خلاصه مدیریتی

• بیان/ شرح مسئله

رودخانه‌ها و پهنه‌های آب سطحی ازجمله منابع طبیعی مهم بوده که علاوه‌بر ایفای نقش در تأمین آب برای مصارف مختلف، نقش مهمی را در حفظ سایر زیست‌بوم‌ها نیز به عهده دارند. در این راستا، حفاظت و صیانت از آنها امری ضروری و حاکمیتی بوده و به‌نوعی تضمین‌کننده توسعه پایدار خواهد بود. بستر رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها و سایر پهنه‌های آبی مشابه، جزء انفال و ثروت‌های عمومی بوده و براساس قانون، مالکیت آنها امکان‌پذیر نیست. ازاین‌رو‌، تعیین «بستر قانونی» باید براساس حکم قانون صورت گرفته و برطبق حدود آن، مالکیت‌ها مشخص شود. پیچیدگی امر از آنجا نشئت می‌گیرد که بستر رودخانه (پهنه‌ای که در آن آب جاری است و با عنوان «بستر جاری» شناخته می‌شود)، پهنه‌ای متغیر بوده و در زمان‌های مختلف، حدود مختلفی را دارد. نتیجه آنکه باید بستر قانونی رودخانه براساس یک معیار تعیین شده و طبق آن اموال عمومی مشخص شود. در حال حاضر، این پهنه عمدتاً براساس سیلاب با دوره بازگشت 25ساله تعیین می‌شود. پس از حدود بستر، از دو طرف، مالکیت خصوصی امکان‌پذیر بوده و این اراضی می‌توانند در تملک افراد حقیقی یا حقوقی باشد. به‌دلیل نیاز به مدیریت و راهبری امور مربوط به بستر، حد حریم از دو طرف بستر تعیین می‌شود که دولت (وزارت نیرو) نسبت به آن دارای حقوق ارتفاقی است. همچنین، حریم شامل دو بخش کمّی و کیفی بوده که میزان آن به شاخص‌های مختلفی ازجمله دبی 25ساله، درجه (رده) آبراهه، پایداری بستر و کناره، رژیم جریان و تنش اجتماعی بستگی داشته و بر این اساس کاربری‌های مجاز در آنها تعیین می‌شود. موضوع تعیین حد بستر و حریم یک مسئله پیچیده چندوجهی بوده که ازجمله جنبه‌های آن جنبه فنی (شامل عوامل طبیعی و انسان‌ساخت) و جنبه حقوقی (شامل امور تقنینی و نظارتی) است. بررسی‌ها حاکی از آن است که برخی ملاحظات فنی و به‌تبع آنها ملاحظات تقنینی در احکام مربوط به تعیین حد بستر و حریم موجود است که با توجه به آنها باید احکام موضوعه را اصلاح کرد. از جمله مناطقی که با مشکلات جدی مربوط به حدود بستر و حریم مواجه است، رودخانه کارون است که چالش‌های موجود در این منطقه، لزوم به‌روزرسانی احکام موجود در این زمینه را آشکار می‌سازد.

• نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

براساس آسیب‌شناسی و ملاحظات تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها، 6 عامل را می‌توان احصا کرد که این عوامل می‌توانند تعیین حدود مذکور را با چالش مواجه ساخته و دقت و صحت آن را مخدوش کنند. 6 عامل مذکور عبارتند از: 1. متغیر بودن حد بستر و حریم نسبت به زمان، 2. آثار تشدید پدیده‌های حدی اقلیمی (خشک‌سالی‌ها و سیل) بر حد بستر و حریم، 3. نیاز به وجود آمار بلندمدت برای تعیین حد بستر و حریم، 4. چالش تشخیص بین عوامل و آثار طبیعی و انسان‌ساخت بر حد بستر و حریم، 5. عدم تعیین حد بستر و حریم برخی رودخانه‌های کشور و 6. عدم ‌قطعیت در شاخص‌های محاسبه حریم کمّی و ‌کیفی. عوامل شش‌گانه مذکور دلالت بر این حقیقت دارند که تعیین حد بستر و به‌تبع آن حریم رودخانه‌ها و پهنه‌های آبی مشابه، امری پویا بوده و ممکن است به‌دلایل عوامل مختلف طبیعی و انسان‌ساخت، در مقاطع مختلف نیاز به به‌روزرسانی آن باشد. همچنین قابل تأکید است که برخی عدم ‌قطعیت‌های فنی و تخمین‌های مربوطه می‌تواند بر چالش‌های حقوقی مترتبه بسیار اثرگذار بوده و تبعات اجتماعی داشته باشد.

در حال حاضر، ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) و تبصره‌های ذیل آن و همچنین آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها و برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) به‌عنوان قانون و مقررات اصلی جاری کشور در زمینه تعیین حد بستر و حریم مطرح هستند. براساس آسیب‌شناسی فنی انجام شده، برخی احکام ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) نیاز به اصلاح داشته و همچنین در برخی موارد نیز نیاز به احکام جدید است. تعیین تکلیف موارد مبهم ازجمله مالکیت برمبنای تاریخ تصویب قوانین، لزوم به‌روزرسانی حدود بستر و حریم در بازه‌های زمانی معین و در موارد لازم، لزوم تفکیک بین آثار طبیعی و انسان‌ساخت در اثرگذاری بر حد بستر و حریم، حداقل‌سازی تفسیرپذیری موارد مهم از احکام قانونی، تضمین کارکرد طبیعی پهنه‌های آبی و رفع پتانسیل تعارض منافع ناشی از اجرای احکام قانونی، ازجمله مهم‌ترین موارد قانونی است که باید در متن قوانین موضوعه اعمال شود. همچنین با اصلاح احکام قانونی و اعمال موارد جدید، اصلاح آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) نیز باید توسط دولت در دستور کار قرار گیرد.

• پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

اصلاح برخی احکام ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) و تبصره‌های ذی‌ربط و همچنین الحاق برخی موارد جدید به آن، پیشنهاد اصلی تقنینی پژوهش حاضر بوده که در جدول 3 این گزارش ارائه شده است.

1. مقدمه

رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها و سایر پهنه‌های آبی از مهم‌ترین منابع طبیعی و تأمین آب هستند که لزوم صیانت از آنها در تمام جنبه‌های سیاستگذاری حاکمیتی و تصدی‌گری امور مختلف کشور باید لحاظ شود. یکی از مهم‌ترین امور مربوط به پهنه‌های آب سطحی، امور مربوط به تعیین حد بستر و حریم آنهاست. گفتنی است؛ شأن تعیین حد بستر و حریم از آن لحاظ است که به‌دلیل متغیر بودن شرایط پهنه‌های آب سطحی و ازجمله رودخانه‌ها، بستر (عرض) آنها نسبت به زمان متغیر بوده و تعیین حدود آن حائز اهمیت است. از طرف دیگر برای مدیریت و نگهداری از این پهنه‌ها، منطقاً، باید حریمی برای آن قائل شد.

به‌دلیل پیچیدگی‌های طبیعی، فنی، اجتماعی، تقنینی و نظارتی حاکم بر تعیین حد بستر و حریم پهنه‌های آب سطحی، سیاستگذاری‌های موضوعه باید تمام این موارد را پوشش داده و به صیانت حقیقی از آنها منجر شود. در قوانین کشور تنها احکام قانونی مرتبط با تعیین حد بستر و حریم، مواد بسیار محدودی از قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) بوده و بر این اساس نیز آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) تدوین شده است. متأسفانه در حال حاضر قوانین و مقررات کشور از این حیث از شفافیت و انسجام کافی برخوردار نبوده و گاهی خلط موارد قانونی و آیین‌نامه‌ای رخ داده است. همچنین مواردی نیز وجود دارد که احکام ذی‌ربط غیرشفاف بوده و به‌‌روشنی وظایف را تعیین تکلیف نکرده یا اختیارات مبهمی را به دستگاه اجرایی سپرده است. از جمله مناطقی که با مشکلات جدی مربوط به حدود بستر و حریم مواجه است، رودخانه کارون است که چالش‌های موجود در این منطقه به عنوان نمونه‌ای بارز از کاستی‌های موجود در این‌زمینه، لزوم به‌روزرسانی احکام موجود را آشکار می‌سازد. گزارش حاضر، به‌بیان مبانی فنی تعیین حد بستر و حریم، سابقه تقنینی، آسیب‌شناسی و ملاحظات فنی و تقنینی و همچنین برخی اصلاحات و پیشنهادهای تقنینی می‌پردازد. اهداف اصلی این گزارش بدین‌نحو است که اولاً پیچیدگی‌های فنی حاکم بر تعیین حد بستر و حریم را تبیین کند، ثانیاً، ملاحظات اصلی تقنینی را متناسب با پیچیدگی‌های فنی و خلأهای موجود احصا کند و ثالثاً، متناسب با خلأها و ملاحظات احصا شده، پیشنهادها و اصلاحات تقنینی را ارائه کند.

2. پیشینه پژوهشی

سابقه پژوهشی چندانی در زمینه موضوع حد بستر و حریم رودخانه‌ها و پهنه‌های آبی در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی موجود نیست. مرتبط‌ترین پژوهش انجام شده در این زمینه گزارش اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل با شماره مسلسل 18894 منتشر شده در سال 1402 است. این گزارش به بررسی تفصیلی لایحه «حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل»، مشتمل بر ۲۱ ماده که در مهرماه 1401 به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است، می‌پردازد. هدف از ارائه این لایحه، وجود خلأها و ضعف قوانین موجود در نحوه واگذاری مسئولیت‌ها به دستگاه‌های متولی و اشخاص و همچنین عدم ضمانت‌های اجرایی لازم در برخورد با متخلفین عنوان شده است. به‌دنبال وقوع بارش‌های سیل‌آسا در سال‌های اخیر و وارد شدن خسارت‌های فراوان در مناطق مختلف کشور و همچنین با توجه به فرابخشی بودن مدیریت سیلاب، نیاز به قانون مشخص و جامع که در آن وظایف دستگاه‌های متولی به‌روشنی مشخص و تعریف شده باشد و همچنین توجه به اسناد (ملی و استانی) آمایش سرزمین و لحاظ کردن رویکرد آمایش سرزمین در حفاظت و بهره‌برداری از رودخانه و سیلاب، امری ضروری به‌نظر می‌رسد. محورهای اصلی این لایحه اتخاذ تدابیر لازم و تقویت هماهنگی بین‌دستگاهی در حفاظت و بهره‌برداری از اراضی بستر و حریم رودخانه‌ها، ایجاد پشتوانه قانونی به‌منظور صدور سند برای عرصه اراضی بستر رودخانه‌ها به نام حکومت جمهوری اسلامی ایران به‌منظور جلوگیری از توسعه تصرفات و ساخت‌وساز در این اراضی، نظام‌بخشی به نحوه آزادسازی تصرفات مزاحم عبور ایمن سیلاب واقع در اراضی بستر و حریم رودخانه‌ها با جلب مشارکت بخش قضایی و ایجاد پشتوانه‌های صریح قانونی برای برخورد با متخلفین و جبران خسارت‌های وارده به منابع آب و اشخاص و اتخاذ تدابیر لازم و ایجاد هماهنگی بین‌دستگاهی به‌منظور پیشگیری، کنترل و مدیریت سیل و جبران خسارت‌های وارده ناشی از آن است. با توجه به بررسی کارشناسی صورت گرفته در گزارش مذکور، در رابطه با محتوای مواد و ارائه پیشنهادهای اصلاحی و همچنین انطباق مواد لایحه با قوانین موجود و همچنین با توجه به اینکه در حال حاضر صرفاً قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل (مصوب ۱۳۴۸) و قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) ازجمله قوانین اصلی کشور در این زمینه محسوب می‌شوند، تصویب این لایحه پس از اصلاحات و رفع ایرادهای موجود پیشنهاد شده است [1].

در پژوهش خلاصه دیگری در مرکز پژوهش‌ها با عنوان اظهارنظر کارشناسی درباره طرح حفاظت و مدیریت رودخانه‌های کشور با شماره مسلسل 17006 منتشر شده در تاریخ 1398 طرحی قانونی با عنوان مذکور، مورد بررسی اجمالی قرار گرفته است. این طرح با هدف حفظ کارکردهای مختلف رودخانه ازجمله شریان‌های حمایتی در انتقال آب شیرین، تغذیه سفره‌ها، تلطیف هوا، خانه‌گزینی، تنوع زیستی و آبزیان، کنترل و انتقال سیلاب‌ها و زیبایی و جاذبه شهرها و ارزش‌های مختلف اکولوژیک، از طرفی و همچنین انسجام برای رودخانه‌های کشور از طرف دیگر، به مجلس شورای اسلامی ارائه شده است. طرح مذکور در 9 ماده به موارد مختلف ازجمله جنبه‌های مختلف مدیریت و حفاظت رودخانه‌ها، دستگاه‌های مختلف ذی‌ربط و همچنین اعمال جرائم و مجازات‌ها در برخی موارد می‌پردازد. در انتهای گزارش مذکور با ارائه ابهامات و ایرادات آن، تصویب آن پیشنهاد نشده است [2].

درباره چالش‌های حقوقی و فنی مرتبط با تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها در خارج از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی برخی تحقیقات انجام شده است که در ادامه برخی از مرتبط‌ترین آنها ارائه می‌شود.

در تحقیق انجام شده توسط میری (1399)، تجاوز به بستر و حریم رودخانه‌ها به‌عنوان یک فرابحران عنوان شده است. این تجاوز به شیوه‌های گوناگونی مانند ایجاد و احداث اعیانی‌های غیرمجاز، برداشت غیرقانونی و بی‌رویه شن و ماسه، تخریب رودخانه، تخلیه نخاله و زباله، حفر چاه و ... صورت می‌پذیرد. گفتنی است؛ که «عوامل متعددی اعم از وضع قوانین نامناسب، ضعف نظام اجرایی و مشکلات سیستم قضایی در بروز معضلات مزبور نقش اساسی داشته است». نتایج حاصل از پژوهش مذکور نشان می‌دهد که اجرای ناقص قانون توزیع عادلانه آب و آیین‌نامه‌های مربوطه، چند‌گانگی مدیریت بر بستر و حریم رودخانه‌ها، وجود خلأ‌های قانونی، فقدان سند مالکیت برای بستر رودخانه‌ها و دادرسی ناکارآمد آب در قبال متجاوزین سبب شده تا این ثروت عمومی جولانگاه تجاوز و تصرف قرار گیرد [3].

محمودی و میری بالاجورشری (1402)، در تحقیق خود عنوان کردند که «رودخانه‌‌ها یکی از سرمایه‌‌های ملی هر کشور محسوب شده که دوام حاکمیت از کلیه ابعاد به آنها بستگی دارد و محافظت از آنها در مقابل هرگونه تعدی ضروری بوده و بنابراین شناخت رژیم حقوقی بستر و حریم رودخانه‌‌ها از آن جهت که هرگونه دخل و تصرف کمّی و ‌کیفی خارج از حدود قانون در بستر و حریم رودخانه‌‌ها موجب خسارت‌های جبران‌ناپذیری خواهد شد، اهمیت بسیاری دارد». پژوهش نام‌برده با هدف تبیین ماهیت حقوقی بستر و حریم رودخانه‌‌ها در‌صدد بیان چالش‌‌های موجود در این حوزه است. نتیجه تحقیق مذکور نشان می‌دهد که «قوانین موجود در حوزه بستر و حریم رودخانه‌‌ها ناکافی، پراکنده، غیرشفاف و دارای تفسیرپذیری متضاد است. بنابراین لازم است این قوانین مورد تنقیح قرار گرفته و در جهت حل تعارض بهره‌برداران و نهادهای متولی در این حوزه، رویه‌‌ای واحد تدوین شود» [4].

احمدزاده و همکاران (1403)، با بررسی مبانی حقوقی و فقهی موارد مرتبط با بستر رودخانه عنوان کردند که در حال حاضر در قوانین عادی بهره‌برداری از بستر رودخانه‌ها به‌صورت کشت موقت در قالب عقد اجاره تجویز شده است و ایجاد اعیانی و هرگونه دخل و تصرف در این اراضی با مجوز وزارت نیرو میسر می‌شود. براساس یافته‌های پژوهش مذکور، انتقال مالکیت منافع بستر رودخانه‌ها به اشخاص خصوصی بدون نظارت کافی و مؤثر سازمان‌های مربوطه منشأ معضلات و جرائم متعددی شده است که قابل اغماض نیست. هدف اصلی این پژوهش، بررسی جایگاه بستر رودخانه در نظام حقوقی و آثار واگذاری آن است. در‌نهایت نیز پیشنهاد بهره‌برداری از بستر رودخانه‌ها به‌عنوان اموال ملی به‌صورت استثنایی و با اذن دولت، بدون انتقال منافع آن تحت عقد اجاره ارائه شده است [5].

2-1. پیشینه تطبیقی

این بخش به مطالعه تطبیقی در مورد رویکرد برخی کشورها در مورد تقسیم رودخانه به پهنه‌های بستر و سیلاب‌دشت و همچنین برخی موارد فنی ذی‌ربط می‌پردازد.گفتنی است؛ معمولاً مفاهیمی با عنوان انفال به‌عنوان مرز مالکیت حکومت و یا حد بستر در سایر کشورها مطرح نیست، اما برای مدیریت استقرار کاربری در سیلاب‌دشت بر‌اساس نقشه‌های پهنه‌بندی یا خطرپذیری سیلاب، ضوابط و قوانین بازدارنده‌ای وجود دارد و معمولاً اسناد پشتیبان فنی تعیین‌کننده مبانی مربوطه هستند.

بنگاه مدیریت بحران فدرال آمریکا، پهنه سیل‌گیر با دوره بازگشت صد سال را به دو بخش سیل‌راه و حاشیه سیل تقسیم می‌نماید. آن بخش از پهنه سیل‌گیر صد سال که اشغال کامل آن به‌طور مساوی از طرفین رودخانه باعث افزایش حداکثر 30 سانتی‌متر در تراز سیلاب می‌شود، حاشیه سیلاب منظور می‌شود و بخش باقی‌مانده، سیل‌راه می‌باشد که محدودیت‌های استفاده از آن با بستر رودخانه‌ها در ایران عمدتاً مشابهت دارد. ضوابط استقرار کاربری در سیل‌راه، حاشیه سیلاب و حتی خارج از این محدوده در ایالت‌های مختلف آمریکا با اندکی تغییرات مبنای استقرار کاربری و حتی محاسبه نرخ بیمه سیلاب است. برنامه ملی سیلاب در کشور آمریکا از سال 1968 دارای سابقه است [6].

در کشور استرالیا برای تعیین سیل‌راه از شاخص متفاوتی استفاده شده است. بر‌اساس دستورالعمل مؤسسه تاب‌آوری مخاطرات استرالیا با عنوان «مخاطرات سیلاب»، فقط سطحی از مناطق آب‌گرفته در سیلاب را می‌توان برای افراد، وسایل نقلیه و ساختمان‌ها ایمن در نظر گرفت که برای آنها معیار فنی حاصل‌ضرب سرعت جریان در عمق آب کمتر از 0/3 مترمربع در ثانیه باشد این معیار به‌نوعی تعیین‌کننده بستر و خطرپذیری سیلاب و کاربری‌های مربوطه خواهند بود و بر‌خلاف ایران دوره بازگشت نقشی در این زمینه ندارد [6].

در کشورهای آسیایی مانند ژاپن، چین و ویتنام نیز از پهنه‌بندی سیل و تعیین سیل‌راه به‌عنوان یکی از روش‌های غیرسازه‌ای کاهش خسارت سیل استفاده می‌شود. در مواردی که دشت سیلابی قبلاً توسعه‌نیافته و تغییر کاربری اراضی امکان‌پذیر باشد، برای تعیین کاربری از پهنه‌بندی سیل استفاده می‌شود. با توجه به مراتب فوق، اگر‌چه نقشه‌های پهنه‌بندی سیلاب برای شرایط موجود رودخانه تهیه می‌شود اما در سال‌های گذشته، ساماندهی رودخانه‌ها در قالب اقدامات سازه‌ای همچون دیواره‌سازی و یا تعیین ضوابط ساخت از‌جمله رعایت تراز سیلاب از راهکارهای مناسب برای محدودسازی پهنه سیلاب‌دشت رودخانه و استقرار کاربری به حساب می‌آمده است. تغییر شرایط طبیعی رودخانه‌ها توسط بشر باعث شده تا آسیب‌های زیادی بر اکوسیستم، ظرفیت آبگذری، شرایط مورفولوژیکی و تعادل فرسایش و رسوب‌گذاری رودخانه‌ها وارد شود. از‌این‌رو، به‌دنبال آثار ناخوشایند محدود کردن رودخانه‌ها بر کمّیت و کیفیت منابع آب و افزایش خسارات سیل، دست‌کم در 30 سال گذشته رویکردی با عنوان احیا و بازطبیعی‌سازی رودخانه‌ها جزء ارکان اصلی مدیریت رودخانه در کشورهای دنیا محسوب می‌شود و بر اساس آن ضمن ممنوعیت توسعه ساخت‌و‌ساز در سیل‌راه حتی با رعایت ضوابط فنی، طرح‌های ساماندهی عموماً با رویکرد احیا و بازطبیعی‌سازی رودخانه و بر‌پایه اقدامات غیرسازه‌ای صورت می‌پذیرد. از‌جمله پروژه‌های مطرح اجرا شده در این زمینه می‌توان به احیای رودخانه چنوگ‌یه، کره جنوبی، رودخانه‌‌های یانگ‌نینگ و تنگه چین، رودخانه اوهایو در ایالت آمریکا، طرح بزرگ آلمان و طرح 2/4 میلیارد یورویی فضا برای رودخانه در هلند، برای عقب‌نشینی دیواره‌های ساحلی ساخته شده و آزادسازی سیلاب‌دشت رودخانه‌ها و از نمونه‌های داخل کشور به پروژه احیا و زیباسازی رودخانه تجن، زرینه‌رود، روددره‌های شهر تهران و جاجرود و رودخانه کشف‌رود اشاره کرد [6].

3. سابقه موضوع

3-1. مبانی فنی تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها

الف) مبانی فنی تعیین حد بستر

ازآنجاکه آبدهی (دبی) رودخانه در فصول مختلف و همچنین از یک سال به سال دیگر متفاوت است، این امر باعث می‌شود که عمق آب و به‌تبع آن بستر (پهنه تر) رودخانه نسبت به مکان و زمان متغیر باشد. در‌نتیجه به‌راحتی نمی‌توان یک بستر برای رودخانه تعیین نمود، لذا باید بستر رودخانه‌ها را براساس یک مبنای علمی تعیین کرد.

«بستر جاری» رودخانه با «بستر قانونی» آن تفاوت دارد. بستر جاری آن پهنه‌ای است که آب در آن در حال جریان است؛ اما در حال حاضر بستر قانونی در کشور براساس آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) تعریف می‌شود. براساس این آیین‌نامه بستر آن قسمت از رودخانه، نهر یا مسیل است که در هر محل با توجه به آمار هیدرولوژیک و داغاب و حداکثر طغیان با دوره برگشت ۲۵‌‌ساله به‌وسیله وزارت نیرو یا شرکت‌های آب منطقه‌ای تعیین می‌شود. در مناطقی که ضرورت ایجاب می‌کند سیلاب با دوره برگشت کمتر یا بیشتر از ۲۵‌‌ساله ملاک محاسبه قرار گیرد، سازمان‌های آب منطقه‌ای حسب مورد با ارائه نقشه‌های مربوط و توجیهات فنی از حوزه ستادی وزارت نیرو مجوز لازم را‌ اخذ خواهند کرد. گفتنی است که تغییرات طبیعی بستر رودخانه‌ها، مسیل‌ها یا انهار طبیعی در بستر سابق تأثیری نداشته و بستر سابق کماکان در اختیار حکومت ‌اسلامی است.

مفهوم کلیدی در تعریف بستر قانونی، سیلاب با دوره برگشت ۲۵ساله است. سیلاب با دوره برگشت 25ساله، سیلابی است که به‌طور متوسط هر 25 سال یک‌بار رخ داده و به‌عبارت‌دیگر احتمال رخداد آن در هر سال 4 درصد است. در مکان‌ها و زمان‌های مختلف، بستر قانونی می‌تواند بسیار عریض‌تر از بستر جاری باشد و در مواقع سیلاب‌های با دوره برگشت بیش از 25 سال، عکس این حالت اتفاق می‌افتد. لذا باید عنوان کرد که در تعیین بستر قانونی، باید اثر تمام تأسیسات آبی و مستحدثات حذف و بستر قانونی بدون لحاظ آنها مشخص شود.

ازآنجاکه رودخانه یک سامانه آبی طبیعی پویاست و به‌دلیل لزوم برقراری تعادل بین فرایندهای جریان، رسوب‌گذاری و فرسایش، دائماً در حال تغییر است، محتمل است که در بعضی بازه‌ها (به‌خصوص قوس‌های رودخانه) مسیر حرکت رودخانه تغییر کرده و به اصطلاح «بستر مرده» ایجاد شود. براساس آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379)، چنانچه بستر رودخانه، نهر طبیعی و مسیل به‌صورت طبیعی تغییر کند و باقی‌مانده بستر که «بستر مرده» نامیده می‌شود و کماکان در اختیار‌دولت است، برای اجرای طرح‌های آب و برق قابل استفاده باشد، با حدود مشخصی از طریق وزارت نیرو به دستگاه متقاضی به‌صورت اجاره واگذار و‌ نحوه آماده‌سازی، کناره‌بندی و سایر شرایط مربوط در سند واگذاری قید خواهد شد.

ب) مبانی فنی تعیین حریم

بلافاصله بعد از انتهای بستر رودخانه از دو طرف حریم کمّی و بعد از آن حریم کیفی قرار دارد. براساس آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379)، حریم آن قسمت از اراضی اطراف رودخانه‌، مسیل‌، نهر طبیعی یا سنتی‌، مرداب و برکه‌های طبیعی است که بلافاصله پس از بستر قرار دارد و به‌عنوان حق ارتفاق برای کمال انتفاع و حفاظت کمّی و کیفی آنها لازم است و طبق مقررات این آیین‌نامه توسط وزارت نیرو یا شرکت‌های آب منطقه‌ای تعیین می‌شود. «حریم کمّی» انهار طبیعی‌، رودخانه‌ها و مسیل‌ها (اعم از اینکه آب دائم یا فصلی داشته باشند) و مرداب‌ها و برکه‌های طبیعی برای عملیات لای‌روبی و بهره‌برداری‌، از 1 تا 20 متر و «حریم کیفی» برای حفاظت کیفی آب رودخانه‌ها، انهار طبیعی و برکه‌ها تا 150 متر (تراز افقی‌) از منتهی‌الیه بستر خواهد بود که بنا به مورد و نوع مصرف و وضع رودخانه‌، نهر طبیعی و برکه به‌وسیله وزارت نیرو یا شرکت‌های آب منطقه‌ای تعیین می‌شود. گفتنی است؛ که حریم کیفی برای رودخانه‌ها، انهار طبیعی و برکه‌های تأمین‌کننده آب شرب مقطوعاً 150 متر است.

برای تعیین حریم کمّی (محدوده 1 تا 20 متر)، پنج شاخص زیر مدنظر قرار داده می‌شود:

1. شاخص دبی 25ساله،
2. شاخص درجه (رده) آبراهه،
3. شاخص پایداری بستر و کناره،
4. شاخص رژیم جریان،
5. شاخص تنش اجتماعی.

براساس مقادیر هر‌یک از شاخص‌های فوق به آنها وزنی اختصاص داده شده و در‌نهایت از ترکیب آنها، مقدار حریم کمّی محاسبه می‌شود.

برای محاسبه حریم کیفی پهنه‌های آب سطحی با کاربری غیرشرب سه ناحیه (حریم اول، حریم دوم و حریم سوم) تعریف شده و براساس دستورالعمل مربوطه عرض هر ناحیه تعیین شده و در‌نهایت حریم کیفی مشخص می‌شود و می‌توان بسته به درجه حساسیت منبع آبی نحوه استقرار کاربری‌های مختلف را در آن تعیین کرد.

3-2. سابقه تقنینی تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها

براساس تبصره «۶» ماده (96) قانون اصلاح پاره‌ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۳۴ (مصوب 1345)، ‌اراضی کوچه‌های عمومی و میدان‌ها و پیاده‌روها و خیابان‌ها و به‌طور‌کلی معابر و بستر رودخانه‌ها و نهرها و مجاری فاضلاب شهرها و‌ باغ‌های عمومی و گورستان‌های عمومی و درخت‌های معابر عمومی واقع در محدوده هر شهر که مورد استفاده عموم است، ملک عمومی محسوب و در ‌مالکیت شهرداری است. ‌ایجاد تأسیسات آبیاری از طرف وزارت آب و برق در بستر رودخانه‌ها واقع در محدوده شهرها بلامانع است. شهرداری‌ها نیز مکلفند برای اجرای هرگونه عملیات عمرانی در بستر رودخانه‌ها، قبلاً نظر وزارت آب و برق را جلب کنند. در این قانون در مورد وضعیت مالکیت بستر رودخانه‌ها و پهنه‌های آبی مشابه در خارج از محدوده شهرها حکمی ارائه نشده است.

بررسی سوابق حاکی از آن است که تا قبل از سال 1347 وضعیت مالکیت بستر رودخانه‌ها و پهنه‌های آبی مشابه مبهم بوده و در مواردی نیز مالکیت خصوصی آن امکان‌پذیر بوده است. با تصویب قانون آب و نحوه ملی شدن آن (مصوب 1347) دیدگاه قانون‌مدارانه نظام‌مند به موضوع بستر رودخانه‌ها و مالکیت آنها شروع شد.

براساس ماده (2) این قانون، بستر انهار طبیعی و رودخانه‌ها اعم از اینکه آب دائم یا فصلی داشته باشند، متعلق به دولت است و پهنای آن تا حدی بوده که مسیر رودخانه یا نهر را در حداکثر طغیان معمولی نشان دهد و همچنین است ساحل دریاها و دریاچه‌ها طبق قانون اراضی ساحلی مصوب 1346/05/25 ایجاد هر نوع اعیانی در بستر انهار و رودخانه‌ها و در سواحل دریا و دریاچه‌ها اعم از طبیعی و یا مخزنی با توجه به حریم قانونی ممنوع است؛ مگر با ‌اجازه وزارت آب و برق.

تبصره «۱» این ماده مشخص می‌کند که حداکثر طغیان در مورد هر رودخانه و نهر طبیعی با توجه به آمار هیدرولوژی رودخانه‌ها و انهار و داغاب در بستر طبیعی آنها بدون‌ رعایت اثر ساختمان تأسیسات آبی از طرف وزارت آب و برق تعیین خواهد شد. همچنین براساس تبصره «2»، وزارت آب و برق در‌صورتی‌که اعیانی‌های موجود در بستر انهار و رودخانه‌ها را برای بهره‌برداری آب و برق مزاحم تشخیص دهد؛ به مالک یا متصرف اعلام خواهد کرد که ظرف مدت معینی در تخلیه و قلع اعیانی اقدام کند و در صورت استنکاف، وزارت آب و برق با نظارت دادستان یا نماینده او اقدام به تخلیه و قلع خواهد کرد.

براساس اصل (45) قانون اساسی (مصوب 1358)، انفال و ثروت‏های عمومی از قبیل زمین‏های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‏‌ها، رودخانه‌‏ها و سایر آب‏های عمومی، کوه‏ها، دره‏ ها‏، جنگل‏ها، نیزارها، بیشه‏ های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث و اموال مجهول‏ المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‏شود، در اختیار حکومت اسلامی است تا بر‌طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند؛ که در این بین تفصیل و ترتیب استفاده از هر‌یک را قانون معین خواهد کرد. همان‌طور که این اصل بیان می‌کند؛ بستر رودخانه در اختیار حکومت اسلامی بوده و بدین‌ترتیب مالکیت خصوصی آن امکان‌پذیر نیست.

با تصویب قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361)، موضوع حد بستر و حریم رودخانه‌ها و پهنه‌های آبی مشابه به شکل کامل‌تری نسبت به قانون آب و نحوه ملی شدن آن (مصوب 1347) مطرح شده و جنبه‌های بیشتری مورد توجه قانونگذار قرار گرفت و در حال حاضر قانون جاری کشور در مورد تعیین حد بستر و حریم است.

براساس ماده (2) این قانون، بستر انهار طبیعی و کانال‌های عمومی و رودخانه‌ها اعم از اینکه آب دائم یا فصلی داشته باشند و مسیل‌ها و بستر مرداب‌ها و برکه‌های طبیعی در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است و همچنین است اراضی ساحلی و اراضی مستحدثه که در اثر پایین رفتن سطح آب دریاها و دریاچه‌ها و یا خشک شدن مرداب‌ها و باتلاق‌ها پدید آمده باشد در صورت عدم احیای قبل از تصویب قانون نحوه احیای اراضی در حکومت جمهوری اسلامی.

همچنین مطابق تبصره «1» این ماده ‌تعیین پهنای بستر و حریم آن در مورد هر رودخانه و نهر طبیعی و مسیل و مرداب و برکه طبیعی در هر محل با توجه به آمار هیدرولوژی رودخانه‌ها و انهار و داغاب در بستر طبیعی آنها بدون رعایت اثر ساختمان تأسیسات آبی و توسط وزارت نیرو انجام می‌شود. ‌براساس تبصره «۲» این ماده نیز حریم مخازن و تأسیسات آبی و همچنین کانال‌های عمومی آبرسانی و آبیاری و زهکشی اعم از سطحی و زیرزمینی به‌وسیله وزارت نیرو تعیین و پس از تصویب هیئت‌وزیران قطعیت پیدا خواهد کرد.

تبصره‌های «3» و «4» ماده (2) این قانون نیز به موضوعات دخل و تصرف در بستر و اعیانی‌های مزاحم می‌پردازد. براساس این تبصره‌ها ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها و انهار طبیعی و کانال‌های عمومی و مسیل‌ها و مرداب و برکه‌های طبیعی و همچنین در حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها اعم از طبیعی و یا مخزنی ممنوع است؛ مگر با اجازه وزارت نیرو. گفتنی است؛ این وزارتخانه در‌صورتی‌که اعیانی‌های موجود در بستر و حریم انهار و رودخانه‌ها و کانال‌های عمومی و مسیل‌ها و مرداب و برکه‌های طبیعی را برای امور مربوط به آب یا برق مزاحم تشخیص دهد، به مالک یا متصرف اعلام خواهد کرد که ظرف مدت معینی در تخلیه و قلع اعیانی اقدام کند و در صورت استنکاف، وزارت نیرو با اجازه و نظارت دادستان یا نماینده او اقدام به تخلیه و قلع می‌کند و خسارت‌های موضوعه را نیز به‌ترتیب مقرر در مواد (43) و (44) این قانون تعیین و پرداخت خواهد کرد.

مهم‌ترین آیین‌نامه موجود و جاری در مورد احکام قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) در مورد بستر و حریم، آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) بوده که برخی جنبه فنی و حقوقی موارد ذی‌ربط را مشخص می‌کند.

4. آسیب‌شناسی و ملاحظات فنی تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها

4-1. متغیر بودن حد بستر و حریم نسبت به زمان

کلیدی‌ترین شاخص برای محاسبه حد بستر و حریم، سیلاب با دوره بازگشت 25 سال (سیلاب 25ساله) است. برای محاسبه این شاخص، نیاز به آمار دبی رودخانه‌ها (یا آمار بارش) بوده و هر‌چه طول مدت این آمار بیشتر باشد، تخمین دقیق‌تری از سیلاب 25ساله حاصل می‌شود. با توجه به‌ تغییرات آمار در اثر عوامل مختلف (مانند تغییرات اقلیم و افزایش طول دوره)، تخمین مذکور نیز تغییر خواهد کرد. از طرف دیگر، ازآنجاکه بستر (و در‌نتیجه حریم) رودخانه محصول تعامل پیچیده‌ای از رژیم جریان و رسوب است، هرگونه عامل طبیعی و انسان‌ساخت که باعث تغییر این تعامل شود، به تغییر حد بستر و حریم منجر خواهد شد. این موضوع در‌حالی است که این حدود براساس قانون ثابت بوده و معمولاً یک‌بار برای همیشه تعیین می‌شود. قاعدتاً این حدود در بازه‌های زمانی باید به‌روز شود.

4-2. آثار تشدید پدیده‌های حدی اقلیمی (خشک‌سالی‌ها و سیل) بر حد بستر و حریم

به‌دلیل تغییرات اقلیم جهانی، روند وقایع حدی اقلیمی روبه تشدید است. افزایش شدت و فراوانی خشک‌سالی‌ها و سیل‌ها شاهدی بر این مدعاست. این امر می‌تواند بر حد بستر و حریم رودخانه‌ها بسیار اثرگذار باشد و نقش چشمگیری در افزایش خسارت‌های موضوعه داشته باشد. تطویل دوره خشک‌سالی‌ها، احتمالاً، باعث افزایش تجاوزها به بستر رودخانه‌ها شده و از‌سوی‌دیگر رخداد سیل‌های عظیم و زیر آب رفتن بستر و پهنه‌های سیلابی اطراف آن، افزایش خسارت‌ها را به‌دنبال خواهد داشت. به‌بیان‌دیگر، تشدید پدیده‌های حدی در اثر تغییرات اقلیم، کارایی قوانین و مقررات مربوط به تعیین حد بستر و حریم را مختل خواهد کرد و ریسک آنها را افزایش خواهد داد.

4-3. نیاز به وجود آمار بلندمدت برای تعیین حد بستر و حریم

همان‌طور که اشاره شد، محاسبه سیلاب ۲۵ساله پایه و اساس تمام محاسبات مربوط به تعیین حد بستر و حریم است. برای محاسبه این شاخص از آمار ثبت شده ایستگاه‌های اندازه‌گیری دبی (یا بارش) و محاسبات آماری و احتمالاتی استفاده می‌شود. دقت محاسبه این شاخص بستگی مستقیم به دقت ثبت داده‌ها و طول دوره خواهد داشت. لذا باید عنوان کرد که در موارد متعددی ایستگاه‌های اندازه‌گیری موجود نبوده یا طول دوره کفایت لازم را ندارد. تحت این شرایط ممکن است که از تخمین‌های غیرمستقیم استفاده شود که قاعدتاً با خطا همراه خواهد بود. در این شرایط، عرض بستر و حریم محاسبه شده غیرواقعی بوده و در حالت، کمتر یا بیشتر، تبعات خاص خود را به‌دنبال خواهد داشت.

4-4. چالش تشخیص بین عوامل و آثار طبیعی و انسان‌ساخت بر حد بستر و حریم

حد بستر و حریم رودخانه تحت شرایط طبیعی متغیر است. از مهم‌ترین عوامل طبیعی، تعامل بین شرایط رژیم جریان، رسوب‌گذاری و فرسایش بوده که به پهنه متغیر حرکت رودخانه می‌انجامد. همچنین ازجمله عوامل انسان‌ساخت (مصنوعی) نیز می‌توان به ساخت سازه‌ها و تأسیسات آبی (ازجمله سدها)، برداشت شن و ماسه، تغییرات اقلیم و انحراف آب اشاره کرد. در موارد متعددی تمایز و تفکیک آثار فوق‌الذکر ساده نبوده و نمی‌توان به‌راحتی تغییرات بستر را به یک عامل مشخص نسبت داد. این امر در‌حالی است که در قوانین و مقررات ذی‌ربط در مواردی تفکیک این آثار لازم بوده و احکامی نیز بر آن مترتب است.

4-5. عدم تعیین حد بستر و حریم برخی رودخانه‌های کشور

براساس گزارش‌های رسمی وزارت نیرو، هنوز در کشور رودخانه‌ها و پهنه‌های آبی موجود است که تعیین حد بستر و حریم در مورد آنها انجام نشده است. این امر شامل تعیین حد بستر و حریم به‌صورت موردی و سراسری در مناطق مختلف کشور می‌شود. با توجه به تاریخ تصویب قوانین و مقررات مربوطه (قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) و آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379)) و عمدتاً مطالعاتی بودن طرح‌های تعیین حد بستر و حریم، عدم تعیین حد بستر و حریم برای بعضی رودخانه‌ها یا پهنه‌ها مورد قبول نیست. با‌این‌وجود تعرض‌ها به بستر و حریم تشدید شده و برای موارد موجود نیز به چالش‌های حقوقی پیچیده‌تری منجر خواهد شد.

4-6. عدم قطعیت در شاخص‌های محاسبه حریم کمّی و ‌کیفی

همان‌طور که در بخش‌های قبل اشاره شد برای محاسبه حریم کمّی و ‌کیفی شاخص‌های مختلفی مورد نیاز است. براساس دستورالعمل موجود، در محاسبه حریم کمّی از روش DLSRS استفاده می‌شود که در آن از شاخص‌های دبی ۲۵ساله، درجه (رده) آبراهه، پایداری بستر و کناره، رژیم جریان و تنش اجتماعی استفاده می‌شود. در محاسبه و تخمین هر‌یک از این شاخص‌ها در مراحل مختلف عدم ‌قطعیت‌های مختلفی وارد می‌شود که نتیجه نهایی را تحت‌الشعاع قرار خواهد داد. این عدم‌ قطعیت‌ها در مراحل فنی و مهندسی می‌تواند به تخمین کمتر یا بیشتر حریم کمّی یا کیفی بینجامد که خود می‌تواند سرمنشأ چالش‌های حقوقی مختلفی شود.

5. آسیب‌شناسی و ملاحظات تقنینی تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها

5-1. آسیب‌شناسی و ملاحظات احکام مرتبط از قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361)

ماده (2) و تبصره‌های ذی‌ربط، احکام اصلی مرتبط با تعیین حد بستر و حریم از قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) است. جدول 1، متن برخی مواد از قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) مرتبط با بستر و حریم را به‌همراه آسیب‌شناسی و ملاحظات مربوطه نشان می‌دهد.

جدول 1.  متن برخی مواد از قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) مرتبط با بستر و حریم و آسیب‌شناسی و ملاحظات مربوطه

مأخذ: یافته‌های گزارش.

 5-2. آسیب‌شناسی و ملاحظات مواد مرتبط از آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379)

همان‌طور که در بخش سابقه تقنینی مطرح شد، مهم‌ترین آیین‌نامه موجود و جاری در مورد احکام قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) در مورد بستر و حریم، آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) بوده که جنبه فنی و حقوقی مختلفی را در موضوع مورد بحث مشخص می‌کند. جدول 2، متن برخی مواد از آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) را به‌همراه آسیب‌شناسی و ملاحظات مربوطه نشان می‌دهد.

جدول 2. متن برخی مواد از آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) و آسیب‌شناسی و ملاحظات مربوطه

مأخذ: همان.

6. پیشنهادها و اصلاحات تقنینی

براساس آسیب‌شناسی و ملاحظات احصا شده درباره تعیین حد بستر و حریم وفق مواد (2) و (48) قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) و تبصره‌های ذی‌ربط (جدول 1)، برخی اصلاحات و الحاقات در این موضوع لازم است. بر این مبنا، ماده (2) و تبصره‌های آن و ماده (48) قانون یاد شده مورد بررسی کارشناسی قرار گرفت و نتایج آن در جدول 3 ارائه شده است.

جدول 3. پیشنهادها و اصلاحات تقنینی مرتبط با احکام قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) مرتبط با بستر و حریم

مأخذ: همان.

جدول 4 اولویت‌بندی پیشنهادها و اصلاحات تقنینی ارائه شده در احکام مربوط به تعیین حد بستر و حریم (موضوع جدول 3) را نشان می‌دهد.

جدول 4. اولویت‌بندی پیشنهادها و اصلاحات تقنینی ارائه شده در جدول 3

مأخذ: همان.

7. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها و سایر پهنه‌های آبی یکی از مهم‌ترین اقدامات در جهت حفاظت و صیانت از آنهاست. این اقدام به‌نوعی سایر اقدامات در مورد آنها را تحت‌الشعاع قرار خواهد داد. مقوله تعیین حد بستر و حریم یک مقوله پیچیده و ترکیبی از دو بخش فنی و حقوقی (تقنینی) است. فنی از آن جهت که به‌دلیل اینکه تعیین بستر رودخانه تابع پیچیده‌ای از شرایط رژیم جریان، رسوب‌گذاری و فرسایش در آن بوده و به‌عنوان یک فرایند پویا با مکان و زمان متغیر است و از عوامل طبیعی و انسان‌ساخت اثر خواهد پذیرفت. حقوقی (تقنینی) نیز از آن جهت که با تعیین این حدود موضوع مالکیت‌ها و دعاوی مربوطه مطرح می‌شود که پیچیدگی‌های خاص خود را دارد.

براساس اصل (45) قانون اساسی (مصوب 1358)، انفال و ثروت‏های عمومی از قبیل زمین‏های موات یا رها شده، معادن، دریاها، دریاچه‏‌ها، رودخانه‌‏ها و سایر آب‏های عمومی، کوه‏ها، دره‏ ها‏، جنگل‏ها، نیزارها، بیشه‏ های طبیعی، مراتعی که حریم نیست، ارث بدون وارث و اموال مجهول‏ المالک و اموال عمومی که از غاصبین مسترد می‏شود، در اختیار حکومت اسلامی است تا بر‌طبق مصالح عامه نسبت به آنها عمل کند. بدین‌ترتیب بستر رودخانه‌ها و پهنه‌های آبی مشابه قابل تملک نبوده و جزء انفال و ثروت‌های عمومی است. مهم‌ترین احکام تقنینی موجود در زمینه تعیین حد بستر و حریم، احکام مشخص شده در ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) و تبصره‌های آن است. بر این مبنا، آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) نیز تدوین شده است تا مراتب اجرایی و حقوقی را تعیین تکلیف کند.

بررسی‌ها حاکی از آن است که در مورد موضوع تعیین حد بستر و حریم رودخانه‌ها و سایر پهنه‌های آبی مشابه، ملاحظات و گاهی چالش‌های فنی و تقنینی مهمی وجود دارد که باید مورد توجه قانونگذار و مجری امر قرار گیرد. از یک طرف حد بستر (و به‌تبع آن حد حریم) نسبت به زمان متغیر بوده و از طرف دیگر عاملی مانند تغییر اقلیم، به‌دلیل تشدید پدیده‌های حدی، تعیین این حدود و کارایی آن ‌را با چالش جدی مواجه خواهد کرد. واضح است که پیچیدگی‌های فنی مذکور باید در احکام تقنینی موضوعه نمود پیدا کرده و خلأهای قانونی فعلی رفع شده و اصلاحات لازم نیز اعمال شود.

بر این اساس، برخی احکام ماده (2) قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361) نیاز به اصلاح داشته و همچنین در برخی موارد نیز نیاز به احکام جدید است. تعیین تکلیف موارد مبهم ازجمله مالکیت برمبنای تاریخ تصویب قوانین، لزوم به‌روزرسانی حدود بستر و حریم در بازه‌های زمانی معین و در موارد لازم، لزوم تفکیک بین آثار طبیعی و انسان‌ساخت در اثرگذاری بر حد بستر و حریم، حداقل‌سازی تفسیرپذیری موارد مهم از احکام قانونی، تضمین کارکرد طبیعی پهنه‌های آبی و رفع پتانسیل تعارض منافع ناشی از اجرای احکام قانونی، ازجمله مهم‌ترین موارد قانونی است که باید در متن قوانین موضوعه اعمال شود. همچنین با اصلاح احکام قانونی و اعمال موارد جدید، اصلاح آیین‌نامه مربوط به بستر و حریم رودخانه‌ها، انهار، مسیل‌ها، مرداب‌ها، برکه‌های طبیعی و شبکه‌های آبرسانی، آبیاری و زهکشی (مصوب 1379) نیز باید توسط دولت در دستور کار قرار گیرد.

جدول 5. پیشنهاد توصیه سیاستی

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدامات.

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.