خلاصه مدیریتی

بیان /‌شرح مسئله

سرشماری جمعیت که اصطلاحاً سرشماری عمومی نفوس و مسکن نیز نامیده می‌شود، فرایند گردآوری، ارزیابی، تجزیه‌وتحلیل و انتشار اطلاعات جمعیتی، اقتصادی و اجتماعی مربوط به افراد یک کشور در یک زمان مشخص است. تجربه‌های علمی و عملی دنیا نشان از آن دارد که اتکای صرف بر آمارهای حاصل از نمونه‌گیری و حتی سرشماری‌های سنتی برای تصمیم‌گیری‌های خرد و کلان حاکمیتی کفایت نمی‌کند. این نوع سرشماری نه‌تنها زمان و هزینه زیادی را به خود اختصاص می‌دهد، بلکه به‌دلیل اتکای آن به خوداظهاری دارای خطا نیز است. ازاین‌رو، حرکت به سمت سرشماری ثبتی مبنا حدود 50 سال است که در دستور کار کشورها قرار گرفته است.

سرشماری ثبتی مبنا روشی برای تولید داده و اطلاعات در مورد جمعیت و ویژگی‌های آن از طریق پیوند منابع داده‌های اداری و آماری موجود بدون استفاده از سرشماری میدانی است. آنچه تحقق این سرشماری را ممکن می‌سازد، امکان تبادل و تحلیل ریزداده‌های اداری در قالب ثبت‌های آماری، به‌منظور سنجش اطلاعات جمعیتی، اقتصادی و اجتماعی کشور است.

مرکز آمار ایران به‌عنوان متولی برگزاری سرشماری در کشور وظیفه گذار از سرشماری عمومی نفوس و مسکن (روش سنتی و متکی به خوداظهاری) به سرشماری ثبتی مبنا را دارد. این گذار نیازمند پیش‌نیازهای اولیه‌ای است که مهم‌ترین آنها، تطبیق فرایند طراحی شده در زمینه تحقق این سرشماری در مرکز آمار ایران، با قوانین ملی مصوب در زمینه تبادل داده شامل قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی و قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (ماده 107) است.

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

بررسی‌های به عمل آمده در زمینه فرایند پیشنهادی مرکز آمار ایران برای اجرای سرشماری ثبتی مبنا و فرایند بین‌المللی مصوب در این زمینه و تطبیق آن با قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی به‌عنوان تنها قانون ملی مصوب در زمینه تبادل داده بین‌دستگاهی و ماده (107) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان سازوکار هوشمندسازی جریان داده در کشور، نشان از وجود دو چالش کلان دارد که عملاً اجرای این سرشماری در کشور را با مشکلات جدی مواجه کرده ‌است.

نخست آنکه در فرایند طراحی ‌شده توسط مرکز آمار ایران از اقداماتی نام برده شده که صراحتاً با مواد قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی در تضاد است. همچون «تدوین استاندارد تبادل داده» که عطف به ماده (2) قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی، بر‌عهده شورای عالی فضای مجازی است و یا «ایجاد اتاق امن برای انبارش داده» که صراحتاً با منطق حاکم طراحی شده در قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی مغایرت دارد.

چالش دوم شناسایی شده در زمینه عدم تحقق این سرشماری در ایران، ناظر بر عدم تطبیق فرایند طراحی شده در مرکز آمار ایران با رویکرد هوشمندسازی دولت در ماده (107) قانون برنامه هفتم پیشرفت است. در بند «الف» این ماده، به‌ضرورت اتصال مراکز داده اصلی و پشتیبان دستگاه‌های اجرایی به زیرساخت یکپارچه ابری دولت هوشمند اشاره شده و طراحی آیین‌نامه اجرایی این بند نیز به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات با همکاری وزارت اطلاعات سپرده شده است. از‌این‌رو، فعالیت مراکز داده با طراحی صورت پذیرفته در قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی  به‌عنوان نقطه شروعی برای ایجاد زیرساخت یکپارچه دولت هوشمند در برنامه هفتم مدنظر قرار گرفته است و منطقاً مرکز آمار ایران نیز همچون سایر متولیان پایگاه‌های داده ملی نیاز است تا به تطبیق ساختار خود با فرایند هوشمندسازی کشور بپردازد.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های حاصل از این گزارش، توصیه‌ها و پیشنهادهای سیاستی زیر به‌عنوان راهکارهای پیشنهادی برای تحقق این سرشماری ارائه می‌شود.

• با توجه به تخصص و مأموریت مرکز آمار ایران در زمینه تولید و ارائه آمارهای رسمی و سنجش کیفیت این آمارها، پیشنهاد می‌شود، استانداردها و الگوریتم‌های لازم برای پردازش و تحلیل ریزداده‌های اداری لازم برای اجرای سرشماری ثبتی مبنا و قالب تبدیل ثبت‌های اداری به ثبت‌های آماری توسط دستگاه‌های اجرایی متولی ثبت‌های پایه، توسط مرکز آمار ایران طراحی و به تصویب کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی برسد. درنتیجه اجرای این پیشنهاد، ثبت‌های اداری براساس نیاز مرکز آمار ایران به ثبت‌های آماری تبدیل می‌شود. در راستای همراه کردن دستگاه‌ها در راستای تبدیل ثبت‌های اداری به ثبت آماری، پیشنهاد می‌شود شناسه بودجه‌ای زیر در قانون بودجه 1404 در نظر گرفته شود:

• (شناسه بودجه‌ای ۷۰۱۳۲) - ت- در اجرای سرشماری نفوس و مسکن ثبتی مبنا در سال ۱۴۰۵ و اجرای آزمایشی آن در سال ۱۴۰۴، دستگاه‌های اجرایی متولی ثبت‌های پایه جمعیت، آدرس، املاک و مستغلات و کسب‌وکار و فعالیت مکلف‌اند با رعایت قانون مدیریت داده و اطلاعات در سقف اعتبارات مصوب خود نسبت به تهیه داده‌های مورد نیاز مرکز آمار ایران اقدام و براساس مصوبه کارگروه تعامل‌پذیری، داده‌ها و اطلاعات را حداکثر تا خردادماه سال ۱۴۰۴ در اختیار مرکز آمار ایران قرار دهند. ‌با وجود تشکیل ستاد ملی سرشماری ثبتی مبنا در سال 1399، اعتبارات مورد نیاز برای همراه کردن دستگاه‌های اجرایی در بودجه سال‌های 1400 تا 1403 در نظر گرفته نشده است. با وجود آنکه همراه کردن این دستگاه‌ها، یکی از گام‌های مهم در راستای اجرای سرشماری ثبتی مبناست.

• با توجه به‌ضرورت تحلیل برخی از ثبت‌های آماری به‌منظور احصای ثبت‌های تکمیلی و در راستای تطبیق با بند «الف» ماده (107) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، تغییر رویکرد پردازشی مرکز آمار ایران از پردازش OLTP(پردازش معاملات آنلاین) به پردازش OLAP (پردازش تحلیلی آنلاین)، به‌منظور امکان تحلیل ثبت‌های آماری در زیرساخت یکپارچه ابری دولت هوشمند، پیشنهاد می‌شود. این پیشنهاد، با چالش اصلی عدم توفیق وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در استقرار زیرساخت یکپارچه ابری دولت هوشمند تا پایان سال اول برنامه و عملاً عدم اجرای سرشماری ثبتی مبنا در سال 1405 مواجه است. در راستای مقابله با این چالش، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

• عطف به بند «الف» ماده (107) آیین‌نامه اجرایی اتصال دستگاه‌ها به زیرساخت یکپارچه ابری دولت هوشمند، پیشنهاد می‌شود طراحی این آیین‌نامه با تمرکز بر دستگاه‌های متولی ثبت‌های پایه در دستور کار قرار گیرد.
• استفاده از رویکردهای جایگزین زیرساخت یکپارچه ابری همچون مدل ابری فدرالی یا ابرهای بخشی‌/ منطقه‌ای برای امکان برگزاری سرشماری در سال 1405 و سپس ارتقای این رویکردها تا حصول زیرساخت یکپارچه ابری برای دولت.

1. مقدمه

سرشماری عمومی نفوس و مسکن یکی از عمده‌ترین راه‌های شناخت وضعیت کشورها، جهت برنامه‌ریزی، نظارت، کنترل و ارزیابی خدمات و فعالیت‌های ملی و منطقه‌ای است [1]. شمارش جمعیت از دیرباز مورد توجه کشورهای جهان بوده است و همواره دولت‌ها کوشیده‌اند تا از این طریق، جمعیت کشور و برخی از ویژگی‌های عمده‌ مربوط به آن را جمع‌آوری کنند.

سرشماری عمومی جمعیت به روش سنتی معمول در فواصل زمانی 5 یا ۱۰ سال یک‌بار اجرا می‌شود. در کشور ایران نیز این سرشماری از سال ۱335 آغاز شده و تا به امروز در حال اجر‌است [2]. تمام سرشماری‌های انجام شده تاکنون به شیوه سنتی بوده است (منظور از سرشماری سنتی، بدون استفاده از رویکرد ثبتی مبناست و عبارت «سنتی» استنادی به حضوری یا اینترنتی بودن سرشماری ندارد) که با عملیات بسیار پیچیده و هزینه‌بر مراجعه حضوری به خانوار و تکمیل اطلاعات پرسش‌نامه براساس خود‌اظهاری توأم بوده است. اگرچه نتایج حاصل از سرشماری‌های سنتی بسیار با ارزش است، اما افزایش جمعیت کشورها و افزایش روز افزون تقاضاهای آماری کاربران و سیاستگذاران در‌خصوص اطلاعات آماری بیشتر و دقیق‌تر و در فواصل زمانی کوتاه‌تر، کشورها را بر آن داشته است تا به‌سمت استفاده از روش‌های بهینه‌تر برای انجام سرشماری پیش بروند [3].

آنچه حرکت به‌سمت سرشماری ثبتی مبنا را ضروری ساخته است، عملیات بسیار پیچیده و هزینه‌بر انجام سرشماری حضوری به‌دلیل نیاز به استخدام نیروی کار موقت عظیم برای جمع‌آوری داده‌های میدانی (سرشماری‌کنندگان، سرپرستان و مدیران) و چاپ، توزیع و پردازش تعداد بسیار زیادی از فرم‌هاست [4]. علاوه‌بر‌این، شمارش گروه‌های جمعیتی خاص، به‌ویژه گروه‌هایی با جابه‌جایی بالا و اقامتگاه‌های متعدد، شناسایی ویژگی بخشی از جمعیت را مشکل می‌سازد [5]. در‌نهایت، سرشماری سنتی معمولاً تنها هر 10 سال یک‌بار (به‌دلیل هزینه و پیچیدگی آن) انجام می‌شود و نتایج آن اغلب تنها پس از مدت زمان نسبتاً طولانی پس از جمع‌آوری داده‌ها در دسترس قرار می‌گیرد؛ درحالی‌که، بسیاری از کاربران، به‌ویژه سیاستمداران مایل‌اند اطلاعات به‌موقع‌تر و به‌روز‌تری را داشته باشند [6].

با توجه به‌ضرورت اجرای سرشماری ثبتی مبنا و مشاهده تجارب موفق کشورها در این زمینه، هیئت‌وزیران در جلسه 1399/02/24 به پیشنهاد شماره 715965، مورخ 1398/12/10 مرکز آمار ایران را در راستای نوسازی نظام اداری کشور و با هدف افزایش سرعت و کاهش هزینه اجرا و بار پاسخ‌گویی، مکلف به تشکیل ستاد سرشماری عمومی نفوس و مسکن ثبتی مبنا و اجرای این سرشماری از سال 1405 کرده است [7]. در ماده (2) مصوبه مذکور نیز، کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و نهادهای عمومی غیر‌دولتی مکلف شده‌اند هر‌نوع ریز‌داده و اطلاعات آماری مورد نیاز را در چارچوب ماده (9) قانون مرکز آمار ایران (وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی با انجام آمارگیری‌های جاری مکلف‌اند هر‌نوع اطلاعات آماری که مورد احتیاج باشد در اختیار مرکز آمار ایران بگذارند)، بدون اخذ وجه در اختیار مرکز آمار ایران قرار دهند. براساس دستورالعمل‌های فوق، مبنای تحقق سرشماری ثبتی مبنا، امکان دسترسی مرکز آمار ایران به ریزداده‌ها و اطلاعات برخی از سازمان‌های دولتی است.

علاوه‌بر‌این مصوبه، در سومین برنامه ملی توسعه آمار کشور (1400-1396)، شورای عالی آمار «تولید و انتشار آمارهای رسمی مورد نیاز ذی‌نفعان داخلی و بین‌المللی، با رعایت اصول بنیادین آمارهای رسمی و به‌کارگیری فناوری‌ها و روش‌های مدرن به‌ویژه ثبتی مبنا» را به‌عنوان مأموریت نظام آماری کشور مصوب کرده ‌است. همچنین، در تدوین چهارمین برنامه ملی توسعه آمار کشور (1406-1402) نیز تداوم مدرن‌سازی نظام آماری با تأکید بر اجرای موفق سرشماری ثبتی ‌مبنا در سال ۱۴۰۵ مورد تأکید قرار گرفته است.

از‌سوی‌دیگر، در راستای ساماندهی به تبادل داده بین دستگاه‌های دولتی، قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی مورخ 1401/08/10 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. در ماده (7) این قانون، «تبادل داده‌ها و اطلاعات بین دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون با دستگاه‌های اجرایی و یا کسب‌وکارها با رعایت اصول حفاظتی و امنیتی برعهده «مرکز ملی تبادل اطلاعات» وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات است». در تبصره همین ماده، نیز «ایجاد مراکز تبادل اطلاعات موضوعی یا منطقه‌ای به‌منظور مدیریت بهینه تبادل داده‌ها و اطلاعات تحت نظارت مرکز ملی تبادل اطلاعات و تصویب کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی بلامانع» اعلام شده ‌است.

براساس آنچه گفته شد، سرشماری عمومی نفوس و مسکن در ایران به‌عنوان یک ابزار کلیدی برای شناخت وضعیت جمعیت، از سال 1335 به‌صورت سنتی هر 5 یا 10 سال یک‌بار انجام شده است. این روش به‌دلایل هزینه‌بر و پیچیدگی‌های اجرایی، از‌جمله نیاز به استخدام نیروی کار موقت و مشکلات در شناسایی گروه‌های خاص جمعیتی، با چالش‌های جدی مواجه است. به همین دلیل، ضرورت گذار به‌سمت سرشماری ثبتی مبنا در قوانین مرکز آمار ایران، به‌عنوان متولی اجرای سرشماری، مورد تأکید قرار گرفته است. همچنین، تنها قانون ملی طراحی شده در زمینه تبادل داده بین‌دستگاهی نیز (قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی)، تحقق این سرشماری را ممکن ساخته است. با‌این‌حال، بررسی‌ها نشان‌می‌دهد که مشکلاتی در اجرای پیش‌نیازهای تحقق این سرشماری در سال 1405 وجود دارد و این امر مانع از دستیابی به اهداف مورد نظر شده ‌است. بنابراین، در این گزارش تلاش شده‌ تا با بررسی قوانین داخلی، رویکردهای بین‌المللی و نیاز مرکز آمار ایران برای اجرای این سرشماری، به موانع اصلی عدم تحقق این سرشماری در موعد مقرر آن پرداخته شود.

‫2. پیشینه‌ پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

در زمینه موضوع سرشماری ثبتی مبنا، ضرورت و راهکار اجرای آن در کشور، تاکنون گزارشی توسط مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر نشده است. اما در ادبیات علمی منتشر شده در ایران، به‌ضرورت این موضوع و ارائه پیشنهادهایی در زمینه اجرایی‌سازی آن پرداخته شده است. به‌عنوان مثال، در مقاله منتشر شده در این زمینه با عنوان «تأملاتی درباره اجرای سرشماری ثبتی مبنا در ایران» چالش اصلی کشور در زمینه اجرای این سرشماری، تفاوت کیفی آمارهای ثبت شده در دستگاه‌های دولتی، با آمارهای مورد انتظار در اهداف آماری و ضرورت ایجاد پایگاه‌های ثبتی بیان شده است [8]. همچنین کتاب ارزشمند آمارهای ثبتی مبنا روش‌های آماری برای داده‌های اداری که به همت پژوهشکده آمار ایران ترجمه شده است، مفاهیم، اصول و مبانی نظری آمارگیری ثبتی را بیان می‌کند و چگونگی نظام‌مند کردن استفاده آماری از داده‌های اداری و توسعه پایه‌های نظری ایجاد یک سیستم جامع ثبت‌های آماری را نشان می‌دهد.

آنچه به‌صورت تجمیعی از ادبیات موجود در این زمینه قابل احصاست، ضرورت طراحی پایگاه‌های ثبتی براساس استانداردهای آماری و کیفیت مورد نیاز و ثبت شناسه یکتا به‌منظور تسهیل و تسریع اجرای سرشماری ثبتی مبنا در ایران است.

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

بررسی اسناد قانونی در زمینه موضوع سرشماری ثبتی مبنا نشان از وجود قوانین، برنامه‌ها و دستورالعمل‌هایی دارد که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم، به این سرشماری یا الزامات اجرایی آن اشاره کرده‌اند.

همان‌طور که پیشتر اشاره شد، ضرورت سرشماری ثبتی مبنا برای نخستین‌بار در سومین برنامه ملی توسعه آمار کشور (1396-1400)، اشاره شده و در تدوین چهارمین برنامه ملی توسعه آمار کشور (1406-1402) نیز مورد تأکید قرار گرفته است. در ماده (3) در سومین برنامه ملی توسعه آمار به موارد زیر در راستای تحقق آمار ثبتی مبنا، به‌عنوان راهبردهای کلان نظام آماری اشاره شده است:

• بند «2» ماده (3): تصویب قوانین و مقررات تضمین‌کننده‌ جریان یک‌طرفه ریز‌داده‌های اداری مورد نیاز نظام جامع ثبت‌های آماری ایران به مرکز آمار ایران؛
• بند «5» ماده (3): کاهش تدریجی آمارگیری‌های سنتی و جایگزینی آن با آمارهای ثبتی ‌مبنا؛
• بند «6» ماده (3): تأمین، توسعه و استقرار زیر‌ساخت‌های فناوری در راستای مدرن‌سازی نظام آماری و تأکید بر پیاده‌سازی نظام جامع ثبت‌های آماری ایران.

در راستای برنامه‌ریزی برای تحقق آمار ثبتی مبنا، به پیشنهاد هیئت‌وزیران در جلسه مورخ 1399/02/24 به شماره 715965 و به‌استناد اصل یک‌صد و سی‌و‌هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران [7]:

• در اجرای ماده (10) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور- مصوب 1395 - مرکز آمار ایران مکلف است در راستای نو‌سازی نظام آماری کشور و با هدف افزایش سرعت و کاهش هزینه اجرا و نیز کاهش بار پاسخ‌گویی، با تشکیل «ستاد ملی سرشماری عمومی نفوس و مسکن ثبتی‌ مبنا» با عضویت سازمان برنامه و بودجه کشور (رئیس ستاد) و وزارتخانه‌های کشور، ارتباطات و فناوری اطلاعات، راه و شهرسازی، آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری، تعاون، کار و رفاه اجتماعی، فرهنگ و ارشاد اسلامی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، نیرو و دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و سازمان‌های اداری و استخدامی کشور، ثبت ‌اسناد و املاک کشور و صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و مرکز آمار ایران (دبیر)، سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1405 و پس از آن در دوره‌های زمانی معین را با رویکرد ثبتی مبنا اجرایی کند. دبیرخانه ستاد مذکور در مرکز آمار ایران مستقر خواهد بود.
• کلیه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و نهادهای عمومی غیردولتی، مکلف‌اند ضمن همکاری کامل با مرکز آمار ایران، هر‌نوع ریزداده و اطلاعات آماری مورد نیاز را در چارچوب ماده (9) قانون مرکز آمار ایران، بدون اخذ وجه در اختیار مرکز یاد شده قرار دهند.

همان‌طور که قابل ملاحظه است، در مصوبه هیئت‌وزیران، کلیه نهادهای نام برده شده در قانون، موظف به ارائه هر‌نوع ریزداده و اطلاعات آماری مورد نیاز در راستای اجرای سرشماری ثبتی مبنا هستند. بدیهی است که نخستین گام در راستای دسترسی مرکز آمار به اطلاعات نهادهای دیگر، طراحی سازوکاری برای انتقال داده‌ها بین دستگاه‌هاست. در کشور ایران، تنها قانون موجود در زمینه انتقال داده‌ها و اطلاعات بین‌دستگاهی، قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی است.

براساس ماده (7) این قانون، تبادل داده‌ها و اطلاعات بین دستگاه‌ها و نهادهای مشمول این قانون با دستگاه‌های اجرایی و یا کسب‌وکارها با رعایت اصول حفاظتی و امنیتی بر‌عهده مرکز ملی تبادل اطلاعات» وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات است. در تبصره این ماده نیز بیان شده است که ایجاد مراکز تبادل اطلاعات موضوعی یا منطقه‌ای به‌منظور مدیریت بهینه تبادل داده‌ها و اطلاعات تحت نظارت مرکز ملی تبادل اطلاعات و تصویب کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی بلامانع است.

بنابراین، مفاد قانون و الزامات طراحی شده توسط اسناد مصوب مرکز آمار ایران نشان می‌دهد که دسترسی مرکز آمار به اطلاعات مورد نیاز برای تحقق سرشماری ثبتی مبنا، نیازمند تطبیق فرایندها و سازوکارهای تبادل داده با «قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی» به‌عنوان تنها قانون مصوب در این زمینه است. این تطابق می‌تواند به تسهیل روند سرشماری و افزایش دقت و صحت داده‌های جمع‌آوری ‌شده کمک کند.

3. نگاهی بر نحوه اجرای سرشماری در جهان با تمرکز بر فرایند اجرای سرشماری ثبتی مبنا

روش‌های متعددی برای سرشماری نفوس و مسکن وجود دارد، اما رویکردهای اصلی در زمینه سرشماری شامل سرشماری سنتی، سرشماری ترکیبی و سرشماری ثبتی مبنا هستند. منظور از سرشماری سنتی، سرشماری براساس شمارش مستقیم همه افراد و جمع‌آوری اطلاعات در مورد ویژگی‌های آنها از طریق تکمیل پرسش‌نامه‌های سرشماری به‌صورت کاغذی یا الکترونیکی است [8].

از دهه 1990، تعدادی از کشورهای دیگر در اروپا روش‌های نوآورانه‌ای را برای انجام سرشماری ایجاد کرده‌اند که استفاده از داده‌های اداری را با مجموعه محدودی از داده‌ها از شمارش میدانی جمعیت برای متغیرهای خاص ترکیب می‌کند. تحت این رویکرد که سرشماری ترکیبی نامیده می‌شود، جمع‌آوری داده‌های میدانی می‌تواند کل جمعیت یا فقط یک نمونه را پوشش دهد. اغلب این رویکرد در گذار از یک سرشماری سنتی به یک سرشماری ثبتی مبنا اتخاذ می‌شود [9].

شکل 1 نمایی از روند تغییر رویکردهای سرشماری را در کشورهای عضو اتحادیه اروپا نشان ‌می‌دهد. در دور سرشماری سال 2000، تنها چند کشور سرشماری ثبتی مبنا یا ترکیبی (به‌ترتیب 3 و 5 کشور) را انجام دادند و سرشماری سنتی همچنان محبوب‌ترین رویکرد در منطقه بود (چهل کشور). با‌این‌حال، در دور سال 2010، افزایش قابل‌توجهی در تعداد کشورهایی که سرشماری ثبتی مبنا (از 3 به 9) یا سرشماری ترکیبی (از 5 به 10) را انجام می‌دهند قابل مشاهده ‌است. براساس اطلاعات مربوط به برنامه‌های آزمایشی برای دور سال 2020، روند دور شدن از سرشماری سنتی ادامه دارد: از 48 کشور عضو اتحادیه اروپا که اطلاعاتی در زمینه نحو سرشماری از آنها در دسترس است، 14 کشور قصد دارند سرشماری ثبتی مبنا را انجام دهند (29 درصد) و 12 کشور در حال برنامه‌ریزی برای انجام سرشماری ترکیبی (25 درصد) هستند و 22 کشور به سرشماری سنتی خود (46 درصد) ادامه می‌دهند [10].

شکل 1. نمودار روش‌های سرشماری در کشورهای اتحادیه اروپا [10]

علاوه‌بر کشورهای اتحادیه اروپا، روند حرکت به‌سمت سرشماری ثبتی مبنا در کشورهای آسیایی و اقیانوسیه نیز قابل مشاهده است. در سال 2010، سرشماری‌های سنتی رایج‌ترین سرشماری در آسیا و اقیانوسیه بوده که رقم مربوط به آن کمی بالاتر از سطح جهانی و 94 درصد اعلام شده است. در این زمان، تنها دو کشور سنگاپور و ترکیه، سرشماری ترکیبی را در دستور کار خود قرار داده و سرشماری ثبتی مبنا نیز توسط هیچ کشوری در این منطقه مورد استفاده قرار نگرفته است. در سال 2020، حدود 2 درصد از کشورها، سرشماری کامل ثبتی مبنا را انجام دادند، 12 درصد ثبت‌های ترکیبی با شمارش کامل و 7 درصد ثبت‌های ترکیبی را اعلام کرده‌اند. نمایی از روند تغییر نحوه سرشماری از سال 2010 تا 2020 در منطقه آسیا و اقیانوسیه در شکل 2 ارائه شده است [11].

شکل 2. نمودار روش‌های سرشماری در آسیا و اقیانوسیه [11]

اطلاعات موجود در زمینه روند تغییر سرشماری نشان از آن دارد که سرشماری ثبتی مبنا، در حال تبدیل شدن به رویکرد اصلی سرشماری در جهان است، اما حرکت از سرشماری سنتی به ثبتی مبنا نیازمند الزاماتی است که در بخش بعدی با بررسی نمونه‌های جهانی، بدان پرداخته شده است.

4. نگاهی بر فرایند طراحی شده برای تحقق سرشماری ثبتی مبنا در ایران و جهان

به‌منظور ارائه توصیه‌هایی جهت تحقق سرشماری ثبتی مبنا در ایران، در این بخش به بررسی فرایند پیشنهادی توسط مرکز آمار ایران و فرایندهای جهانی در زمینه این سرشماری پرداخته شده است. بدین‌منظور تلاش شده تا از کشورهای عضو‌/ غیرعضو اتحادیه اروپا و کشورهای آسیایی به‌منظور بررسی جامعی در این زمینه مورد استفاده قرار بگیرند.

4-1. فعالیت‌های طراحی شده توسط مرکز آمار ایران جهت تحقق سرشماری ثبتی مبنا

فعالیت‌های ضروری در راستای اجرای سرشماری ثبتی مبنا در جدول 1 ارائه شده است. به‌طور‌کلی، دریافت و پاک‌سازی ثبت‌های اداری، پردازش و ایجاد ثبت آماری، آمارگیری از ویژگی‌های خاص نفوس و مسکن و انتشار، چهار فعالیت اصلی در راستای اجرای این سرشماری هستند. جزئیات فعالیت‌های مورد نیاز و زمان‌بندی الزامی جهت انجام هر فعالیت نیز در جدول 1 ارائه شده است.

گفتنی است، منظور از ستون «روز شروع»، روز برنامه‌ریزی شده پس از آغاز فرایند اصلی برای اجرای هر فعالیت است. همان‌طور که قابل ملاحظه است، برخی از فرایندها با یکدیگر هم‌پوشانی دارند.

جدول 1. فهرست فعالیت‌های ضروری جهت تحقق سرشماری ثبتی مبنا [12]

جدول 2. فهرست منابع اداری مورد نیاز و دستگاه تأمین‌کننده جهت تحقق سرشماری ثبتی مبنا [12]

همان‌طور که در شکل 3 قابل ملاحظه است، چارچوب توصیه شده در ادبیات دارای بخش اصلی شامل شناسایی منابع داده، فرایند تبدیل، ساخت ثبت‌های آماری، انتشار خروجی‌ها و اندازه‌گیری‌/ تضمین کیفیت است [12، 13].

4-2. فرایند پیشنهادی کشور آلمان به‌منظور تبدیل تدریجی سرشماری سنتی به ثبتی مبنا

در کشور آلمان، به‌منظور تحقق سرشماری ثبتی مبنا، از رویکرد تدریجی به‌منظور انتقال از سرشماری سنتی به ثبتی مبنا استفاده شده است. در این رویکرد داده‌های سرشماری ثبتی در مورد جمعیت، ساختمان‌ها و واحدهای مسکونی، خانوارها و خانواده‌ها، بازار کار و آموزش تا حدامکان از منابع اداری و آماری موجود استخراج و با استفاده از فرایندهای خودکار به پیوند دادن و پردازش داده‌ها پرداخته خواهد شد. برنامه‌ریزی این کشور بر آن است تا در آینده، داده‌ها تنها در صورتی مستقیماً از شهروندان جمع‌آوری خواهند شد که از سایر منابع در دسترس نبوده یا کیفیت و جزئیات آنها کافی نباشد. فرایند فعلی در زمینه اجرای سرشماری ثبتی مبنا در شکل 3 ارائه شده است [14].

4-2-1. جمعیت

در آلمان، شهروندان موظف به ثبت محل اقامت خود هستند. برای این منظور تمام شهرداری‌ها دارای دفاتر ثبت جمعیت هستند. اطلاعات جمعیت‌شناختی که این دفاتر حاوی آن هستند، مبنای جمع‌آوری آمار جمعیت را فراهم می‌کنند. برای شناسایی صحت پوشش اطلاعات در دفاتر ثبت جمعیت، از رویکرد نشانه‌های حیات استفاده می‌کند تا بررسی کند آیا افراد با سایر ادارات، مانند مؤسسات بیمه بازنشستگی قانونی، در تماس بوده‌اند یا خیر. این بدان‌معناست که داده‌های دفتر ثبت جمعیت با نشانه‌های حیات در سایر داده‌های اداری تطبیق داده می‌شوند.

4-2-2. ساختمان‌ها و واحدهای مسکونی

علاوه‌بر داده‌های مربوط به جمعیت، دفتر سرشماری، اطلاعاتی در مورد ساختمان‌های دارای فضای مسکونی، اقامتگاه‌های مسکونی و واحدهای مسکونی موجود در آنها، همچنین در مورد وضعیت مسکن جمعیت ارائه می‌دهد. این داده‌ها شامل اطلاعاتی در مورد ساختار ساختمان‌ها و موجودی مسکن (مانند نوع ساختمان، سال ساخت یا مساحت کف)، نوع مالکیت و برخی ویژگی‌های مرتبط با انرژی ساختمان‌ها و واحدهای مسکونی است. بااین‌حال، از‌آنجا‌که مجموعه‌های داده موجود در آلمان فقط حاوی مقدار کمی از اطلاعات مورد نیاز برای سرشماری دفتر ساختمان‌ها و واحدهای مسکونی هستند، سرشماری دیگری از ساختمان‌ها و مسکن برای گزارش سال 2031 باید انجام شود. برای این سرشماری، تمام مالکان فضای مسکونی در آلمان مورد بررسی قرار خواهند گرفت.

در آینده، داده‌های اولیه مورد نیاز از طریق یک دفتر ثبت ساختمان‌ها و واحدهای مسکونی که در حال حاضر برای کل آلمان وجود ندارد، تهیه خواهد شد. در راستای ثبت ساختمان‌ها و واحدهای مسکونی قرار است تا دفتری به‌منظور ثبت آدرس طراحی شود که مجموعه مرکزی و به‌روزشونده‌ای از تمام آدرس‌های آلمان را برای آمار رسمی فراهم می‌کند. علاوه‌بر‌این، قرار است این دفتر، اطلاعات اضافی منتخب مانند مختصات جغرافیایی، در دسترس بودن فضای مسکونی یا کاربرد سیستم‌های طبقه‌بندی سرزمینی مختلف را نیز در‌بر‌بگیرد. دفتر ثبت آدرس برای پردازش داده‌های جمعیتی در سرشماری و همچنین کدگذاری جغرافیایی نتایج به‌کار خواهد رفت. همچنین برای سایر آمارهای فدرال و ایالتی در دسترس خواهد بود.

شکل 3. رویکرد کشور آلمان برای اجرای سرشماری ثبتی ترکیبی [14]

4-2-3. خانوارها و خانواده‌ها

دفتر سرشماری همچنین اطلاعاتی در مورد ساختار خانوار و خانواده و همچنین شرایط مسکن جمعیت، مانند اندازه خانوارها یا متوسط مساحت کف واحدهای مسکونی خانوارهای تک‌والدی، ارائه می‌دهد. برای تعیین اعضای یک خانوار مشترک، لازم است منابع داده مختلف، به‌ویژه دفاتر ثبت جمعیت، دفتر ثبت مؤسسات و اقامتگاه‌های جمعی و سرشماری ساختمان‌ها و مسکن، با هم ترکیب شوند. در بلندمدت، ممکن است بتوان از داده‌های یک دفتر ثبت ساختمان‌ها و واحدهای مسکونی نیز استفاده کرد.

همه افراد در آلمان به‌طور مستقل در یک خانوار زندگی نمی‌کنند؛ بنابراین، برنامه‌ریزی برای ایجاد و نگهداری یک دفتر ثبت مؤسسات و اقامتگاه‌های جمعی برای اهداف آماری وجود دارد تا این تسهیلات را شناسایی کند. دفتر ثبت مؤسسات و اقامتگاه‌های جمعی اطلاعاتی در مورد مراکز اقامتی و مشترک، به‌عنوان مثال، برای سالمندان، افراد نیازمند مراقبت، افراد بی‌خانمان یا دانشجویان، ارائه خواهد داد. این دفتر شامل داده‌هایی در مورد نوع مؤسسه، آدرس آن و مالک یا ارائه‌دهنده خواهد بود. هیچ داده‌ای در مورد افراد ساکن در این مؤسسات جمع‌آوری نخواهد شد. دفتر ثبت آدرس برای پردازش داده‌های جمعیتی در سرشماری و همچنین کدگذاری جغرافیایی نتایج در نظر گرفته خواهد شد.

4-2-4. بازار کار

دفتر سرشماری همچنین شامل اطلاعاتی در مورد مشارکت نیروی کار است. این اطلاعات شامل وضعیت فعالیت، یعنی تمایز بین افراد شاغل، افراد بیکار و جمعیت غیرفعال است. در مورد افراد شاغل، متغیرهای بیشتری در مورد وضعیت اشتغال، شغل واقعی، بخش فعالیت اقتصادی و محل کار ثبت می‌شود. تاکنون در آلمان پایگاه داده استاندارد شده‌ای وجود ندارد که این اطلاعات را برای همه گروه‌های مرتبط با بازار کار در‌بر‌بگیرد؛ بنابراین، داده‌های مربوط به مشارکت در بازار کار از منابع داده موجود مانند آژانس اشتغال فدرال، مقامات مالیاتی ایالت‌ها یا آمار کارکنان خدمات عمومی جمع‌آوری خواهد شد. داده‌های مربوط به هر فرد با هم ترکیب و تطبیق داده می‌شوند تا بر‌اساس قواعد کلی و معقول به متغیرها نسبت داده شوند. اگر افراد شاغل بیش از یک شغل در همان زمان داشته باشند، باید فعالیت اصلی آنها تعیین شود. در مورد وضعیت اشتغال، باید بین اشتغال وابسته و خوداشتغالی تمایز قائل شد.

4-2-5. آموزش

علاوه‌بر‌این، دفتر سرشماری داده‌های مربوط به آموزش جمعیت را جمع‌آوری می‌کند. این داده‌ها به بالاترین سطح تحصیلات (مدرک تحصیلی) اشاره دارد. همچنین اطلاعاتی در مورد مشارکت در آموزش، یعنی اینکه آیا افراد در یک زمان مشخص در حال تحصیل یا آموزش هستند یا خیر، ثبت می‌شود. در حال حاضر، داده‌های آموزشی در مورد جمعیت تنها از طریق نظرسنجی‌ها قابل جمع‌آوری هستند، زیرا هیچ دفتر ثبت استاندارد شده‌ای وجود ندارد. هدف از ایجاد یک دفتر ثبت، مسیر آموزشی خارج از دفتر سرشماری است تا یک پایگاه داده آماری آینده ایجاد شود که بتوان، به‌عنوان مثال، اطلاعات مربوط به مدارک تحصیلی جدید می‌تواند به‌طور مستمر از آمار و اطلاعات مرتبط با آموزش جمع‌آوری و تجمیع شود.

بررسی رویکرد کشور آلمان نشان از آن دارد که در این کشور، داده‌ها از منابع اطلاعاتی مختلف جمع‌آوری شده و یا در صورت ضرورت تولید می‌شوند و برای پردازش و ارائه گزارش‌های سرشماری در اختیار سازمان آمار آن کشور قرار می‌گیرند. در این کشور، استانداردهای جمع‌آوری داده، پردازش و انتشار توسط مرکز آمار تهیه شده و با استانداردهای سیستم آماری اروپا و قانون اخلاقی آمار اروپا مطابقت داده می‌شود.

4-3. فرایند پیشنهادی کشور سنگاپور به‌منظور تبدیل تدریجی سرشماری سنتی به ثبتی مبنا

در کشور سنگاپور، سرشماری نفوس و مسکن هر 10 سال یک‌بار انجام ‌می‌شود. در این کشور از سال 2000 به‌بعد از رویکرد مبتنی‌بر ثبت با استفاده از داده‌های اداری از منابع مختلف که در صورت نیاز با نظرسنجی تکمیل می‌شوند، استفاده می‌شود. در این کشور، داده‌های اداری از منابع متعدد ادغام می‌شوند تا اطلاعات جمعیت‌شناختی اساسی مانند سن، جنس و گروه قومی برای کل جمعیت (پوشش کامل) فراهم شود.

شمارش جمعیت اساسی و ویژگی‌هایی مانند سن، جنس و گروه قومی از منابع اداری جمع‌آوری می‌شود. برای اطلاعات تفصیلی که از منابع اداری در دسترس نیست، اداره آمار سنگاپور(DOS)  ز یک نمونه نماینده خانوارها برای جمع‌آوری اطلاعات نظرسنجی می‌کند. در این کشور نیز همچون کشور آلمان، اداره آمار، مسئول اجرای سرشماری است و داده‌های مورد نیاز خود را در صورت وجود از دستگاه‌های دولتی دریافت می‌کند [15].

4-4. فرایند پیشنهادی کشور نروژ به‌منظور تبدیل تدریجی سرشماری سنتی به ثبتی مبنا

در سال ۱۹۶۰ آخرین سرشماری کامل و سنتی در نروژ انجام شد. پس از آن و در سال ۱۹۶۴، دفتر ثبت جمعیت مرکزی در این کشور تأسیس گردید که شماره شناسایی فردی منحصربه‌فردی را معرفی کرد. در سال‌های بعد، تعداد زیادی از ثبت‌های اداری با استفاده از همان شماره شناسایی تأسیس شدند. مرکز آمار نروژ  (SN)آمار مبتنی‌بر ثبت را در چندین زمینه توسعه داد و نقش داده‌های ثبتی در سرشماری‌ها با گذشت زمان افزایش یافت. سرشماری‌های ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۱ همگی براساس جمع‌آوری داده‌های ترکیبی از ثبت‌ها و سرشماری‌های سنتی (در سال ۱۹۹۰ ترکیبی از داده‌های ثبتی و یک نظرسنجی نمونه‌ای) بودند. در سال ۲۰۰۱ تنها اطلاعات مربوط به خانوارها و مسکن از طریق فرم‌های سرشماری جمع‌آوری شد و امروزه سرشماری نفوس و مسکن در نروژ کاملاً مبتنی‌بر ثبت است.

داده‌های سرشماری جمعیت و مسکن از یک سیستم آماری مبتنی‌بر ثبت که بین تعداد زیادی از آمارها مشترک است، جمع‌آوری خواهد شد. این سیستم بر‌پایه سه ثبت اصلی ساخته شده است: ثبت جمعیت مرکزی، ثبت کسب‌وکار و ثبت آدرس‌ها، ساختمان‌ها و مسکن‌ها. تمام واحدهای آماری مرتبط با سرشماری از طریق شماره‌های شناسایی به یکدیگر پیوند داده شده‌اند. افراد، خانواده‌ها و خانوارهای ثبت جمعیت از طریق آدرس محل سکونت به مسکن‌ها و ساختمان‌ها پیوند داده شده‌اند. از طریق ثبت‌های شغلی نیز، افراد شاغل به محل کار خود در ثبت کسب‌وکار، مرتبط شده‌اند.

علاوه‌بر اطلاعات موجود در ثبت جمعیت، تعداد زیادی از ثبت‌های دیگر در سرشماری استفاده می‌شوند: ثبت‌های اشتغال (ثبت‌های شغلی) و بیکاری، آموزش، درآمد (ثبت‌های مالیاتی)، تأمین اجتماعی و برخی ثبت‌های دیگر (مانند مالکیت خودرو). در‌مجموع در این کشور حدود ۳۰ منبع ثبت اصلی و همچنین تعداد زیادی ثبت کوچک‌تر مورد استفاده قرار می‌گیرند.

شکل 4. فرایند سرشماری ثبتی مبنا در نروژ [16]

اگرچه سرشماری براساس داده‌های ثبتی انجام می‌شود، اما بیشتر متغیرهای سرشماری به‌طور مستقیم در منابع اداری موجود نیستند. در زمینه این داده‌ها، مرکز آمار نروژ اطلاعات را از ثبت‌های مختلف ترکیب و آنها را برای به‌دست آوردن متغیرهای مورد نیاز سرشماری پردازش می‌کند. به‌عنوان مثال، برای ساخت متغیر افراد شاغل، داده‌های یازده ثبت مختلف استفاده می‌شود. این امر گاهی به این دلیل است که هیچ ثبت واحدی تمام انواع اشتغال را پوشش نمی‌دهد و قسمتی نیز به این دلیل است که برای به‌دست آوردن کیفیت داده کافی، لازم است چندین منبع ترکیب شوند [16].

نمایی از فرایند سرشماری ثبتی مبنا در نروژ، در شکل 4 ارائه شده است. تمام واحدهای آماری مرتبط با یک سرشماری به‌وسیله شماره‌های شناسایی به یکدیگر پیوند داده می‌شوند. افراد، خانواده‌ها و خانوارهای ثبت جمعیت به مسکن‌ها و ساختمان‌ها از طریق آدرس محل سکونت پیوند داده می‌شوند. از طریق ثبت‌های شغلی، افراد شاغل به محل کار خود در ثبت کسب‌وکارها پیوند داده می‌شوند.

علاوه‌بر اطلاعات موجود در ثبت جمعیت، تعداد زیادی از ثبت‌های دیگر نیز در سرشماری استفاده می‌شوند: ثبت‌های اشتغال (ثبت‌های شغلی) و بیکاری، آموزش، درآمد (ثبت‌های مالیاتی)، تأمین اجتماعی و برخی ثبت‌های دیگر (مانند ثبت مالکیت خودرو). در‌مجموع انتظار می‌رود حدود ۳۰ منبع ثبت اصلی و علاوه‌بر آن تعداد زیادی ثبت کوچک‌تر مورد استفاده قرار بگیرند.

4-5. فرایند پیشنهادی کشور اتریش به‌منظور اجرای سرشماری ثبتی مبنا

کشور اتریش از سال ۲۰۱۱، به‌منظور اجرای سرشماری نفوس و مسکن از یک رویکرد کاملاً مبتنی‌بر ثبت استفاده می‌کند. ازآنجاکه ثبت‌های مختلف که مبنای سرشماری هستند، در گذشته به یکدیگر متصل نبوده‌اند و داده‌ها به‌طور مستقل جمع‌آوری ‌شده‌اند، اغلب مقادیر متفاوتی برای یک متغیر از یک شخص واحد وجود دارد؛ بنابراین، اعتماد به داده‌های گرفته شده از یک ثبت خاص امکان‌پذیر نیست. برای به‌دست آوردن داده‌هایی با کیفیت قابل قبول، اصل افزونگی به‌کار رفته است.

شکل 5. فرایند سرشماری ثبتی مبنا در اتریش [24]

به‌طور مثال، داده‌هایی مانند جنسیت، تاریخ تولد، ملیت و محل اقامت، از بیشتر ثبت‌ها جمع‌آوری شده و در صورت وجود ناهماهنگی میان این داده‌ها، اطلاعات با سایر ثبت‌ها و یا در صورت نیاز درنتیجه ارتباط با افراد اصلاح می‌شوند.

به‌منظور اطمینان از حفاظت از داده‌های شخصی، کمیسیون حفاظت از داده‌های اتریش  (DPC)استفاده از اطلاعات با یک شماره شناسایی شخصی که در چندین ثبت‌نام موجود است (مانند شماره شناسایی اجتماعی) را منع کرد. این دستورالعمل سبب شد تا از ابزاری با عنوان «شماره شناسایی شخصی مخصوص آمار رسمی(bPIN OS) » استفاده شود.

برای سرشماری مبتنی‌بر ثبت، سازمان آمار اتریش داده‌ها را از 8 ثبت اصلی که شامل متغیرهای مورد نیاز به‌موجب قانون است، دریافت می‌کند. آمار اتریش مالک 4 ثبت اصلی است و مالکان سایر ثبت‌ها نیز به‌موجب قانون موظفند به آمار اتریش در تکمیل داده‌ها کمک کنند:

• ثبت‌های آمار اتریش:
  • ثبت تجاری شرکت‌ها و واحدهای محلی آن­ها،
  • ثبت مسکن ساختمان‌ها و واحدهای مسکونی،
  • ثبت تحصیلات،
  • ثبت دانش‌آموزان و دانشجویان ثبت‌نام ‌شده.
• ثبت‌های دیگر:
  • ثبت جمعیت مرکزی،
  • ثبت تأمین اجتماعی مرکزی،
  • ثبت مالیاتی،
  • ثبت بیکاری.

شکل 6. فرایند تحلیل داده‌ها در اتریش به‌منظور تهیه آمارهای مورد نیاز [17]

انتقال داده‌ها به مرکز آمار به‌صورت الکترونیکی انجام ‌می‌شود و مالک هر ثبت باید ازDPC  برای هر شخص این شماره را با ارسال نام، تاریخ تولد، محل تولد و آدرس درخواست کند. bPIN OS از شماره شناسایی در ثبت مرکزی جمعیت با استفاده از یک الگوریتم خاص و بسیار پیچیده که تنها توسط DPC شناخته می‌شود، استخراج می‌شوند. bPIN OS به سایر مالکان ثبت غیر از سازمان آمار اتریش تنها به‌صورت رمزنگاری ‌شده (مخفی) ارائه می‌شود. مالک ثبت باید داده‌ها را به‌همراه bPIN OS رمزنگاری ‌شده و یک شماره همراه از خود به آمار اتریش ارسال کند. این شماره برای شناسایی ثبت مربوطه در صورت درخواست‌های بعدی آمار اتریش استفاده می‌شود. تنها آمار اتریش قادر است شماره‌های «خود» را که برای استفاده‌های آماری اختصاص داده ‌شده‌اند، یعنی bPIN OS را رمزگشایی (فک رمز) کند و از این شماره‌ها به‌عنوان یک متغیر پیوندی مشترک استفاده نماید. 

فرایند اجرا شده در مرکز آمار اتریش به‌منظور تحلیل اطلاعات در شکل 6 ارائه شده است. در این فرایند، ابتدا اطلاعات خام در منطقه نام‌گذاری شده با عنوان منطقه (1) ذخیره شده و در مرحله بعدی داده‌ها آماده‌سازی می‌شوند (2)، که به این معناست که در سطح فردی پیوند داده شده و در طول فرایند ترجمه از نظر منطقی بررسی می‌شوند. سپس رویکردهای تحلیل برای تجزیه‌و‌تحلیل مورد استفاده قرار می‌گیرند (3).

4-6. جمع‌بندی از فرایندهای پیشنهادی در زمینه اجرای سرشماری ثبتی مبنا

بررسی فرایندهای پیشنهادی در سطح جهانی نشان‌ می‌دهد که رویکرد غالب در زمینه سرشماری ثبتی مبنا، شامل جمع‌آوری ثبت‌های اداری، تبدیل آنها به ثبت‌های آماری، تحلیل اطلاعات و انتشار نتایج سرشماری توسط سازمان‌های ملی آمار کشورهای مختلف است (جدول 3). در این فرایند، استانداردهای فنی مطابق با فرمت ارائه داده‌های مورد نیاز برای سرشماری طراحی شده و معمولاً تحت هماهنگی با نهادهای نظارتی، مانند کمیسیون حفاظت از داده‌های اتریش، به نهادهای دارای اطلاعات لازم ارائه می‌شود. این امر تأکید بر ضرورت پیروی از قواعد حقوقی توسط نهادهای بالادستی در کشورهای مختلف دارد. دو موضوع کلیدی در فرایند سرشماری ثبتی مبنا عبارت‌اند از: اول، ضرورت ساخت ثبت‌های آماری از طریق پیوند و تحلیل اطلاعات، و دوم، تضمین حفظ روندهای حقوقی و قانونی در زمینه استفاده مرکز آمار از داده‌های نهادهای مختلف.

جدول 3. سرشماری و ثبت‌های آماری در کشورهای مختلف

مآخذ: یافته های تحقیق.

فرایند طراحی شده در مرکز آمار ایران نیز به‌نحوی به روندهای جهانی برای انجام سرشماری ثبتی مبنا اشاره می‌کند؛ اما به‌نظر می‌رسد به‌دلیل وجود دو چالش کلان، عملاً اجرای این سرشماری در کشور، حتی به‌صورت آزمایشی و در ابعاد کوچک نیز تا به امروز ممکن نشده است.

نخست آنکه، فرایند طراحی شده توسط مرکز آمار ایران عملاً با سازوکار و روح حاکم بر قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی مغایرت دارد و دوم آنکه، رویکرد مرکز آمار در زمینه نحوه اجرای سرشماری ثبتی مبنا، با سازوکار هوشمندسازی دولت در ماده (107) قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز در تضاد است.

چالش دوم شناسایی شده در زمینه عدم تحقق این سرشماری در ایران، ناظر بر عدم تطبیق فرایند طراحی شده در مرکز آمار ایران با رویکرد است. در بند «الف» این ماده، به‌ضرورت اتصال مراکز داده اصلی و پشتیبان دستگاه‌های اجرایی به زیرساخت یکپارچه ابری دولت هوشمند‌ اشاره شده و طراحی آیین‌نامه اجرایی این بند نیز به وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات با همکاری وزارت اطلاعات سپرده شده است. از‌این‌رو، فعالیت مراکز داده با طراحی صورت پذیرفته در قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی به‌عنوان نقطه شروعی برای ایجاد زیرساخت یکپارچه دولت هوشمند در برنامه هفتم مدنظر قرار گرفته است و منطقاً مرکز آمار ایران نیز همچون سایر متولیان پایگاه‌های داده ملی نیاز است تا به تطبیق ساختار خود با فرایند هوشمندسازی کشور بپردازد.

5. نتیجه‌گیری و ارائه پیشنهادهای سیاستی

منافع حاصل از سرشماری ثبتی مبنا در تدقیق اطلاعات آماری، کاهش هزینه‌های سرشماری و تسریع روند دسترسی سیاستمداران به داده‌ها، دولت‌ها را بر آن داشته است تا برنامه‌ریزی برای تحقق سرشماری مبتنی‌بر ثبت را در دستور کار خود قرار دهند.

بررسی رویکردهای جهانی به انتقال از سرشماری سنتی به سرشماری ثبتی مبنا و بررسی قوانین و قواعد ملی در ایران نشان از ضرورت توجه به دو نکته مهم در راستای اجرای موفقیت‌آمیز سرشماری ثبتی مبنا در کشور دارد.

نخست آنکه، تغییر مدل سرشماری در تمامی کشورهای تحت بررسی در این گزارش به‌صورت گام‌به‌گام (انتقال از سرشماری سنتی به سرشماری ترکیبی و سپس سرشماری ثبتی مبنا) بوده است تا ضمن امکان تطبیق فرایندهای سنتی با فرایندهای لازم برای اجرای سرشماری مبتنی‌بر ثبت، مغایرت‌ها و شکاف‌های موجود در ثبت‌های اداری شناسایی و اصلاح شود تا سرشماری منجر به شکست و عدم اعتماد دولت به این نوع از سرشماری نشود.

نکته دوم آنکه، توفیق مرکز آمار در اجرای سرشماری ثبتی مبنا منوط بر به‌روزرسانی فرایند طراحی شده توسط مرکز آمار با قوانین متأخر طراحی شده در زمینه تبادل داده هوشمند (قانون با قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی و ماده (107) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران) و الزامات فنی، ساختاری و نهادی معرفی شده در این قوانین است. چرا‌که عملاً بدون تطبیق با قوانین ملی، همسوسازی سایر نهادها با این سرشماری عملاً غیرممکن است.

بر این اساس، راهکارهای موجود، چالش‌ها و همسویی آنها با قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی در جدول 4 ارائه شده است؛ اما در‌نهایت توصیه می‌‌شود از راهکارهای متعارض با این قانون، خودداری شود.

جدول 4. راهکارهای پیشنهادی برای تحقق سرشماری ثبتی مبنا در کشور

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

فارغ از راهکارهای ارائه شده در جدول 4، آنچه می‌تواند دسترسی دستگاه‌های دولتی به داده و اطلاعات را برای رفع مسائلی مشابه با سرشماری ثبتی مبنا و یا حتی مسائلی جزئی‌تر را برطرف کند، ضرورت خط‌مشی‌گذاری در زمینه تمامی ابعاد مرتبط با ساماندهی جریان داده و اطلاعات در کشور است. این ابعاد در ادبیات علمی به‌عنوان ابعاد حکمرانی داده شناخته می‌شوند که متأسفانه تا به امروز به چنین موضوعاتی نظیر حریم خصوصی و حفاظت از داده‌ها، امنیت داده‌ها و اطلاعات و پردازش داده‌ها و اطلاعات پرداخته نشده است. عدم خط‌مشی‌گذاری برای چنین موضوعاتی، عملاً تحقق تلاش‌های ملی در زمینه بهره‌مندی از داده‌ها و اطلاعات برای تصمیم‌گیری بهتر را با چالش‌های جدی مواجه می‌‌کند.