خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله 

بررسی و مطالعه عملکرد مالی دولت در سنوات گذشته نشان داده است که عموماً قوانین بودجه آن‌گونه که تدوین و تصویب می‌شوند، اجرا نمی‌شود و همواره مشکلات متعددی در مسیر اجرایی شدن قانون بودجه ایجاد می‌شود که دولت‌ها را به تلاش برای ایجاد منابع مالی جدید یا مدیریت مصارف بودجه مجبور می‌کند. ازسوی دیگر برخی موضوعات اساسی در زمان تصویب بودجه مورد توجه کافی قرار نمی‌گیرد که متعاقباً منجر به ایجاد برخی چالش‌ها در میانه سال مالی می‌شود یا بر جریان درآمدی و هزینه‌ای دولت اثر سوء می‌گذارد. مطالعه منابع پیش‌بینی ‌شده در قانون بودجه با این هدف صورت‌ می‌گیرد که برای اجرای صحیح بودجه با نگاهی منطقی و واقع‌بینانه چاره‌اندیشی شود و بتواند نمای خوبی از روند مالی دولت در سال پیش‌رو براساس مفروضات ارائه دهد.

نقطه نظرات/ یافته های کلیدی

• رشد منابع و مصارف عمومی دولت در قانون بودجه سال 1404 نسبت به میزان مصوب قانون بودجه سال 1403، حدود 90 درصد است.
• رشد «درآمدها» در لایحه نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه سال 1403 معادل 53 درصد است. منابع حاصل از «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» 44 درصد افزایش، و منابع حاصل از «واگذاری دارایی‌های مالی» 395 درصد رشد یافته ‌است.
• سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع درآمدها معادل 42 درصد است؛ درحالی‌که سهم درآمدهای ناشی از صادرات نفت و فراورده‌های نفتی با احتساب منابع استقراضی از صندوق توسعه ملی (با توجه به ماهیت درآمد نفتی این منابع) 23 درصد است.
• نرخ رشد درآمدهای مالیاتی در لایحه معادل 49 درصد است که با توجه به پیش‌بینی از نرخ رشد اسمی 35درصدی اقتصاد در سال 1403، می‌توان انتظار داشت نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی اندکی افزایش داشته ‌باشد.
• منابع لحاظ شده از محل درآمدهای ناشی از حقوق ورودی گمرکی در لایحه 264 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه سال جاری 84 درصد رشد داشته است. عمده این افزایش به‌دلیل برآورد منابع از محل واردات خودرو و تغییر نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق گمرکی است.
• منابع واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای معادل 930 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه سال 1403 رشد 154درصدی دارد.
• سقف فروش، تحویل و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی، 700 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده‌ است که حداکثر 100 هزار میلیارد تومان از آن برای سیال‌سازی بدهی‌های دولت لحاظ شده است که جایگزین بدهی‌های قبلی می‌شود. ظرفیت انتشار اوراق مالی اسلامی در لایحه نسبت به قانون بودجه سال 1403 بالغ بر 170 درصد رشد یافته ‌است.
• قانون بودجه سال 1404 برخلاف رویه چند سال اخیر، از ابتدای سال و در قالب قانون اقدام به استقراض 28 واحد درصد از سهم 48درصدی صندوق توسعه کرده و از این محل ۵۴۱ هزار میلیارد تومان منابع برای دولت دیده شده‌ است.

مقایسه قانون بودجه سال 1404 با عملکرد و قانون بودجه سال 1403 (هزار میلیارد تومان) [1] و [2]

* از این رقم، 254 هزار میلیارد تومان ظرفیت قانون بودجه سال 1403 بوده و 254 هزار میلیارد تومان دیگر با مصوبات شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران منتشر شده ‌است.

** از این رقم، 14 هزار میلیارد تومان منابع باقی‌مانده از سال 1403 بوده، 61 هزار میلیارد تومان بابت کالابرگ و تأمین دارو و تجهیزات پزشکی و 386 هزار میلیارد تومان از طریق استقراض 25 واحد درصد از سهم صندوق توسعه دریافت شده‌ است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

1. تلاش برای تحقق کامل درآمدهای مالیاتی با استفاده از ظرفیت‌های قانونی موجود و اجرای کامل قوانین تصویب شده مانند سامانه مؤدیان و پایانه‌های فروشگاهی.
2. طراحی سازوکار مناسب برای واردات خودرو جهت انتفاع حداکثری دولت از منافع واردات خودرو و تحقق کامل درآمدهای گمرکی از این محل.
3. 3. با توجه به نااطمینانی زیاد درباره درآمدهای نفتی در قانون بودجه پیشنهاد می‌شود برای روش‌های تأمین مالی جایگزین، مانند اوراق بدهی، از ابتدای سال برنامه‌ریزی شود.
4. بازطراحی سازوکارهای اجرایی مولدسازی دارایی‌های دولت به‌منظور بهبود عملکرد این بخش.

1. مقدمه

سند بودجه مهم‌ترین سند مالی دولت طی یک سال مالی است و نشان‌دهنده چارچوب مدیریت دولت در یک سال آتی از حیث تأمین منابع و تخصیص اعتبارات است. تحلیل فروض مبنای محاسبات تأمین منابع از نظر ارزیابی میزان واقع‌بینی و درست‌نمایی اعداد پیش‌بینی ‌شده در بودجه یکی از موضوعات بسیار مهم در بررسی قانون بودجه است. به هر میزانی که منابعِ برآورد شده در بودجه مبتنی‌بر فروض واقع‌بینانه محاسبه شوند، احتمال تحقق بالاتر خواهد بود و اجرای قانون بودجه از منظر تأمین منابع مورد نیاز با چالش‌های کمتری روبه‌رو خواهد بود. بی‌توجهی به ارزیابی دقیق و علمی منابع در چند سال اخیر یکی از مشکلاتی بوده که در میانه سال، دولت را با مشکل عدم تأمین منابع مورد نیاز برای برخی امور همچون تأمین منابع مورد نیاز برای طرح‌های عمرانی، اعتبارات هدفمندی، مستمری بازنشستگان و... مواجه می‌کرد که خروجی آن تلاش دولت برای تأمین منابع از محل مجوزهای فرابودجه‌ای همچون مجوز سران و مجوزهای ستاد مقابله با تحریم و نیز استجازه از مقام معظم رهبری برای برداشت بخشی از منابع صندوق توسعه بوده است. همچنین بخشی از کسری سال‌های اخیر نیز با تخصیص نیافتن اعتبارات هزینه‌ای یا عمرانی همراه بوده که منجر به ایجاد نارضایتی در بخشی از بدنه کارکنان دولت به‌دلیل پرداخت نشدن بخشی از مطالبات آنها شده یا پیشبرد برخی برنامه‌های عمرانی دولت را با کندی روبه‌رو کرده ‌است. پوشش کسری درون‌سالی از محل انتشار اوراق مازاد یا برداشت از صندوق توسعه به‌دلیل آنکه عموماً براساس مجوزهای فرابودجه‌ای بوده، امکان قاعده‌گذاری برای تخصیص اعتبارات حاصله برای مجلس را حذف می‌کرد و صرفاً براساس صلاحدید دولت تخصیص می‌یافت. خروجی این مسئله کم‌اثر کردن قانون بودجه و تأخیر در اجرای برخی احکام و تکالیف دولت به‌دلیل کمبود منابع و نااطمینانی از روند منابع دولت بوده است. براین‌اساس، برآورد درست منابع بودجه و تصویب بودجه براساس فروض واقع‌بینانه و منطقی مهم‌ترین اقدام برای اجرای مؤثر قانون بودجه در یک سال مالی است. در این گزارش به بررسی ارقام ارائه شده در بخش منابع قانون بودجه سال 1404 پرداخته و با قانون بودجه سال‌های گذشته مقایسه شده و میزان کسری بودجه احتمالی ارائه می‌شود.

2. منابع عمومی کل کشور

قانون بودجه سال 1404 با سقف منابع بودجه کل کشور معادل 11279 هزار میلیارد تومان در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید که از این میزان بودجه عمومی دولت 5384 هزار میلیارد تومان و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت 6377 هزار میلیارد تومان برآورد شده ‌است. منابع بودجه عمومی دولت متشکل از منابع عمومی دولت معادل 4956 هزار میلیارد تومان و درآمدهای اختصاصی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی معادل 428 هزار میلیارد تومان است. هرچند در نگاه اولیه رشد منابع و مصارف عمومی دولت در قانون سال 1404 نسبت به میزان مصوب قانون بودجه سال 1403، حدود 93 درصد است، باید توجه داشت که قانون بودجه سال 1404 جامعیت بیشتری دارد و مواردی از قبیل استقراض از صندوق توسعه ملی، تأدیه بدهی دولت به تأمین اجتماعی و اوراق ‌بهادارسازی بدهی‌های دولت در سقف ارقام منابع و مصارف عمومی قانون بودجه سال 1404 وجود دارد که در سال 1403 نبود. در شکل 1 شماتیک بودجه کل کشور، بودجه عمومی دولت و ردیف‌های اصلی بودجه عمومی و رشد آنها در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 داخل پرانتز نمایش داده ‌شده ‌است.

شکل 1. شمای کلی منابع در قانون بودجه سال 1404 (هزار میلیارد تومان) [3] و [1]

توضیح: (اعداد داخل پرانتز بیانگر درصد رشد رقم قانون بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403 است).

به‌منظور مقایسه ارقام قانون بودجه سال 1404 با عملکرد بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1403، ارقام ردیف‌های منابع عمومی به تفکیک درآمدها، واگذاری دارایی سرمایه‌ای و واگذاری دارایی مالی و اجزای آنها در جدول 1 ارائه شده ‌است.

جدول 1. مقایسه قانون بودجه سال 1404 با عملکرد و قانون بودجه سال 1403 (هزار میلیارد تومان) [1] و[2]

* از این رقم، 254 هزار میلیارد تومان ظرفیت قانون بودجه سال 1403 بوده و 254 هزار میلیارد تومان دیگر با مصوبات شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران منتشر شده ‌است.

** از این رقم، 14 هزار میلیارد تومان منابع باقی‌مانده از سال 1403 بوده، 61 هزار میلیارد تومان بابت کالابرگ و تأمین دارو و تجهیزات پزشکی و 386 هزار میلیارد تومان از طریق استقراض 25 واحد درصد از سهم صندوق توسعه دریافت شده ‌است.

3. اجزای منابع عمومی دولت

اجزای منابع عمومی دولت از سه بخش درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی تشکیل ‌می‌شود. در جدول 2، ارقام کلان قانون بودجه 1404 ارائه شده ‌است.

 جدول 2. مقایسه اجزای عمده منابع عمومی دولت در قانون بودجه سال 1404 (هزار میلیارد تومان/ درصد) [1] و [4]

بررسی قانون بودجه سال 1404 نشان ‌می‌دهد نحوه محاسبه ردیف «درآمدها» در قانون بودجه سال 1404 نسبت به سال 1403 تفاوت عمده‌ای ندارد و مشابه است. منابع حاصل از «استقراض منابع صندوق توسعه ملی» و منابع اختصاص یافته به «افزایش سرمایه بانک‌ها از محل واگذاری اوراق» که در قانون بودجه سال 1403 نبود، در قانون بودجه سال 1404 ذیل ردیف واگذاری دارایی‌های مالی دیده شده و از این محل سقف واگذاری دارایی‌های مالی به میزان 741 هزار میلیارد تومان افزایش داشته است.

براساس جدول 2، «درآمدها» در قانون بودجه سال 1404 نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه سال 1403، معادل 53 درصد رشد داشته است. پیش‌بینی قانون بودجه سال 1404 از منابع حاصل از «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» 44 درصد افزایش داشته که در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به‌دلایل این افزایش پرداخته خواهد شد. «واگذاری دارایی‌های مالی» نیز در قانون بودجه سال 1404 نسبت به قانون بودجه سال 1403 رشد 395درصدی دارد. سهم افزایش درآمدها از رشد 93درصدی منابع قانون سال 1404، 33 واحد درصد و سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 11 واحد درصد و سهم واگذاری دارایی‌های مالی 49 واحد درصد است؛ لذا می‌توان نتیجه گرفت رشد واگذاری دارایی‌های مالی سهم بیشتری از افزایش منابع قانون بودجه سال 1404 را به خود اختصاص می‌دهد.

به‌منظور ارائه تصویری جامع از منابع عمومی در چارچوب قانون بودجه سال 1404، در شکل 2 سهم ردیف‌های اصلی از مجموع منابع پیش‌بینی ‌شده در قانون سال 1404 ارائه شده‌ است. براساس این شکل، سهم درآمدهای مالیاتی از مجموع درآمدها معادل 42 درصد است. درحالی‌که سهم درآمدهای ناشی از صادرات نفت و فراورده‌های نفتی با احتساب منابع استقراض از صندوق توسعه ملی (با توجه به ماهیت درآمد نفتی این استقراض که متفاوت از استقراض به شیوه انتشار اوراق است) 23 درصد است. همچنین سهم انتشار اوراق مالی از تأمین منابع لایحه معادل 16 درصد، و واگذاری اموال و سهام نیز 4 درصد است.

شکل 2. نمودار سهم ردیف‌های مختلف از منابع قانون بودجه سال 1404 [3]

3-1. درآمدها

بخش اول منابع بودجه عمومی ردیف «درآمدها» است که شامل درآمدهای مالیاتی، درآمدهای گمرکی، درآمدهای ناشی از مالکیت دولت، درآمدهای حاصل از فروش کالاها و خدمات، و سایر درآمدهای متفرقه است. در جدول 3 ارقام قانون بودجه سال 1404 با قانون بودجه سال 1403 و عملکرد آن در سال 1403 ارائه شده‌ است.

جدول 3. اجزای منابع عمومی دولت در قانون بودجه سال 1404 و قانون بودجه سال 1403 (هزار میلیارد تومان / درصد) [3] و [1]

3-1-1. درآمدهای مالیاتی

رقم پیش‌بینی ‌شده برای درآمدهای مالیاتی (بدون لحاظ گمرک) در قانون بودجه سال 1404 معادل 1820 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب سال 1403 رشد 49درصدی دارد. پیش‌بینی می‌شود در سال 1404 رقم مصوب درآمدهای مالیاتی به‌طور کامل محقق شود. در جدول 4 میزان مصوب و عملکرد درآمدهای مالیاتی طی چند سال اخیر ارائه داده‌ شده ‌است. در این جدول در سطر پایینی هر ردیف، تغییر نسبت به عملکرد سال گذشته محاسبه ‌شده است؛ به‌جز در ستون قانون سال ۱۴۰۴ که نسبت به مصوب سال گذشته گزارش شده ‌است:

جدول 4. درآمدهای مالیاتی (ارقام به هزار میلیارد تومان)[5]

درآمدهای مالیاتی مطمئن‌ترین روش برای تأمین هزینه‌های دولت است؛ چراکه هم می‌تواند به‌صورت پایدار ادامه پیدا کند و هم در برابر نوسان‌های اقتصادی نسبتاً ایمن است. بنابراین، هرچه سهم بیشتری از منابع دولت از مالیات تأمین شود، بودجه از تاب‌آوری و استحکام بهتری برخوردار است. باتوجه‌به ویژگی باثبات بودن اعتبارات هزینه‌ای، اولویت اول دولت باید این موضوع باشد که بتواند در هر سال، سهم بیشتری از اعتبارات هزینه‌ای را از محل مالیات تأمین کند. ازاین‌رو نسبت مالیات به هزینه‌ها یکی دیگر از شاخص‌های مورد بررسی است. با این توضیح، شکل 3 سهم مصوب مجموع درآمدهای مالیاتی (جمع درآمدهای مالیاتی و حقوق ورودی گمرکی) از سرجمع منابع عمومی دولت و از هزینه‌ها را نشان ‌می‌دهد. ستون پررنگ مربوط به اعتبارات هزینه‌ای و ستون هاشور خورده مربوط به جمع منابع است. همان‌طور که در شکل 3 مشخص است، سهم واقعی مالیات‌ها (با لحاظ درآمدهای گمرکی) از جمع منابع عمومی دولت برابر 40 درصد است.

در نسبت درآمدهای مالیاتی به اعتبارات هزینه‌ای، براساس اعداد قانون، سهم درآمدهای مالیاتی از هزینه‌ها برای سال ۱۴۰۴ برابر 59 درصد است. اما براساس ارقام سال 1403، این عدد به 73 درصد می‌رسد که نسبت به میزان مصوب قانون بودجه سال 1403، 14 واحد درصد کاهش داشته، اما نسبت به یک دهه گذشته بعد از قانون بودجه سال 1403، بالاترین نسبت را داراست. شایان‌ ذکر است، رقم مصوب اعتبارات هزینه‌ای سال 1403 کم‌برآوردی داشته است و اگر این نسبت را برای عملکرد در نظر بگیریم، به 55 درصد کاهش پیدا می‌کند. همچنان که از شکل پیداست، سرعت رشد درآمدهای مالیاتی در قانون بودجه سال 1404 نسبت به قانون سال 1403 کاسته شده است و این نشان ‌می‌دهد دولت قصد دارد در سال مالی 1404، از فشارهای مالیاتی بکاهد.

 شکل 3. سهم مصوب مجموع درآمدهای مالیاتی [3] و [6]

براساس ماده (۲۶) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی [۶] ایران در پایان سال‌های برنامه، سهم درآمدهای مالیاتی از اعتبارات هزینه‌ای باید به 80 درصد برسد. با هدف تعیین شده درخصوص سهم درآمدهای مالیاتی از هزینه‌ها، درآمدهای مالیاتی باید 21 واحد درصد افزایش یابد که جبران این فاصله در سال‌های بعد نیازمند اتخاذ تدابیر مناسبی ازسوی سازمان امور مالیاتی در راستای افزایش درآمدهای مالیاتی است.

در تحلیل درآمدهای مالیاتی، یک رویکرد دیگر بررسی نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی است. در بسیاری از کشورهای جهان، اندازه دولت همبستگی بالایی با سطح درآمدهای مالیاتی دارد. به‌عبارتی به میزانی که سهم مالیات از تولید ناخالص داخلی افزایش می‌یابد، اندازه دولت نیز افزایش پیدا می‌کند و توان دولت برای ارائه خدمات عمومی رشد می‌یابد. مقایسه نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی هم با گذشته و هم با کشورهای دیگر می‌تواند دلالت‌های مهمی در سیاستگذاری اقتصادی دولت داشته ‌باشد. شکل 4 نسبت عملکرد مجموع درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در یک دهه گذشته به‌همراه قانون بودجه سال 1404 را نشان ‌می‌دهد. براساس شکل 4، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در بازه سال‌های 1400-1396 روند نزولی داشته، اما از سال 1400 این روند صعودی شده‌ است. همچنین به‌منظور ارائه شهود بهتر نسبت به میزان مالیات اخذ شده طی سالیان اخیر براساس شرایط فعلی، در این شکل نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی هر سال در تولید ناخالص داخلی برآوردی سال 1404 ضرب شده ‌است تا نشان دهد برمبنای سال 1404، در سال‌های پیش چقدر مالیات‌ستانی صورت می‌گرفت. به‌عنوان مثال، میزان مالیات اخذ شده در سال 1395 معادل 2447 هزار میلیارد تومان سال پیش‌رو بوده است.

شکل 4. نمودار نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی با اعداد واقعی به‌روزرسانی شده[3] و [7]

(تولید ناخالص داخلی سال 1404 برآوردی است)

ماده (۲۵) قانون برنامه هفتم پیشرفت اشاره می‌کند که در پایان سال‌های برنامه، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی باید به ۱۰ درصد افزایش پیدا کند. جدول 5 نشان ‌می‌دهد برای دستیابی به این هدف، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در بازه سال‌های ۱۴۰۴ تا نیمه ۱۴۰۸ باید چه عددی باشد. ازآنجاکه اجرای برنامه هفتم از مردادماه ۱۴۰۳ الزامی شده‌ است، پایان برنامه، نیمه سال ۱۴۰۸ در نظر گرفته ‌می‌شود. در این جدول، نسبت سال ۱۴۰۳ با توجه به قانون بودجه همان سال و نسبت نیمه سال ۱۴۰۸ برابر با ۱۰ درصد قرار داده‌ شده ‌است. برای سال‌های ۱۴۰۴ تا ۱۴۰۷، نسبت‌ها با درون‌یابی به‌دست آمده و اندازه گام‌ها در هر نیم‌سال برابر فرض شده‌ است.

همان‌طور که در جدول مشخص است، برای حرکت در راه رسیدن به هدف‌گذاری برنامه، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در انتهای سال ۱۴۰۴ باید برابر ۶.۲ درصد تنظیم شود، باتوجه‌به مقدار ثبت شده در قانون بودجه سال 1404، این نسبت همان 6.2 درصد است. سطر دوم جدول نشان ‌می‌دهد باتوجه‌به برآورد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۴۰۴، درآمدهای مالیاتی مورد نیاز برای ایجاد این نسبت برابر 2084 هزار میلیارد تومان است که این مقدار همان رقم پیش‌بینی قانون بودجه 1404 از درآمدهای سال پیش‌رو است. به‌عبارت دیگر، مجموع درآمدهای مالیاتی باید کامل محقق شود تا گام مناسب برنامه‌ریزی شده برای این سال در مسیر تحقق هدف‌گذاری برنامه هفتم برداشته شود.

جدول 5. پیش‌بینی درآمدهای مالیاتی برای دستیابی به هدف‌گذاری برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران [7]

3-1-2. درآمدهای گمرکی

در قانون بودجه سال 1404 منابع لحاظ شده از محل درآمدهای ناشی از حقوق ورودی گمرکی 264 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه سال 1403، 85 درصد رشد داشته که عمده این افزایش به‌دلیل تغییر نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق گمرکی و برآورد منابع حاصل از محل واردات خودرو است. این درحالی است که مهم‌ترین دلیل عدم تحقق کامل درآمدهای گمرکی در سال 1403 و سال 1402 تأمین نشدن منابع ارزی مورد نیاز برای واردات خودرو و درنتیجه عدم تحقق درآمدهای گمرکی ناشی از حقوق ورودی خودرو است.

متغیرهای مبنای محاسبه درآمدهای گمرکی عبارت‌اند از: مقدار کل واردات، نرخ ارز مبنای حقوق ورودی، نرخ تعرفه گروه‌های مختلف کالایی و سهم بخش‌های مختلف از واردات کل است.

الف) مقدار کل واردات: مقدار کل واردات پیش‌بینی شده برای سال 1404 توسط دولت در لایحه برابر 61.2 میلیارد یورو (در حدود 66 میلیارد دلار) در نظر گرفته شده است. این درحالی است ارزش واردات سال 1402 در حدود 66 میلیارد دلار بوده و در سال 1403 نیز ارزش واردات به حدود 69 میلیارد دلار رسید. بنابراین میتوان گفت با این نرخ رشد و درصورت تأمین ارز مورد نیاز، واردات سال 1404 بیش از 72 میلیارد دلار باشد.

ب) نرخ ارز مبنای حقوق ورودی: در قانون بودجه نرخ ارز مبنای حقوق ورودی تمامی گروه‌های کالایی به‌استثنای کالاهای اساسی، معادل نرخ مرکز مبادله طلا و ارز در اسفند سال 1403 در نظر گرفته شده که این نرخ حدود 67 هزار تومان به‌ازای هر دلار است. براساس مصوبه بانک مرکزی در اسفندماه 1401، نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی تاکنون 28500 تومان به‌ازای هر دلار در نظر گرفته می‌شد.

ج) نرخ تعرفه: یکی از مهم‌ترین موارد مؤثر بر درآمدهای گمرکی نرخ تعرفه گروه‌های مختلف است. در قانون 1404 نرخ تعرفه کالاهای اساسی، اقلام کشاورزی، دارو و تجهیزات پزشکی معادل یک درصد تعیین شده و همچنین به دولت اجازه داده شده حقوق گمرکی تمامی ماشین‌آلات و تجهیزات (با رعایت ماده (۳) قانون جهش تولید دانش‌بنیان)، قطعات، مواد اولیه و واسطه‌ای تولیدی را به دو درصد (2%) کاهش دهد. این نرخ در سال 1403 چهار درصد (4%) درصد بود. درصورتی‌که دولت به این حکم عمل کند، درآمدهای گمرکی دولت از این محل معادل 46 هزار میلیارد تومان کمتر محقق خواهد شد. ازاین‌رو، در ردیف مربوطه در جدول 6، دو سناریو لحاظ شده است. با فرض استفاده از نرخ ۴ درصد، درآمد گمرکی حدوداً ۸۳ هزار میلیارد تومانی و در صورت برقراری نرخ ۲درصدی، درآمد گمرکی ۴۲ هزار میلیارد تومانی حاصل می‌شود. همچنین نرخ تعرفه واردات خودرو نیز 100 درصد لحاظ شده است.

د) سهمیه ارزی: در قانون برای واردات گروه کالاهای اساسی 11 میلیارد یورو (معادل 12 میلیارد دلار) در نظر گرفته شده است. همچنین 2 میلیارد یورو (معادل 2.2 میلیارد دلار) برای واردات خودرو لحاظ شده و میزان ارز پیش‌بینی شده برای واردات ماشین‌آلات، تجهیزات، مواد اولیه و واسطه‌ای براساس مفروضات ارائه شده در قانون 1404 معادل 34.7 میلیارد یورو است.

در جدول 6 نحوه محاسبه درآمدهای گمرکی به تفکیک گروه‌های کالایی ارائه شده است. براین‌اساس و با فرض اینکه دولت نرخ تعرفه واردات ماشین‌آلات و تجهیزات را کاهش دهد، درآمدهای گمرکی حدود 12 هزار میلیارد تومان عدم تحقق خواهند داشت و درصورت تغییر نکردن نرخ، درآمدهای گمرکی به‌طور کامل تأمین می‌شود. شایان ذکر است که این تحقق کامل براساس فروض قانون بودجه سال ۱۴۰۴ است و ممکن است این فروض برقرار نباشد.

جدول 6. برآورد میزان درآمد از ناحیه مالیات بر واردات در سال 1404

مأخذ: محاسبات گزارش.

تحقق درآمدهای گمرکی پیش‌بینی شده در قانون سال 1404 تابعی از موارد ذیل است:

1. تأمین ارز واردات خودرو: باتوجه‌به سهم 110 هزار میلیارد تومانی حقوق ورودی خودرو، عدم تأمین ارز مورد نیاز همانند رویه سال‌های گذشته می‌تواند این ردیف درآمدی را با عدم تحقق مواجه کند و از این محل کسری قابل توجهی به درآمدها تحمیل شود. لذا تمهید شرایط و تأمین منابع ارزی مورد نیاز برای واردات خودرو ضروری است.
2. تغییر نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق گمرکی منجر به افزایش تقریباً دوبرابری درآمدهای گمرکی شده است. بدون این تغییر یا انتخاب نرخ ارز مبنای کمتر می‌تواند آثار قابل توجهی بر تحقق درآمدهای گمرکی داشته باشد.
3. تغییر نرخ تعرفه واردات ماشین‌آلات و کالاهای واسطه‌ای درصورت تغییر و کاهش به نرخ 2 درصد درآمدهای گمرکی پیش‌بینی شده را تا 46 هزار میلیارد تومان متأثر خواهد کرد.

 3-1-3. درآمدهای حاصل از مالکیت دولت

درآمدهای حاصل از مالکیت دولت ماحصل فعالیت‌های تصدی‌گرانه دولت در بخش‌های مختلف است. ارقام اصلی درآمد حاصل از مالکیت دولت شامل سود سهام شرکت‌های دولتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت در بخش ارتباطات، درآمد حاصل از بهره‌مالکانه و حقوق دولتی و سایر درآمدهاست که در ادامه ارقام قانون بودجه سال 1404 در این موارد ارزیابی شده ‌است.

الف) سود سهام شرکت‌های دولتی

در قانون بودجه سال ۱۴۰۴، سود سهام شرکت‌های دولتی رقم 100 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به قانون بودجه سال 1403، 67 درصد رشد کرده است. در شکل 5، میزان مصوب و عملکرد سود سهام شرکت‌های دولتی طی سال‌های 1404-1397 نشان داده ‌شده ‌است. نکته قابل ‌توجه درخصوص شکل مذکور، عملکرد عمدتاً بالا و بیش از 100 درصد سود سهام شرکت‌های دولتی بوده که از سال ۱۴۰۰ به‌بعد نمود بیشتری پیدا کرده است.

شکل 5. نمودار سود سهام مصوب و عملکرد شرکت‌های دولتی طی سال‌های 1403-1397 (هزار میلیارد تومان) [3] و [6] و [۷]

ب) مالکیت دولت در بخش ارتباطات

درآمد دولت در بخش ارتباطات ناشی از سهم دولت از درآمد اپراتورهای حوزه ارتباطات است. براساس قوانین سهم دولت از درآمد اپراتورهای تلفن همراه حدود 30 درصد درآمد آنهاست و این درآمد نیز در طی سال روند باثباتی دارد. میزان مصوب این ردیف در قانون بودجه سال 1403 معادل 20 هزار میلیارد تومان است. میزان پیشنهادی این ردیف در قانون بودجه سال 1404 مبلغ 26 هزار میلیارد تومان است که رشد 30درصدی نسبت به میزان مصوب سال 1403 دارد. باتوجه‌به افزایش تعرفه خدمات همراه در سال 1402 و افزایش حدوداً 30درصدی سالیانه میزان استفاده از خدمات تلفن همراه طی چند سال اخیر می‌توان پیش‌بینی کرد عدد 26 هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی ‌شده در قانون برای درآمدهای دولت از محل ارتباطات به‌طور کامل محقق شود.

ج) درآمدهای حاصل از بهره ‌مالکانه و حقوق معادن

رقم پیشنهادی دولت برای سقف دریافت بهره ‌مالکانه و حقوق دولتی معادن در قانون بودجه سال 1404، 55 هزار تومان تعیین شده ‌است. درآمدهای حاصل از بهره‌ مالکانه و حقوق دولتی معادن در چهار بخش تحصیل می‌شود. بخشی از درآمدها به‌صورت نقدی به خزانه واریز می‌شود که برآورد از عملکرد این ردیف در سال آینده حدوداً 45 هزار میلیارد تومان است.

د) درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات

درآمدهای حاصل از فروش کالا و خدمات عمدتاً درآمدهای از محل خدمات قضایی، تعویض پلاک و تعویض سند، خدمات آموزشی و فرهنگی، خدمات درمانی و درآمدهای حاصل از فروش و عرضه فعالیت‌های فضایی، فروش داده، تصاویر ماهواره‌ای و سایر اقلام مشابه است. رقم مصوب این بند در قانون بودجه سال 1403 حدود 46 هزار میلیارد تومان بوده که عدد پیش‌بینی ‌شده در قانون سال 1404 برای این ردیف 60 هزار میلیارد تومان است که رشد 30درصدی نسبت به قانون بودجه سال 1403 دارد.

هـ) سایر درآمدهای دولت

سایر درآمدهای دولت از دو بخش تشکیل شده ‌است: الف) درآمد حاصل از جرائم و خسارات؛ ب) درآمدهای متفرقه. در قانون بودجه سال 1403 درآمد حاصل از جرائم و خسارات معادل 18 هزار میلیارد تومان و درآمدهای متفرقه نیز معادل 34.7 هزار میلیارد تومان لحاظ شده بود. مجموع مصوب سایر درآمدهای دولت معادل 52 هزار میلیارد تومان بود. میزان پیشنهادی این ردیف در قانون سال 1404 معادل 120 هزار میلیارد تومان است که رشد 130درصدی دارد؛ اما امکان تحقق این ردیف دور از انتظار نیست.

3-2. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در قانون بودجه سال 1404 معادل 930 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده ‌است. پیش از این توضیح داده شد که علت رشد قابل ‌توجه این رقم نسبت به مقادیر سابق، اضافه شدن برخی ردیف‌ها همچون واگذاری اموال بابت تأدیه بدهی به تأمین اجتماعی و افزایش سرمایه بانک‌ها به سقف واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است. بدون در نظر گرفتن موارد افزوده شده به سقف این ردیف، منابع تملک دارایی‌های سرمایه‌ای معادل 630 هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب سال 1403، 4 درصد افزایش دارد.

در جدول 7 منابع حاصل از تمام ردیف‌های واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به تفکیک منابع صادراتی نفت و گاز، و منابع حاصل از واگذاری اموال و دارایی‌های دولت (مولدسازی) ارائه شده است.

جدول 7. مقایسه ارقام واگذاری دارایی‌های سرمایه در قانون بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1404 [3] و [1]

3-2-1. منابع حاصل از نفت و فراورده‌های نفتی

الف) منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات و خالص صادرات گاز طبیعی سهم دولت

در قانون بودجه سال 1404 میزان تولید نفت خام و میعانات گازی حدود 4440 هزار بشکه در روز در نظر گرفته شده ‌است که از این میزان 2590 هزار بشکه به مصرف داخلی پالایشگاه‌ها خواهد رسید تا برای تولید فراورده‌های اصلی مورد استفاده قرار گیرد. مجموع میزان صادراتی نفت خام و میعانات گازی معادل 1850 هزار بشکه در نظر گرفته شده ‌است که از میزان 550 هزار بشکه در روز برای تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص تخصیص خواهد یافت و 50 هزار بشکه بابت بازپرداخت طرح‌های ماده (12) قانون رفع موانع تولید استفاده خواهد شد. با کسر این موارد، مجموع صادرات نقدی معادل 1250 هزار بشکه در روز است که صادرات گاز طبیعی به میزان 16 میلیارد متر مکعب در سال به منابع حاصل از فروش نقدی صادراتی نفت افزوده می‌شود و براساس حکم قانون بودجه تسهیم خواهد شد. براساس قاعده تقسیم درآمدهای نفتی در تبصره «3» قانون بودجه سال 1404، سهم دولت از مجموع منابع حاصل از صادرات این سه محصول اصلی (صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی) 37.5 درصد تعیین شده ‌است. سهم شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز نیز 14.5 درصد از محل صادرات نفت و گاز تعیین شده ‌است. همچنین سهم صندوق توسعه ملی 48 درصد لحاظ گردیده که از این میزان 28 واحد درصد ازسوی دولت استقراض شده است و 20 درصد به ‌حساب صندوق واریز می‌شود. جزئیات فروض تقسیم منابع نفتی در شکل 6 ارائه شده‌ است.

شکل 6. نمودار تسهیم نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی در قانون بودجه سال 1404

مأخذ: محاسبات گزارش و [3].

مفروضات مورد استفاده جهت محاسبات درآمدهای نفتی در جدول 8 ارائه شده‌ است. سناریوی پیش‌فرض قانون درخصوص درآمدهای نفتی، متوسط قیمت 63 دلار به‌ازای هر بشکه و صادرات 1.3 میلیون بشکه نفت خام و میعانات گازی بوده و درخصوص صادرات گاز طبیعی، قیمت گاز 33 سنت بر متر مکعب و صادرات 16 میلیارد متر مکعب در نظر گرفته شده ‌است. بر این مبنا، مجموع درآمدهای نفتی و میعانات معادل 29.7 میلیارد دلار و منابع خالص صادرات گاز 5.3 میلیارد دلار خواهد بود. سهم دولت از مجموع درآمدها معادل 13.1 میلیارد دلار خواهد بود. براساس احکام قانون (بند «خ» تبصره «2»)، دولت در نظر دارد 11 میلیارد یورو (معادل 12 میلیارد دلار) به نرخ ترجیحی برای واردات اقلام اساسی، کشاورزی، دارو و تجهیزات پزشکی تخصیص دهد. لذا با فرض ثبات نرخ ارز ترجیحی در سال 1404 و تخصیص 12 میلیارد دلار به این نرخ و عرضه مازاد درآمدهای ارزی به نرخ نیما، پیش‌بینی می‌شود مجموعاً در سناریوی پیش‌فرض بودجه، حدود 345 هزار میلیارد تومان درآمد محقق شود. براین‌اساس، منابع نقدی سهم صندوق توسعه معادل 16.8 میلیارد دلار خواهد بود که سهم 28 درصدی وام داده شده به دولت معادل 9.6 میلیارد دلار است و با نرخ تسعیر مبنای محاسباتی قانون بودجه (55 هزار تومان) حدود 540 هزار میلیارد تومان به خزانه دولت واریز خواهد شد. سهم علی‌الحساب 14.5درصدی شرکت ملی نفت از صادرات نفت خام و میعانات گازی معادل 236 هزار میلیارد تومان (4.3 میلیارد دلار) و سهم شرکت ملی گاز از محل صادرات گاز طبیعی حدود 42 هزار میلیارد تومان (770 میلیون دلار) خواهد بود.

با اصلاحات مجلس در قانون بودجه سال 1404، براساس بند «چ» تبصره «5» قانون بودجه سال 1404، چنانچه دولت نرخ ارز کالاهای اساسی را نسبت به سال 1403 افزایش دهد، به میزان درآمد محقق شده برای جبران قدرت خرید خانوارها صرف هزینه‌های حمایتی مانند کالابرگ می‌شود. در نتیجه در جدول 5 قانون بودجه سال 1404 مبلغ 102 هزار تومان ناشی از مابه‌التفاوت افزایش نرخ ارز کالاهای اساسی پیش‌بینی ‌شده است که با فرض ثبات نرخ ارز ترجیحی کالاهای اساسی عملکردی نخواهد داشت و طبیعتاً هزینه‌ای بابت جبران قدرت خرید پرداخت نمی‌شود. درمجموع 509 هزار میلیارد تومان منابع ناشی از صادرات نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی سهم دولت است. علاوه‌بر مبالغ مذکور در سرفصل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، معادل 30 هزار میلیارد تومان مربوط به دریافت مطالبات دولت از پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها بوده و 65 هزار میلیارد تومان درآمد ناشی از فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها است. درنتیجه مجموعاً 604 هزار میلیارد تومان منابع ناشی از فروش صادراتی و داخلی نفت و گاز است.

یک سناریوی واقع‌بینانه برای درآمدهای نفتی قیمت 63 دلار و صادرات 1.1 میلیون بشکه در روز و صادرات گاز به میزان 16 میلیارد متر مکعب است که در این صورت سهم دولت معادل 418 هزار میلیارد تومان و معادل ریالی استقراض از صندوق نیز معادل 441 هزار میلیارد تومان خواهد بود که جزئیات آن در جدول 8 با عنوان «سناریوی اول» ارائه شده ‌است.

در یک سناریوی بدبینانه نیز ممکن است میزان صادرات نفت به یک میلیون بشکه در روز کاهش پیدا کند و از طرف دیگر به‌علت افزایش هزینه‌های فروش نفت، قیمت وصولی به ۵۳ دلار کاهش یابد. در این شرایط سهم دولت از صادرات نفت و استقراض از صندوق به‌ترتیب 353 و 336 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

جدول 8. سناریوهای محتمل تحقق درآمدهای نفتی

مأخذ: محاسبات گزارش و [3].

 ب) منابع حاصل از فروش داخلی و صادرات فراورده‌های نفتی و فروش داخلی گاز طبیعی (بودجه هدفمندسازی یارانه‌ها)

بودجه هدفمندی در بخش اول لایحه بودجه سال 1404 ذیل سقف منابع و مصارف عمومی، تجمیع شده بود؛ اما در جریان رسیدگی مجلس به لایحه بودجه مقرر شد منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها به سیاق سال‌های گذشته از سقف منابع و مصارف عمومی خارج شود. در قانون بودجه سال 1404 براساس جدول 14، منابع حاصل از اجرای قانون هدفمندی 846 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی ‌شده که افزایش آن نسبت به میزان مصوب در قانون بودجه سال 1403 معادل 11 درصد است. البته ۲۰۰ هزار میلیارد تومان نیز از محل بودجه عمومی، کمک‌زیان برای منابع هدفمندی یارانه‌ها در نظر گرفته شده و بدین ترتیب مجموع منابع آن به ۱۰۴۶ هزار میلیارد تومان رسیده است.

یکی از نکات مهم درخصوص بودجه هدفمندی این است که در قانون سال 1404 بخشی از فروش داخلی میعانات گازی برخلاف رویه چند سال اخیر ذیل منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای لحاظ نشده و به بودجه هدفمندی انتقال یافته ‌است. یکی از نکات مهم در قانون بودجه سال 1404 اجازه به دولت برای تأمین فراورده مورد نیاز از طریق واردات به‌روش تهاتر از محل صادرات نفت خام، میعانات گازی و صادرات گاز طبیعی و فراورده تا سقف ۶۵ هزار میلیارد تومان و تهاتر با واحدهای تولیدی فراورده داخلی از محل تهاتر خوراک تحویلی به آنها تا سقف 65 هزار میلیارد تومان است. حکم نخست درواقع ذیل صادرات فراورده‌های نفتی لحاظ شده و دولت در نظر دارد بخشی از فراورده مورد نیاز را به‌روش تهاتر از محل صادرات فراورده تأمین نماید. حکم دوم نیز ذیل فروش داخلی خوراک و میعانات گازی لحاظ خواهد شد و بخشی از فراورده از محل تهاتر این اقلام با واحدهای داخلی تأمین خواهد شد.

 3-2-2. واگذاری اموال و دارایی‌های دولت (مولدسازی)

واگذاری اموال و دارایی‌های دولت در قانون بودجه سال 1404 به دو صورت فروش نقدی و تهاتر با بدهی در نظر گرفته شده ‌است. از محل فروش نقدی معادل 25 هزار میلیارد تومان و از محل تهاتر اموال غیرمنقول با بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی و افزایش سرمایه بانک‌ها نیز معادل 250 هزار میلیارد تومان لحاظ شده‌ است. همچنین 50 هزار میلیارد تومان اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی به افزایش سرمایه صندوق حمایت از توسعه بخش کشاورزی و بانک کشاورزی اختصاص می‌یابد. در قانون بودجه سال 1403 میزان مصوب واگذاری اموال و دارایی‌های دولت 63 هزار میلیارد تومان بوده است که پیش‌بینی می‌شود عملکرد این ردیف بسیار کمتر از رقم مصوب باشد؛ لذا عدد قانون بودجه سال 1404 درمورد منابع نقدی مولدسازی نسبت به بودجه سال 1403 تا حدودی واقع‌بینانه‌تر است. همچنین در احکام بودجه سال 1403 به دولت تکلیف شده بود بدهی‌های خود را به سازمان تأمین اجتماعی حداقل به میزان 130 هزار میلیارد تومان از محل منابع نقدی، تهاتر، سهام شرکت‌های دولتی تأدیه نماید که در قانون بودجه سال 1404 پیش‌رو تأمین منابع صرفاً از محل اموال و دارایی‌های غیرمنقول لحاظ شده ‌است.

3-3. واگذاری دارایی‌های مالی

در قانون بودجه سال 1404 منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی معادل 1580 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی ‌شده که این سقف نسبت به مجوز قانون بودجه سال 1403 برای واگذاری دارایی‌های مالی 395 درصد رشد داشته است. در جدول 9 ارقام قانون سال 1403 به‌همراه ارقام قانون سال 1404 با لحاظ منابع استقراض از صندوق توسعه ارائه شده ‌است. در قانون بودجه سال 1404، سقف فروش، تحویل و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی، 810 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که 60 هزار میلیارد تومان از آن اسناد خزانه اسلامی بابت تسویه بدهی شرکت‌های وابسته به وزارت نیرو در حوزه برق بوده و 50 هزار میلیارد تومان به‌منظور افزایش سرمایه بانک‌ها لحاظ شده ‌است. از محل واگذاری شرکت‌های دولتی نیز 80 هزار میلیارد تومان بابت تسویه مطالبات دانشگاه‌های علوم پزشکی در نظر گرفته شده ‌است که در قانون بودجه سال 1403 نبود. استقراض از صندوق توسعه ملی نیز در قانون بودجه سال 1403 دیده نشده بود. با در نظر گرفتن این موارد، اگر ارقام قانون بودجه سال 1404 با استاندارد قانون بودجه سال 1403 بازنویسی شود، میزان واگذاری دارایی‌های مالی قابل مقایسه با سال ۱۴۰۳، در قانون بودجه 1404 برابر 849 هزار میلیارد تومان است و در مقایسه با رقم مصوب سال ۱۴۰۳ (319 هزار میلیارد تومان) حدود 166 درصد رشد را نشان ‌می‌دهد.

جدول 9. مقایسه ارقام واگذاری دارایی‌های مالی در قانون بودجه سال 1403 و قانون بودجه سال 1404 [3] و [1]

3-3-1. انتشار اوراق مالی اسلامی

در قانون بودجه سال 1404، سقف منابع حاصل از فروش، تحویل و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی 810 هزار میلیارد تومان برآورد شده که این رقم با لحاظ 60 هزار میلیارد تومان تسویه بدهی شرکت‌های وابسته به وزارت نیرو و 50 هزار میلیارد تومان بابت افزایش سرمایه بانک‌ها محاسبه ‌شده است. باتوجه‌به این موضوع، سقف اوراق که در قالب اسناد خزانه اسلامی یا اوراق مرابحه عام منتشر می‌شود و در بازار قابل معامله است، 700 هزار میلیارد تومان خواهد بود که نسبت به عملکرد سال ۱۴۰۳ حدود ۳۵ درصد رشد نشان‌ می‌دهد. در سال ۱۴۰۳ در قانون بودجه، ۲۵۵ هزار میلیارد تومان برای انتشار اوراق در نظر گرفته شده بود؛ اما با کسب مجوزهای خارج از قانون بودجه در نهایت عملکرد انتشار اوراق به ۵۲۰ هزار میلیارد تومان رسید.

در شکل 7 روند مانده اوراق دولتی از ابتدای سال 1402، با احتساب اوراق که تا انتهای سال 1403 منتشر شده، آمده است. همان‌طورکه در این شکل مشخص است، 289 هزار میلیارد تومان اوراق دولتی در سال 1404 سررسید می‌شود. پیش‌بینی می‌شود با سررسید شدن این اوراق، با فرض ثبات سایر شرایط، بازار حداقل ظرفیت جذب همین مقدار اوراق جدید را در سال 1404 داشته ‌باشد.

شکل 7. نمودار روند مانده اوراق دولتی از ابتدای سال 1402 با احتساب اوراق منتشره تا پایان سال 1403

مأخذ: محاسبات تحقیق و [8].

ازسوی دیگر، با توجه به روندهای اقتصادی، پیش‌بینی می‌شود تقاضای اوراق دولتی ازسوی بازیگران مکلف در سال 1404 با رشد همراه باشد. براساس ابلاغیه شماره 12020270 سازمان بورس و اوراق‌ بهادار، از تاریخ 1403/6/14، سرمایه‌گذاری در اوراق‌بهادار با درآمد ثابت منتشره توسط دولت، باید حداقل 20 درصد از ارزش کل دارایی‌های صندوق‌های درآمد ثابت را تشکیل دهد. در شکل 8 روند ارزش کل دارایی‌های صندوق‌های درآمد ثابت در سال 1403 آمده است. مطابق با این داده‌ها، در سال گذشته، به‌طور متوسط دارایی‌های صندوق‌های درآمد ثابت 54 درصد رشد داشته است. اگر در سال 1404 مجموع دارایی‌های صندوق‌ها به میزان 35 درصد (در حدود تورم و کمتر از رشد سال قبل) رشد کند، و همچنین فرض کنیم ۲۰ درصد از دارایی‌های جدیدی که به صندوق‌ها اضافه می‌شود اوراق بدهی دولتی باشد، بالغ بر 50 هزار میلیارد تومان تقاضای اوراق جدید دولتی ازسوی صندوق‌های درآمد ثابت محتمل است. داده‌ها نشان می‌دهند در زمان نگارش این گزارش، برخی صندوق‌ها نصاب مربوط به اوراق دولتی را رعایت نمی‌کنند. بنابراین در نظر گرفتن این اعداد به‌عنوان تقاضای تکلیفی و ظرفیت بازار محل تشکیک است و امکان دارد تقاضایی که در سطور فوق مطرح شد محقق نشود. ازسوی دیگر، با رعایت نصاب مذکور توسط همه صندوق‌ها، تقاضایی بیش از آنچه برآورد شد ازسوی آنها ایجاد خواهد شد.

شکل 8. نمودار روند دارایی‌های صندوق‌های درآمد ثابت در سال 1403

مأخذ: محاسبات تحقیق و [8].

 مطابق تصویب‌نامه بانک مرکزی درخصوص دستورالعمل حداقل الزامات مدیریت ریسک نقدینگی مؤسسات اعتباری (مصوب 1399/6/4 شورای پول و اعتبار)، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی موظف‌اند معادل حداقل 3 درصد از مانده کل سپرده‌های خود، اوراق منتشره خزانه‌داری کل کشور را نگهداری کنند. طبق آمار بانک مرکزی، تا انتهای بهمن‌ماه سال 1403، مجموع سپرده‌های بانک‌ها و مؤسسات اعتباری برابر 12572 هزار میلیارد تومان بوده است. اگر فرض کنیم در سال 1404 عملکرد هدف‌گذاری بانک مرکزی برای رشد ترازنامه بانک‌ها برابر 30 درصد باشد، 115 هزار میلیارد تومان تقاضای تکلیفی بابت رشد سپرده‌های بانکی برای اوراق دولتی مورد انتظار خواهد بود. گفتنی است که اعداد به‌دست‌آمده با فرض رعایت کامل نصاب 3 درصد توسط بانک‌ها و مؤسسات اعتباری است و با توجه به داده‌های در دسترس بسیاری از بانک‌ها نصاب مذکور را رعایت نمی‌کنند و اگر الزام به این نصاب محکم‌تر شود، تقاضای تکلیفی از این محل افزایش خواهد یافت. اما به‌هرحال، با فرض رشد نقدینگی 30 درصد، افزایش تقاضای بانک‌ها برای اوراق دولتی 115 هزار میلیارد تومان است.

درمجموع با در نظر گرفتن فروض ذکر شده، تقاضای حداقل 450 هزار میلیارد تومان اوراق دولتی در سال 1404 قابل پیش‌بینی است. باتوجه‌به قانون بودجه سال 1404، جذب 700 هزار میلیارد تومان اوراق دولتی در بازار نیازمند رونق بازار سرمایه و بازار بدهی است و این امر نیز مستلزم تلاش برای کاهش نااطمینانی‌های مرتبط با بازار بدهی است. انتشار منظم و برنامه‌ریزی ‌شده اوراق بدهی یکی از این موارد است. همچنین باید به این نکته مهم توجه داشت که این رقم حداکثر ظرفیت بازار بدهی است و امتناع از اخذ مجوزهای خارج از بودجه و انتشار اوراق مازاد بر سقف تعیین شده در سال ۱۴۰۴، ضرورت دارد.

3-3-2. منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی

در قانون بودجه سال ۱۴۰4، منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی رقم 215 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که در مقایسه با قانون بودجه سال 1403 (60 هزار میلیارد تومان)، 258 درصد رشد داشته است. از 215 هزار میلیارد تومان مندرج در قانون بودجه سال 1404، 80 هزار میلیارد تومان واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به وزارت بهداشت به‌منظور تأدیه بدهی دانشگاه‌های علوم پزشکی به شرکت‌های دارویی است. برآورد می‌شود در سال 1404 حدود ۲۷ هزار میلیارد تومان اقساط واگذاری بلوک ۱۲درصدی هلدینگ خلیج فارس وصول شود. هلدینگ مذکور در نیمه دوم سال ۱۴۰۱ واگذار شد و براساس قرارداد واگذاری، خریدار مکلف گردید طی سه سال (۱۴۰۴-۱۴۰۲) و هر 6 ماه یک ‌بار (اردیبهشت و آبان هر سال) اقساط واگذاری را به مبلغ ۱۳.۵ هزار میلیارد تومان پرداخت کند که درمجموع درآمدی حدود ۲۷ هزار میلیارد تومان به‌صورت سالیانه از محل اقساط واگذاری ایجاد می‌شود.

اگر فرض کنیم از 215 هزار میلیارد تومان قانون بودجه سال 1404، ۲۷ هزار میلیارد تومان آن (20 درصد) از محل اقساط واگذاری تأمین خواهد شد، برای تحقق 188 هزار میلیارد تومان دیگر نیاز به واگذاری حداقل 940 هزار میلیارد تومان سهام است (با فرض حصه نقدی 2۰ درصد برای واگذاری‌ها) که با توجه به شرکت‌های باقی‌مانده در لیست و روند واگذاری شرکت‌های دولتی در سال‌های اخیر، بسیار دور از واقع است. در شکل ۹ ارقام مصوب و عملکرد واگذاری شرکت‌های دولتی نشان داده ‌شده ‌است. براساس این شکل، طی سال‌های ۱۴۰3-۱۴۰۰، عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی همواره فاصله قابل ‌توجهی با ارقام مصوب آن دارد و بر همین اساس به نظر می‌رسد با حفظ روند فعلی، عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی از 4۰ هزار میلیارد تومان فراتر نخواهد رفت.

شکل 9. نمودار ارقام مصوب و عملکرد واگذاری شرکت‌های دولتی [7]

3-3-3. سایر واگذاری دارایی‌های مالی

سایر بندهای مربوط به قسمت واگذاری دارایی‌های مالی شامل منابع حاصل از تسهیلات خارجی، منابع حاصل از دریافت اصل وام‌ها، منابع حاصل از برگشتی پرداخت‌های سال‌های قبل و ظرفیت‌های تهاتر و تسویه بدهی‌های دولت به اشخاص حقیقی، حقوقی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی است. درخصوص سایر واگذاری دارایی‌های مالی درمجموع 14 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده ‌است که باتوجه‌به عملکرد سال جاری، تحقق این پیش‌بینی دور از انتظار نخواهد بود.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

با توجه به نکاتی که درخصوص هریک از منابع عمومی دولت مطرح شد، می‌توان میزان کسری احتمالی تأمین نشده لایحه را حدود 555 هزار میلیارد تومان دانست. براساس بررسی روندهای مربوط به درآمدهای دولت، می‌توان گفت درآمدها به‌جز درآمدهای گمرکی به‌طور کامل محقق خواهند شد. رقم درآمد گمرکی به‌دلیل بیش‌برآوردی از مالیات بر واردات خودروهای سواری رشد قابل توجهی داشته است که پیش‌بینی می‌شود به‌علت عدم تخصیص ارز کافی، درآمدهای گمرکی به‌طور کامل محقق نشود. در بخش منابع نفتی پیش‌بینی می‌شود منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات و خالص صادرات گاز 59 درصد محقق شود و از این محل حدود 248 هزار میلیارد تومان کسری ایجاد شود. به‌تبع تحقق کمتر صادرات نفت و گاز، از محل منابع حاصل از استقراض از صندوق توسعه ملی (که درصدی از صادرات نفت و گاز است) 182 هزار میلیارد تومان کسری برآورد می‌شود. همچنین از محل واگذاری شرکت‌های دولتی بالغ بر 85 هزار میلیارد تومان کسری قابل پیش‌بینی است. درمورد واگذاری اوراق مالی، به‌رغم حجم بالای در نظر گرفته شده برای انتشار اوراق، محتمل است که این میزان محقق شود و بودجه از این محل دچار کسری نشود.

جدول 10. برآورد کسری احتمالی تأمین نشده

مأخذ: محاسبات گزارش.

* مولدسازی دارایی‌های دولت شامل دو جزء نقدی و غیرنقدی (تهاتری) است. جزء نقدی 25 هزار میلیارد تومان بوده و قابل تحقق است؛ اما جزء غیرنقدی معادل 300 هزار میلیارد تومان احتمالاً محقق نخواهد شد. اما باتوجه‌به اینکه جزء غیرنقدی به‌صورت جمعی- خرجی است، کسری بودجه ایجاد نمی‌کند. بنابراین باوجود تحقق بسیار کم، کسری بودجه نخواهد داشت.

پیش‌بینی می‌شود از محل واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولتی (مولدسازی) کسری ایجاد نشود؛ زیرا واگذاری اموال و دارایی‌های دولت در قانون بودجه سال 1404 به دو صورت فروش نقدی و تهاتر با بدهی در نظر گرفته شده‌ است. از محل فروش نقدی معادل 25 هزار میلیارد تومان قابل تحقق است و تهاتر اموال با بدهی‌های دولت نیز به‌صورت جمعی-خرجی است و منابع و مصارف آن همیشه برابرند.

باتوجه‌به وابستگی 23درصدی منابع عمومی به نفت و گاز (صادرات و استقراض از صندوق توسعه)، تکانه‌های نفتی یکی از نقاط آسیب‌پذیری توجه در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ است. در یکی از سناریوهای پیش‌بینی‌ شده، صادرات نفت به یک میلیون بشکه کاهش پیدا می‌کند و به‌دلیل افزایش هزینه‌های فروش نفت، قیمت نفت وصولی به ۵۳ دلار کاهش می‌یابد. در این صورت، کل درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت و گاز معادل 24.5 میلیارد دلار خواهد بود که سهم 37.5درصدی دولت از آن 9.2 میلیارد دلار است. ازآنجاکه مصارف ارز ترجیحی حداقل 12 میلیارد دلار برآورد می‌شود، دولت مجبور خواهد شد کل درآمدهای ارزی سهم خود را به نرخ ترجیحی 28500 تومان تسعیر کند که معادل ریالی آن 261 هزار میلیارد تومان است. سایر اجزای درآمدهای نفت و گاز مربوط به فروش داخلی است که متأثر از صادرات نمی‌گردد. علاوه‌بر آن، دولت 28 واحد درصد از سهم صندوق توسعه را استقراض می‌کند که معادل 6.9 میلیارد دلار است. از این مبلغ حداقل 3 میلیارد دلار به‌دلیل کمبود سهم دولت به نرخ ترجیحی تسعیر شده، مابقی آن با نرخ 70 هزار تومان مرکز مبادله ارز و طلا تسعیر می‌شود. بنابراین مطابق جدول 10، از مجموع نفت و گاز سهم دولت و استقراض از صندوق (۱145 ه.م.ت.)، ممکن است 430 ه.م.ت. تحقق پیدا نکند و درنتیجه با احتساب کسری سایر اقلام منابع، کسری تأمین نشده به حدود 555 هزار میلیارد تومان برسد. در چنین شرایطی یکی از مهم‌ترین اقداماتی که به‌منظور ایمن‌سازی بودجه در مقابل تکانه‌های نفتی باید مورد توجه قرار گیرد، تقویت درآمدهای مالیاتی است. مدیریت معافیت‌های مالیاتی و جلوگیری از گسترش غیرضروری معافیت‌ها و همچنین ایجاد بستر مناسب برای افزایش کوشش مالیاتی از جمله اقدامات ضروری است. 

باتوجه‌به این نکته که دولت در لایحه اقدام به استقراض از صندوق توسعه نموده و ازسوی دیگر سقف انتشار اوراق مالی نیز بالا دیده شده ‌است، درصورت تحقق نیافتن بخشی از درآمدها، اجرای تکالیف دولت دچار مشکل خواهد شد و دولت ناگزیر از کاهش بخشی از مصارف خواهد شد. افزایش سهم مخارج اجتناب‌ناپذیر از مصارف بودجه در چنین شرایطی چالش‌های بیشتری را پیش‌روی دولت قرار خواهد داد و این موضوع می‌تواند منجر به تعویق بخشی از تکالیف به سال مالی بعد شود.