هفتم و یا سایر قوانین دائمی کشور بوده و در مسیر مدون و با زمان‌بندی مناسب تدوین شده است. با این وجود تدوین این اسناد لزوما دال بر کیفیت محتوایی آنها نبوده و بعضاً ابهاماتی نسبت به کارایی فنی-اجرایی آنها مطرح می‌باشد. به همین سبب بعضی از اسناد تدوینی مرتبط با قانون برنامه هفتم که به تفصیل در این گزارش نیز مورد بحث قرار گرفته، نیازمند اصلاح می‌باشد. اما اسناد نامطلوب به نسبت چشمگیر نیست.

تقسیم کار نهادی شکل‌گرفته در بدنه اجرایی کشور برای تحقق اهداف قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز بیانگر وجود شفافیت نسبی در تقسیم کار نهادی بین دستگاه‌های اجرایی است. همچنین ارزیابی صورت گرفته نشان می‌دهد مباحث مدیریتی می‌تواند مهم‌ترین نقش را بهبود عملکرد برنامه و تحقق اهداف آن ایفا کند. همچنین اجرای نامناسب، وابستگی احکام و عدم پیش‌بینی منابع مالی نیز از دیگر دلایل مهم دخیل در عدم تحقق کامل اهداف برنامه محسوب می‌شود.

بررسی گزارش ناظران نیز نشان می‌دهد رویکرد کلی در تدوین شاخص‌های عملکردی برنامه نیازمند بازنگری اساسی است، به‌نحوی‌که نشان‌دهنده هدف قانونگذار باشند.

4. جمع‌بندی و ارائه پیشنهادهای اصلاحی

فصل 8 قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران با عنوان «نظام مدیریت یکپارچه منابع آب»، که مواد (37) تا (41) از متن قانون را شامل می‌شود، سنجه‌های کمّی و احکام متعددی را در برخورد با مشکلات و معضلات بخش آب کشور پیشنهاد کرده است. از این منظر قانون برنامه هفتم نسبت قوانین برنامه پیشین، رویکرد واقع‌بینانه‌تر و جامع‌تری را اتخاذ نموده است که حسن اجرای آن می‌تواند رافع پاره‌ای از مشکلات بخش آب باشد.

نظارت دقیق و جامع بر عملکرد قانون برنامه هفتم در بخش آب نه‌تنها بخشی از تکلیف نظارتی مجلس شورای اسلامی و تکالیف مندرج در این قانون است، بلکه می‌تواند سبب اصلاح احتمالی مسیر اجرای آن در سال‌های آتی شود. در بررسی کارشناسی عملکرد کمّی و غیرکمّی ارائه شده در گزارش ناظر اجرایی، برخی ملاحظات به‌شرح ذیل قابل ارائه بوده که می‌تواند در بهبود روند و اجرای احکام این فصل مؤثر واقع شوند.

1. انتخاب شاخص بیانگر عملکرد سنجه کمّی و محاسبه درصد تحقق آن در مواردی نیاز به اصلاح دارد تا از این منظر درصد تحقق محاسبه شده مبین هدف اصلی قانونگذار از ارائه سنجه کمّی باشد.
2. از آنجایی که متغیرهای اصلی بخش آب، متغیرهای طبیعیِ تصادفی هستند، پیش‌بینی آنها با عدم قطعیت بالایی مواجه بوده و لذا بررسی صحیح عملکرد برنامه نیازمند متناسب‌سازی سنجه‌ها بر اساس سال آبی و وضعیت آن نسبت به شرایط نرمال (به‌عنوان مبنای هدف‌گذاری‌های قانون در بخش آب) می‌باشد.
3. نسبت دادن سنجه‌های کمّی به احکام غیرکمی، برش سالیانه منطقی و متناسب با شرایط، توجه به کیفیت احکام غیرکمی و آثار کلان آن و اولویت‌دهی به احکام پیش‌نیاز و پایه‌ای در برنامه، از جمله مواردی است که باید در نحوه برآورد عملکرد فصل آب مورد توجه قرار گیرد.
4. چنانچه در یک تحلیل پویا و چندوجهی (با شناسایی روابط بین فصول مختلف برنامه) بتوان اثرپذیری و اثرگذاری عملکرد سنجه‌ها را در سایر بخش‌ها نیز تبیین نمود، این مهم می‌تواند به ارزیابی و جامع‌نگری نسبت به روند کلی اجرای برنامه کمک کند.

در این راستا پیشنهادهای ذیل برای بهبود روند تحلیل و ارزیابی عملکرد برنامه و ارتقای مسیرهای اجرایی آن که منجر به تحقق هرچه بیش‌تر اهداف قانون خواهد شد، مطرح است:

1. واضح است که شرایط فعلی اقتصادی کشور اجرای کامل اهداف برنامه هفتم در بخش آب، که معمولاً دومین بخش سهیم از اعتبارات تملک دارایی‌ها در قوانین بودجه است، با اختلال جدی مواجه خواهد ساخت. به همین سبب، در سیاستگذاری مرتبط با اجرای برنامه هفتم در بخش آب ضرورت دارد به احکام اثرگذارِ نرم‌افزاری توجه خاص داشت. از جمله مهم‌ترین این احکام می‌توان به اصلاح ساختار شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو (بند «الف» ماده (38))، تقویت شبکه پایش منابع و مصارف بخش آب (بند «ج» ماده (39))، مقابله عملی با اضافه‌برداشت از منابع آب زیرزمینی (بند «پ» ماده (40)) و به نوعی بازنگری در اهداف پروژه‌های در دست اجرای بخش آب (بند «چ» ماده (38)) اشاره نمود.
2. مرور برخی از فصول قانون برنامه هفتم نشان می‌دهد ارتباط عرضی بین این فصول و بعضاً سنجه‌های کمّی ذیل آنها به‌طور مناسب لحاظ نشده است به‌طوری‌که تحقق یک سنجه در یک فصل می‌تواند تحقق سنجه‌ای دیگر از برنامه را مختل سازد. برای رفع این مشکل پیشنهاد می‌شود که نظارتی جامع‌الاطراف از سوی کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی و سازمان برنامه و بودجه کشور صورت گیرد به‌نحوی‌که این امر مسبب تقلیل اختلاف دستگاه‌های اجرایی متولی فصول مختلف شده و تحقق حداکثری اهداف کلان برنامه را تسهیل کند.

اجرای احکام فصل آب برنامه بایستی به‌گونه‌ای انجام شود که نه‌تنها منطبق با مفاد و الزامات آن باشد، بلکه نحوه اجرا و پیامدهای ناشی از آن نیز با هدف و مقصود اصلی قانون برای استفاده پایدار از آب و پاسخ‌گویی به روند کاهشی منابع آب کشور، هم‌راستا بوده و در تضاد با آن قرار نگیرد. هرگونه عملکردی که موجب تحقق نتایجی شود که برخلاف روح قانون بوده یا با اهداف آن تعارض داشته باشد، می‌تواند منجر به نقض فلسفه وجودی قانون و بی‌اثری آن گردد و بنابراین حفظ انسجام میان اجرا و هدف قانون از اهمیت بسزایی برخوردار است. به همین سبب باید تأکید کرد که عملکرد برخی از احکام قانون برنامه هفتم (نظیر «بازتخصیص آب صنایع از پساب»، سنجه‌های مرتبط با آب «کشاورزی» و «شرب») روح قوانین که برای صیانت از منابع آب و تضمین حداکثری مصارف و مزایای بهره‌مندی آن نگاشته شده (نظیر «جبران تراز»، «رفع تعارض منافع» و «افزایش بهره‌وری») را مخدوش نکند.