خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

فقدان وحدت‌رویه و الگویی مشخص برای سیاستگذاری در بازار کار یکی از دلایل اصلی مشکلات سمت عرضه و تقاضای بازار کار ایران و چالش‌های مزمن آن است و به همین دلیل در بسیاری از موارد سیاست‌های اتخاذ شده در تقابل با یکدیگر بوده و هدف مدنظر محقق نشده‌ است. برای طراحی یک الگوی جامع برای سیاستگذاری در بازار کار، ایران چارچوب مایلز به‌عنوان خط‌مشی بانک جهانی، محور کار قرار می‌گیرد و چارچوب سیاستگذاری در بازار کار در چند بخش سیاست‌های اقتصاد کلان و بهبود محیط کسب‌وکار، سیاست‌های فعال بازار کار، نهادهای بازار کار، تأمین اجتماعی تقسیم‌بندی می‌شود. هدف اصلی در طراحی این الگو، گردآوری مجموعه سیاست‌های جامع و سازگار برای افزایش کمیت و کیفیت اشتغال‌زایی اقتصاد ایران طی سال‌های آتی است.

در این میان، سیاست‌های غیرفعال بازار کار شامل اشکال مختلف حمایت مالی هستند که هدف آنها تأمین ثبات درآمد و حمایت اجتماعی از افراد بیکار یا نیمه‌بیکار است. این سیاست‌ها اجزای اصلی دولت‌های رفاه مدرن هستند که برای کاهش تأثیرات اقتصادی و اجتماعی از دست دادن شغل و تضمین یک استاندارد زندگی اساسی در دوره‌های بیکاری طراحی شده‌اند. برنامه‌های این سیاست در قالب بیمه بیکاری، کمک‌های بیکاری و طرح‌های بازنشستگی زودهنگام، طرح‌های کار کوتاه‌مدت و پرداخت حق بازخرید قابل‌اجراست.

نقطه نظرات / یافته های کلیدی

کشورها به‌دلیل نرخ بالای بیکاری، بی‌ثباتی اقتصادی و فشارهای اتحادیه کارگری به‌سمت اجرای سیاست‌های غیرفعال بازار کار می‌روند. برای اجرای این سیاست، در کشورهای مختلف، منابع مختلفی در نظر گرفته ‌می‌شود و منابع مالی آن یا صرفاً از طریق کارفرما و یا ترکیبی از مشارکت کارگر و کارفرما و یا دولت تأمین می‌شود. تجربه اجرای این سیاست در سطح دنیا نشان ‌می‌دهد که اجرای موفق و اثر بخش‌ این سیاست، مستلزم رعایت نکات زیر است:

• ترکیب سیاست‌های غیرفعال بازار کار با سیاست‌های فعال بازار کار،
• پیش‌بینی انعطاف در برنامه سیاست‌های غیرفعال به تناسب تحولات اقتصاد کلان و بازار کار،
• گسترش سطح پوشش و معیارهای واجد شرایط بودن،
• ارزیابی‌های منظم و دقیق و وجود نهادهای قوی برای اجرا و نظارت،
• پیش‌بینی منابع مالی پایدار،
• رعایت انسجام بین این سیاست و سایر سیاست‌های حمایتی ازجمله سیاست‌های بازنشستگی، سیاست‌های آموزشی و پرورشی و سایر سیاست‌های حمایتی ازقبیل تأمین مسکن و...،
• رعایت توازن و هماهنگی در میزان سخاوتمندی این سیاست.

در ایران هم همانند سایر کشورها، لزوم حمایت از بیکاران در قوانین مختلف کشور (قانون اساسی کشور (اصل 29)، قوانین برنامه توسعه (برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه)) دیده شده ‌است. اما رویکرد آن صرفاً در قالب نظام بیمه‌ای است و برای بیکاران قبلاً شاغل پیش‌بینی شده ‌است و نظام کمک بیکاری (غیربیمه‌ای) وجود ندارد. کلیت رویکرد حمایت از بیکاران در ایران در دو بخش بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد دیده شده ‌است که هر یک ‌براساس قانون مربوطه به‌خود تعریف و تنظیم ‌شده‌اند. آسیب‌شناسی اجرای بیمه بیکاری در ایران نشان‌ می‌دهد که به‌دلیل رویکرد سهل‌گیرانه و سخاوتمندانه بودن این طرح و فقدان ساختار نظارتی و رصد مقرری‌بگیران، انگیزه یافتن شغل جدید و یا توانمند‌سازی بیکاران کمرنگ است و به‌دلیل عدم‌وجود زیرساخت‌هایی نظیر شبکه اطلاعات جامع از بیکاران، دامنه پوشش این طرح شامل تعداد محدودی از بیکاران (بیکاران قبلاً شاغل) است علاوه‌بر این عدم توازن بین منابع و مصارف صندوق بیمه بیکاری، فقدان شفافیت در هزینه‌کرد منابع، عدم مشارکت دولت و کارگر در تأمین مالی و بلاتکلیفی روش تأمین کسری منابع صندوق بیمه بیکاری در قانون، فقدان منابع مالی پایدار، ابهامات قانونی و عدم پیش‌بینی تحولات اقتصاد کلان و شرایط بازار کار، مهم‌ترین دلایل اثربخشی پایین این سیاست در حمایت از بیکاران است. آسیب‌شناسی اجرای طرح بازنشستگی پیش از موعد هم نشان‌ می‌دهد که اجرای این سیاست در تحقق اهداف خود موفق نبوده است زیرا به‌دلیل تشدید بحران‌های اقتصادی کشور و کاهش شدید ارزش دستمزد در ایران، بازگشت دوباره بازنشسته‌ها به بازار کار بیشتر شده و با رشد فزاینده تعداد پرونده‌های مستمری‌بگیری نسبت به رشد بیمه‌پردازان اصلی و کاهش روند شاخص نسبت پشتیبانی، چالش‌های نظام بازنشستگی بیشتر شده ‌است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌طور کلی آسیب‌شناسی اجرای سیاست‌های غیرفعال بازار کار در ایران نشان ‌می‌دهد که در وهله نخست باید نظام حکمرانی کشور ناکارآمدی اجرای دو سیاست بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد را بپذیرد و عزم و اراده جدی جهت اصلاح این ساختار به‌کار گیرد. در کنار این موارد باید در باز‌طراحی سیاست‌های غیرفعال بازار کار، ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی از همه بیکاران، تشکیل نهادهای نظارتی، پیش‌بینی منابع مالی پایدار، تدوین سیاست‌های غیرفعال منعطف با قابلیت اجرا در شرایط نرمال و بحران اقتصادی با لحاظ تحولات اقتصاد کلان و بازار کار، توانمند‌سازی بیکاران و ترکیب این سیاست با سیاست‌های فعال بازار کار، اجرای برنامه‌های متنوع حمایتی ازجمله کمک‌های بیکاری و طرح‌های کار کوتاه‌مدت، گسترش افراد تحت پوشش و هماهنگی و انسجام با سیار سیاست‌های حمایتی در دستورکار دولت قرار گیرد.

1. مقدمه

بازار کار تحت متغیرهای اقتصادی و اجتماعی بسیاری قرار می‌گیرد و از این جنبه پیچیدگی‌های زیادی دارد. به همین دلیل، سیاستگذاری در بازار کار مستلزم توجه به جوانب مختلف آثار اجرایی آن است. یکی از این مداخلات، اعمال سیاست‌های غیرفعال در بازار کار است که مکمل سیاست‌های فعال نیز هست. سیاست‌های فعال بازار کار (ALMPs) بر مداخلاتی مانند برنامه‌های آموزشی، کمک به جست‌وجوی شغل و یارانه‌های اشتغال تمرکز دارند تا به‌طور مستقیم چشم‌انداز اشتغال متقاضیان شغل را بهبود بخشند، سیاست‌های غیرفعال بازار کار (PLMPs) برای ارائه حمایت مالی و غیرمالی به افرادی طراحی شده‌اند که بیکار یا دارای اشتغال ناقص هستند. بنابراین، سیاست‌های غیرفعال بازار کار طیف متنوعی از مداخلات را شامل می‌شود که هدف اصلی آنها بهبود زندگی بیکاران و افزایش اشتغال است و امکان دارد در قالب حمایت‌های مالی یا غیرمالی انجام گیرد.

همان‌طور که در گزارش اول آسیب‌شناسی سیاست‌ها و مقررات بازار کار ایران که با عنوان سیاست‌های فعال بازار کار اشاره شد، با توجه به سابقه اشتغال‌زایی در کشور، تحقق اشتغال پایدار و با کیفیت با توجه به محدودیت‌های پیش‌روی اقتصاد ایران بسیار دشوار است و لازمه تحقق این هدف اتخاذ مجموعه سیاست‌هایی سازگار و اصلاحاتی بنیادی در هر دو سطح کلان و خرد است. برای این منظور طراحی یک الگوی جامع برای سیاستگذاری در بازار کار ایران در دستورکار مرکر پژوهش‌های مجلس قرار دارد و چارچوب مایلز به‌عنوان خط‌مشی بانک‌جهانی، محور کار قرار گرفته است. این گزارش با عنوان سیاست‌های غیرفعال بازار کار، دومین گزارش از این مجموعه سیاستی است که در آن تعریف سیاست‌های غیرفعال بازار کار، اهداف و انواع آن غیرفعال مشتمل بر بیمه بیکاری، کمک‌های بیکاری، بازنشستگی پیش از موعد و پرداخت حق بازخرید، تبیین و تشریح شده ‌است. در ادامه تجربه کشورها در اجرای هر یک از انواع طرح‌های فوق‌الذکر بررسی شده و نقاط ضعف و قوت آن احصا شده ‌است. در نهایت سابقه اجرای سیاست‌های غیرفعال بازار کار در ایران و چالش‌های مرتبط با این حوزه انجام شده و جمع‌بندی و توصیه سیاستی بر این مبنا ارائه می‌شود.

2.سیاست‌های غیرفعال

همان‌طور که اشاره شد، سیاست‌های غیرفعال بازار کار (PLMPs) برای ارائه حمایت مالی و غیرمالی به افرادی طراحی شده‌اند که بیکار یا دارای اشتغال ناقص هستند.

ریشه‌های سیاست‌های غیرفعال بازار کار را می‌توان در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم یافت که با ظهور دولت رفاه در اروپا و آمریکای شمالی مصادف بود. یکی از اولین و تأثیرگذارترین نمونه‌ها، معرفی بیمه بیکاری در آلمان در سال 1927 بود که با هدف ارائه حمایت مالی موقت به کارگرانی طراحی شده بود که غیرارادی ، بیکار شده بودند[1]. این مدل به‌سرعت توسط سایر کشور‌های صنعتی، به‌ویژه بریتانیا و ایالات متحده، به‌عنوان بخشی از سیستم‌های امنیت اجتماعی گسترده‌تر اتخاذ شد. در دوره پس از جنگ جهانی دوم، سیاست‌های غیرفعال بازار کار به‌طور قابل توجهی در اقتصادهای پیشرفته گسترش یافت. اجماع کینزی که در سیاستگذاری اقتصادی نیمه اول قرن بیستم غالب بود، از نقش سیاست‌های غیرفعال بازار کار در حفظ تقاضای کل و هموارسازی چرخه تجاری حمایت کرد[2]. بااین‌حال، بحران‌های اقتصادی دهه‌های 1970 و 1980 منجربه ارزیابی مجدد این سیاست‌ها شد، به‌طوری‌که برخی استدلال کردند که اهدای سخاوتمندانه مزایای بیکاری می‌تواند انگیزه جست‌وجوی شغل را کاهش داده و به افزایش نرخ بیکاری ساختاری منجر شود[3].

سیاست‌های غیرفعال بازار کار نقش مهمی در تأمین درآمد و حمایت اجتماعی از افراد در دوره‌های بیکاری ایفا می‌کنند. انواع اصلی سیاست‌های غیرفعال بازار کار، شامل بیمه بیکاری، کمک‌های بیکاری، طرح‌های بازنشستگی زودهنگام و پرداخت حق بازخرید، هر کدام اهداف متمایزی دارند و بخش‌های مختلفی از جمعیت بیکار را هدف قرار می‌دهند.

طراحی و اجرای سیاست‌ها در کشورهای مختلف متفاوت است و بازتاب‌دهنده زمینه‌های اجتماعی - اقتصادی متنوع و اولویت‌های سیاستی است. طراحی و اجرای سیاست‌های غیرفعال بازار کار مستلزم در نظر گرفتن ملاحظات پیچیده‌ای است؛ ازجمله ارائه حمایتهای لازم بدون تضعیف انگیزه‌ کار. سیاستگذاران باید معیارهای واجد شرایط بودن، سطح مزایا و مدت زمان حمایت را با ‌دقت تنظیم کنند تا اطمینان حاصل شود که این برنامه‌ها بدون ایجاد اختلالات قابل توجه در رفتار بازار کار، مؤثر هستند[4]. علاوه‌بر این، ترکیب سیاست‌های غیرفعال و فعال بازار‌کار یکی از نکات اصلی دیگر است که می‌تواند اثربخشی اجرای این دو سیاست را به حداکثر برساند. اقدام‌های فعال‌سازی، مانند الزامات جست‌وجوی شغل و شرکت در برنامه‌های آموزشی، می‌توانند با تشویق متقاضیان مزایا به باقی ماندن در بازار کار و بهبود اشتغال‌پذیری خود، مکمل سیاست‌های غیرفعال بازار کار باشند[5].

این سیاست‌ها معمولاً با هدف ایجاد شبکه حفاظتی و تأمینی برای افراد در طول دوره‌های بیکاری، تضمین سطح زندگی پایه و ثبات سطوح مصرف در اقتصاد طراحی شده‌اند. مبنای نظری این سیاست‌ها در اقتصاد رفاه ریشه دارد که بر نقش بیمه اجتماعی در کاهش ریسک درآمدی و کاهش فقر و نابرابری تأکید می‌کند[6].

منطق پشت تعریف و اتخاذ سیاست‌های بازار کار غیرفعال (PLMPs)، توسط ترکیبی از عوامل اقتصادی، اجتماعی و سیاسی محرک تبیین می‌شود:

از منظر اجتماعی، این سیاست‌ها با هدف کاهش فقر و نابرابری از طریق ایجاد یک شبکه حفاظتی و تأمینی برای افراد بیکار طراحی شده‌اند و بدین ترتیب به تقویت انسجام اجتماعی و جلوگیری از طرد اجتماعی کمک می‌کنند[7]. در واقع، این سیاست‌ها می‌توانند هزینه‌های اجتماعی مرتبط با بیکاری، ازجمله فقر، انزوای اجتماعی و مشکلات بهداشتی را کاهش داده و در نتیجه به انسجام و ثبات اجتماعی یاری رسانند[8].

از لحاظ سیاسی، اتخاذ سیاست‌های غیرفعال بازار کار تعهد به عدالت اجتماعی و انصاف را منعکس می‌کند و اطمینان حاصل می‌کند که افراد در برابر خطرهای بیکاری در یک اقتصاد بازار محافظت می‌شوند[8].

از لحاظ اقتصادی، سیاست‌های غیرفعال بازار کار طراحی شده‌اند تا آثار نامطلوب بیکاری را با ارائه حمایت موقت درآمدی که به ثبات تقاضای کل کمک می‌کند و از رکود عمیق‌تر جلوگیری می‌کند، کاهش دهند[9] . البته لازم است توجه شود که اثربخشی هر سیاست اقتصادی، ازجمله سیاست‌های غیرفعال بازار کار، منوط به شرایط خاص اقتصادی حاکم است؛ به‌عنوان مثال، در دوره‌های رکود تورمی، این سیاست‌ها ممکن است فشارهای تورمی و بیکاری را تشدید کنند، لذا در چنین شرایطی اجرای این سیاست‌ها باید همراه با ملاحظاتی باشد. استدلال اقتصادی برای سیاست‌های غیرفعال بازار کار چندوجهی است. یک توجیه اصلی، عملکرد بیمه است که به افراد کمک می‌کند مصرف را در طول زمان در مواجهه با نوسانات درآمدی هموار کنند[10]. به‌عنوان ‌مثال، بیمه بیکاری به کارگران اجازه می‌دهد بدون شتاب و اضطرار فوری برای پذیرش اولین موقعیت موجود، به‌دنبال شغل‌هایی باشند که با مهارت‌های آنها مطابقت داشته باشد که ممکن است در بلندمدت به تطابق بهتر شغل و بهره‌وری بالاتر منجر شود[11].

در ادامه، هریک از انواع اصلی سیاست‌های غیرفعال بازار کار را با جزئیات بیشتری تشریح می‌کنیم و تجربه کشورهای مختلف در اجرای آنها را به‌طور کامل تبیین می‌کنیم.

3.دسته‌بندی سیاست‌های غیرفعال بازار کار

انواع اصلی سیاست‌های غیرفعال بازار کار شامل بیمه بیکاری، کمک‌های بیکاری و طرح‌های بازنشستگی زودهنگام و پرداخت حق بازخرید است. هر نوع دارای ویژگی‌ها، اهداف و مکانیسم‌های خاص خود است که رویکردهای متنوعی را که توسط کشورهای مختلف برای مواجهه با چالش‌های بازار کار اتخاذ می‌شود، منعکس می‌کند.

3-1. بیمه بیکاری

تأسیس سیستم بیمه بیکاری در قرن نوزده، گامی اساسی به‌سوی رویکردی فعال‌تر در مدیریت بازار کار با هدف ارائه مزایای بیکاری و ترویج باز اشتغالی بود. این سیستم زمینه را برای سیاست‌های فعال بازار کار بعدی فراهم کرد که بر آموزش شغلی، خدمات کاریابی و برنامه‌های کار عمومی تمرکز داشت. بیمه بیکاری (UI) پایه و اساس سیاست‌های غیرفعال بازار کار است که حمایت مالی موقت را به کارگران واجد شرایط که به دلایلی خارج از کنترل خود و غیرارادی شغل‌شان را از دست داده‌اند، ارائه می‌دهد. برای واجد شرایط شدن مزایای UI، افراد معمولاً باید معیارهای خاصی را برآورده کنند، مانند یک دوره حداقل اشتغال قبلی، سابقه درآمد کافی و از دست دادن شغل به‌صورت غیرارادی. این معیارها برای هدف‌گیری حمایت به کسانی که واقعاً نیازمند هستند و جلوگیری از سوءاستفاده احتمالی از سیستم طراحی شده‌اند[12]. سطح و مدت زمان مزایای UI در کشورهای مختلف بسیار متفاوت است. مزایا معمولاً به‌عنوان درصدی از درآمدهای قبلی محاسبه می‌شود که مشمول یک سقف است و برای مدت محدودی ارائه می‌شود که معمولاً از چند ماه تا یک سال متغیر است. این پارامترها برای تعادل بین این پارامترها به‌منظور تعادل بین تأمین درآمد حداقلی و انگیزه‌های بازگشت به‌کار تنظیم می‌شوند[13]. انگیزه اصلی برای بیمه بیکاری، تأمین حمایت مالی موقت به کارگرانی است که به‌طور غیرارادی شغل خود را از دست داده‌اند. همان‌گونه که گروبر (1997)[14] اشاره می‌کند، بیمه بیکاری به هموارسازی مصرف در دوره بیکاری کمک می‌کند و از افت شدید استانداردهای زندگی که ممکن است به فقر و بی‌ثباتی اجتماعی منجر شود، جلوگیری می‌کند. بیمه بیکاری به‌عنوان یک تثبیت‌کننده خودکار برای اقتصاد عمل می‌کند. در دوران رکود اقتصادی، هنگامی که بیکاری افزایش می‌یابد، پرداخت‌های بیمه بیکاری به‌طور خودکار افزایش می‌یابد و به حفظ تقاضای کل کمک می‌کند. این اثر ضدچرخه‌ای برای تعدیل نوسانات اقتصادی حیاتی است. مک‌کی و رایس (2016)[15] تأکید می‌کنند که بیمه بیکاری یکی از مؤثرترین تثبیت‌کننده‌های خودکار در اقتصاد ایالات متحده است. همچنین بیمه بیکاری به کارگران بیکار زمان بیشتری برای جست‌وجوی شغل مناسب می‌دهد و به‌طور بالقوه منجر به تطابق بهتر بین کارگران و کارفرمایان می‌شود. این امر می‌تواند کارایی اقتصادی کلی را بهبود بخشد. آسموغلو و شیمر (2000)[16] استدلال می‌کنند که بیمه بیکاری می‌تواند با تشویق کارگران به پذیرش مشاغل پرخطرتر و با بهره‌وری بالاتر، بهره‌وری را افزایش دهد و بیمه بیکاری به‌عنوان شکلی از بیمه اجتماعی در برابر خطر از دست دادن شغل عمل می‌کند. همان‌طور که چتی (2006)[17] توضیح می‌دهد، این امر به یک بخش از شکست بازار می‌پردازد که در آن بازارهای بیمه خصوصی به‌دلیل مخاطرات اخلاقی و انتخاب نامطلوب، پوشش کافی در برابر خطر بیکاری ارائه نمی‌دهند. بیمه بیکاری به حفظ حداقل استاندارد زندگی برای بیکاران کمک می‌کند و باعث ارتقای عدالت و انسجام اجتماعی می‌شود. این جنبه به‌ویژه در مدل‌های دولت رفاه اروپایی که اسپینگ-اندرسن (1990)[8] در اثر مشهور خود در مورد رژیم‌های دولت رفاه به آن پرداخته است، مورد تأکید قرار گرفته است. سیستم‌های بیمه بیکاری معمولاً از طریق مشارکت‌های کارفرمایان، کارکنان یا هر دو تأمین مالی می‌شوند و یک صندوق مشترک ایجاد می‌کنند که از آن مزایا پرداخت می‌شود. این ماهیت مشارکتی حس مسئولیت مشترک و پایداری را تقویت می‌کند.

3-2. کمک‌های بیکاری (UA)

کمک‌های بیکاری یک شکل از حمایت درآمد مبتنی‌بر نیاز است و برای افرادی است که بیکار هستند. این کمک‌ها کاملاً متفاوت از بیمه بیکاری است و به افرادی پرداخت می‌شود که واجد شرایط برای بیمه بیکاری نیستند، یا به این دلیل که مزایای UI خود را به اتمام رسانده‌اند و یا اینکه معیارهای واجد شرایط بودن را ندارند. کمک‌های بیکاری هدفش ارائه یک شبکه حفاظتی و تأمینی برای کسانی است که تحت پوشش طرح‌های مشارکتی نیستند، به‌طوری‌که جمعیت‌های آسیب‌پذیر حمایت مالی اساسی را دریافت کنند[18]. کمک‌های بیکاری دارای فرایند زیر است:

آزمون وسع: برخلاف بیمه بیکاری که براساس مشارکت‌های قبلی است، مزایای کمک‌های بیکاری مبتنی‌بر آزمون وسع است، به این معنا که واجد شرایط بودن و سطح مزایا به درآمد، دارایی‌ها و وضعیت خانوادگی دریافت‌کننده بستگی دارد. این امر تضمین می‌کند که حمایت به کسانی که بیشترین نیاز را دارند، اصابت کند.

 کفایت و مدت زمان مزایا: مزایای کمک‌های بیکاری عموماً کمتر از مزایای UI است و ممکن است برای مدت زمان طولانی‌تری ارائه شود، اغلب تا زمانی که دریافت‌کننده شغل پیدا کند یا به سن بازنشستگی برسد. هدف جلوگیری از فقر و انزوای اجتماعی در میان افراد بیکار بلندمدت و کسانی با منابع محدود است[19].

3-3. طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد

طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد به کارگران مسن اجازه می‌دهد قبل از رسیدن به سن بازنشستگی قانونی از بازار کار خارج شوند. این طرح‌ها ابتدا برای مقابله با نرخ‌های بالای بیکاری معرفی شدند تا کارگران مسن‌تر را تشویق کنند که شغل‌های خود را ترک کنند و به‌این‌ترتیب فرصت‌هایی برای کارگران جوان‌تر ایجاد شود[20]. واجد شرایط بودن برای طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد معمولاً به سن، سال‌های مشارکت در سیستم بازنشستگی و گاهی وضعیت سلامتی بستگی دارد. مشوق‌های مالی، مانند مزایای بازنشستگی جزئی یا پرداخت‌های یکجا، برای تشویق به خروج پیش از موعد از بازار کار ارائه می‌شود. درحالی‌که، طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد می‌توانند در کوتاه‌مدت بیکاری را کاهش دهند، اما پیامدهای بلندمدتی نیز بر مشارکت در بازار کار و پایداری سیستم بازنشستگی دارند. این طرح‌ها می‌توانند مشارکت نیروی کار کارگران مسن‌تر را کاهش دهند و منجر به کمبود مهارت‌های بالقوه و افزایش فشار بر سیستم‌های بازنشستگی شوند[21].

3-4. پرداخت حق بازخرید

پرداخت حق بازخرید یک پرداخت یکباره است که به کارکنان در زمان اتمام اشتغال‌شان، معمولاً به‌دلیل تعدیل نیرو، بازسازی یا کاهش نیرو انجام می‌شود و هدف آن ارائه تسکین مالی فوری و حمایت در دوران انتقال به شغل جدید است[22]. پرداخت حق بازخرید اغلب توسط قوانین کار یا در قراردادهای استخدامی تعیین می‌شود. مبلغ معمولاً براساس طول خدمت، حقوق و دلیل خاتمه اشتغال است. پرداخت حق بازخرید به‌عنوان مکملی مهم برای بیکاری بیکاران و کمک‌های بیکاری عمل می‌کند و یک لایه اضافی از حمایت مالی برای کارگران جابه‌جا شده ارائه می‌دهد. بااین‌حال، اثربخشی آن به چارچوب قانونی و مکانیسم‌های اجرایی موجود بستگی دارد[23].

4. تجربه اجرای سیاست‌های غیرفعال بازار کار در دنیا

همان‌طور که گفته شد سیاست‌های غیرفعال بازار کار رکن اصلی دولت‌های رفاه مدرن هستند که در طول دوره‌های بیکاری حمایت درآمدی ضروری را به افراد ارائه می‌دهند. درحالی‌که، مبانی نظری آنها مزایای قابل ‌توجهی از نظر هموارسازی و یا متعادل‌سازی مصرف-فراغت، تطابق شغلی و انسجام اجتماعی را برجسته می‌کند، شواهد تجربی بر لزوم طراحی دقیق سیاست در جهت رفع موانع و تضمین اثربخشی تأکید دارد.

تحقیقات اخیر نشان ‌می‌دهد که رابطه بین سیاست‌های غیرفعال بازار کار و نتایج بازار کار، از آنچه قبلاً تصور می‌شد پیچیده‌تر است و امکان دارد بسته به زمینه اقتصادی و چارچوب نهادی یک کشور متفاوت باشد. در اقتصادهای نوظهور و در حال‌توسعه با بخش‌های غیررسمی بزرگ، دسترسی و اثربخشی سیاست‌های غیرفعال بازار کار ممکن است محدود بوده و نیاز به رویکردهای جایگزین برای حمایت اجتماعی داشته باشد.

همان‌طور که بازارهای کار در مواجهه با تحولات فناورانه، جهانی ‌شدن و تحولات جمعیتی ادامه می‌یابند، نقش و طراحی سیاست‌های غیرفعال بازار کار همچنان به‌عنوان یک حوزه حیاتی تحقیق و سیاستگذاری باقی خواهد ماند. مطالعات آینده ممکن است بر بهینه‌سازی طراحی سیاست‌های غیرفعال برای تعادل بین حمایت اجتماعی و کارایی بازار کار و همچنین کاوش در رویکردهای خلاقانه برای ادغام اقدام‌های فعال و غیرفعال در زمینه‌های اقتصادی متنوع متمرکز شوند.

تحقیقات تجربی در مورد آثار سیاست‌های غیرفعال بازار کار نتایج متفاوتی داشته است که بازتاب پیچیدگی دینامیک بازار کار و تنوع طراحی سیاست‌ها در کشورها و زمینه‌های مختلف است. به‌عنوان ‌مثال، برخی تحقیقات[24]، با استفاده از داده‌های اتریش نشان داد که افزایش مزایای بیکاری طول دوره بیکاری را افزایش داد؛ اما کیفیت تطابق شغلی را نیز بهبود بخشید که نشان‌دهنده تعادل بین نتایج اشتغال کوتاه‌مدت و کارایی بازار کار بلندمدت است. به همین ترتیب، محققان دیگری[25]، با تجزیه‌و‌تحلیل داده‌های آلمان نتیجه گرفتند که بیمه بیکاری سخاوتمندانه‌تر به دوره‌های طولانی‌تر بیکاری اما دستمزدهای بالاتر پس از بازگشت به‌ کار منجر شد که مزایای بالقوه از نظر کیفیت شغل را نشان ‌می‌دهد.

مقایسه‌های بین‌کشوری بر نقش عوامل نهادی در شکل‌دهی اثربخشی سیاست‌های غیرفعال بازار کار تأکید کرده‌اند. کشورهایی با سیستم‌های خوب بیمه بیکاری مانند دانمارک و هلند که شامل اقدام‌های فعال‌سازی نیز هستند، به‌طور معمول نرخ‌های بیکاری پایین‌تر و نتایج بهتر بازار کار نسبت به کشورهایی با سیستم‌های غیرفعال‌تر دارند. این یافته‌ها بر اهمیت ادغام سیاست‌های غیرفعال بازار کار با اقدام‌های فعال برای افزایش اثربخشی کلی آنها تأکید می‌کند. علاوه‌بر این، بحران مالی جهانی 2009-2008، آزمایشی طبیعی برای مشاهده تأثیر سیاست‌های غیرفعال بازار کار در طول یک رکود اقتصادی شدید فراهم کرد. شواهد از این دوره نشان ‌می‌دهد که کشورهایی با سیاست‌های غیرفعال بازار کار قوی قادر بودند آثار نامطلوب افت یا حذف درآمدی خانوارها را کاهش داده و ثبات اجتماعی را حفظ کنند[26]. بااین‌حال، آثار بلندمدت بر دینامیک بازار کار و پایداری مالی همچنان موضوع بحث و تحقیقات جاری هستند. در ادامه، با دقت و جزئیات بیشتری به تبیین و معرفی این سیاست‌ها خواهیم پرداخت.

4-1. بیمه بیکاری

بیمه بیکاری یک مکانیسم حمایتی است که در بسیاری از کشورها به موجب آن، در دوران اشتغال، کارگر و کارفرما موظف به پرداخت درصد مشخصی از حقوق به‌عنوان حق بیمه بیکاری هستند. این پرداخت‌ها در صندوق بیمه بیکاری ذخیره می‌شود تا در صورت بیکار شدن کارگر، به مدت معینی (معمولاً 6 تا 12 ماه، بسته به سابقه پرداخت حق بیمه) به‌صورت ماهانه به فرد بیکار پرداخت شود. به‌این‌ترتیب، بیمه بیکاری به‌عنوان یک چتر حمایتی عمل می‌کند که در زمان از دست دادن شغل، درآمد جایگزینی را برای فرد فراهم می‌کند تا بتواند در دوره جست‌وجوی شغل جدید، نیازهای اساسی خود و خانواده‌اش را تأمین کند.

بیمه بیکاری برای اولین بار در اوایل قرن نوزدهم معرفی شد. انگلستان در سال 1911 اولین برنامه اجباری بیمه بیکاری جهان را اجرا کرد و ایالات متحده آمریکا نیز در طول رکود بزرگ1930، سیستم بیمه بیکاری خود را به‌عنوان بخشی از قانون تأمین اجتماعی در سال 1935 تأسیس کرد. هر کدام از کشورها در شرایطی متفاوت تصمیم به اجرای بیمه بیکاری گرفتند. ازجمله: نرخ‌های بالای بیکاری یا بی‌ثباتی اقتصادی، فشار ازسوی اتحادیه‌های کارگری و جنبش‌های اجتماعی، نیاز به نوسازی سیستم‌های حمایت اجتماعی و سیاست‌های بین‌المللی به‌ویژه در دوره پس از جنگ جهانی دوم.

اما نکته قابل ملاحظه این است که مخارج بیمه بیکاری به‌طور قابل‌ توجهی در میان کشورها و در طول زمان متفاوت است و اغلب با شرایط اقتصادی نوسان می‌کند و معمولاً این نسبت در کشورهای پیشرفته بیشتر است. به‌عنوان مثال در سال 2019، کشورهای OECD به‌طور متوسط 0.58 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را به مزایای بیکاری اختصاص دادند. ایالات متحده در سال 2019 حدود 0.15 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را به بیمه بیکاری اختصاص داد. بلژیک (1.46 درصد)، فرانسه (1.49 درصد)، فنلاند (1.51 درصد) و اسپانیا (1.55 درصد) ازجمله کشورهایی با بیشترین میزان مخارج در سال 2019 هستند. البته در طول بحران‌های اقتصادی، این ارقام می‌تواند به‌شدت افزایش یابد. به‌عنوان مثال، مخارج اسپانیا در سال 2010 پس از بحران مالی جهانی به 3 درصد از تولید ناخالص داخلی رسید.

مکانیسم‌های تأمین بودجه بیمه بیکاری در میان کشورها متفاوت است، اما معمولاً ترکیبی از موارد زیر را شامل می‌شود:

 سهم کارفرمایان: به‌عنوان مثال، سیستم تأمین مالی بیمه بیکاری در ایالات متحده عمدتاً بر پایه مالیات‌هایی است که از کارفرمایان اخذ می‌شود. کارفرمایان ملزم به پرداخت مالیات بیکاری در سطح فدرال (مالیات FUTA) و ایالتی هستند. این سیستم به‌طور مشترک بین دولت فدرال و ایالات اداره می‌شود و کارفرمایان بسته به تجربه و سوابق‌شان در ایجاد بیکاری، مالیات‌های متغیری می‌پردازند.

 مالیات‌های حقوق و دستمزد کارکنان: برخی کشورها، الزام دارند که هم کارفرمایان و هم کارکنان سهم خود را بپردازند. به‌عنوان مثال در آلمان، یکی از مهم‌ترین منابع تأمین مالی سیاست‌های غیرفعال بازار کار (مانند بیمه بیکاری و مزایای بیکاری)، مالیات حقوق و دستمزد است. در این سیستم، هم کارفرما و هم کارمند موظف به پرداخت سهم خود هستند. این رویکرد مشارکتی، که بخشی از نظام تأمین اجتماعی آلمان است، تضمین می‌کند که منابع مالی پایداری برای حمایت از افراد بیکار وجود داشته باشد.

 درآمدهای عمومی دولت: بسیاری از کشورها صندوق‌های اختصاصی بیمه بیکاری را با درآمدهای مالیاتی عمومی، به‌ویژه در دوران رکود اقتصادی، تکمیل می‌کنند.

برخی کشورها از یک سیستم رتبه‌بندی تجربی استفاده می‌کنند که در آن، نرخ‌های سهم کارفرمایان براساس سابقه تعدیل نیروی کار آنها تعیین می‌شود. این سیستم که در ایالات متحده رایج است، قصد دارد تا هزینه بیکاری را درونی کند و تعدیل نیروی کار را کاهش دهد. بااین‌حال، رتنر (2013)[27] استدلال می‌کند که این سیستم ممکن است در دوران بهبود اقتصادی، کارفرمایان را دلسرد کند.

نوع مکانیسم‌های تأمین بودجه می‌تواند پیامدهای اقتصادی مهمی داشته باشد. به‌عنوان مثال، اندرسون و مایر (2000)[28] دریافتند که در ایالات متحده، با اینکه مالیات‌های بیمه بیکاری به‌طور اسمی توسط کارفرمایان پرداخت می‌شوند، بار این مالیات‌ها به‌طور عمده از طریق کاهش دستمزدها بر کارگران تحمیل می‌شود. از نظر تأمین مالی، متوسط حق بیمه بیکاری در کشورهای صنعتی ۴ درصد و در کشورهای نیمه‌صنعتی حدود ۳.۵ درصد دستمزد است. در برخی کشورها مانند ایران، ایتالیا، شیلی و مصر، بیمه‌شدگان هیچ سهمی در پرداخت حق بیمه ندارند، درحالی‌که، در سایر کشورها تقریباً یک‌سوم پرداخت بر‌عهده آنهاست. به استثنای یونان که دولت هیچ مشارکتی در تأمین هزینه‌های بیمه بیکاری ندارد، در بقیه کشورها دولت نقش مکمل و تعیین‌کننده‌ای در تأمین هزینه‌های اجرایی این قانون ایفا می‌کند.

میزان مقرری پرداختی نیز در کشورهای مختلف متفاوت است. در کشورهای صنعتی، این میزان حداقل ۳۰ درصد و در بیشتر موارد 70 درصد دستمزد است. در کشورهای نیمه‌صنعتی این شاخص بین ۴۰ تا ۶۰ درصد متغیر است، درحالی‌که در ایران از ۵۵ تا ۸۰ درصد دستمزد را شامل می‌شود. به‌عنوان مثال، در حال حاضر بیکاران در فرانسه ۶۷.۳ درصد، در آلمان ۶۱.۹ درصد، در ایتالیا ۴۶.۷ درصد و در انگلیس یک مبلغ ثابت هفتگی را به‌عنوان مقرری دریافت می‌کنند.

مدت زمان بهره‌مندی از مزایای بیمه بیکاری نیز متفاوت است. در بیشتر کشورها این مدت بین ۲ تا ۱۲ ماه است، اما در برخی کشورها مانند فرانسه و آلمان تا ۲۴ ماه نیز می‌رسد. در ایران این مدت حداقل ۶ ماه و حداکثر ۵۰ ماه تعیین شده است. همچنین برخی کشورها مانند آمریکا، مدت زمان بیمه بیکاری را در دوران رکود افزایش می‌دهند. از نظر زمان شروع پرداخت مقرری نیز تفاوت‌هایی وجود دارد. در کشورهایی مانند آلمان، دانمارک و ایران، مقرری از همان روز اول بیکاری پرداخت می‌شود، درحالی‌که در سایر کشورها مدت انتظار برای دریافت مقرری بین حداقل ۲ روز و حداکثر 14 روز پس از بیکاری است.

جدول 1. مقرری بیمه بیکاری در برخی از کشورها [28]

توضیحات: * در آلمان مدت دریافت مزایا به سن و سابقه بیمه‌پردازی بستگی دارد: برای افراد زیر ۵۰ سال حداکثر ۱۲ ماه، ۵۰-۵۴ سال تا ۱۵ ماه، ۵۵-۵۷ سال تا ۱۸ ماه و بالای ۵۸ سال تا ۲۴ ماه.

** در انگلستان به‌جای درصدی از دستمزد، مبلغ ثابت هفتگی پرداخت می‌شود که برای سال ۲۰۲4-۲۰۲3 معادل £۱۰۱.۴۰ در هفته است.

*** در هلند مدت دریافت مزایا به سابقه کار بستگی دارد: حداقل ۳ ماه و برای هر ۵ سال سابقه کار، ۱ ماه به مدت دریافت مزایا اضافه می‌شود.

برخی کشورها اصلاحاتی در نرخ جایگزینی (نسبت درآمد قبلی که توسط بیمه بیکاری جایگزین می‌شود) اعمال کرده‌اند. به‌عنوان مثال کاهش نرخ جایگزینی در آلمان در دهه 1980 به‌طور قابل توجهی مدت زمان بیکاری را برای برخی گروه‌ها کاهش داد. بسیاری از کشورها با هدف پوشش دادن کارگران غیرمتعارف، معیارهای احراز شرایط بیمه بیکاری را تغییر داده‌اند. اگرچه گسترش دامنه شمول بیمه بیکاری در کشورهای اروپایی به افزایش پوشش بیمه‌ای انجامید، اما نگرانی‌هایی را درباره پایداری مالی به‌همراه داشت.

برخی کشورها نیز، ترکیب بیمه بیکاری با سیاست‌های فعال بازار کار را انجام داده‌اند به‌عنوان مثال مدل «انعطاف‌پذیری» دانمارک که بیمه بیکاری سخاوتمندانه را با سیاست‌های فعال بازار کار قوی ترکیب می‌کند، با نرخ بیکاری پایین و تحرک بالای بازار کار مرتبط است. در کنار این سیاست‌ها، برخی کشورها، اصلاحات خاصی را اجرا کرده‌اند که ازجمله آن، اصلاحات هارتز در آلمان (اوایل دهه 2000) است. این اصلاحات مدت زمان مزایا را برای کارگران مسن‌تر کاهش داد و سیستم مزایای جدیدی را برای بیکاران بلندمدت معرفی کرد. نتایج مطالعه کربس و شفل (2013)[29] نشان ‌می‌دهد که اصلاحات هارتز نرخ بیکاری در آلمان را کاهش داد. اصلاحات 2019 در فرانسه است این اصلاحات معیارهای واجد شرایط بودن را سخت‌تر کرد و روش محاسبه مزایا را تغییر داد.

مهم‌ترین نکاتی که از تجربه سایر کشورها در اجرای طرح بیمه بیکاری به‌دست می‌آید به‌شرح زیر است:

کشورهایی که بیمه بیکاری را به‌طور مؤثر با سیاست‌های فعال بازار کار ترکیب می‌کنند، اغلب نتایج بهتری می‌بینند. سیستم‌های «تعهد متقابل» که دریافت مزایا را به مشارکت در کمک‌های جست‌وجوی شغل، آموزش یا سایر سیاست‌های فعال بازار کار پیوند می‌دهد، نتایج بهتری به‌دنبال دارد همان‌طور که در مدل انعطاف‌پذیری دانمارک[30] دیده می‌شود.

سیستم‌های بیمه بیکاری که به‌طور خودکار با شرایط اقتصادی تنظیم می‌شوند، می‌توانند ثبات اقتصاد کلان را افزایش دهند.

یکی دیگر از اقدام‌هایی که بر افزایش پوشش بیمه‌ای تأثیر مثبت دارد، گسترش معیارهای واجد شرایط بودن است که در آن کارگران پاره‌وقت، افراد خوداشتغال و کسانی که سابقه‌های شغلی غیرمعمول دارند نیز مشمول این طرح می‌شوند.

نهادهای قوی برای مدیریت بیمه بیکاری و نظارت بر جست‌وجوی شغل می‌توانند نتایج را بهبود بخشند. می‌توان در زیرساخت‌های دیجیتال برای مدیریت بیمه بیکاری و خدمات تطابق شغل سرمایه‌گذاری کرد، همان‌طور که با ابتکارات دولت الکترونیک استونی این موضوع نشان داده شده‌ است[31].

تکامل سیستم‌های بیمه بیکاری متناسب با تحولات بازار کار یکی دیگر از توصیه‌ها است. ارزیابی‌های منظم و دقیق از سیستم‌های بیمه بیکاری باید در نظر گرفته شود و سپس تنظیمات مبتنی‌بر شواهد انجام شود[32].

بیمه بیکاری چندین هدف (حمایت درآمدی، تثبیت اقتصاد کلان، تطابق کارآمد شغلی) را دنبال می‌کند که گاهی ممکن است با هم در تضاد باشند. اهداف باید اولویت‌بندی و سیاست‌ها بر این اساس طراحی شوند.

سیستم‌های بیمه بیکاری باید منابع مالی پایدار داشته باشند. بهتر است که سیستم‌های «رتبه‌بندی تجربی» و صندوق‌های ذخیره اجرا شود تا در دوران رونق اقتصادی ذخایر انباشته شود، همان‌طور که در سیستم ایالات متحده دیده می‌شود.

درحالی‌که بیمه بیکاری مزایای مهمی فراهم می‌کند، ممکن است مخاطرات اخلاقی نیز ایجاد کند و شدت جست‌وجوی شغل را کاهش دهد. سیستم‌های نظارت و تنبیه باید با در نظر گرفتن جوانب مختلف آن در نظر گرفته شود.

بیمه بیکاری می‌تواند آثار سرریز مهمی بر غیرمشمولین و حتی دیگر قسمت‌های اقتصاد داشته‌ باشد. هنگام ارزیابی سیاست‌های بیمه بیکاری، باید آثار آنها را فراتر از نتایج به‌دست‌ آمده صرفاً برای گیرندگان، در نظر گرفت.

سطح مزایا و مدت زمان آن می‌تواند به‌طور قابل توجهی بر رفتار جست‌وجوی شغل و مدت زمان بیکاری تأثیر بگذارد. بنابراین، لازم است تا سیاستگذاران بین ارائه حمایت درآمدی کافی و حفظ انگیزه‌های جست‌وجوی شغل، تعادل ایجاد کنند.

4-2. کمک‌های بیکاری

کمک‌های بیکاری، که به‌عنوان مزایای بیکاری یا کمک‌های اجتماعی برای بیکاران نیز شناخته می‌شود، معمولاً یک مزیت مبتنی‌بر آزمون وسع است که به افراد بیکاری ارائه می‌شود که یا مزایای بیمه بیکاری خود را تمام کرده‌اند یا واجد شرایط دریافت آن نیستند. کشورها به‌دلایل متعددی کمک‌های بیکاری را اجرا کردند.

کمک‌های بیکاری که در برخی کشورها با عنوان مزایای بیکاری یا کمک‌های اجتماعی برای بیکاران نیز شناخته می‌شود، نوعی حمایت مالی مبتنی‌بر آزمون وسع است که با اهداف متنوعی طراحی و اجرا شده است. مهمترین هدف این سیاست، ایجاد یک شبکه حمایتی برای بیکاران بلندمدت است که یا مزایای بیمه بیکاری خود را از دست داده‌اند و یا اساساً واجد شرایط دریافت آن نیستند. این حمایت به‌ویژه در دوران رکود اقتصادی که بیکاری طولانی‌مدت افزایش می‌یابد، اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. در کنار این هدف اصلی، کمک‌های بیکاری نقش مهمی در پیشگیری از فقر و حفظ قابلیت اشتغال افراد بیکار ایفا می‌کند. این سیاست با ارائه سطح پایه‌ای از حمایت مالی، ازیکسو مانع سقوط خانوارها به زیر خط فقر می‌شود و ازسوی دیگر، با حفظ ارتباط بیکاران با بازار کار، از افت مهارت‌ها و کاهش قابلیت استخدام آنها جلوگیری می‌کند. همچنین، این سیاست پوشش حمایتی را به گروه‌های خاصی مانند تازه‌واردان به بازار کار یا افرادی که سابقه کاری نامنظم دارند و معمولاً از پوشش بیمه بیکاری محروم هستند، گسترش می‌دهد. در سطح کلان‌تر، کمک‌های بیکاری به‌عنوان ابزاری برای حفظ انسجام اجتماعی و ثبات سیاسی عمل می‌کند. این امر به‌ویژه در دوره‌های بحران اقتصادی و بیکاری بالا اهمیت می‌یابد، زیرا با فراهم کردن حداقل معیشت برای بیکاران، از تنش‌های اجتماعی و سیاسی ناشی از فقر و محرومیت می‌کاهد. به‌این‌ترتیب، کمک‌های بیکاری علاوه‌بر اهداف اقتصادی و اجتماعی، کارکردی سیاسی نیز دارد و به پایداری جامعه کمک می‌کند.

برخلاف بیمه بیکاری که اغلب از طریق حق بیمه‌های خاص تأمین می‌شود، تأمین بودجه کمک‌های بیکاری معمولاً از درآمدهای عمومی دولت صورت می‌گیرد. این تفاوت به ماهیت غیرمشارکتی و مبتنی‌بر آزمون وسع کمک‌های بیکاری بازمی‌گردد. مکانیسم‌های تأمین بودجه ممکن است شامل موارد زیر باشد:

مالیات عمومی: اکثر کشورها کمک‌های بیکاری را از طریق درآمدهای عمومی مالیاتی خود تأمین می‌کنند.

مالیات‌های اختصاصی تأمین اجتماعی: برخی کشورها از بخشی از مالیات‌های اخذ شده جهت سیستم تأمین اجتماعی گسترده‌تر خود برای تأمین مالی کمک‌های بیکاری استفاده می‌کنند.

ترکیبی از تأمین مالی ملی و محلی: در برخی کشورها، کمک‌های بیکاری به‌طور مشترک توسط دولت‌های ملی و محلی تأمین می‌شود.

در آلمان، نظام کمک‌های بیکاری به‌صورت دو لایه طراحی شده است. لایه اول که تحت‌عنوان بیمه بیکاری (Arbeitslosengeld I) شناخته می‌شود، از محل حق بیمه‌های پرداختی کارفرمایان و کارگران تأمین مالی می‌شود و مدیریت آن بر‌عهده آژانس فدرال کار است. لایه دوم یا کمک بیکاری (Arbeitslosengeld II) که به Hartz IV نیز معروف است، عمدتاً از محل بودجه فدرال تأمین می‌شود، اما شهرداری‌ها نیز در تأمین هزینه‌های مسکن و گرمایش مشارکت دارند. در مقابل، استرالیا از یک نظام تک‌لایه بهره می‌برد که در آن کمک بیکاری تحت عنوان JobSeeker Payment ارائه می‌شود. در این نظام، بخش عمده تأمین مالی بر‌عهده دولت فدرال است و ایالت‌‌ها و مناطق تنها در برخی خدمات جانبی مشارکت می‌کنند. مدیریت این نظام توسط Centrelink که بخشی از Services Australia است، انجام می‌شود و برنامه‌های اشتغال محلی نیز با مشارکت دولت‌های ایالتی اجرا می‌شوند. سیستم‌های کمک بیکاری در کشورهای مختلف طی زمان دستخوش تغییرات متعددی بوده‌اند، که اغلب به‌عنوان بخشی از اصلاحات گسترده‌تر در نظام‌های رفاهی صورت گرفته است. بسیاری از کشورها تلاش کرده‌اند تا با افزایش یکپارچگی بین کمک‌های بیکاری و سیاست‌های فعال بازار کار، که به آن «فعال‌سازی» نیز گفته می‌شود، بهره‌وری این سیستم‌ها را افزایش دهند.

برخی کشورها با سخت‌گیرانه‌تر کردن معیارهای واجد شرایط بودن و افزایش شروط دریافت کمک‌های بیکاری، سعی در کاهش مدت زمان بیکاری داشته‌اند. به‌عنوان مثال، ون (۲۰۱۲)[33] نشان می‌دهد که تشدید تحریم‌ها و معیارهای سخت‌گیرانه‌تر، با کاهش مدت زمان دریافت مزایا همراه بوده است. بااین‌حال، او هشدار می‌دهد که این اقدام‌ها ممکن است بر کیفیت تطابق شغلی و درآمدهای پس از بیکاری تأثیر منفی بگذارد.

در پاسخ به فشارهای مالی و تغییرات در شرایط بازار کار، برخی کشورها سطح و مدت زمان مزایای کمک بیکاری را تنظیم کرده‌اند. فاربر و والتا (۲۰۱۵)[34] در مطالعه‌ای دریافتند که تمدید مدت مزایای بیکاری در ایالات متحده در طول رکود بزرگ، تأثیرات کوچک اما معناداری بر افزایش مدت زمان بیکاری داشته است.

ادغام کمک‌های بیکاری با سایر مزایا برای ایجاد سیستم‌های یکپارچه‌تر نیز در برخی کشورها انجام شده است. این اقدام می‌تواند به ساده‌سازی فرایندها و بهبود کارایی سیستم‌های حمایت اجتماعی کمک کند.

جمع‌بندی تجربه اجرای کمک‌های بیکاری در کشورهای مختلف، موارد کلیدی زیر را نشان می‌دهد:

1. حفظ تعادل بین حمایت و انگیزه‌های کاری: کمک‌های بیکاری باید به گونه‌ای طراحی شوند که حمایت کافی از افراد بیکار فراهم کنند، بدون آنکه انگیزه‌های آنها برای بازگشت به‌کار را کاهش دهند. ایمرل و اسکارپتا (۲۰۱۲)[35] پیشنهاد می‌کنند که کاهش تدریجی مزایا با افزایش درآمد، می‌تواند اطمینان حاصل کند که کار کردن همیشه به صرفه است. نگرانی‌هایی وجود دارد که کمک‌های بیکاری ممکن است انگیزه‌ها برای کار کردن را کاهش دهد، اما با طراحی مناسب و ایجاد مشوق‌های کاری، می‌توان این آثار منفی را کاهش داد. به‌عنوان مثال، برخی کشورها سیستم‌های کاهش تدریجی مزایا را اجرا کرده‌اند که با شروع کار، مزایا به تدریج کاهش می‌یابد تا افراد ترغیب به پذیرش اشتغال شوند.
2. ترکیب کمک‌های بیکاری با اقدام‌های فعال بازار کار: کمک‌های بیکاری زمانی مؤثرتر هستند که با برنامه‌های فعال برای حمایت از اشتغال مجدد ترکیب شوند. ایچهورست و کنله-سیدل (۲۰۰۸)[36] تأکید می‌کنند که پیوند دادن دریافت مزایا به جست‌وجوی فعال شغل، آموزش‌های مهارتی و برنامه‌های بازآموزی، می‌تواند به تسریع بازگشت به‌کار کمک کند. به‌عنوان مثال، در برخی کشورها، دریافت‌کنندگان کمک‌های بیکاری موظف به شرکت در دوره‌های آموزشی یا ارائه شواهدی از جست‌وجوی شغل هستند.
3. تنظیمات خودکار براساس شرایط اقتصادی: طراحی بهینه کمک‌های بیکاری ممکن است بسته به شرایط اقتصادی متفاوت باشد. اندرسن (۲۰۱5)[37] پیشنهاد می‌کند که تنظیمات خودکار برای مدت زمان کمک‌های بیکاری براساس شاخص‌های اقتصادی اجرا شود. برای مثال، در دوره‌های رکود اقتصادی، مدت زمان دریافت مزایا به‌طور خودکار افزایش یابد. در ایالات متحده، برنامه مزایای تمدید شده (EB) نمونه‌ای از این رویکرد است که با افزایش نرخ بیکاری، مدت زمان مزایا را افزایش می‌دهد.
4. پوشش گسترده‌تر برای انواع مختلف کارگران: سیستم‌های سنتی کمک‌های بیکاری اغلب کارگران با اشتغال غیرمعمول را به‌طور کافی پوشش نمی‌دهند. اسپاسوا و همکاران (۲۰۱۷)[38] پیشنهاد می‌کنند که سیستم‌های کمک بیکاری باید برای پوشش بهتر کارگران پاره‌وقت، خوداشتغال و کسانی که تاریخچه کاری نامنظم دارند، گسترش یابند. به‌عنوان مثال، برخی کشورها معیارهای واجد شرایط بودن را تعدیل کرده‌اند تا این گروه‌ها نیز بتوانند از مزایا بهره‌مند شوند.
5. تعامل با سایر سیستم‌های حمایت اجتماعی: کمک‌های بیکاری با سایر بخش‌های سیستم حمایت اجتماعی، مانند کمک‌های مسکن و مزایای کاری، در تعامل است. ایمرل (۲۰۱۲)[39] تأکید می‌کند که انسجام و هماهنگی بین انواع مختلف مزایا می‌تواند از دام‌های فقر جلوگیری کرده و مشوق‌های کاری را بهبود بخشد. برای مثال، اگر افزایش درآمد از طریق اشتغال منجر به کاهش شدید سایر مزایا شود، ممکن است انگیزه برای پذیرش کار کاهش یابد.
6. آثار بر کاهش فقر: کمک‌های بیکاری در کاهش فقر در میان بیکاران مؤثر بوده است. بردی و همکاران (۲۰۰۹)[40] در مطالعه‌ای بر روی هجده دمکراسی مرفه دریافتند که مزایای بیکاری به‌طور قابل ‌توجهی فقر را کاهش می‌دهند. بااین‌حال، کفایت این کمک‌ها در جلوگیری از فقر متفاوت است. در بسیاری از کشورهای OECD، کمک‌های بیکاری به تنهایی برای بالا بردن خانوارها از خط فقر کافی نیست و نیاز به حمایت‌های تکمیلی وجود دارد.
7. توجه به پایداری مالی: مخارج کمک‌های بیکاری می‌تواند در دوران رکود اقتصادی به‌طور قابل‌ توجهی افزایش یابد و فشارهای مالی ایجاد کند. دالث و همکاران (۲۰۱۲)[41] پیشنهاد می‌کنند که سیستم‌های کمک بیکاری با تثبیت‌کننده‌های مالی داخلی طراحی شوند و مکانیسم‌های تأمین مالی اختصاصی داشته باشند. این می‌تواند شامل ایجاد صندوق‌های ذخیره در دوران رونق اقتصادی برای استفاده در دوران رکود باشد.
8. نیاز به ارزیابی و بهبود مستمر: آثار کمک‌های بیکاری می‌تواند در طول زمان تغییر کند و در میان گروه‌های جمعیتی مختلف متفاوت باشد. کرپون و وان دن برگ (۲۰۱۶)[42] بر اهمیت ارزیابی‌های منظم و دقیق از سیستم‌های کمک بیکاری تأکید می‌کنند تا براساس شواهد، تنظیمات لازم صورت گیرد.
9. کاهش هزینه اجتماعی: نگرش منفی به دریافت کمک‌های اجتماعی و انگ مرتبط با آن می‌تواند باعث کاهش استفاده از مزایا و تأثیر منفی بر رفاه مشمولین شود[43]. بامبرگ (۲۰۱۶)[44] پیشنهاد می‌کند که کمک‌های بیکاری باید به‌گونه‌ای طراحی و اطلاع‌رسانی شوند که بر نقش آنها به‌عنوان یک حق اجتماعی و حمایت از جست‌وجوی شغل تأکید شود، نه یک کمک خیریه.
10. ساده‌سازی رویه‌های اداری: رویه‌های اداری پیچیده می‌تواند موانع دسترسی ایجاد کرده و هزینه‌ها را افزایش دهد. میلار و بنت (۲۰۱۷)[45] توصیه می‌کنند که فرایندهای درخواست و بازبینی ساده‌سازی شود و از فناوری‌های دیجیتال برای افزایش کارایی استفاده شود. به‌عنوان مثال، ایجاد پلتفرم‌های آنلاین برای ثبت درخواست‌ها و پیگیری وضعیت می‌تواند به کاهش موانع کمک کند.
11. هموار کردن گذار به اشتغال: کاهش شدید مزایا هنگام شروع کار می‌تواند انگیزه‌ برای پذیرش مشاغل کم‌درآمد را کاهش دهد. بروئر و همکاران (۲۰۱۹)[46] پیشنهاد می‌کنند که برای تسهیل گذار از کمک‌های بیکاری به اشتغال، مزایای کاری اجرا یا گسترش یابد. این امر می‌تواند شامل اعتبارهای مالیاتی برای کارگران کم‌درآمد یا حفظ بخشی از مزایا در دوره‌های اولیه اشتغال باشد.

تجربیات بین‌المللی نشان می‌دهد که طراحی مؤثر سیستم‌های کمک بیکاری نیازمند تعادل دقیق بین ارائه حمایت کافی و حفظ انگیزه‌های کاری است. ادغام اقدام‌های فعال بازار کار، تنظیمات انعطاف‌پذیر براساس شرایط اقتصادی، گسترش پوشش به انواع مختلف کارگران، و توجه به تعامل با سایر سیستم‌های حمایت اجتماعی، ازجمله راهکارهای مؤثر در این زمینه هستند. علاوه‌بر این، ساده‌سازی رویه‌های اداری، کاهش انگ اجتماعی، و تسهیل گذار به اشتغال می‌تواند به بهبود کارایی و اثرگذاری این سیستم‌ها کمک کند.

4-3. طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد

طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد، که به‌عنوان برنامه‌های پیش از بازنشستگی یا مسیرهای خروج زودهنگام نیز شناخته می‌شوند، در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ در بسیاری از کشورهای جهان، به‌ویژه اروپا، معرفی شدند. این سیاست‌ها با اهداف متعددی اجرا شدند که برخی از آنها در عمل به نتایج مورد انتظار نرسیدند.

یکی از اهداف اصلی این طرح‌ها، کاهش بیکاری در میان جوانان بود. با افزایش نرخ بیکاری، بسیاری از کشورها بازنشستگی پیش از موعد را راهی برای آزادسازی فرصت‌های شغلی برای نسل‌های جوان‌تر می‌دیدند. این رویکرد مبتنی‌بر فرضیه‌ای بود که اعتقاد داشت تعداد مشاغل در اقتصاد ثابت است؛ اما تحقیقات بعدی نشان داد که این فرضیه اشتباه بوده است[20].

هدف دیگر، تسهیل بازسازی صنایع رو به زوال، به‌ویژه در بخش‌های تولید و معدن بود. این طرح‌ها به‌عنوان راه‌حلی اجتماعی برای کاهش نیروی کار در این صنایع بدون ایجاد تنش‌های اجتماعی مورد استفاده قرار گرفتند[47]. به‌عنوان مثال، در صنایعی که با کاهش تقاضا و تولید مواجه بودند، بازنشستگی پیش از موعد به کارگران مسن‌تر امکان می‌داد تا زودتر از بازار کار خارج شوند و فضا را برای تغییرات ساختاری فراهم کنند.

برخی سیاستگذاران معتقد بودند که جایگزینی کارگران مسن‌تر با جوان‌ترها می‌تواند به بهبود بهره‌وری منجر شود. فرض بر این بود که کارگران جوان‌تر توانایی بیشتری در تطبیق با فناوری‌های جدید و روش‌های مدرن کار دارند[48]. بااین‌حال، مطالعات نشان داد که این انتظار به‌طور‌کلی محقق نشده و ساختار سنی نیروی کار تأثیر کمی بر بهره‌وری داشته است.

حمایت از کارگران مسن که در اواخر دوران کاری خود شغل‌شان را از دست می‌دادند نیز یکی از دلایل اجرای این طرح‌ها بود. این کارگران ممکن بود با دشواری‌های جدی در یافتن شغل جدید مواجه شوند؛ بنابراین بازنشستگی پیش از موعد به‌عنوان شبکه‌ای حمایتی عمل می‌کرد[49].

این طرح‌ها اغلب مورد استقبال اتحادیه‌های کارگری و برخی گروه‌های رأی‌دهنده قرار می‌گرفتند و از‌این‌رو جذابیت سیاسی داشتند[50]. سیاست‌مداران با اجرای این طرح‌ها می‌توانستند حمایت بخش‌هایی از جامعه را جلب کنند.

تأمین مالی اجرای این طرح‌ها در کشورهای مختلف از منابع متفاوتی صورت می‌گرفت. برخی کشورها بخشی از هزینه‌ها را مستقیماً از مالیات‌های عمومی تأمین می‌کردند. در برخی موارد، از صندوق‌های بازنشستگی یا بیمه بیکاری برای تأمین مالی استفاده می‌شد. کارفرمایان نیز در برخی طرح‌ها موظف به مشارکت مالی بودند، به‌ویژه در طرح‌های صنعت‌محور. به‌عنوان نمونه، در فرانسه، صندوق ملی اشتغال برای تأمین مالی طرح‌های مختلف بازنشستگی پیش از موعد استفاده می‌شود[51].

بااین‌حال، بررسی‌ها نشان می‌دهد که اجرای این طرح‌ها در تحقق اهداف مورد نظر موفق نبوده است. به‌عنوان مثال، انتظار می‌رفت که اجرای این طرح باعث کاهش بیکاری شود، اما گروبر و وایز (۲۰۱۰) در مطالعه‌ای بین‌المللی جامع نشان دادند که هیچ شواهدی مبنی‌بر اینکه خروج افراد مسن از نیروی کار باعث آزاد شدن فرصت‌های شغلی برای جوانان می‌شود، وجود ندارد.

علاوه‌بر این، این طرح‌ها به‌طور قابل‌ توجهی مشارکت نیروی کار مسن را کاهش دادند. بورش-سوپان و اشنابل (۲۰۱۰) [49] نشان دادند که در آلمان، نرخ مشارکت مردان ۶۰ تا ۶۴ ساله در دهه ۱۹۹۰ به‌شدت کاهش یافت، که عمدتاً به‌دلیل سیاست‌های بازنشستگی پیش از موعد بود.

از نظر مالی، این طرح‌ها برای دولت‌ها پرهزینه بودند. گزارش OECD (۲۰۰۶) تأکید می‌کند که این طرح‌ها به افزایش هزینه‌های بازنشستگی و کاهش پایه مالیاتی منجر شدند. هزینه‌های بالا، فشارهای مالی زیادی بر سیستم‌های بازنشستگی و بودجه عمومی وارد کرد.

انتظار می‌رفت که با جایگزینی کارگران مسن‌تر با جوان‌ترها، بهره‌وری افزایش یابد، اما این امر محقق نشد. ایلمکنناس و مالیرانتا (۲۰۰۷) [48]با استفاده از داده‌های فنلاند دریافتند که ساختار سنی نیروی کار تأثیر کمی بر بهره‌وری داشته است.

درحالی‌که این طرح‌ها برای حمایت از کارگران مسن‌تر طراحی شده بودند، برخی مطالعات آثار منفی بر سلامت و رفاه نشان دادند. کوهن و همکاران (2009)[52]در مطالعه‌ای بر یک برنامه بازنشستگی پیش از موعد در اتریش دریافتند که بازنشستگی پیش از موعد منجر به افزایش قابل‌ توجه خطر مرگ زودرس در مردان شد.

همچنین، این طرح‌ها نگرانی‌هایی در مورد عدالت بین‌نسلی ایجاد کردند، زیرا منابع را از نسل‌های جوان‌تر به نسل‌های مسن‌تر منتقل می‌کردند[50]. این موضوع می‌توانست به نارضایتی در میان نسل‌های جوان‌تر منجر شود که احساس می‌کردند بار مالی بیشتری را تحمل می‌کنند.

با توجه به اینکه اجرای این طرح‌ها در تحقق اهداف مورد نظر موفقیت‌آمیز نبود، در طول زمان اکثر کشورها از طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد فاصله گرفتند و آنها را با سیاست‌هایی که هدف‌شان افزایش مدت زمان اشتغال است، جایگزین کردند. بسیاری از کشورها به‌تدریج مسیرهای خروج زودهنگام را حذف یا دسترسی به آنها را محدود کردند. این امر به‌طور کلی منجر به افزایش سن واقعی بازنشستگی شد. به‌عنوان مثال، آروپیا و همکاران (۲۰۰۹)[53] دریافتند که اصلاحات بسته شدن مسیرهای خروج زودهنگام در کشورهای اتحادیه اروپا با افزایش نرخ اشتغال کارگران مسن مرتبط بود.

همچنین، به‌عنوان بخشی از اصلاحات گسترده‌تر بازنشستگی، بسیاری از کشورها سن بازنشستگی استاندارد را افزایش دادند. اشتابلی و زویمولر (۲۰۱۳)[54] دریافتند که افزایش سن بازنشستگی پیش از موعد در اتریش به افزایش قابل‌ توجهی در اشتغال کارگران مسن منجر شد.

برخی کشورها طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد را با گزینه‌های بازنشستگی انعطاف‌پذیر که امکان خروج تدریجی از بازار کار را فراهم می‌کند، جایگزین کردند. به‌عنوان مثال، طرح بازنشستگی جزئی اتریش در کاهش خروج زودهنگام از نیروی کار موفق بود، هرچند این طرح با هزینه‌های مالی قابل ‌توجهی همراه بود[55].

بسیاری از کشورها تمرکز خود را به سیاست‌های «پیری فعال» تغییر داده‌اند که هدفشان نگه‌داشتن کارگران مسن‌تر در نیروی کار است. برای مثال، فنلاند در اواخر دهه ۱۹۹۰ «برنامه ملی برای کارگران مسن» را اجرا کرد که جایگزین بازنشستگی پیش از موعد شد.

در برخی کشورها نیز اصلاحات خاصی اجرا شد. به‌عنوان نمونه، هلند طرح بازنشستگی پیش از موعد (VUT) را در دهه ۲۰۰۰ با طرح پیش‌بازنشستگی کمتر سخاوتمندانه جایگزین کرد. این اصلاحات باعث افزایش ۲۵ واحد درصدی در نرخ مشارکت نیروی کار مسن‌تر شد[56].

با توجه به تجارب به‌دست ‌آمده، چند نکته کلیدی برای سیاستگذاری در این زمینه پیشنهاد می‌شود. نخست، این ایده که بازنشستگی پیش از موعد فرصت‌های شغلی را برای کارگران جوان‌تر آزاد می‌کند، نادرست است. سیاستگذاران باید بر سیاست‌هایی تمرکز کنند که افزایش کل تقاضای نیروی کار است، نه بازتوزیع تعداد مفروض شغل‌های موجود[20].

دوم، طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد در بسیاری از کشورها از نظر تأمین مالی پایدار نیستند. هر سیاست بازار کاری باید براساس پیامدهای مالی بلندمدت آن، ازجمله تأثیرات بر سیستم‌های بازنشستگی و درآمدهای مالیاتی، ارزیابی شود.

سوم، شواهد نشان می‌دهد که بازنشستگی پیش از موعد نوعی حمایت اجتماعی فراهم می‌کند که اغلب به نتایج ناکارآمد در بازار کار منجر می‌شود. توصیه می‌شود سیاست‌هایی طراحی شود که حمایت اجتماعی لازم را فراهم کنند، بدون اینکه انگیزه‌های قوی برای خروج زودهنگام از بازار کار ایجاد کنند[47].

چهارم، انتقال ناگهانی از کار تمام‌وقت به بازنشستگی کامل می‌تواند هم برای افراد و هم برای اقتصاد نامطلوب باشد. بهتر است سیاست‌هایی اجرا شود که امکان انتقال تدریجی به بازنشستگی را فراهم کنند، مانند طرح‌های بازنشستگی جزئی یا ساعات کاری انعطاف‌پذیر برای کارگران مسن‌تر[55].

پنجم، یکی از دلایل اجرای بازنشستگی پیش از موعد، تصورات غلطی بود که کارگران مسن‌تر نمی‌توانند با فناوری‌های جدید سازگار شوند. باید در برنامه‌های آموزش مادام‌العمر و آموزش‌های شغلی سرمایه‌گذاری شود تا مهارت‌های کارگران در طول دوران کاری آنها به‌روزرسانی شود[57].

ششم، بازنشستگی پیش از موعد می‌تواند آثار منفی بر سلامت و رفاه برخی افراد داشته باشد. سیاست‌های پیری فعال که مشارکت اجتماعی و فعالیت بدنی را در میان افراد مسن، چه شاغل و چه بازنشسته، تشویق می‌کند، باید ترویج شود[52].

هفتم، طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد ممکن است کلیشه‌های منفی در مورد کارگران مسن‌تر را تقویت کرده باشند. قوانین ضد تبعیض سنی باید اجرا و اعمال شود و آگاهی درباره ارزش تنوع سنی در محیط کار ترویج شود[58].

هشتم، طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد اغلب با اهداف دیگر سیاستی، مانند تضمین پایداری بازنشستگی، در تضاد هستند. باید انسجام در سراسر حوزه‌های سیاستی مختلف، ازجمله سیاست‌های بازار کار، سیاست‌های بازنشستگی و سیاست‌های آموزشی، تضمین شود.

نهم، تغییرات ناگهانی در سیاست‌های بازنشستگی می‌تواند مخل و از نظر سیاسی دشوار باشد. توصیه می‌شود تغییرات در سیاست‌های بازنشستگی به‌تدریج اجرا شود، با اطلاع‌رسانی واضح و دوره‌های گذار مناسب[59].

دهم، تأثیرات سیاست‌های بازار کار باید به‌طور منظم ارزیابی شود و آمادگی برای تنظیم مجدد سیاست‌ها براساس شرایط اقتصادی و جمعیتی در حال تغییر وجود داشته باشد[60].

تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد، به‌‌رغم اهداف اولیه، در تحقق نتایج مورد انتظار موفق نبوده‌اند و حتی برخی پیامدهای منفی را به‌همراه داشته‌اند. بنابراین، بازنگری در این سیاست‌ها و تمرکز بر راهکارهایی که مشارکت نیروی کار مسن را افزایش داده و از توانمندی‌های آنها بهره‌برداری کند، ضروری است. سیاستگذاران باید با در نظر گرفتن پیامدهای مالی، اجتماعی و اقتصادی، راهکارهایی را طراحی کنند که نه‌تنها از کارگران مسن حمایت کنند، بلکه به بهبود کلی بازار کار و اقتصاد نیز کمک کنند.

4-4. طرح‌های کار کوتاه‌مدت

طرح‌های کار کوتاه‌مدت برنامه‌هایی هستند که در آن کارفرمایان می‌توانند در دوران رکود اقتصادی به‌طور موقت ساعات کاری کارکنان را کاهش دهند، درحالی‌که دولت برای ساعاتی که کارکنان کار نکرده‌اند، حمایت درآمدی ارائه می‌دهد. این طرح‌ها به‌دلایل مختلفی در کشورهای گوناگون اجرا شده‌اند.

هدف اصلی از اجرای طرح‌های کار کوتاه‌مدت، جلوگیری از اخراج کارکنان در دوران رکودهای اقتصادی موقت است. با اجازه دادن به شرکت‌ها برای کاهش هزینه‌های نیروی کار بدون نیاز به اخراج، این طرح‌ها به حفظ اشتغال کمک می‌کنند[61]. همچنین، طرح‌های کار کوتاه‌مدت به‌عنوان یک تثبیت‌کننده خودکار عمل می‌کنند و با حفظ درآمد کارکنان، به ثبات اقتصادی و حفظ هزینه‌های مصرف‌کننده در دوران رکود کمک می‌کنند[62].

با متصل نگه‌ داشتن کارکنان به کارفرمایان خود، این طرح‌ها به حفظ مهارت‌ها و دانش خاص شرکت کمک کرده و بازیابی سریع‌تر را زمانی که شرایط اقتصادی بهبود می‌یابد، تسهیل می‌کنند[63]. علاوه‌بر این، طرح‌های کار کوتاه‌مدت اجازه می‌دهند تا هزینه‌های رکود اقتصادی بین کارفرمایان، کارکنان و دولت تقسیم شود، که این امر به ترویج انسجام اجتماعی کمک می‌کند[64].

طرح‌های کار کوتاه‌مدت یک ابزار سریع و انعطاف‌پذیر برای سیاستگذاران فراهم می‌کنند تا به شوک‌های اقتصادی ناگهانی پاسخ دهند، همان‌طور که در طول بحران مالی ۲۰۰۸ و همه‌گیری کووید-۱۹ در سال ۲۰۲۰ نشان داده شد[65]. دلایل مهم اجرای این طرح‌ها شامل رکودهای اقتصادی یا شوک‌های اقتصادی ناگهانی، تمایل به جلوگیری از افزایش شدید بیکاری، فشار از سمت صنایعی که با کاهش موقت تقاضا روبه‌رو هستند، نیاز به سیاست‌های مکمل برای بیمه بیکاری و تأثیر مدل‌های موفق در سایر کشورها مانند «Kurzarbeit» آلمان است.

مخارج طرح‌های کار کوتاه‌مدت به‌طور قابل ‌توجهی در میان کشورها و در طول زمان متفاوت است و معمولاً در دوران بحران‌های اقتصادی به اوج می‌رسد. تأمین بودجه این طرح‌ها نیز در میان کشورها متفاوت است، اما معمولاً از طریق صندوق‌های بیمه بیکاری یا درآمدهای عمومی مالیاتی صورت می‌گیرد. در برخی سیستم‌ها، کارفرمایان موظف به پوشش بخشی از هزینه‌ها هستند. به‌عنوان مثال، در آلمان طرح «Kurzarbeit» عمدتاً از طریق سیستم بیمه بیکاری تأمین می‌شود، با بودجه اضافی از درآمدهای عمومی دولت در دوران بحران[66]. در ایالات متحده، برنامه‌های جبران کار کوتاه‌مدت از طریق صندوق‌های بیمه بیکاری ایالتی تأمین می‌شود، با حمایت اضافی دولت فدرال در دوران همه‌گیری کووید-۱۹[67].

تأثیرات طرح‌های کار کوتاه‌مدت، به‌ویژه پس از بحران مالی ۲۰۰۸-۲۰۰۹ و همه‌گیری کووید-۱۹، به‌طور گسترده‌ای بررسی شده است. نتایج نشان می‌دهد که این طرح‌ها در حفظ شغل‌ها در دوران رکود اقتصادی مؤثر بوده‌اند. هیجن و مارتین (۲۰۱۳)[68]دریافتند که طرح‌های کار کوتاه‌مدت نقش مهمی در حفظ شغل‌ها در طول بحران ۲۰۰۸-۲۰۰۹، به‌ویژه در آلمان و ژاپن داشتند. کاهوک و همکاران (۲۰۲۱)[69] دریافتند که طرح کار کوتاه‌مدت فرانسه در طول بحران کووید-۱۹ شغل‌ها را حفظ کرد، اما با اتلاف منابع قابل‌ توجهی همراه بود.

طرح‌های کار کوتاه‌مدت به‌عنوان یک تثبیت‌کننده خودکار عمل می‌کنند. باله و همکاران (۲۰۱۶) دریافتند که طرح «Kurzarbeit» آلمان در طول رکود بزرگ، رشد بیکاری را به‌طور قابل ملاحظه‌ای کاهش داد. این طرح‌ها می‌توانند به بقای شرکت‌ها در دوران رکود اقتصادی کمک کنند. کوپ و سیگنتالر (۲۰۲۱)[70] دریافتند که طرح کار کوتاه‌مدت سوئیس در دوران بحران کووید-۱۹ ورشکستگی شرکت‌ها را کاهش داد.

بااین‌حال، طرح‌های کار کوتاه‌مدت می‌توانند بر جریان‌های بازار کار تأثیر بگذارند. کوپر و همکاران (۲۰۱۷)[71] دریافتند که این طرح‌ها هر دو نرخ تخریب شغل و ایجاد شغل را کاهش می‌دهند و ممکن است بازتخصیص نیروی کار را کُند کنند. همچنین، تأثیرات این طرح‌ها می‌تواند بر کارگران متفاوت باشد. درحالی‌که در کوتاه‌مدت شغل‌ها را حفظ می‌کند، جیپونی و لاندیس (۲۰۲۰)[72] دریافتند که کارگران ایتالیایی در شرکت‌هایی که در دوران رکود بزرگ از طرح‌های کار کوتاه‌مدت به‌طور شدیدتر استفاده کردند، در بلندمدت نرخ‌های اشتغال و درآمدهای پایین‌تری داشتند.

تأثیرات طرح‌های کار کوتاه‌مدت می‌تواند در بخش‌ها و نوع شرکت‌ها متفاوت باشد. به‌عنوان مثال، لیدون و همکاران (۲۰۱۹)[73]دریافتند که این طرح‌ها در حفظ شغل‌ها در بخش تولید در دوران رکود بزرگ مؤثرتر از بخش خدمات بودند.

بسیاری از کشورها برای افزایش اثربخشی اجرای طرح‌های کار کوتاه‌مدت، اصلاحات متعددی انجام داده‌اند. در دوران بحران ۲۰۰9-۲۰۰8 و همه‌گیری کووید-۱۹، بسیاری از کشورها پوشش این طرح‌ها را گسترش دادند و بخش‌ها و انواع کارگران بیشتری را شامل کردند. این اصلاحات جذب افراد در این طرح‌ها را افزایش داد و در حفظ شغل‌ها مؤثر بود، اما هزینه‌ها را نیز افزایش داد. برای مثال، جیپونی و لاندیس (۲۰۲۰)[72] دریافتند که گسترش «Cassa Integrazione Guadagni» ایتالیا در دوران رکود بزرگ شغل‌ها را حفظ کرد، اما با هزینه بالایی به ازای هر شغل حفظ ‌شده همراه بود.

برخی کشورها سخاوتمندی و مدت زمان مزایای طرح‌های کار کوتاه‌مدت را تنظیم کرده‌اند. وری و بروکر (۲۰۱۱)[74]دریافتند که نرخ‌های جایگزینی بالاتر در این طرح‌ها با استفاده بیشتر از آنها در دوران رکود بزرگ همراه بوده است. بسیاری از کشورها رویه‌های درخواست را ساده کرده‌اند، به‌ویژه در دوران همه‌گیری کووید-۱۹، تا استفاده سریع‌تر را تسهیل کنند. این اقدام منجر به استفاده بسیار گسترده‌تر از طرح‌های کار کوتاه‌مدت شد. برای مثال، در آلمان تعداد کارگران در طرح «Kurzarbeit» در سال ۲۰۲۰ به حدود ۱۰ میلیون نفر رسید، در مقایسه با حدود ۱.۵ میلیون نفر در اوج بحران ۲۰۰9-۲۰۰8.

برخی کشورها این طرح‌ها را با الزامات یا مشوق‌های آموزشی پیوند داده‌اند. این اقدام می‌تواند به بهبود مهارت‌های کارگران کمک کند، اما استفاده از آن اغلب کم بوده است. وبر و همکاران (2023)[75] دریافتند که استفاده از آموزش در طول طرح‌های کار کوتاه‌مدت در هلند در دوران بحران کووید-۱۹ محدود بوده است. در ایالات متحده، گسترش حمایت فدرال برای برنامه‌های جبران کار کوتاه‌مدت ایالتی از طریق قانون «CARES» در سال ۲۰۲۰ انجام شد. درحالی‌که این اقدام آگاهی و استفاده از این برنامه‌ها را افزایش داد، استفاده از آنها در مقایسه با کشورهای اروپایی نسبتاً پایین باقی مانده است[76].

به‌عنوان نمونه‌ای دیگر، فرانسه در سال ۲۰۲۰ طرح «activité partielle» را اصلاح کرد، سخاوتمندی آن را افزایش داد و رویه‌ها را ساده‌سازی کرد. این اصلاحات منجر به استفاده گسترده از این طرح در طول بحران کووید-۱۹ شد.

تجربیات به‌دست ‌آمده از اجرای این طرح‌ها در سطح جهان، توصیه‌های مهمی را ارائه می‌دهد. نخست، طرح‌های کار کوتاه‌مدت زمانی مؤثرتر هستند که بتوانند به‌سرعت در پاسخ به شوک‌های اقتصادی فعال شوند. بنابراین، توصیه می‌شود این طرح‌ها به‌عنوان یک ویژگی دائمی در سیستم بازار کار حفظ شوند، با تدابیری برای مقیاس‌گذاری سریع در دوران بحران‌ها.

دوم، درحالی‌که طرح‌های سخاوتمندانه کار کوتاه‌مدت می‌توانند شغل‌های بیشتری را حفظ کنند، اما ممکن است پرهزینه باشند و تعدیل‌های لازم در بازار کار را کُند کنند. بنابراین، توصیه می‌شود ساختار مزایا با سطوح متفاوت یا سخاوتمندی محدود زمانی در نظر گرفته شود تا بین حفظ شغل، محدودیت‌های مالی و پویایی اقتصادی تعادل برقرار شود[72].

سوم، طرح‌های کار کوتاه‌مدت زمانی مؤثرتر هستند که با فرصت‌های آموزشی و به‌روزرسانی مهارت‌ها ترکیب شوند. توصیه می‌شود مشوق‌ها یا الزامات آموزشی در طول دوره‌های کار کوتاه‌مدت، به‌ویژه برای درخواست‌های طولانی‌تر، در نظر گرفته شود.

چهارم، اثربخشی این طرح‌ها در بخش‌ها و نوع شرکت‌ها متفاوت است. بنابراین، بهتر است ویژگی‌های طراحی خاص برای هر بخش در نظر گرفته شود، به‌طور بالقوه با معیارهای سخت‌تر در بخش‌هایی که کمتر تحت تأثیر شوک‌های موقت قرار دارند.

پنجم، طرح‌های کار کوتاه‌مدت می‌توانند موضوع سوءاستفاده یا تقلب باشند، به‌ویژه زمانی که به‌سرعت گسترش می‌یابند. باید سیستم‌های نظارتی قوی اجرا شود و سیستم‌های رتبه‌بندی تجربی برای جلوگیری از استفاده بیش از حد در نظر گرفته شود.

ششم، درحالی‌که این طرح‌ها در حفظ شغل‌ها در کوتاه‌مدت مؤثر هستند، استفاده طولانی‌مدت ممکن است تعدیل‌های لازم اقتصادی را به تأخیر بیندازد. بنابراین، می‌توان آنها را با محدودیت‌های زمانی یا کاهش سخاوتمندی در طول زمان طراحی کرد تا تعدیل‌های لازم در بازار کار تشویق شود .

هفتم، آگاهی کم و مدیریت پیچیده، به‌ویژه در میان شرکت‌های کوچک‌تر، می‌تواند استفاده از طرح‌های کار کوتاه‌مدت را محدود کند. بهتر است در کمپین‌های اطلاع‌رسانی و فرایندهای درخواست ساده‌تر، به‌خصوص با استفاده از فناوری‌های دیجیتال، سرمایه‌گذاری شود.

هشتم، این طرح‌ها با سایر سیاست‌های بازار کار و اجتماعی تعامل دارند. باید انسجام بین طرح‌های کار کوتاه‌مدت و سایر سیاست‌ها مانند بیمه بیکاری، کمک‌های جست‌وجوی شغل و قوانین حفاظت از اشتغال رعایت شود.

نهم، بحران کووید-۱۹ اهمیت داشتن طرح‌های کار کوتاه‌مدت قوی را برجسته کرد. توصیه می‌شود از درس‌های گرفته ‌شده از بحران‌های اخیر برای بهبود و تقویت این طرح‌ها در آماده‌سازی برای شوک‌های اقتصادی آینده استفاده شود.

دهم، تأثیرات طرح‌های کار کوتاه‌مدت می‌تواند در طول زمان و در زمینه‌های اقتصادی مختلف متفاوت باشد. بنابراین، توصیه می‌شود ارزیابی‌های منظم از اجرای این طرح‌ها به عمل آید.

جمع‌بندی این مطالب نشان می‌دهد که طرح‌های کار کوتاه‌مدت به‌عنوان یکی از سیاست‌های غیرفعال بازار کار، در دوران رکود اقتصادی نقش مهمی در حفظ اشتغال و ثبات اقتصادی ایفا کرده‌اند. بااین‌حال، تجربیات جهانی نشان می‌دهد که طراحی و اجرای مؤثر این طرح‌ها نیازمند توجه به جزئیات و در نظر گرفتن تأثیرات کوتاه‌مدت و بلندمدت آنهاست. سیاستگذاران باید با بهره‌گیری از درس‌های آموخته ‌شده، به بهبود این طرح‌ها پرداخته و از آنها به‌عنوان ابزاری مؤثر در مدیریت شوک‌های اقتصادی آینده استفاده کنند.

4-5. طرح‌های مقرری از کارافتادگی

مقرری از کارافتادگی عمدتاً برای ارائه حمایت درآمدی به افرادی طراحی شده‌اند که به‌دلیل شرایط سلامتی قادر به‌کار نیستند. بااین‌حال، این مقرری اغلب به‌عنوان یک سیاست غیرفعال بازار کار نیز عمل می‌کنند، به‌ویژه برای کارگران مسن‌تر یا افرادی که دچار ازکارافتادگی‌های جزئی هستند. این طرح‌ها می‌توانند به‌عنوان مسیری جایگزین برای خروج از بازار کار برای افرادی که در اشتغال با مشکلاتی مواجه می‌شوند، عمل کنند.

هدف اصلی از اجرای این سیاست‌ها، تأمین امنیت درآمدی برای افرادی است که به‌دلیل شرایط سلامتی یا ناتوانی قادر به‌کار نیستند. در برخی کشورها، مقرری ازکارافتادگی به مسیری جایگزین برای خروج از بازار کار تبدیل شده‌اند، به‌ویژه برای کارگران مسن‌تر در دوران بازسازی اقتصادی[77]. این مقرری اغلب شکاف‌هایی را در سیستم‌های حمایت اجتماعی پر می‌کنند، به‌ویژه برای افرادی که ممکن است واجد شرایط دریافت مقرری بیکاری یا بازنشستگی پیش از موعد نباشند[78].

افزایش بیماری‌های مزمن و مسائل بهداشت روانی در نیروی کار، اهمیت سیاست‌های ازکارافتادگی را افزایش داده است[79]. گسترش مقرری ازکارافتادگی گاهی به‌عنوان راهی پذیرفته‌تر در نزد سیاستگذاران برای مقابله با چالش‌های بازار کار نسبت به سایر اشکال کمک‌های اجتماعی در نظر گرفته می‌شود[80].

دلایل مهم اجرای این سیاست‌ها در کشورهای مختلف عبارتند از: افزایش جمعیت سالمندان و شیوع بیماری‌های مزمن، لزوم بازسازی اقتصادی و از دست دادن شغل‌ها در صنایع سنتی، شکاف‌های موجود در سیستم‌های حمایت اجتماعی برای افراد با محدودیت‌های سلامتی، فشار ازسوی گروه‌های مدافع حقوق افراد ازکارافتاده و تغییرات در نگرش‌های اجتماعی نسبت به ازکارافتادگی و کار.

براساس گزارش یورواستات (۲۰۱۹)[81]، هزینه‌های مربوط به مقرری ازکارافتادگی در اتحادیه اروپا در سال ۲۰۰۷ معادل ۱٫۹ درصد از تولید ناخالص داخلی بود. در بیشتر کشورهای OECD، این هزینه‌ها به‌مراتب بیشتر از هزینه‌های هر برنامه جایگزین درآمد برای افراد در سن کار است. این امر ناشی از سیاست‌هایی است که دولت‌های اروپایی معمولاً اتخاذ می‌کنند، با اولویت دادن به رفاه شهروندان و جلوگیری از فقر و سختی برای آنها81].

تأمین مالی مقرری ازکارافتادگی در کشورهای مختلف به روش‌های متفاوتی انجام می‌شود. بسیاری از کشورها این مقرری را از طریق مالیات‌های حقوق، مشابه سیستم‌های بازنشستگی، تأمین می‌کنند. برخی دیگر از درآمدهای عمومی دولت برای تأمین مالی یا تکمیل سیستم‌های مقرری ازکارافتادگی استفاده می‌کنند. در برخی سیستم‌ها، کارفرمایان موظف به پرداخت مشارکت‌های خاص یا حق بیمه هستند. برای مثال، در ایالات متحده، برنامه «SSDI» عمدتاً از طریق مالیات‌های حقوق به‌عنوان بخشی از سیستم تأمین اجتماعی تأمین می‌شود[82]. در بریتانیا، کمک‌هزینه اشتغال و حمایت از طریق ترکیبی از مشارکت‌های بیمه ملی و مالیات‌های عمومی تأمین می‌شود[83].

بررسی‌ها نشان می‌دهد که مقرری ازکارافتادگی در ارائه حمایت درآمدی و کاهش فقر در میان افراد ناتوان مؤثر بوده ‌است. به‌عنوان مثال، مایر و موک (۲۰۱۹)[84] دریافتند که این سیاست در ایالات متحده نقش مهمی در حفظ استانداردهای زندگی مشمولین دارند. بااین‌حال، گسترش مقرری ازکارافتادگی اغلب با کاهش مشارکت نیروی کار، به‌ویژه در میان کارگران مسن‌تر، همراه بوده است.

تأثیر این مقرری بر نتایج سلامت متفاوت است. درحالی‌که این سیاست، دسترسی به مراقبت‌های بهداشتی را برای بسیاری فراهم می‌کنند، برخی مطالعات نشان می‌دهند که دریافت مقرری ازکارافتادگی ممکن است انگیزه‌های بهبود سلامتی را کاهش دهد. بااین‌حال، گلبر و همکاران (۲۰۱۷)[85] دریافتند که مقرری ازکارافتادگی بالاتر در ایالات متحده با نرخ‌های مرگ‌ومیر پایین‌تر در میان مشمولین همراه است.

رشد مخارج مقرری ازکارافتادگی در بسیاری از کشورها فشارهای مالی ایجاد کرده است. OECD (۲۰۱۰) گزارش داد که سیستم‌های مقرری ازکارافتادگی در بسیاری از کشورها با چالش‌های پایداری مواجه هستند. این در حالیست که تقاضا برای این مقرری اغلب در دوران رکود اقتصادی افزایش می‌یابد. ماستاس و همکاران (۲۰۱۵)[86]دریافتند که رکود بزرگ در ایالات متحده منجر به افزایش قابل ‌توجه در درخواست‌های ازکارافتادگی شده است.

در دهه‌های اخیر، بسیاری از کشورها سیستم‌های مقرری ازکارافتادگی خود را اصلاح کرده‌اند. چندین کشور ارزیابی‌های پزشکی و ارزیابی‌های قابلیت کار را سخت‌تر کرده‌اند. در هلند، اصلاحات در دهه ۲۰۰۰ که واجد شرایط بودن را سخت‌تر کرد؛ به کاهش قابل‌ توجه در ورودی مقرری ازکارافتادگی منجر شد[87].

برخی کشورها مقرری ازکارافتادگی جزئی را معرفی یا گسترش داده‌اند تا کار پاره‌وقت را تشویق کنند. به‌عنوان مثال، در سوئد، معرفی یک سیستم انعطاف‌پذیرتر با مقرری جزئی با افزایش مشارکت در بازار کار در میان افراد ناتوان همراه بود[88]. بسیاری از کشورها تمرکز خود را بر خدمات توانبخشی و بازگشت به‌کار افزایش داده‌اند. مثلاً در دانمارک، طرح «شغل انعطاف‌پذیر» که شامل پرداخت یارانه دستمزد به کارگرانی است که ظرفیت کاری آنها کاهش یافته، در حفظ اشتغال موفق بوده است[89].

برخی کشورها عامل مسئولیت کارفرما را در سیستم‌های مقرری ازکارافتادگی معرفی کرده‌اند. در هلند، «رتبه‌بندی تجربی» برای کارفرمایان در بیمه ازکارافتادگی منجر به کاهش ورودی ازکارافتادگی شد، هرچند با برخی پیامدهای ناخواسته برای اشتغال کارگران با ریسک‌های سلامتی همراه بود[90].

رتبه‌بندی تجربی کارفرمایان سیستمی است که در آن نرخ حق بیمه پرداختی توسط کارفرمایان برای بیمه ازکارافتادگی کارکنان، براساس سابقه واقعی ادعاهای ازکارافتادگی در شرکت آنها تعیین می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، کارفرمایانی که تعداد بیشتری از کارکنانشان دچار ازکارافتادگی می‌شوند و ادعای دریافت مقرری ازکارافتادگی می‌کنند، باید حق بیمه بیشتری بپردازند. این سیستم به کارفرمایان انگیزه مالی می‌دهد تا از وقوع ازکارافتادگی در میان کارکنانشان جلوگیری کنند. آنها تشویق می‌شوند تا شرایط کاری را بهبود بخشند، اقدام‌های پیشگیرانه را برای حفظ سلامت و ایمنی کارکنان اتخاذ کنند و برنامه‌های بهتری برای بازگشت کارکنان به‌کار پس از دوره‌های کوتاه ناتوانی ایجاد کنند تا از تبدیل ازکارافتادگی‌‌های موقت به دائمی جلوگیری شود.

اما این سیستم پیامدهای ناخواسته‌ای نیز داشت. کارفرمایان ممکن است در استخدام افراد جدید دقت بیشتری به خرج دهند و سلامت و توانایی کاری آنها را با دقت بیشتری ارزیابی کنند. این می‌تواند تأثیر منفی بر اشتغال کارگران دارای ریسک‌های سلامتی داشته باشد. کارفرمایان ممکن است از استخدام افرادی که احتمال ناتوانی آنها بیشتر است، مانند افراد مسن‌تر یا دارای سابقه مشکلات سلامتی، خودداری کنند تا از افزایش حق بیمه خود جلوگیری کنند. این امر می‌تواند منجر به تبعیض در استخدام و مشکلات اجتماعی دیگری شود.

برخی کشورها اصلاحات خاصی را در این خصوص اجرا کرده‌اند. به‌عنوان مثال، بریتانیا ارزیابی قابلیت کار را معرفی کرد و در سال ۲۰۰۸ کمک‌هزینه ازکارافتادگی را با کمک‌هزینه اشتغال و حمایت جایگزین کرد. درحالی‌که این اصلاحات با هدف کاهش تعداد پرونده‌ها و افزایش اشتغال انجام شد، اما بحث‌برانگیز بوده و نگرانی‌هایی در مورد فرایند ارزیابی و نتایج برای متقاضیان وجود دارد [91].نروژ نیز «توافقنامه زندگی کاری فراگیر» را برای کاهش غیبت از کار و استفاده از مقرری ازکارافتادگی اجرا کرد.

جمع‌بندی تجربه کشورها در اجرای طرح‌های مقرری ازکارافتادگی چند نکته کلیدی را نشان می‌دهد:

• سیستم‌های بیش از حد سخاوتمندانه ممکن است انگیزه‌های کار را کاهش دهند، درحالی‌که حمایت ناکافی می‌تواند منجر به فقر و انزوای اجتماعی شود. بنابراین، توصیه می‌شود این سیستم‌ها به‌گونه‌ای طراحی شوند که حمایت کافی فراهم کنند، درحالی‌که انگیزه‌های کاری را حفظ کنند، به‌طور بالقوه از طریق مقرری جزئی یا حمایت‌های در محل کار
• مداخله زودهنگام می‌تواند از وابستگی بلندمدت به مقرری ازکارافتادگی جلوگیری کند. برنامه‌های مداخله زودهنگام، ازجمله تطبیق محیط کار و خدمات توانبخشی، می‌توانند به حفظ ارتباط افراد با بازار کار کمک کنند[92].
• سیستم‌های پراکنده می‌توانند منجر به ناکارآمدی‌ها و نتایج ضعیف شوند. توصیه می‌شود مقرری ازکارافتادگی با خدمات اشتغال، مراقبت‌های بهداشتی و توانبخشی یکپارچه شوند تا حمایت جامعی ارائه شود.
• مسائل سلامت روان یک علت روبه‌رشد درخواست‌های ازکارافتادگی است. توصیه می‌شود رویکردهای تخصصی برای مسائل سلامت روان، ازجمله ترتیبات کاری انعطاف‌پذیر و خدمات حمایتی هدفمند، توسعه یابد.
• شیوه‌های کارفرمایان تأثیر قابل ‌توجهی بر استفاده از مقرری ازکارافتادگی دارند. بهتر است مشوق‌هایی برای کارفرمایان در نظر گرفته شود تا از ناتوانی کاری پیشگیری کرده و کارگران را با شرایط سلامتی‌شان تطبیق دهند.
• سیاست‌های یکسان برای همه، اغلب نیازهای متنوع افراد ازکارافتاده را برآورده نمی‌کنند. توصیه می‌شود سیستم‌های ارزیابی و حمایت شخصی‌سازی‌ شده‌ای اجرا شوند که قابلیت‌ها و شرایط فردی را در نظر بگیرند[93].
• شرایط سلامتی و قابلیت‌های کاری می‌توانند در طول زمان تغییر کنند. توصیه می‌شود بازبینی‌های منظم اما غیرمزاحم از گیرندگان مقرری صورت گیرد تا امکان بازگشت آنها به بازار کار شناسایی شود[80].
• دریافت مقرری ازکارافتادگی اغلب تحت تأثیر شرایط بازار کار قرار دارد. بهتر است اصلاحات سیاست‌های ناتوانی با تلاش‌های گسترده‌تری برای ایجاد بازارهای کار فراگیر و مقابله با تبعیض ترکیب شوند[88].
• اصلاحات سیاست‌های ازکارافتادگی می‌توانند پیامدهای ناخواسته داشته باشند. باید سیستم‌های ارزیابی دقیقی برای نظارت بر تأثیرات تغییرات سیاست بر گیرندگان، بازارهای کار و امور مالی عمومی اجرا شود[90].
• مسائل ناتوانی مربوط به چندین حوزه سیاستی مختلف است. بنابراین، هماهنگی میان سیاست‌های بهداشت، اشتغال، آموزش و حمایت اجتماعی ضروری است تا سیستم‌های حمایت منسجم ایجاد شود .

تجربیات جهانی نشان می‌دهد که مقرری ازکارافتادگی نقش مهمی در حمایت از افرادی که به‌دلیل شرایط سلامتی قادر به‌کار نیستند، ایفا می‌کنند. بااین‌حال، طراحی و اجرای این مقرری نیازمند توازن دقیق بین حمایت کافی و حفظ انگیزه‌های کاری است. سیاستگذاران باید با در نظر گرفتن تأثیرات مالی، اجتماعی و اقتصادی، سیستم‌هایی را ایجاد کنند که نه‌تنها از افراد ناتوان حمایت کنند، بلکه مشارکت آنها در بازار کار را نیز تشویق نمایند. هماهنگی بین بخش‌های مختلف سیاستگذاری و مداخله زودهنگام می‌تواند به بهبود نتایج برای افراد و جامعه کمک کند.

5.سوابق اجرای سیاست غیرفعال در ایران

با توجه به اهمیت حمایت از بیکاران (کمک‌های حمایت اجتماعی) در بازار کار و افزایش رفاه در جامعه، قوانین مرتبط با طرح بیمه بیکاری در کشورهای توسعه یافته ارتباط تنگاتنگی با کمک‌های حمایت اجتماعی دارند و همچنین با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور همواره مورد بازبینی و اصلاح قرار می‌گیرد (حتی در کشورهایی که از ثبات اقتصادی، سیاسی و... نسبتاً بالای برخوردار بوده‌اند).

در کشور ما نیز، اصل (29) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح می‌کند:

«برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی‌، بیکاری‌، پیری‌، از کارافتادگی‌، بی‌سرپرستی، در راه‌ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی به‌صورت بیمه و غیره حقی است همگانی. دولت مکلف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم‌، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تأمین کند».

در راستای اجرای این امر، بیمه بیکاری به‌عنوان یک نظام بیمه‌ای نقش پررنگی دارد. در سایر اسناد مانند سند چشم‌انداز ایران در افق 1404، ماده (13) سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه (1388-1384)، ماده (96) قانون برنامه چهارم توسعه (1388-1384)، سند فرابخشی توسعه اشتغال و کاهش بیکاری (1384)، سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری در حوزه اشتغال (1390)، بند «ب» ماده (73) قانون برنامه پنجم توسعه (1394-1390)، بند «ح» ماده (92) برنامه ششم توسعه (1400-1396) و قانون بیمه بیکاری مصوب 24 خرداد 1366 مبحث حمایت از بیکاران، مورد تأکید قرار گرفته است.

بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد که در نظام حکمرانی ایران، کلیت رویکرد حمایت از بیکاران در دو بخش بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد دیده شده ‌است که در زیر چالش‌ها و اثربخشی اجرای این دو سیاست بررسی می‌شود.

5-1. سابقه اجرای بیمه بیکاری در ایران

در مواد (35 تا 43) قانون کار مصوب سال 1325، تشکیل صندوق‌هایی به‌نام صندوق تعاون برای ارائه حمایت‌های ازدواج، عائله‌مندی، بیکاری، ازکارافتادگی، کفن و دفن و نیز صندوق بهداشت در هر یک از مراکز کارگری پیش‌بینی شده بود. صندوق تعاون، « بیکاری که معلول بحران‌های اقتصادی نباشد» را پوشش می‌داد. براساس ماده (36)، «کارفرما موظف است یک درصد از دستمزد کارگران کارگاه خود کسر و 2 درصد هم از طرف کارگاه را به آن اضافه کند» و به صندوق فوق تخصیص دهد. در ماده (42) همین قانون، دولت موظف بوده «برای کمک به کارگرانی که در موارد بحران‌های اقتصادی و بیماری‌های همه‌گیر بیکار می‌شوند صندوقی به‌نام صندوق بیکاری ایجاد کند». در راستای اجرای مفاد ماده (37) قانون فوق و برای ایجاد تمرکز و نظارت بر کار صندوق‌های تعاون و بهداشت، صندوق مرکزی به‌نام «بنگاه رفاه اجتماعی» تشکیل شد که عملاً کار خود را از سال 1326 آغاز کرد، اما به‌دلیل عدم تناسب میان تعهدات و حق بیمه دریافتی چندان موفق نبود.

در سال 1331، لایحه قانونی بیمه‌های اجتماعی کارگران، توسط دکتر مصدق و با استفاده از قانون اعطای اختیار نخست‌وزیر به تصویب رسید. به‌موجب ماده (79) قانون مزبور، سازمان بیمه‌های اجتماعی مکلف به تشکیل صندوقی به‌نام صندوق کمک بیکاران شد. اما طبق قانون الغا کلیه لوایح مصوب دکتر مصدق، ضمانت اجرای خود را از دست داد و جای خود را به لایحه قانونی سال 1334 داد که احکام مربوط به‌کمک بیکاری از آن حذف شده بود. اما بعد از انقلاب اسلامی، به‌دلیل شرایط جنگ، رکود اقتصادی، تعطیلی بنگاه‌ها و افزایش تعداد بیکاران، تدوین بیمه بیکاری مورد توجه قرار گرفت و قانون بیمه بیکاری در سال 1366، به‌مدت سه سال، به‌طور آزمایشی تصویب و اجرا شد و با برخی اصلاحات در سال 1369 به‌طور دائم تصویب و به اجرا گذاشته شد. قانون بیمه بیکاری مصوب 24 خرداد 1366 مشتمل بر پانزده ماده و بیست و چهار تبصره است. متولی اجرای این قانون به‌طور همزمان، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان تأمین اجتماعی هستند. در این قانون احکامی درخصوص تعریف بیکار، مشمولین این قانون، منابع و مدت پرداخت مقرری بیمه بیکاری آورده شده ‌است.

به استناد ماده (3) قانون بیمه بیکاری؛ بیمه بیکاری به‌عنوان یکی از حمایت‌های تأمین اجتماعی است و سازمان تأمین اجتماعی مکلف است با دریافت حق بیمه مقرر، به بیمه‌شدگانی که طبق مقررات این قانون بیکار می‌شوند، مقرری بیمه بیکاری پرداخت کند.

از طرفی در ماده (5) قانون بیمه بیکاری، قانونگذار حق بیمه بیکاری را به میزان سه درصد (۳ درصد) مزد بیمه شده در نظر گرفته که کلاً توسط کارفرما تأمین و پرداخت می‌شود؛ بنابراین، در قانون فعلی بیمه بیکاری برای بیمه شده (کارگر) و دولت هیچ سهمی در نظر گرفته نشده است، لذا مشارکت سه‌جانبه برای تأمین منابع بیمه بیکاری در قانون فعلی بیمه بیکاری پیش‌بینی ‌نشده است و این امر در مقایسه با سیستم‌های حمایتی بیمه بیکاری دنیا، تأثیر چشمگیری در کیفیت و کمیت خدمات حمایت از بیکاران غیرارادی را به‌دنبال خواهد داشت.

ماده (12) قانون بیمه بیکاری سازمان تأمین اجتماعی را مکلف کرده تا هزینه‌های موضوع این قانون را (اعم از مقرری پرداختی ماهیانه، حق بیمه مقرری‌بگیر و افراد تحت تکفل (تا ۴ فرزند) و سایر افراد تحت تکفل، سابقه بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت) و نیز آموزش‌های مهارتی (موضوع تبصره «۳» ماده (۹) قانون بیمه بیکاری) را منحصراً از محل درآمدهای ناشی از آن تأمین و پرداخت کند. آنچه قابل ‌تأمل است، این است که در صورت بروز حوادث غیرمترقبه و بحران‌های غیرقابل ‌پیش‌بینی، با توجه ‌به عدم مشارکت دولت در پرداخت حق بیمه بیکاری به‌طور مستمر، صندوق با بحران شدیدی مواجه خواهد شد، ازاین‌رو، در بحران‌های گسترده مثل دوره شیوه ویروس کرونا، وقوع سیل گسترده در سال ۱۳۹۷، زلزله و... منابع بیمه بیکاری کفاف پوشش را نداشته و بدون کمک‌های دولت، حمایت از بیکاران غیرقابل‌ تصور است.

با توجه ‌به تعیین محل تأمین منابع (۳ درصد حق بیمه بیکاری) و مشخص کردن هزینه‌های مترتب که جزء تکالیف سازمان تأمین اجتماعی است، اما از ابتدای تصویب و اجرای قانون بیمه بیکاری (۱۳۶۶ تاکنون) ایجاد صندوق بیمه بیکاری موجودیت واقعی پیدا نکرده و صرفاً در قالب حساب بیمه بیکاری موجودیت یافت (عدم اجرای تبصره ماده (۳۰) قانون کار).

جامعه هدف قانون بیمه بیکاری بیمه‌شدگان اجباری سازمان تأمین اجتماعی هستند که توأمان مشمول قانون کار هم باشند، لذا همه بیمه‌شدگان اجباری مشمول قانون بیمه بیکاری نیستند.

• تعداد کل بیمه‌شدگان اجباری سازمان تأمین اجتماعی در پایان سال ۱۴۰۲ طبق آمار ۱۱۳۸۰۶۸۰ نفر بوده است که از این تعداد تنها ۷۰۷۷۴۵۹ نفر جزء بیمه‌شدگان اجباری مشمول کسر ۳ درصد حق بیمه بیکاری ۱۴۰۲ بوده است.
•  تعداد کل بیمه‌شدگان اجباری سازمان تأمین اجتماعی در پایان سال ۱۴۰۱ طبق آمار ۱۰۷۷۷۵۶۹ نفر بوده است که از این تعداد تنها ۷۰۰۳۲۸۷ نفر جزء بیمه‌شدگان اجباری مشمول کسر ۳ درصد حق بیمه بیکاری بوده است.
•  تعداد دریافت‌کنندگان مقرری بیمه بیکاری در طی سال ۱۴۰۱ به میزان ۳۳۷۶۹۵ نفر و در سال ۱۴۰۲ به تعداد ۳۱۸۵۳۸ نفر بوده است. به‌عبارتی این تعداد نسبت به سال ۱۴۰۱ به میزان ۵.۶ درصد کاهش داشته است.
•  طبق گزارش سالیانه سازمان تأمین اجتماعی درآمد حاصل از وصول ۳ درصد حق بیمه بیکاری در سال ۱۴۰۲ برابر با ۳۳۴۴۵۵۰۳۷ میلیون ریال است. مصارف (هزینه بیمه بیکاری) در سال ۱۴۰۲ برابر است با ۱۷۰۰۷۹۲۵۴ میلیون ریال است. مازاد منابع بیمه بیکاری در سال ۱۴۰۲ معادل ۱۶۴۳۷۶ میلیارد ریال بوده است.
•  طبق گزارش سالیانه سازمان تأمین اجتماعی درآمد حاصل از وصول ۳ درصد حق بیمه بیکاری در سال ۱۴۰۱ برابر با ۲۴۲۰۰۲۴۳۰ میلیون ریال است. مصارف (هزینه بیمه بیکاری) در سال ۱۴۰۱ برابر با ۱۳۴۰۳۸۴۷۱ میلیون ریال است. مازاد منابع در سال ۱۴۰۱ معادل ۱۰۷۹۶۴ میلیارد ریال بوده است و با توجه ‌به کسری سال‌های قبل، کل مازاد منابع بیمه بیکاری از سال ۱۳۶۶ تا پایان ۱۴۰۲ برابر با ۳۲۳۴۴۷ میلیارد ریال است.

با این توصیفات مهم‌ترین چالش‌های موجود در نظام بیمه بیکاری ایران به‌شرح زیر است:

الف) فقدان تعادل و توازن در منابع و مصارف

منابع صندوق بیمه بیکاری در ایران از محل ۳ درصد حقوق و مزایای افراد بیمه مشمول قانون کار و تأمین اجتماعی تأمین می‌شود که این مبالغ توسط کارفرما پرداخت می‌شود. از لحاظ قانونی نقشی برای دولت در تأمین مالی صندوق بیمه بیکاری در نظر گرفته نشده و هرگونه پرداختی ازسوی دولت، کمک تلقی می‌شود. همان‌طور که گفته شد در اغلب کشورهای دنیا که دارای سیستم حمایتی بیمه بیکاری هستند مشارکت کارگر و دولت هم در پرداخت سهم حق بیمه بیکاری نقش بسیار زیادی در تأمین و تقویت منابع بیمه بیکاری دارد و همین امر موجب می‌شود تا منابع صندوق بیمه بیکاری در شرایط مختلف از قدرت مانور حمایتی بالاتری برخوردار شود. البته این موضوع در لوایح متعددی که در سالیان متمادی تهیه شده بود مطرح شد، اما چون توسط نمایندگان تشکل‌های کارگری و نیز دولت مورد مخالفت قرار می‌گرفت به نتیجه نرسید. همچنین، پیش‌فرض مفاد قانون بیمه بیکاری، شرایط نرمال اقتصادی است و تمهیداتی در خصوص شرایط بحران اقتصادی به‌عنوان مثال، حوادث طبیعی مثل سیل و زلزله و ... و یا شوک‌های اقتصادی که منجر به رکود و تعطیلی بنگاه‌ها بشود، ندارد و به همین دلیل نقشی برای دولت در تأمین بیمه بیکاری در این شرایط پیش‌بینی نشده است. ازسوی دیگر مدیریت دوگانه وزارت تعاون و سازمان تأمین اجتماعی بر نظام بیمه بیکاری و فقدان مدیریت منسجم و یکپارچه در قانون و سیستم بیمه بیکاری و تمرکز منابع آن در سازمان تأمین اجتماعی و عدم شفافیت در منابع و مصارف موجب می‌شود تا ناپایداری منابع مالی تشدید شود. اگر چه سازمان تأمین اجتماعی، در راستای اجرای ماده (10) قانون بیمه بیکاری، حساب‌های درآمد حق بیمه بیکاری و پرداخت مقرری بیمه بیکاری را جداگانه در نظر می‌گیرد، اما در مواقعی که حساب صندوق بیمه بیکاری با کسری مواجه است، به‌ناچار از محل منابع بیمه‌شدگان شاغل تأمین مالی می‌کند؛ درحالی‌که صندوق بیمه شدگان شاغل اقلام هزینه‌ای مجزایی دارد که هم‌اکنون در تأمین آنها با مشکلات نقدی مواجه است.براساس قانون، هزینه‌های بیکاری ناشی از حوادث غیرمترقبه، مانند سیل و زلزله، که به‌دلیل بار مالی سنگین نیازمند کمک‌های ملی و حتی جهانی هستند، هم باید از محل منابع صندوق بیمه بیکاری تأمین شوند. این در حالی است که مشارکت مالی دولت در این مواقع مشخص و شفاف نیست.

ب) ناهمخوانی بیمه بیکاری با سیاست‌های فعال بازار کار

الزام قانونی مدت‌دار برای بیکاران جهت یافتن شغل و یا افزایش مهارت جهت دریافت مقرری بیمه بیکاری وجود ندارد و این خلأ سیستم تشویق و تنبیه، انگیزه برای آموزش، ارتقا مهارت و جست‌وجوی شغل برای بیکاران مقرری‌بگیر را کاهش می‌دهد. البته هرچند در بندهای«ب» و «ج» ماده (6) قانون بیمه بیکاری به بحث آموزش بیمه شده پرداخته و بر آن تکلیف شده است، اما چون تشویق و تنبیهی برای آن در نظر نگرفته، برای بیمه شده ایجاد انگیزه نمی‌کند. ازسوی دیگر اختلاف درآمد حاصل از کار و مقرری بیکاری بسیار کم است و این امر انگیزه برای پیداکردن شغل رسمی را کاهش و اشتغال پنهان و غیررسمی را در طول مدت بهره‌مندی از مزایای بیکاری افزایش می‌دهد.

برخی افراد برخوردار از بیمه بیکاری، اشتغال به‌کار نیز دارند و به دلایل مختلف، ازجمله: بزرگ بودن بازار کار غیررسمی امکان رصد این تخلف وجود ندارد و صرفاً از طریق حساب بانکی آنها تا حدودی قابل تشخیص هست. به‌رغم ورود تبصره «2» ماده (8) قانون به این موضوع، ضمانت اجرای آن بسیار ناکافی است؛ چرا که جریمه کتمان اشتغال را بعنوان بازگشت مستمری دریافتی قرار داده است که عملاً جریمه تلقی نمی‌شود. همچنین براساس ماده (4) قانون بیمه بیکاری، مدت دریافت مقرری بیمه بیکاری جزء سوابق کار نام‌برده محسوب خواهد شد و براساس تبصره «4» ماده (6) همین قانون، مدت دریافت مقرری بیمه بیکاری جزء سوابق بیمه شده از نظر بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت محسوب خواهد شد. احتساب مدت دریافت مقرری بیمه بیکاری به‌عنوان سابقه پرداخت حق بیمه از نظر بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت منجر به اتصال مقرری بیکاری به مستمری و افزایش انگیزه برای استفاده از تمام مدت دوره استحقاقی می‌شود؛ زیرا در این مورد عملاً فرقی بین بیمه شده شاغل و بیکار وجود ندارد.

از آنجایی‌که سیستم نظارتی کارآمد و سامانه اطلاعاتی مشخصی برای رصد بیکاران و تلاش مقرری‌بگیران برای یافتن شغل در کشور وجود ندارد و کاریابی‌ها هم در این خصوص ضعیف عمل می‌کنند و مقرری‌بگیر هم، از همان ابتدای زمان برقراری مقرری، نسبت به‌مدت دریافت مقرری آگاهی دارد؛ لذا تا پایان این دوره، ممکن است برای یافتن شغل رسمی تلاش جدی نکند. و البته تبصره «3» ماده (9) قانون بیمه بیکاری سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای وزارت کار و امور اجتماعی را مکلف کرده است همزمان با اجرای قانون بیمه بیکاری، آموزش مهارت‌های مورد نیاز بازار کار و نیز بازآموزی و تجدید مهارت کارگران تحت پوشش بیمه بیکاری را ارائه کند. اما با توجه به اینکه برخی از دوره‌های آموزش فنی ‌و حرفه‌ای با نیاز بازار کار متناسب نیست. ازاین‌رو، مقرری‌بگیران عمدتاً تا پایان دوره استحقاق خویش به اشتغال بازنمی‌گردند و توانمندسازی به مفهوم ارتقای مهارت‌ها برای یافتن شغل جدید تحقق نمی‌یابد.

ج) محدودیت دامنه شمول بیمه بیکاری

براساس قانون بیمه بیکاری مصوب سال 1369، کارگرانی که ناخواسته و برخلاف میل و اراده خود بیکار شده‌اند، می‌توانند با توجه به سابقه بیمه پرداختی و تحت ضوابط و شرایطی همچون لزوم پرداخت شش‌ماهه حق بیمه (به‌استثنای موارد بیکاری ناشی از حوادث غیرمترقبه) و ارادی نبودن بیکاری با تشخیص مرجع ذی‌صلاح از مقرری بیمه بیکاری به‌عنوان «حمایت اجتماعی» برخوردار شوند. بر پایه آرای وحدت رویه دیوان، بیکاری‌های ناشی از فسخ قرارداد ازسوی کارفرما، اخراج به‌دلیل قصور یا تخلف از آیین‌نامه‌های انضباطی، بازخرید برخلاف اراده، واگذاری محل کار به ‌غیر، تعدیل نیرو به سبب عدم نیاز و تغییر جغرافیایی محل خدمت، همگی بیکاری برخلاف اراده و مشمول بیمه بیکاری به‌شمار آمده و ازسوی دیگر بیکاری‌های ناشی از مشاغل فصلی، اتمام مدت قرارداد و بیکاری بیمه‌شدگان اختیاری از شمول بیمه بیکاری خارج دانسته شده‌اند. بنابراین، بلاتکلیفی کارگران پیمانی، پروژه‌ای، فصلی در قانون فعلی بیمه بیکاری به‌رغم پرداخت 3 درصد حق بیمه بیکاری به سازمان تأمین اجتماعی و نیز عدم پیش‌بینی خویش‌فرمایان و صاحبان کسب‌و‌کارهای حرف و مشاغل آزاد، آزادکاران (فریلنسرها) و نیز بیکاران عام (بیکارانی که هیچ‌گاه موفق به یافتن شغل نشده‌اند) و هیچ قانونی برای حمایت آنها پیش‌بینی نشده ‌است.

د) ابهامات و نواقص متن قانون

ابهامات قانونی موجود در قانون بیمه بیکاری گاهاً سبب تفاسیر چندگانه و عدم اجرای یکنواخت قانون (اجرای سلیقه‌ای آن) می‌شود. یکی از این ابهامات مربوط به تعاریف است؛ تعریف شغل، شاغل، شغل نیمه‌وقت، شغل کاذب و مواردی مانند این در قانون واضح نیست. به‌دلیل ابهامات قانونی امکان سوءاستفاده برای دریافت مقرری بیمه بیکاری (از طریق تبانی بین کارگر و کارفرما یا عدم اعلام اشتغال به‌کار مقرری‌بگیر) وجود دارد. روش تأمین کسری منابع صندوق بیمه بیکاری در قانون بلاتکلیف است. رویکرد حمایتی حاکم بر این صندوق با نحوه تأمین مالی در نظر گرفته شده در قانون بیمه بیکاری تناسب ندارد. در ماده (7) قانون بیمه بیکاری، جمع مدت پرداخت مقرری از زمان برخورداری از مزایای بیمه بیکاری اعم از دوره اجرای آزمایشی و یا دائمی آن برای مجردین حداکثر (۳۶ ماه) و برای متأهلین یا متکلفین حداکثر (۵۰ ماه) براساس سابقه کلی پرداخت حق بیمه و به‌شرح جدول ذیل آمده است.

جدول 2. مقایسه مزایا در ازای مقادیر مختلف حق بیمه بیکاری

مأخذ: آمار و اطلاعات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

بدیهی است که در این جدول، مدت استحقاق بیمه بیکاری با توجه به سوابق بیمه‌پردازان دارای نواقصی است. از قبیل؛ عدم رعایت عدالت در جدول با توجه به سوابق بیمه‌پردازی در تعیین مدت استحقاق، طولانی بودن مدت استحقاق (در مقایسه با دیگر کشورها) و تمایل مقرری‌بگیران به استفاده از مقرری تا پایان دوره استحقاق است که این امر انگیزه اشتغال را کاهش می‌دهد و در واقع رویکردی ضد اشتغال دارد.

رویکرد کلی قانون بیمه بیکاری، ارائه مقرری بیمه بیکاری سهل‌گیرانه و سخاوتمندانه است؛ این امر هم شامل بی‌دقتی در برقراری مقرری و هم عدم کنترل افراد در طول مدت بهره‌مندی از مزایای بیکاری می‌شود و مدت بهره‌مندی از مزایای بیکاری در قانون بیمه بیکاری ایران در مقایسه با سایر کشورها بسیار طولانی است. در ایران حداکثر مدت استحقاق 50 ماه (جدول ‌بند «الف» ماده (7) قانون بیمه بیکاری) و چنانچه فرد بالای 55 سال سن و بیشتر باشد تا زمان بازنشستگی می‌تواند مقرری بیمه بیکاری دریافت کند. درحالی‌که در سخاوتمندترین کشورهای دارای سیستم بیمه بیکاری دنیا (سوئد، سوئیس، نروژ، دانمارک، فنلاند و...) حداکثر دوره پرداخت بیمه بیکاری 36 ماه است. این امر، در کنار احتساب ایام دریافت بیمه بیکاری به‌عنوان سوابق بیمه‌ای، تمایل مقرری‌بگیران را برای ماندگاری تا پایان مدت استحقاق فراهم کرده و انگیزه اشتغال به‌کار را کاهش می‌دهد و براساس بند «ب» ماده (7) قانون بیمه بیکاری، مقرری ایام بیکاری از روز اول بیکاری به میزان حداقل حقوقی که از طرف شورای عالی کار تعیین شده است پرداخت می‌شود. مبلغ مقرری در هر سال، مانند مستمری‌ها و سطوح دستمزدی، افزایش می‌یابد.

ه) انحراف در عملکرد اجرای قانون

صرف نظر از انتقادات و نواقصی که در محتوای قانون بیمه بیکاری هست، این قانون در تحقق اهداف اصلی خود (حمایت از شاغلین تابع قانون کار در مقابل بیکاری و حمایت از شاغلین که به‌طور غیرارادی بیکار شده‌اند) هم به‌خوبی عمل نکرده است. به‌عنوان مثال، در زمان شیوع ویروس کرونا (اسفندماه 1398) که بیکاری گسترده کارگران در بخش‌های مختلف صنعت، کشاورزی و خدمات (که عمدتاً در بخش خدمات) اتفاق افتاد، اما به‌دلیل نبود وجود سیستم جامع و فراگیر بیمه بیکاری جهت حمایت از بیکارانی که شرایط لازم جهت احراز بیمه بیکاری را ندارند و در شرایط بحرانی و غیرمترقبه (همانند کرونا) به‌طور غیرارادی بیکار می‌شوند و از طرفی ناکافی بودن منابع بیمه بیکاری برای گسترش دامنه شمول و پوشش دادن و تسری آن به همه بیکاران، در این دوره حمایت مؤثری از بیکاران انجام نشد. هرچند از محل صندوق توسعه ملی، منابعی جهت پرداخت بیمه بیکاری در این دوره، تخصیص یافت و سامانه الکترونیکی ثبت درخواست بیمه بیکاری راه‌اندازی شد. اما آمار و اطلاعات نشان ‌می‌دهد که در دوره کرونا 871.487 نفر برای درخواست بیمه بیکاری ثبت‌نام کردند و از این تعداد 730.882 نفر حائز شرایط دریافت مقرری بیمه بیکاری شناخته شده و براساس دستورالعمل اجرای ستاد ملی مقابله با کرونا به میزان 55 درصد دستمزد دوره اشتغال را به‌عنوان بیمه بیکاری برای مدت سه ماه (اسفند 98 و فروردین و اردیبهشت 1399) دریافت کردند. این در حالی است که در سال 1399 در حدود 2.100 هزار نفر به جمعیت غیرفعال کشور اضافه شد و یک میلیون نفر از جمعیت شاغلین کاهش یافت.

فقدان یک نظام جامع و فراگیر بیمه بیکاری و نبود اعتبار لازم در طول دوره شیوع کرونا مشکلات زیادی را به وجود آورد و مبلغ پرداختی مقرری در دوره کرونا نه‌تنها معیشت آنها را تأمین نمی‌کرد، بلکه پرداخت‌ها مغایر با قانون بیمه بیکاری نیز بوده است، اما از‌آنجا‌‌که براساس مصوبه ستاد ملی مقابله با کرونا بود، چاره‌ای جز تمکین به دستورالعمل مذکور وجود نداشت و بسیاری از کارگران بیکار شده با دریافت 55 درصد حداقل دستمزد این دوره را سپری کردند و در حدود  140،605نفر از بیکاران ثبت‌نام شده در سامانه نتوانستند تحت پوشش مقرری بیکاری قرار نگرفتند.

جدول 3. آمار و اطلاعات مربوط به تعداد کل مقرری‌بگیران بیمه بیکاری

مأخذ: معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

5-2. سوابق مقرری ازکارافتادگی

جزء «13» و «14» ماده (2) قانون تأمین اجتماعی مصوب 19 خرداد 1354، تعاریف مربوط به از‌کارافتادگی به‌شرح زیر آمده است:

•  ازکارافتادگی کلی عبارت است از کاهش قدرت کار بیمه شده به‌نحوی که نتواند با اشتغال به‌کار سابق یا کار دیگری بیش از یک‌سوم از درآمد قبلی خود را به‌دست آورد.
•  ازکارافتادگی جزئی عبارت است از کاهش قدرت کار بیمه شده به‌نحوی که با اشتغال به‌کار سابق یا کار دیگر فقط قسمتی از درآمد خود را به‌دست آورد.

در مواد (70 تا 75) قانون تأمین اجتماعی، شرایط استفاده از بیمه ازکارافتادگی آمده است. براساس ماده (70) این قانون، بیمه‌شدگانی که طبق نظر پزشک معالج غیرقابل علاج تشخیص داده می‌شوند پس از انجام خدمات توان‌بخشی و اعلام نتیجه توان‌بخشی یا اشتغال چنانچه طبق نظر کمیسیون‌های پزشکی مذکور در ماده (۹۱) این قانون توانایی خود را کلی یا جزئی از دست داده باشند، به‌عنوان ازکارافتاده معرفی می‌شوند و بر حسب میزان ازکارافتادگی مقرری بیمه ازکارافتادگی دریافت می‌کنند. در ماده (72) (اصلاحی 16 اسفند 1371) این قانون نحوه محاسبه مستمری ماهانه بیمه از کارافتادگی به‌شرح زیر بیان شده است:

«میزان مستمری ماهانه ازکارافتادگی کلی ناشی از کار عبارت است از یک سوم مزد یا حقوق متوسط بیمه شده ضرب در سنوات پرداخت حق بیمه مشروط بر اینکه این مبلغ از 50 درصد مزد یا حقوق متوسط ماهانه او کمتر و از 100 درصد آن بیشتر نباشد. در مورد بیمه‌شدگانی که دارای همسر بوده یا فرزند یا پدر و مادر تحت تکفل داشته باشند و مستمری استحقاقی آنها از 60 درصد مزد یا حقوق‌ متوسط آنها کمتر باشد علاوه‌بر آن معادل 10 درصد مستمری استحقاقی به‌عنوان کمک مشروط بر آن که جمع مستمری و کمک از ۶0 درصد تجاوز نکند ‌پرداخت خواهد شد».

5-3. سوابق کمک بیکاری در ایران

در نظام حقوقی کشور ما حمایت از بیکاران صرفاً در قالب نظام بیمه‌ای صورت‌ می‌گیرد که برای بیکاران قبلاً شاغل پیش‌بینی شده است و نظام کمک بیکاری (غیربیمه‌ای) وجود ندارد. بنابراین، فقدان سیستم بیمه بیکاری جامع و فراگیر در ایران و نبود مشارکت دولت و کارگر (بیمه‌پرداز) در تأمین منابع بیمه بیکاری، حمایت مطلوب بیمه بیکاری و کمک‌های بیکاری را غیرممکن می‌سازد. البته به ‌استناد بند «ب» ماده (73) قانون برنامه پنجم توسعه، طرح «بیمه بیکاری و حمایت از بیکاران متقاضی کار» در سال 1391، توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شد. اما به‌دلیل بار مالی ناشی از اجرای طرح و پس از چندین بار رفت‌و‌برگشت بین مجلس شورای اسلامی و مجلس شورای نگهبان، در نهایت به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع و در آنجا مقرر شد با مشارکت دولت و مجلس طرح مجدداً مورد اصلاح قرار گیرد که پس از آن موضوع مسکوت مانده ‌است.

5-4. بازنشستگی پیش از موعد

بازنشستگی پیش از موعد در ایران، به‌طور خاص در قانون تأمین اجتماعی آمده است. این در حالی است که برای کارکنان دولت، آیین‌نامه اجرایی قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت در تاریخ 26 اسفند 1386 مصوب شده است. در قانون تأمین اجتماعی شرایط و ضوابط بازنشستگی پیش از موعد برای کارگران و کارکنان تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی مشخص شده است. قانون بازنشستگی پیش از موعد سازمان تأمین اجتماعی مشتمل بر ماده‌واحده و 10 تبصره و مصوب 28 اردیبهشت 1367 است. اهم شرایط بازنشستگی پیش از موعد در این قانون عبارت است از: افرادی که حداقل 30 سال سابقه پرداخت بیمه داشته باشند بدون داشتن شرایط سنی، می‌توانند درخواست بازنشستگی پیش از موعد بدهند. همچنین کارکنانی که در مشاغل سخت و زیان‌آور فعالیت می‌کنند، می‌توانند پس از 20 سال کار در این مشاغل، با دریافت مستمری بازنشستگی پیش از موعد، بازنشسته شوند تا از آسیب‌های جسمانی جلوگیری شود.

در حال حاضر قانون جامع بازنشستگی پیش از موعد وجود ندارد. قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت که در سال 1394 منقضی شده و در حال حاضر نیز این سیاست، عمدتاً ذیل مشاغل سخت و زیان‌آور پیگیری می‌شود.

به‌طور‌کلی، قانون بازنشستگی پیش از موعد در راستای ایجاد یک جریان پویای بازار کار، شکل گرفته است و به‌دنبال آن بوده که مزایایی برای بازار کار و انتقال نسل‌ها داشته باشد. در بسیاری از کشورها، بازنشستگی پیش از موعد به‌عنوان روشی برای فراهم آوردن فضا برای جوانان و افرادی با مهارت‌های جدیدتر در بازار کار مورد استفاده قرار می‌گیرد. این اقدام به انتقال نسل‌ها و جلوگیری از رکود در سازمان‌ها کمک می‌کند. هدف دیگر مدنظر، به خصوص در مشاغلی با عنوان «سخت و زیان‌آور»، جبران کاستی‌های دیگر شغلی همچون حقوق و مزایای نامتناسب، عدم امکان جابه‌جایی شغلی فرد یا فرار کارفرما از سالم‌سازی محیط کار از طریق اعطای بازنشستگی‌های پیش از موعد بوده است.

ازسویی در برخی مشاغل سخت و زیان‌آور، کارگران ممکن است قادر به ادامه کار در سنین بالاتر نباشند. برای این گروه‌ها، بازنشستگی پیش از موعد یک اقدام حمایتی است که به حفظ سلامت جسمانی و روانی کارکنان کمک می‌کند.

اما در اقتصاد ایران قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان در عمل با چالش‌هایی همراه بوده است که مانع از تحقق اهداف کامل آن می‌شود. در ذیل به چند نمونه از چالش‌های آن پرداخته می‌شود:

همان‌طورکه اشاره شد یکی از اهداف اولیه اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد این بود که با خروج افراد مسن‌تر از بازار کار، فضا برای استخدام جوانان و فارغ‌التحصیلان فراهم شود. چراکه ممکن است به افزایش نرخ اشتغال در بخش غیررسمی و بدون پشتوانه قانونی کمک کند، زیرا برخی از افراد بازنشسته به‌کار در مشاغل آزاد یا بدون بیمه اجتماعی روی می‌آورند. این موضوع باعث می‌شود که نیروی کار ارزان و با تجربه برای کارفرمایان مزیت محسوب شود و از استخدام افراد جوان و با تجربه کمتر خودداری کنند. لذا در بسیاری از مواقع، اقتصاد ایران به‌ویژه در دوران رکود یا کاهش رشد اقتصادی، نتوانسته است فرصت‌های کافی شغلی برای جوانان فراهم کند، که باعث شده جوانان نتوانند از این فضا استفاده کنند.

یکی دیگر از چالش‌های اساسی قانون مذکور در ایران، این است که بازنشستگی پیش از موعد در بسیاری از موارد، باعث کمبود نیروی انسانی ماهر و کارآزموده می‌شود. بسیاری از افرادی که پیش از موعد بازنشسته می‌شوند، مهارت‌ها و تجربه‌های زیادی دارند که اگر به‌طور کامل به نسل‌های جدید منتقل نشود، شکاف مهارتی در بازار کار ایجاد می‌شود.

با توجه به شرایط اقتصادی ایران که با تورم بالا و رشد اقتصادی پایین همراه است بازنشستگی پیش از موعد باعث شده که افراد پس از بازنشستگی وارد بازار کار غیررسمی شده و درآمد ثانویه داشته باشند. این در حالی است که صندوق‌های بازنشستگی مجبور هستند که مستمری فرد را برای دوره زمانی طولانی‌تری پرداخت کنند. این مسئله باعث افزایش هزینه‌ها و مشکلات مالی صندوق‌های بازنشستگی شده است. چراکه ازیکسو صندوق‌ها باید مستمری فرد را برای دوره طولانی‌تری پرداخت کنند و ازسوی دیگر کارفرماها با استخدام این افراد مجالی برای فرار بیمه‌ای دارند. لذا، این موضوع هم ورودی صندوق‌ها و هم خروجی آن را با فشار مضاعفی روبه‌رو می‌سازد. این امر، به جای کمک به پویایی بازار کار، فشار اقتصادی بیشتری به سیستم تأمین اجتماعی و منابع دولتی وارد کرده است.

به‌طور‌کلی‌ قوانین بازنشستگی زودهنگام که شامل بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت، بازنشستگی زنان با سن و سابقه کاری کمتر، بازنشستگی پیش از موعد مشاغل سخت و زیان‌آور و سایر قوانین ازاین‌دست است، از یکسو، سبب کاهش بیمه‌پردازان شده ‌است و ازسوی دیگر، به‌دلیل وجود توانایی برای اشتغال و همچنین نبود کفایت مستمری دریافتی بازنشستگان، آنها دوباره وارد بازار کار شده‌اند و ممکن است سبب افزایش نرخ بیکاری جوانان شود.

در ادامه، به بررسی بازنشستگی پیش از موعد در سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه‌ای کشور که بیش از نیمی از جمعیت کشور را پوشش می‌دهد، پرداخته شده است.

            آمار و اطلاعات سازمان تأمین اجتماعی نشان‌می‌دهد که تعداد بازنشستگان پیش از موعد در دهه 1390 با افزایش قابل توجهی روبه‌رو شده؛ به‌نحوی‌که در سال 1402، بیش از نیمی از بازنشستگان پیش از موعد بوده‌اند. همان‌طور که در شکل زیر ملاحظه می‌شود سهم بازنشستگی پیش از موعد در سازمان تأمین اجتماعی طی یک دهه از حدود ۱۴ درصد در سال 1392 به بیش از 51 درصد در سال 1402 افزایش یافته ‌است. به‌نظر می‌رسد عوامل متعددی ازجمله؛ تشدید بحران اقتصادی، کاهش شدید ارزش دستمزد در ایران و قوانین سخاوتمندانه حمایتی حاکم، عاملی مؤثر در افزایش تمایل به بازنشستگی پیش از موعد است (به‌نظر می‌رسد افراد بعد از بازنشسته شدن برای داشتن زندگی بهتر، در شغل دوم مشغول به فعالیت می‌شوند).

شکل 1. نمودار توزیع انواع بازنشستگی به تفکیک عادی و پیش از موعد

مأخذ: سازمان تأمین اجتماعی.

به‌طور کلی، در دهه گذشته به دلایلی مانند تغییر نسبت جمعیتی و اجرای طرح‌هایی نظیر بازنشستگی پیش از موعد، بر جمعیت افراد بازنشسته افزوده و از جمعیت بیمه‌پردازان کاسته شده است. بررسی هرم سنی بیمه‌شدگان نیز طی سال‌های 1392 و 1402 نشان‌ می‌دهد که ساختار جمعیت در نظام بیمه‌ای کشور در سال‌های اخیر با کاهش بیمه‌شدگان ورودی جدید و افزایش مستمری‌بگیران جدید مواجه شده است. همچنین پنجره جمعیتی از گروه سنی 29-25 سال به گروه سنی 35 تا 39 سال انتقال یافته‌ است و ازسویی بر جمعیت 65 سال به بالا افزوده شده است بدین معنا که طی سال‌های اخیر، ورودی‌های صندوق با محدودیت روبه‌رو و ازسویی بر تعداد افراد مستمری‌بگیر افزوده شده است. این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که می‌تواند درآمدهای صندوق‌ها را تحت ‌تأثیر قرار داده و تحقق تعهدات آتی آنها را با مشکل مواجه سازد و ناپایداری مالی را تشدید کند. در شکل ذیل روند تغییر هرم سنی جمعیت طی دهه گذشته مشاهده می‌شود.

شکل 2. نمودار هرم سنی جمعیت 10 ساله و بیشتر طی دوره 1392-1402

مأخذ: مرکز آمار ایران.

شکل 3 نشان می‌دهد که انتقال پنجره جمعیتی در حالی است که تعداد بازنشستگان در سال 1402 در سنین 50 تا 65 سال افزایش قابل ‌توجهی نسبت به سال 1392 داشته و این موضوع دلالت بر کاهش سن دریافت مستمری و در نتیجه افزایش مدت متوسط پرداخت مستمری به افراد بازنشسته است.

شکل 3. نمودار توزیع سنی بازنشسته‌های سازمان تأمین اجتماعی طی دوره 1402-1392

مأخذ: سازمان تأمین اجتماعی.

گفتنی است که بازنشستگی پیش از موعد در ایران، می‌تواند پیامدهای مختلفی برای وضعیت پایداری صندوق‌های بازنشستگی و بازار کار به‌‌‌دنبال داشته باشد. در ادامه بررسی می‌کنیم که این سیاست چه پیامدهایی می‌تواند بر هر یک از این دو حوزه مذکور داشته باشد:

کاهش منابع و افزایش بار مالی بر صندق‌ها: یکی از اصلی‌ترین پیامدهای بازنشستگی پیش از موعد، افزایش تعداد افراد بازنشسته در صندوق‌های بازنشستگی است، بدون اینکه مدت زمان دریافت حق بیمه، به‌اندازه کافی طولانی باشد. براساس محاسبات ارائه‌ شده در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (شماره مسلسل  ۲۰۳۸۷، بهمن ۱۴۰۳)، تحلیل آمارهای سازمان تأمین اجتماعی نشان می‌دهد که فاصله بین دو قله بازنشستگی در مشاغل عادی و سخت و زیان‌آور حدود ۱۵ سال است، به‌طوری‌که بیشترین فراوانی بازنشستگی در مشاغل عادی در سن ۶4-۶0 سال رخ می‌دهد، درحالی‌که این رقم در مشاغل سخت و زیان‌آور به ۴9-45 سال کاهش می‌یابد. این امر دو اثر مخرب همزمان بر صندوق‌های بازنشستگی دارد: نخست، کاهش منابع ورودی به‌دلیل میانگین ۷.۹ سال سنوات ارفاقی که موجب عدم پرداخت حق بیمه در این سالیان می‌شود و برآوردها نشان می‌دهد عدم انتفاع صندوق از هر بازنشسته سخت و زیان‌آور در این بخش معادل ۲۳۵ میلیون تومان (در سال ۱۴۰۱) است که با احتساب تورم در سال ۱۴۰۳ به ۳۶۴ میلیون تومان افزایش‌یافته است. دوم، افزایش مصارف به‌دلیل لزوم پرداخت مستمری در همین سنوات ارفاقی که با میانگین مستمری ۹.۸۳۸.۵۶۸ تومان در ماه، هزینه پرداخت مستمری در سنوات ارفاقی برای هر بازنشسته را به ۹۳۲ میلیون تومان می‌رساند.اهمیت این مسئله زمانی دوچندان می‌شود که بدانیم حدود ۲۱ درصد از کل بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی براساس مزایای قوانین سخت و زیان‌آور بازنشسته شده‌اند و ۵۸ درصد از بار مالی بازنشستگی‌های پیش از موعد در این سازمان مربوط به بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان‌آور است. مجموع عدم انتفاع صندوق در دریافت حق بیمه و هزینه پرداخت مستمری در سنوات ارفاقی، خالص هزینه هر بازنشسته سخت و زیان‌آور را حدود ۱.۱ میلیارد تومان (در سال ۱۴۰۱) می‌رساند که این رقم در سال ۱۴۰۳ به ۱.۷ میلیارد تومان افزایش یافته است. این محاسبات نشان می‌دهد که بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان‌آور بار مالی فوق‌العاده‌ای بر صندوق‌های بازنشستگی وارد می‌کند که در صورت عدم اصلاحات الزم، توانایی بازپرداخت تعهدات آتی سایر بیمه‌شدگان را نیز به خطر می‌اندازد و کسری منابع صندوق‌ها را به‌شدت تشدید می‌کند.

افزایش فشار بر بودجه دولت: درصورتی‌که صندوق‌های بازنشستگی نتوانند منابع مالی خود را تأمین کنند، ممکن است دولت مجبور شود برای پرداخت مستمری‌های بازنشستگان پیش از موعد، از بودجه عمومی کمک بگیرد. این امر می‌تواند فشار زیادی بر بودجه دولتی وارد کند. گفتنی است آخرین اعتبار تخصیص‌یافته به صندوق‌ها در بودجه عمومی جهت جبران کسری مالی، حدود 777 هزار میلیارد تومان است.

کمبود نیروی کار ماهر و باتجربه: یکی از آثار منفی بازنشستگی پیش از موعد این است که خروج زودهنگام نیروی کار از بازار می‌تواند منجر به کمبود نیروی کار ماهر و باتجربه شود. این امر به‌ویژه در بخش‌هایی که نیاز به تخصص و تجربه دارند، می‌تواند باعث بروز بحران‌های نیروی کار و کاهش کیفیت عملکرد سازمان‌ها شود. بدین معنا که افراد با تجربه‌ای که پیش از موعد بازنشسته می‌شوند، فرصت انتقال مهارت‌ها و دانش خود به نسل‌های جوان‌تر را نخواهند داشت. این امر، می‌تواند منجر به کاهش کیفیت کار و بهره‌وری در بخش‌های مختلف شود.

افزایش اشتغال غیررسمی: از آنجا‌که بیشتر بازنشستگان به‌دلیل عدم کفایت مزایا دچار فشار معیشتی‌اند به مکملی برای مستمری خود نیاز دارند ازاین‌رو پس از بازنشستگی نیز مجدداً وارد بازار کار می‌شوند از آنجاکه، تمایل کارفرمایان به استخدام آنان به‌عنوان نیروهای باتجربه‌تر و کم‌هزینه‌تر (به‌دلیل عدم پوشش بیمه‌ای) بیشتر است، این نوع بازنشستگی ورود دوبارة بازنشستگان به بازار کار را تسهیل می‌کند. در این فضا، بازنشستگان به‌عنوان رقیبی برای بیکاران محسوب می‌شوند و جایگزینی بازنشستگان به‌جای بیکاران در جست‌وجوی شغل می‌شود.

6.جمع‌بندی

مشکلات سمت عرضه و تقاضای بازار کار ایران و چالش‌های مزمن موجود در بازار کار، نبود وحدت‌رویه و الگویی مشخص برای سیاستگذاری در بازار کار را نشان ‌می‌دهد، به‌طوری‌که در بسیاری از موارد سیاست‌های اتخاذ شده در تقابل با یکدیگر بوده و هدف مدنظر محقق نشده است. برای طراحی یک الگوی جامع برای سیاستگذاری در بازار کار ایران، چارچوب مایلز به‌عنوان خط‌مشی بانک‌جهانی، محور کار قرار می‌گیرد و چارچوب سیاستگذاری در بازار کار در چند بخش سیاست‌های اقتصاد کلان و بهبود محیط کسب‌وکار، سیاست‌های فعال بازار کار، نهادهای بازار کار، تأمین اجتماعی تقسیم‌بندی می‌شود. هدف اصلی در طراحی این الگو، گردآوری مجموعه سیاست‌های جامع و سازگار برای افزایش کمیت و کیفیت اشتغال‌زایی اقتصاد ایران طی سال‌های آتی است.

در این میان، سیاست‌های غیرفعال بازار کار شامل اشکال مختلف حمایت مالی هستند که هدف آنها تأمین ثبات درآمد و حمایت اجتماعی از افراد بیکار یا نیمه‌بیکار است. این سیاست‌ها، اجزای اصلی دولت‌های رفاه مدرن هستند که برای کاهش آثار اقتصادی و اجتماعی از دست دادن شغل و تضمین یک استاندارد زندگی اساسی در دوره‌های بیکاری طراحی‌ شده‌اند. برنامه‌های این سیاست در قالب بیمه بیکاری، کمک‌های بیکاری، طرح‌های بازنشستگی زودهنگام، طرح‌های کار کوتاه‌مدت، مقرری ازکارافتادگی و پرداخت حق بازخرید قابل ‌اجراست.

تحقیقات اخیر نشان‌ می‌دهد که اثربخشی اجرای سیاست‌های غیرفعال بازار کار بسته به شرایط اقتصادی و چارچوب نهادی یک کشور متفاوت است. به‌عنوان مثال، در اقتصادهای نوظهور و در حال ‌توسعه با بخش‌های غیررسمی بزرگ، اثربخشی سیاست‌های غیرفعال بازار کار، محدود و کم‌رنگ است و باید با رویکردهای جایگزین و منعطف تکمیل شود. همچنین از آنجایی که بازار کار متأثر از تحولات فناورانه، جهانی ‌شدن و تحولات جمعیتی است، ضروری است که در مطالعات آینده، ایجاد تعادل بین حمایت اجتماعی و شرایط بازار کار و همچنین رویکردهای نوآورانه برای ادغام سیاست‌های فعال و غیرفعال، مبنای کار قرار گیرد.

معمولاً کشورها، به‌دلیل نرخ بالای بیکاری، بی‌ثباتی اقتصادی و فشارهای اتحادیه کارگری اجرای سیاست‌های غیرفعال بازار کار را در دستورکار خود قرار می‌دهند. برای اجرای این سیاست، در کشورهای مختلف، منابع مختلفی در نظر گرفته‌ می‌شود و منابع مالی آن یا صرفاً از طریق کارفرما و یا ترکیبی از مشارکت کارگر و کارفرما و یا دولت تأمین می‌شود. تجربه اجرای این سیاست در سطح دنیا نشان ‌می‌دهد که اجرای موفق و اثربخش این سیاست، مستلزم رعایت نکات زیر است:

• ترکیب سیاست‌های غیرفعال و فعال بازار کار،
• پیش‌بینی انعطاف در برنامه سیاست‌های غیرفعال به تناسب شرایط اقتصادی و تحولات بازار کار،
• گسترش سطح پوشش و معیارهای واجد شرایط بودن،
• ارزیابی‌های منظم و دقیق و وجود نهادهای قوی برای اجرا و نظارت،
• پیش‌بینی منابع مالی پایدار،
• رعایت انسجام بین این سیاست و سایر سیاست‌های حمایتی، ازجمله؛ سیاست‌های بازنشستگی، سیاست‌های آموزشی و پرورشی و سایر سیاست‌های حمایتی از قبیل تأمین مسکن و...،
• رعایت توازن و هماهنگی در میزان سخاوتمندی این سیاست.

در ایران، همانند سایر کشورها، لزوم حمایت از بیکاران در قوانین مختلف کشور (قانون اساسی کشور اصل (29) و قوانین برنامه توسعه (برنامه چهارم، پنجم و ششم توسعه) دیده شده است. بااین‌حال، در نظام حقوقی کشور ما، حمایت از بیکاران صرفاً در قالب نظام بیمه‌ای صورت می‌گیرد که برای بیکاران قبلاً شاغل پیش‌بینی شده است و نظام کمک بیکاری (غیربیمه‌ای) وجود ندارد.

کلیت رویکرد حمایت از بیکاران در ایران در دو بخش بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد دیده شده است که هر یک براساس قانون مربوطه به‌خود تعریف و تنظیم شده‌اند. به‌عنوان مثال، سیاست بیمه بیکاری به‌موجب قانون بیمه بیکاری مصوب 24 خرداد 1366 اجرا شده است.

آسیب‌شناسی اجرای بیمه بیکاری در ایران نشان ‌می‌دهد که رویکرد کلی این طرح در ایران، سهل‌گیرانه و سخاوتمندانه است و به همین دلیل، غالباً با اجرای سیاست‌های فعال بازار کار، توانمند‌سازی بیکاران و انگیزه یافتن شغل جدید همخوانی ندارد و به‌دلیل فقدان سیستم نظارتی کارآمد و همچنین نبود اطلاعاتی جامع از بیکاران، امکان رصد تلاش بیکاران و مقرری‌بگیران برای یافتن شغل در کشور وجود ندارد و دامنه پوشش این طرح شامل تعداد محدودی از بیکاران (بیکاران قبلاً شاغل) است و سایر بیکاران از هرگونه نظام حمایتی محروم هستند.

همچنین، رویکرد حمایتی حاکم در این برنامه، با نحوه تأمین مالی در نظر گرفته شده در قانون بیمه بیکاری تناسب ندارد. کما اینکه در این میان به‌دلیل فقدان توازن بین منابع و مصارف صندوق بیمه بیکاری و همچنین نبود شفافیت در هزینه‌کرد، منابع، فقدان مشارکت دولت و کارگر در تأمین مالی و بلاتکلیفی روش تأمین کسری منابع صندوق بیمه بیکاری در قانون، امکان سوءاستفاده برای دریافت مقرری بیمه بیکاری از طریق تبانی بین کارگر و کارفرما، افزایش مبلغ مقرری در هر سال به تناسب افزایش دستمزد، هم مشکلات تأمین مالی این سیاست را بیشتر کرده است. در کنار این موارد، عدم پیش‌بینی تحولات اقتصاد کلان و شرایط بازار کار و ابهامات موجود در قانون بیمه بیکاری، تفاسیر چندگانه و عدم اجرای سلیقه‌ای قانون یکی دیگر از نواقص نظام بیمه بیکاری فعلی است. صرف نظر از انتقادات و نواقصی که در محتوای قانون بیمه بیکاری هست، این قانون در تحقق اهداف اصلی خود (حمایت از شاغلین تابع قانون کار در مقابل بیکاری و حمایت از شاغلین که به‌طور غیرارادی بیکار شده‌اند) هم به‌خوبی عمل نکرده است. به‌عنوان مثال، اجرای بیمه بیکاری در زمان شیوع بیماری کرونا، هم از نظر تعداد افراد تحت پوشش و هم از نظر میزان مقرری پرداختی، عملکرد رضایت‌بخشی نداشته است.

نکته مهم این است که با توجه به گذشت بیش از سه دهه از اجرای قانون بیمه بیکاری و مشخص شدن چالش‌ها و کمبودها و نیز وجود تجارب جهانی درخصوص اجرای بیمه بیکاری در بیش از 150 کشور دنیا و همچنین استانداردهای سازمان بین‌المللی کار، ضرورت اصلاح قانون بیمه بیکاری با توجه به تغییر و تحولات در حوزه کار (ماهیت و طبیعت کار، نوع قراردادها، شیوه‌های نوین کار با پیشرفت تکنولوژی و...)، متأسفانه نه در قانون بیمه بیکاری و نه در قانون کار هیچ‌گونه اصلاحاتی در طی این سال‌ها صورت نپذیرفته است و هیچ اراده‌ای نه در دولت و نه در مجلس در این خصوص وجود ندارد و بعضاً با ارائه لوایح پیشنهادی، موضوع به بن‌بست می‌رسد و فقدان سیستم بیمه بیکاری جامع و فراگیر در ایران و نبود مشارکت دولت و کارگر (بیمه‌پرداز) در تأمین منابع بیمه بیکاری، حمایت مطلوب بیمه بیکاری و کمک‌های بیکاری را غیرممکن می‌سازد.

برنامه دیگر سیاست‌های غیرفعال در ایران، اجرای طرح بازنشستگی پیش از موعد است که به‌موجب قانون بازنشستگی پیش از موعد مصوب 28 اردیبهشت 1367 در حال اجراست. این برنامه، شامل بازنشستگی زنان با سن و سابقه کاری کمتر، بازنشستگی پیش از موعد مشاغل سخت و زیان‌آور و سایر قوانین از این‌ دست است، هدف از اجرای آن، معمولاً کاهش نرخ بیکاری جوانان است. اما در عمل، با بازگشت دوباره بازنشسته‌ها به بازار کار، به‌دلیل تشدید بحران‌های اقتصادی کشور و کاهش شدید ارزش دستمزد در ایران، اجرای این سیاست از هدف اصلی دور شده است. البته، در این میان دارای بودن مزایای استخدام بدون بیمه و دستمزد کم بازنشسته‌ها در مقایسه با جوانان و سلامتی افراد بازنشسته به‌دلیل بازنشستگی زود‌هنگام هم بی‌تأثیر نیست. علاوه‌بر این، اجرای طرح بازنشستگی پیش از موعد چالش‌های متعددی را برای نظام بازنشستگی کشور هم ایجاد کرده است. ازجمله این موارد، افزایش بار مالی بر صندوق‌ها، کاهش منابع مالی صندوق‌ها، افزایش فشار بر بودجه دولت، کمبود نیروی کار ماهر و با تجربه، کاهش فرصت فرصت انتقال مهارت‌ها و دانش افراد با تجربه به نسل‌های جوان و افزایش اشتغال غیررسمی را برشمرد.

به‌طور‌کلی، آسیب‌شناسی اجرای سیاست‌های غیرفعال بازار کار در ایران نشان‌ می‌دهد که در وهله نخست باید، نظام حکمرانی کشور ناکارآمدی اجرای سیاست بیمه بیکاری و بازنشستگی پیش از موعد را بپذیرد و عزم و اراده جدی جهت اصلاح این ساختار به‌کار گیرد. در کنار این موارد، باید در بازطراحی سیاست‌های غیرفعال بازار کار موارد زیر حتماً مدنظر قرار گیرد:

• ایجاد سامانه‌های اطلاعاتی از همه بیکاران و تشکیل نهادهای نظارتی قوی و کارآمد،
• پیش‌بینی منابع مالی پایدار و پیش‌بینی مشارکت مالی همزمان کارگر، دولت و کارفرما،
• تدوین سیاست‌های غیرفعال منعطف با قابلیت اجرا در شرایط نرمال و بحران اقتصادی و لحاظ تحولات اقتصاد کلان و بازار کار،
• توانمند‌سازی بیکاران و ترکیب این سیاست با سیاست‌های فعال بازار کار،
• اجرای برنامه‌های متنوع حمایتی ازجمله کمک‌های بیکاری و طرح‌های کار کوتاه‌مدت،
• گسترش افراد تحت پوشش،
• هماهنگی و انسجام با سایر سیاست‌های حمایتی.