خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

نظر به اهمیت و کارکرد بودجه‌های سنواتی، اصل (52) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بیان می‌دارد که «بودجه سالیانه کل کشور به‌ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود». لذا، مجلس نقش بسیار مهمی در فرایند بودجه‌ریزی ایفا می‌کند و مطابق با این تکلیف قانونی، می‌تواند در لایحه بودجه تغییراتی اعمال کند. در این گزارش ضمن بررسی تغییرات ارقام کلان بودجه، مهم‌ترین تغییرات اعمال شده در تبصره‌های لایحه بودجه نیز تبیین شده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

در فرایند بررسی بودجه سال ۱۴۰4 سقف منابع- مصارف عمومی دولت، پس از خارج کردن اقلام هدفمندسازی یارانه‌ها، نفت طرح‌های خاص و نفت نیروهای مسلح، به میزان 498 هزار میلیارد تومان افزایش یافت.

اهم تغییرات احکام و تبصره‌های لایحه بودجه ۱۴۰4 به‌شرح زیر است:

• حذف یکپارچه‌سازی منابع- مصارف لایحه بودجه و تفکیک منابع- مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها و تقویت بنیه دفاعی از سرجمع جداول کلان بودجه؛
• تکلیف دولت به جبران قدرت خرید خانوار دهک‌های متوسط و پایین درآمدی متناسب با اصلاح نرخ ارز ترجیحی؛
• تکلیف دولت به حذف یارانه نقدی دهک‌های هشتم، نهم و دهم و تهیه بسته‌های حمایتی از این محل جهت حمایت از حداقل 400 هزار خانوار دچار فقر شدید؛
• در ‌نظر گرفتن منابع پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه به میزان 270 هزار میلیارد تومان؛
• تکلیف دولت به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی حداقل به‌اندازه ۲۰۰ هزار میلیارد تومان؛
• حذف حکم مربوط به تأدیه بدهی دولت به تأمین اجتماعی از محل اموال و دارایی‌های آن دسته از صندوق‌های بازنشستگی که بیش از ۵۰ درصد پرداختی‌های آنها از طریق کمک‌زیان از بودجه عمومی بود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

الف) شمول منابع مورد نیاز احکام بودجه در سقف منابع عمومی

ادغام و یکپارچه‌سازی منابع مورد نیاز احکام بودجه در سقف منابع عمومی دولت علاوه‌بر ایجاد شفافیت در بودجه به افزایش توان تأمین مالی مصارف آن از طریق درآمدهایی نظیر اوراق بدهی کمک می‌کند. بر همین اساس، لایحه دولت، با این رویکرد تهیه شده بود. در مصوبه مجلس، ارقام مذکور از سقف لایحه خارج شد، این مسئله جدای از متأثر ساختن بستر نهادی بودجه‌ریزی، تأمین منابع- مصارف را با چالش‌هایی مواجه می‌سازد؛ بنابراین توصیه می‌شود بودجه به‌صورت یکپارچه، تهیه و تصویب شود.

ب) رعایت قانون برنامه مبنی‌بر عدم درج احکام غیر‌بودجه‌ای و اصلاح قوانین دائمی در لوایح بودجه سنواتی

بودجه، پیش‌بینی دولت از مخارج عمومی در یک سال مالی و نحوه تأمین این مخارج از محل منابع عمومی است؛ لذا درج احکامی که اثر مستقیم بر منابع و مصارف ندارد، در لایحه بودجه مطلوب نیست. بر همین اساس قانون اصلاح مواد (180) و (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و نیز بند «الف» ماده (13) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران بیان می‌دارد لایحه و مصوبه مجلس در‌خصوص بودجه سالیانه کل کشور نباید واجد احکام غیربودجه‌ای باشد و همچنین نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های پنج‌ساله پیشرفت شود. موضوعی که لازم است در تهیه لایحه بودجه و رسیدگی در مجلس با حساسیت بیشتری ازسوی دولت دنبال شود و لایحه بدون احکام غیر‌بودجه‌ای و اصلاح قوانین دائمی ارسال شود.

1. مقدمه

لایحه بودجه 1404 درحالی ازسوی دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد که اقتصاد کشور با مشکلات مهمی نظیر ناترازی انرژی و ناترازی شبکه بانکی روبه‌رو است؛ چالش‌هایی که منجر به افزایش نرخ تورم شده است. بر همین اساس، لازم بود رویکرد اصلی دولت و مجلس در تهیه و تصویب لایحه بودجه، پرداختن به این مسائل مهم و اقدام جهت حل مشکلات مذکور باشد. در زمینه رفع ناترازی‌ها تصمیماتی ازسوی دولت و مجلس اتخاذ شد؛ اما همچنان نیاز به توجه بیشتر در این زمینه وجود دارد. درواقع می‌توان بیان داشت که لازم است لایحه دولت با محوریت رفع ناترازی‌های کلان اقتصادی تهیه و تقدیم مجلس شود. در حال ‌حاضر، ناترازی‌‌های موجود در حوزه انرژی و شبکه بانکی به‌عنوان موتور‌های افزایش نرخ تورم، فعال هستند که رفع آنها نیازمند اقدامات سریع و دقیق است.

در راستای موضوعات مذکور، توجه به قوانین دائمی و اسناد بالادستی، همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، حذف یارانه دهک‌های پر‌درآمد و تهیه بسته‌های حمایتی برای اقشار کم‌درآمد جامعه از محل حذف یارانه خانوار‌های پر‌درآمد، توجه به افزایش حقوق سربازان وظیفه، ازدواج جوانان و جوانی جمعیت ازجمله محور‌های مورد تأکید مجلس در بررسی لایحه بودجه بود.

مجلس شورای اسلامی در کنار پرداختن به ناترازی‌ها، احتراز از تصویب احکام غیر‌بودجه‌ای و احکامی که شامل اصلاح قوانین دائمی می‌شد را در دستور کار قرار داد. مطابق اجرای قانون اصلاح مواد (180) و (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و بند «الف» ماده (13) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، لایحه و مصوبه مجلس درخصوص بودجه سالیانه کل کشور نباید واجد احکام غیر‌بودجه‌ای باشد؛ همچنین نباید منجر به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های پنج‌ساله پیشرفت شود. اتفاق مهمی که اجرای مداوم آن ازسوی مجلس، می‌تواند موجب کاهش تعدد قوانین در یک موضوع مشترک و همچنین کاهش قوانین معارض با یکدیگر شود. فارغ از تکلیف قانونی که در این زمینه برعهده مجلس بود، از منظر اقتصادی نیز، احتراز از تصویب احکام این‌چنینی موجب ارتقای بستر نهادی قانونگذاری و افزایش پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد می‌شود که می‌تواند در میان‌مدت و بلند‌مدت، پیامد‌های مثبت بر رشد اقتصادی کشور داشته باشد.

یکی از محورهای متفاوت لایحه ارسالی دولت، شفاف‌سازی، ادغام و یکپارچه کردن بخش مهمی از عملیات مالی دولت بود که هر‌ساله یا در قانون بودجه ذکر نمی‌شد یا خارج از سقف بودجه عمومی منابع و مصارف مستقلی داشتند؛ مانند منابع- مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌ها؛ با‌این‌وجود، در مصوبات مجلس ارقام مذکور از سقف لایحه خارج شده و مجدداً به شیوه سابق بازگردانده شد. در این گزارش تلاش شده است به اهم تغییرات لایحه تا قانون بودجه 1404 اشاره گردد. همچنین به این موضوع پرداخته شود که این تغییرات چه پیامد‌های مثبت و منفی در‌بر‌ خواهد داشت.

2. پیشینه

۲-۱. سوابق مطالعاتی در مرکز

جدول 1. سوابق مطالعات انجام شده در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

3. تغییرات در ارقام مهم بودجه 1404

۳-۱. مقایسه ارقام کلان لایحه بودجه با قانون

بر‌اساس تغییرات صورت ‌گرفته در فرایند تصویب لایحه بودجه 1404 در مجلس شورای اسلامی، ارقام کلان منابع و مصارف تغییر یافت. جدول 2 مقایسه ارقام پیشنهادی منابع و مصارف لایحه و مصوب قانون ارائه شده است:

جدول 2. مقایسه ارقام کلان لایحه بودجه با قانون سال 1404 (ه.م.ت) [۲] و [۳]

با توجه به اهمیت تغییرات صورت گرفته در فرایند تصویب لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی، در ادامه دلایل تغییر ردیف‌های اصلی تبیین‌ می‌شود.

۳-۲. مقایسه ارقام منابع لایحه بودجه با قانون

الف) درآمدها: در بخش درآمدها، میزان برآورد درآمدهای مالیاتی از 1700 هزار میلیارد تومان به 1820 هزار میلیارد تومان افزایش یافت. این تغییرات بر‌مبنای برآورد مجلس درخصوص امکان افزایش درآمدهای مالیاتی صورت گرفته است. همچنین سود سهام شرکت‌های دولتی نیز از 60 هزار میلیارد تومان به 100 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. این افزایش بر‌اساس جزء «1» بند «ض» تبصره «2» است که در آن عایدی دولت از سود خالص بانک مرکزی بابت افزایش سرمایه بانک‌های دولتی به میزان 40 هزار میلیارد تومان در سقف منابع دیده شده است. بر‌اساس برخی احکام دیگر همچون موارد مندرج در بند «ث» تبصره «14» و عوارض اسباب‌بازی خارجی نیز ردیف سایر درآمدها به میزان 10.8 هزار میلیارد تومان افزایش یافت. در جدول 3 ارقام کلان ردیف‌های درآمدی در لایحه به‌همراه میزان مصوب قانون ارائه شده است‌:

جدول 3. تغییرات درآمدهای مصوب بودجه نسبت به لایحه(ه.م.ت) [۲] و [۳]

ب) واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای: در لایحه پیشنهادی دولت، بودجه هدفمندی و تقویت بنیه دفاعی حسب ماهیت منابع، ذیل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای قرار داشت. اما بر‌اساس تصمیم مجلس شورای اسلامی، این ارقام به میزان 1530 هزار میلیارد تومان از سقف این ردیف جدا شده و به‌صورت فرابودجه‌ای تصویب شدند. لذا مجموع درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، گاز طبیعی و فراورده‌های نفتی از 2107 هزار میلیارد تومان به 539 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا کرد. در ردیف فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول میزان پیش‌بینی شده در لایحه 25 هزار میلیارد تومان و تسویه بدهی از طریق واگذاری اموال 200 هزار میلیارد تومان بود. بر‌اساس احکام مصوب بخش اول قانون بودجه ردیف کلی فروش و واگذاری اموال منقول، غیرمنقول و سایر به 325.5 هزار میلیارد افزایش یافته است. این افزایش به‌موجب دو حکم تصویبی جدید مجلس شورای اسلامی مندرج در بند الحاقی تبصره «۷» (بند «چ» قانون بودجه) موضوع فروش اموال وزارت جهاد کشاورزی بابت افزایش سرمایه بانک کشاورزی و صندوق سرمایه‌گذاری حمایت از بخش کشاورزی به میزان 50 هزار میلیارد تومان و حکم جزء «۵» بند «ض» تبصره «۲» موضوع واگذاری اموال و دارایی‌های دولت به میزان 50 هزار میلیارد تومان بابت افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی است. در جدول ۴ ارقام کلان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای ارائه شده است:

جدول 4. تغییرات واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای مصوب نسبت به لایحه (ه.م.ت) [۲] و [۳]

 ج) واگذاری دارایی‌های مالی: سقف واگذاری دارایی‌های مالی در لایحه 1380 هزار میلیارد تومان بود که در قانون به 1580 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. بر‌اساس حکم جزء «۲» بند «ض» تبصره «2»، موضوع انتشار اوراق مالی اسلامی بابت افزایش سرمایه دولت نزد بانک‌های دولتی به میزان 50 هزار میلیارد تومان، منابع ناشی از فروش و واگذاری اوراق مالی اسلامی از 700 هزار میلیارد تومان به 750 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. همچنین بر‌اساس تکلیف بند «چ» تبصره «14» مبنی‌بر‌ انتشار اسناد خزانه اسلامی بابت تسویه بدهی‌های دولت به طلبکاران صنعت برق کشور به میزان 60 هزار میلیارد تومان، این اعتبارات در ردیف مجزایی لحاظ شده است. براساس حکم بند «ج» تبصره «4» موضوع تسویه بدهی دانشگاه‌های علوم پزشکی از محل اختصاص سهام شرکت‌های دولتی به میزان 80 هزار میلیارد تومان، اعتبارات ردیف واگذاری سهام از 135 هزار میلیارد تومان به 215 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. در جدول ۵ تغییرات میزان مصوب واگذاری دارایی‌های مالی نسبت به لایحه ارائه شده است:

جدول 5. تغییرات میزان مصوب واگذاری دارایی‌های مالی نسبت به لایحه (ه.م.ت) [۲] و [۳]

۳-۳. مقایسه ارقام مصارف لایحه بودجه با قانون

جدول 6. تغییرات مصارف عمومی مصوب نسبت به لایحه(ه.م.ت) [۲] و [۳]

در لایحه بودجه سال 1404 که ازسوی دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی شد؛ منابع- مصارف هدفمندی یارانه‌ها و برخی دیگر از اعتبارات مهم که پیش از این در احکام بودجه منعکس می‌شد به جداول کلان بودجه منتقل شده بود. رقم سرجمع مصارف عمومی 5988 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود که از این مقدار حدود 1530 هزار میلیارد تومان مربوط به منابع- مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها، نفت طرح‌های خاص و نفت نیروهای مسلح بود که به جداول کلان منتقل شده بودند. درنهایت در مصوبه مجلس، اقلام مذکور از سقف منابع عمومی خارج شدند و رقم مصارف عمومی معادل 4956 هزار میلیارد تومان تصویب شد. با توجه به خارج شدن 1530 هزار میلیارد تومان از سرجمع مصارف، جمع مصارف به‌جای رقم 4458 هزار میلیارد تومان به 4956 هزار میلیارد تومان رسید که نشان می‌دهد برخی از فصول مصارف نیز نسبت به لایحه افزایش یافته است؛ در این قسمت به تغییرات ارقام مصارف قانون نسبت به لایحه پرداخته شده است.

الف) اعتبارات هزینه‌ای

اعتبارات هزینه‌ای مصوب نسبت به لایحه، رقم 725 هزار میلیارد تومان کاهش داشته است. میزان 923 هزار میلیارد تومان از اعتبارات مربوط هدفمندی یارانه‌ها از سقف مصارف عمومی خارج شد، همچنین از رقم 560 هزار میلیارد تومان مربوط به نفت نیروهای مسلح، مبلغ 50 هزار میلیارد تومان آن در اعتبارات هزینه‌ای پیش‌بینی شده بود که با حذف یکپارچه‌سازی بودجه این مبلغ نیز از سرجمع اعتبارات هزینه‌ای کسر شد. درنهایت پس از اضافه ‌شدن حدود ۲۴۸ هزار میلیارد تومان به اعتبارات هزینه‌ای، رقم مصوب آن به ۳۳۵۶ هزار میلیارد تومان رسید.

ب) تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به لایحه با کاهش 596 هزار میلیارد تومانی همراه شد. از این مبلغ رقم 510 هزار میلیارد تومان مربوط به نفت نیروهای مسلح و 126 هزار میلیارد تومان مربوط به نفت طرح‌های خاص بود که از سقف بودجه عمومی خارج شد. مبلغ 30 هزار میلیارد تومان از محل وصول مطالبات دولت از پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها به عواید حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و متناظر با آن به اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اضافه شد. درنهایت رقم مصوب آن به ۶۰۰ هزار میلیارد تومان رسید.

ج) تملک دارایی‌های مالی

تملک دارایی‌های مالی در لایحه بودجه به میزان 710 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود؛ در قانون بودجه به رقم 1000 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرد. این افزایش، ناشی از اضافه‌ شدن برخی اعتبارات ازجمله افزایش سرمایه بانک‌ها به مبلغ ۱۵۰ هزار میلیارد تومان و تأدیه بدهی دولت به صنعت برق به مبلغ ۶۰ هزار میلیارد تومان است.

۴. مهم‌ترین مصوبات مجلس در احکام و تبصره‌های قانون بودجه سال 1403

تبصره «1». عوارض و مالیات

الف) افزایش مستثنیات سقف معافیت مالیاتی

در بند «الف» تبصره «1» لایحه دولت، حداکثر مبلغی برای مجموع انواع معافیت‌های مالیاتی اشخاص حقیقی و حقوقی در نظر گرفته شده بود. هدف این بند تعیین سقف  استفاده اشخاص از معافیت‌های مالیاتی و زمینه‌سازی برای ساماندهی انواع معافیت‌ها بود. البته در لایحه دولت همچنان دسته‌ای از معافیت‌های مالیاتی که دارای سقف زمانی مشخص بودند، جزء مستثنیات قرار داشتند و می‌توانستند مانند گذشته از معافیت مالیاتی بدون در نظر گرفتن سقفی برای میزان ریالی آنها استفاده کنند و از شمول حداکثر مبلغ معافیت خارج شده بودند. 

لازم به توضیح است که معافیت‌های دارای سقف زمانی مشخص یا معافیت‌های مدت‌دار مالیاتی به‌معنای معافیت از پرداخت مالیات برای یک دوره زمانی مشخص است. به این نحو که برای یک مدت معین، صاحبان درآمد یا دارایی خاص، از پرداخت مالیات معاف می‌شوند مانند معافیت‌های مناطق آزاد، مناطق غیربرخوردار از اشتغال و مناطق کمتر توسعه‌یافته که در این دسته قرار می‌گیرند.

در مصوبه مجلس، مواد (۲ و ۲۸۰) قانون مالیات‌های مستقیم نیز به موارد مستثنا شده اضافه شد. با توجه به استثناها و سقف‌های تعیین ‌شده، درواقع شرکت‌های بسیار محدودی باقی می‌مانند که این بند بر مالیات پرداختی آنها مؤثر باشد. این مسئله می‌تواند منجر به کاهش توان مالیات‌ستانی دولت و به‌دنبال آن کاهش منابع عمومی دولت شود. همچنین می‌توان بیان داشت که یکی از مشکلات جدی نظام مالیاتی کشور وجود معافیت‌های مالیاتی گسترده است که اثربخشی آنها در رونق تولید محل تردید است. در مواردی نیز این معافیت‌ها به‌صورت ناعادلانه‌ای باعث کاهش نرخ مؤثر برخی شرکت‌ها و کاهش درآمدهای دولت شده است. به‌عنوان نمونه، بررسی پنج شرکت پردرآمد کشور در سال ۱۴۰۰ نشان می‌دهد که نرخ مؤثر آنها معادل ۵، ۶، ۶، ۸ و ۹ درصد است.

ب) بررسی شرایط تخصیص ارز به واردات خودرو

با اصلاحات مجلس در بند «ر» تبصره «1»، میزان ارز در نظر گرفته شده به‌منظور واردات خودرو از ۲ میلیارد یورو در لایحه دولت به 3.3 میلیارد یورو افزایش پیدا کرد و نرخ تعرفه از ۱۰۰ درصد به ۶۰ درصد کاهش یافت؛ اما این امر توسط هیئت عالی نظارت مغایر با سیاست‌های کلی‌ نظام در امور تشویق سرمایه‌گذاری، سیاست‌های کلی قانونگذاری و سیاست‌های کلی برنامه هفتم شناخته شد. استدلال هیئت نظارت این بود که لازم است تنظیم سیاست‌های پولی، مالی و ارزی با هدف دستیابی به ثبات اقتصادی و مهار نوسانات و تقویت تولید ملی باشد و‌ با توجه به گزارش بانک مرکزی مبنی‌بر عدم امکان تأمین ارز مازاد بر تعهد دولت در لایحه برای واردات خودرو که موجب ایجاد تشدید ناترازی ارزی و پیامدهای منفی در حوزه اقتصاد می‌شود و نیز ابهامات مطروحه درخصوص واردات بدون انتقال ارز‌ و از محل ارز در اختیار (با منشأ خارجی) برای واردات خودرو، این بند از مصوبه با سیاست‌های کلی مذکور مغایر تشخیص داده شد.

از منظر هیئت عالی نظارت، افزایش ارز تخصیصی واردات خودرو موجب بسط مصارف ارزی و به‌دنبال آن دشوار شدن کنترل بازار ارز ازسوی دولت می‌شود. ازسوی دیگر، کاهش نرخ تعرفه‌ واردات خودرو، زمینه کاهش منابع دولت و تشدید کسری بودجه را فراهم می‌کند. دو پیامدی که با سیاست‌های کلی برنامه هفتم مبنی‌بر ثبات در سطح عمومی قیمت‌ها و نرخ ارز و نیز اجتناب از کسری بودجه، مغایرت داشت. گفتنی است؛ پیرامون موضوع مذکور، نظر مجلس این بود که با افزایش ارز تخصیص داده شده به واردات خودرو هم‌زمان با کاهش نرخ تعرفه واردات، قیمت خودروهای خارجی در بازار تعدیل می‌شود. این تصمیم با هدف ایجاد رقابت در بازار خودرو، بهبود کیفیت و ایمنی خودروهای داخلی و ارتقای سطح فناوری در صنعت خودروی کشور اتخاذ شده بود. از طرفی با توجه به اینکه تولید خودرو به‌صورت قطعات منفصله از منظر مصارف ارزی تفاوت خاصی با واردات خودرو ندارد و در حال حاضر هیچ سقف و محدودیتی برای تأمین ارز خودروهای مونتاژی در کشور وجود ندارد؛ این امکان وجود داشت که سقف تأمین ارز واردات و مونتاژ مشترکاً تعیین شود و سقف ارزی هر‌کدام مشخص شود، بدین‌ترتیب زمینه افزایش تخصیص ارز جهت واردات خودرو افزایش می‌یافت. درنهایت با اصرار مجلس بر مصوبه خود موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داده شد و با تصویب مجمع، ارز اختصاص‌یافته به واردات خودرو مجدداً به 2 میلیارد یورو کاهش پیدا کرد و حقوق ورودی آن به نرخ 100 درصد افزایش یافت.

ج) ابقای معافیت مالیاتی افزایش سرمایه از محل سود انباشته

بند «س» تبصره «1» لایحه بودجه به‌دنبال ساماندهی و محدودسازی معافیت مالیاتی موضوع بند «ث» ماده (14) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها بود که در جریان رسیدگی مجلس به لایحه بودجه 1404 حذف شد. مطابق با بند «ث» ماده (14) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها، آن بخش از سود تقسیم نشده شرکت‌های پذیرفته شده در بورس و فرابورس که به‌حساب سرمایه شرکت انتقال‌یافته و صرف افزایش سرمایه شود، از مالیات معاف است. با حذف بند «س» لایحه، عیناً معافیت مذکور در بند «ث» قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها برقرار است.

با توجه به اینکه هزینه‌های سود و کارمزد ناشی از تسهیلات بانکی، هزینه قابل قبول مالیاتی است، به‌منظور اینکه اشخاص حقوقی به‌جای دریافت تسهیلات بانکی به افزایش سرمایه از محل سود انباشته ترغیب شوند، مشوق مالیاتی برای تأمین مالی از محل سود دوره مالی، در نظر گرفته شده است. این مشوق باید در چارچوبی مشخص و کنترل شده اعطا شود تا امکان اجتناب مالیاتی را مهیا نسازد؛ در غیر این صورت یک شرکت می‌تواند با عدم تقسیم سود و افزایش سرمایه از محل سود دوره مالی، از پرداخت مالیات خودداری نماید. این درحالی است که افزایش سرمایه از طریق افزایش قیمت سهام در بازار، موجب ایجاد عایدی سرمایه برای سهام‌داران این شرکت می‌شود. از‌آنجایی‌که در کشور مالیات بر عایدی سرمایه وجود ندارد در صورت اعمال این معافیت برای تمامی شرکت‌های بورسی، سهام‌داران عمده شرکت با افزایش سرمایه از محل سود دوره مالی و در ادامه کسب درآمد از محل عایدی سهام می‌توانند از پرداخت هرگونه مالیات خودداری نمایند؛ بنابراین متن لایحه بودجه که اقدام به محدودسازی این بهره‌‌مندی به شرکت‌های تولیدی و ایرانگردی می‌کرد؛ تا حدی مانع از کاهش درآمدهای مالیاتی دولت می‌شد. لازم به ذکر است؛ که این حکم لایحه به‌دلیل اصلاح قوانین دائمی (‌بند «ث» ماده (14) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها‌) مغایر بند «الف» ماده (13) برنامه هفتم پیشرفت بود.

د) افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از محل سود بانک مرکزی

مطابق با بند «ط» تبصره «1» لایحه بودجه (50%) از سود بانک مرکزی عایدی دولت می‌شد که این امر بر‌خلاف قانون بانک مرکزی است و در مصوبات مجلس حذف شد. براساس ماده (56) قانون بانک‌ مرکزی، بانک مرکزی موظف است سالیانه پنجاه درصد (50%) سود خالص قبل از مالیات خود را به‌حساب اندوخته قانونی منظور کند و باقی‌مانده را پس از افزایش سرمایه بانک‌های دولتی (موضوع تبصره «2» ماده (29) قانون)، به دولت پرداخت کند. در‌نتیجه با حذف بند مذکور، مطابق با قانون بانک مرکزی، اولویت هزینه‌کرد سود بانک مرکزی با افزایش سرمایه بانک‌های دولتی است و از‌آنجا‌که منابع لازم برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی عدد قابل‌توجهی است، عملاً تمام 50 درصد باقی‌مانده صرف افزایش سرمایه بانک‌های دولتی می‌شود.

ه) تعیین نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق گمرکی براساس میانگین قیمت ارز در اسفندماه 1403

در بند «ع» تبصره «1» لایحه دولت، نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی (به‌استثنای کالاهای اساسی و دارو، ملزومات مصرفی پزشکی، شیرخشک اطفال و مواد اولیه آنها)، معادل نرخ ارز مرکز مبادله طلا و ارز در روز اظهار تعیین شده بود. اما در مصوبه مجلس، نرخ ارز مبنای حقوق گمرکی به‌جای روز اظهار، میانگین اسفندماه ۱۴۰۳ تعیین شد. این حکم خلاف ماده (14) قانون گمرکی که ملاک را روز اظهار قرار داده است، می‌باشد.

و) کاهش نرخ مالیات برای واحدهای تولیدی از 25 درصد به 20 درصد

بند «و» تبصره «1» لایحه بودجه، به کاهش نرخ مالیات واحدهای تولیدی که در بازار بورس و فرابورس پذیرفته شده بودند از 25% به 20% اشاره داشت، اما در مصوبه مجلس، کاهش نرخ مالیات به کل واحدهای تولیدی تعمیم یافت و در بند «ک» قانون بودجه لحاظ شد. با توجه به رشد کم و ناپایدار بخش تولید در سال‌های اخیر و افزایش هزینه‌های تولید ناشی از نوسانات نرخ ارز و ناپایداری انرژی و قطعی گاز و برق واحدهای تولیدی، تخفیف 5 درصد مالیات بر عملکرد مشمول کلیه واحدهای تولیدی، می‌تواند به ثبات اقتصادی کمک کند. گفتنی است؛ در قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 نیز چنین تخفیفی برای واحد‌های تولیدی لحاظ شده بود.  

تبصره «2». تأمین ‌مالی داخلی و خارجی

الف) مخالفت با تأسیس نهاد سپرده‌گذاری مرکزی اوراق دولتی و بازار اوراق مجزا

در بند «ز» تبصره «2» لایحه دولت مجوز تأسیس نهاد جدیدی با عنوان سپرده‌گذاری مرکزی اوراق دولتی در بانک مرکزی داده شده بود که این موضوع با مخالفت مجلس از مصوبات قانون بودجه حذف شد. براساس ماده (4) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران صدور، تعلیق و لغو مجوز فعالیت شرکت‌های سپرده‌گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه جزء وظایف شورای عالی بورس عنوان شده است؛ لذا این حکم غیر‌بودجه‌ای بود و مغایر با بند «الف» ماده (13) برنامه هفتم پیشرفت و نیز قانون اصلاح مواد (۱۸۰) و (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی قرار داشت. همچنین تشکیل بازار مجزای فروش اوراق دولتی علاوه‌بر هزینه‌های اجرایی بالا مخاطراتی به‌همراه داشت. این اختیار عمل بیشتر می‌توانست به ایجاد اخلال در بازار سرمایه منجرشود؛ بدین‌نحو که با انجام معاملات دولتی خارج از نظم موجود در بازار سرمایه، سایر معاملات متأثر شده و نقدینگی بازار تحت تأثیر قرار بگیرد. این امر بر نرخ بازدهی اوراق و به‌تبع آن هزینه تأمین مالی دولت نیز مؤثر بود. با توجه به زیرساخت مناسب فعلی در فرابورس، تشکیل بازار مجزا هزینه‌های بسیار زیاد و غیرضروری را به‌دنبال داشت.

بر‌اساس اصول توسعه بازار بدهی که امری بسیار مهم به‌منظور افزایش ظرفیت انتشار اوراق دولتی و کاهش هزینه مالی دولت است، تفکیک بازار بدهی به چند بازار، عمق آن و نقدشوندگی اوراق دولتی را کاهش می‌داد. هدف دولت از این حکم تفکیک بازار بدهی دولتی از بقیه بازار بدهی نبود؛ اما این اقدام می‌توانست زمینه آن را فراهم کند و مشکلات مذکور را به‌دنبال داشته باشد. لذا حذف این بند می‌تواند به مدیریت منسجم‌تر اوراق بدهی دولت کمک نماید.

ب) تعیین سقف مجوز صدور اوراق تضمین

بند «ص» تبصره «2» لایحه بودجه به معرفی اوراق جدیدی به نام اوراق ضمان اختصاص داشت. این اوراق در راستای اجرای بند «ب» ماده (10) قانون برنامه هفتم طراحی شده بود. براساس این حکم لایحه سازمان برنامه و بودجه مجاز به انتشار- واگذاری اوراق ضمان تا سقف تضمین دولت بود. این اوراق در صورت عدم ایفای تعهد در سررسید اقساط و یا موعد بازپرداخت اصل تسهیلات، به اوراق مالی اسلامی تبدیل می‌شدند و قابل معامله در بازار سرمایه بودند؛ همچنین سازمان مجاز بود در سررسید تضامین بودجه عمومی نسبت به انتشار اوراق مالی اسلامی جدید یا جایگزینی آن با اوراق قبلی اقدام کند. مطابق جزء «6» بند «ب» ماده (۱۰) قانون برنامه هفتم هرگونه استفاده دولت و شرکت‌های دولتی از تسهیلات شبکه بانکی باید در قالب تحویل اوراق مالی اسلامی باشد. از این رو در متن لایحه، اوراق ضمان در نظر گرفته شده بود تا به‌نوعی نقش وثیقه را برای اخذ تسهیلات ایفا نماید و در صورت عدم ایفای تعهد در سررسید به اوراق قابل معامله تبدیل شود. لایحه مذکور از چند منظر دارای ابهام بود. ازجمله این موارد می‌توان به نبود تعریف قانونی از اوراق ضمان و مشخص نبودن نقش قانون بودجه بر تعیین میزان سقف اوراق ضمان اشاره کرد.

در جزء «6» بند «ب» ماده (۱۰) قانون برنامه هفتم تصریح شده است از زمان لازم‌الاجرا شدن این قانون، هرگونه استفاده دولت و شرکت‌های دولتی از منابع شبکه بانکی باید در قالب تحویل اوراق مالی اسلامی قابل معامله در بازار سرمایه به مؤسسات اعتباری صورت گیرد. در حکم مندرج در لایحه عبارت را به این نحو تعبیر کرده بود که پس از عدم ایفای تعهد باید اوراق قابل معامله باشد، اما در متن جزء «6» بند «ب» ماده (۱۰) قانون برنامه مقید نکرده است که اوراق مذکور صرفاً پس از عدم ایفای تعهد قابل معامله باشد. ازسویی دیگر در لایحه اشاره شده بود که سازمان برنامه مجاز است در سررسید تضامین بودجه عمومی نسبت به انتشار اوراق مالی اسلامی جدید یا جایگزینی آن با اوراق قبلی اقدام نماید. نکته حائز اهمیت پیرامون این بخش از لایحه این بود که در موعد سررسید اوراق ضمان و عدم ایفای تعهدات دولت، اوراق به‌صورت خودکار به اوراق بدهی قابل معامله در بازار سرمایه تبدیل می‌شد. در این صورت جایگزینی آن با اوراق جدید، کارکرد اوراق ضمان را از بین می‌برد. بنابر آنچه که مطرح شد و به‌منظور رفع ایرادهای لایحه، مجلس حکم را با در نظر گرفتن سقف برای اوراق ضمان و نیز تبیین ساز‌و‌کار کنترلی به‌منظور مدیریت تبدیل اوراق ضمان به اوراق مالی اسلامی تصویب کرد.

با توجه به کنترل ترازنامه نظام بانکی، درصورتی‌که دولت و شرکت‌های دولتی بتوانند بدون محدودیت از منابع بانکی استفاده کنند؛ منجر به برون‌رانی بخش خصوص خواهد شد، به همین جهت در قانون بودجه سقفی برای این موضوع در نظر گرفته شد. از طرفی در صورت تبدیل اوراق ضمان به اوراق مالی اسلامی (در سررسید) باید از ظرفیت اوراق مالی اسلامی سال جاری دولت کاسته می‌شد؛ چرا‌که در غیر این‌‌صورت حجم قابل‌توجهی از اوراق مالی اسلامی خارج از بودجه منتشر می‌شد که بازپرداخت اصل و سود‌ آن در بودجه پیش‌بینی نشده بود. مسئله‌ای که در قانون بودجه به آن پرداخته شد.

ج) تأمین مالی افزایش سرمایه بانک‌های دولتی

بند «ط» تبصره «2» لایحه بودجه به تعیین منابع افزایش سرمایه بانک‌های دولتی اختصاص داشت. براساس لایحه بودجه منابع تأمین مالی افزایش سرمایه بانک‌های دولتی عبارت بود از: بازپرداخت وجوه اداره شده نزد بانک‌ها، بازپرداخت تسهیلات حساب ذخیره ارزی و سایر مطالبات دولت که براساس مقررات بانک مرکزی وصول آنها در حوزه اختیارات بانک مرکزی است. طی مصوبات مجلس در بند «ض» قانون بودجه ضمن تعیین حداقل رقم افزایش سرمایه بانک‌ها به میزان 200 هزار میلیارد تومان، منابع تأمین مالی آن نیز گسترش یافت؛ ازجمله: عایدی حاصل از سود خالص بانک مرکزی، انتشار اوراق مالی اسلامی قابل مبادله در بازار سرمایه، واگذاری حق بهره‌برداری از معادن و میادین نفت و گاز، واگذاری اموال و دارایی‌های دولت و سهام و سهم‌الشرکه دولت و جایگزینی بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی به بدهی دولت به بانک مرکزی. منابعی که از محل آنها دولت مکلف به افزایش سرمایه بانک‌ها شده است، با کیفیت نقدشوندگی بهتری نسبت به لایحه قرار دارد.

د) مخالفت با انتقال دارایی صندوق بازنشستگی در قالب حکم یک‌ساله بودجه

در بند «ع» تبصره «2» لایحه، دولت مجاز شده بود اموال و دارایی‌های صندوق‌‌های بازنشستگی‌ که بیش از ۵۰ درصد پرداختی‌های آنها از طریق بودجه عمومی است را بابت تأدیه بدهی به تأمین اجتماعی واگذار کند و در‌عوض دولت تعهدات این صندوق‌ها را بر‌عهده بگیرد. این حکم بخشی از اصلاح ساختاری بودجه بود که در بندهای «2 و 17» ماده (119) قانون برنامه هفتم نیز بر آن تأکید شده است. به‌موجب ماده (119)، دولت مکلف است حداکثر ظرف یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن قانون برنامه هفتم نسبت به رفع ناترازی‌های اقتصاد کلان و تعیین تکلیف بدهی‌های خود به سازمان تأمین اجتماعی اقدام لازم را در چارچوب قوانین به عمل آورد.

ه) مجوز تهاتر بدهی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی با بدهی آنها به بانک‌ها

در بند الحاقی تبصره «2» ( بند «ع» قانون بودجه) مجلس به دولت اجازه داده است تا در صورت درخواست متقاضیان، مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی ازجمله مطالبات نهادهای عمومی غیردولتی، شهرداری‌ها از دولت را با بدهی اشخاص به بانک‌ها تهاتر کرده و در ازای آن بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نیز با بدهی دولت به بانک مرکزی جایگزین می‌شود. اگرچه تسویه بدهی‌های دولت ضروری است، اما این شیوه از تهاتر بدهی‌ها برای شبکه بانکی یادگیری منفی ایجاد می‌کند و انگیزه بانک‌ها برای اعتبارسنجی مناسب جهت پرداخت تسهیلات را کاهش می‌دهد؛ زیرا اضافه‌برداشت بانک‌ها با بدهی دولت به این نهادها تهاتر شده و بدهی بانک به دولت منتقل می‌شود. ازسوی‌دیگر، بدهی دولت به بانک مرکزی جزء مانا و پایدارتری در ترازنامه بانک مرکزی است که احتمال تسویه آن کمتر از بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی است.

تبصره «3». نفت و روابط مالی آن با دولت

الف) تعیین سهم حساب بهینه‌سازی انرژی از صادرات نفت و گاز

براساس جزء «2» بند «الف» ماده (46) قانون برنامه هفتم پیشرفت، دولت مکلف است به‌منظور ایجاد هماهنگی فرابخشی حوزه بهینه‌سازی مصرف انرژی، «سازمان ‌بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی» را زیر‌نظر رئیس‌جمهور از تجمیع و ادغام ‌ظرفیت‌های سازمانی موجود در شرکت بهینه‌سازی مصرف سوخت، سازمان انرژی‌های تجدیدپذیر، بهره‌وری انرژی برق (ساتبا)، ستاد مدیریت حمل‌و‌نقل و سوخت تأسیس نماید و به‌منظور تسهیل در شکل‌گیری بازار بهینه‌سازی انرژی، حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی را نزد خزانه‌داری کل کشور ایجاد کند. بدین‌منظور برای حساب مذکور منابعی در قانون برنامه پیش‌بینی شده است که ازجمله آنها می‌توان به سهم سالیانه معادل 1% از منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی اشاره کرد.

همان‌طور که از متن قانون برنامه نیز استنباط می‌شود، این سهم سالیانه جدای از سهم دولت از‌ منابع صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی است؛ لذا باید به‌صورت مشخص و صریح در بودجه 1404 لحاظ می‌شد. موضوعی که در لایحه دولت به آن پرداخته نشده بود. با مصوبه مجلس، این تکلیف قانونی در بند «الف» تبصره «3» مد‌نظر قرار گرفت و سهم ۱% حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی به‌صورت مستقل از سهم دولت تصریح شد.

ب) اصلاح رابطه مالی دولت با شرکت ملی نفت

در جزء «2-2» بند «الف» تبصره «3» دولت مکلف شد در راستای اجرای بند «الف» ماده (15) برنامه هفتم نسبت به اصلاح روابط مالی با شرکت نفت اقدام نماید و ظرف ۹ ماه شرکت نفت نسبت به عقد قرارداد درخصوص میادین بزرگ کشور اقدام نماید؛ در غیر این‌صورت سهم شرکت نفت در سه ماه پایانی سال نیم واحد درصد کاهش می‌یابد. در حال‌ حاضر سهم شرکت ملی نفت از درآمد‌های نفتی معادل 14.5درصد است و براساس تکلیف قانونی اشاره شده در برنامه هفتم پیشرفت، وزارت نفت مکلف است در مورد میادین در حال بهره‌برداری یا دارای قرارداد توسعه فعلی، نسبت به عقد قراردادهای مجزا با شرکت ملی نفت ایران با رعایت قوانین در قالب قراردادهای بلندمدت به تفکیک میدان- مخزن نفت و گاز و اقدام کند.

ج) تعیین سهم صندوق توسعه ملی از صادرات تهاتری نفت و فراورده‌های نفتی

در بند «الف» تبصره «3» لایحه دولت، از تهاتر و صادرات فراورده‌های نفتی سهمی برای صندوق توسعه ملی در نظر گرفته نشده بود و صرفاً به سهم صندوق توسعه از صادرات نقدی نفت خام اشاره شده بود؛ اما در مصوبه مجلس سهم صندوق توسعه ملی از صادرات تهاتری برابر 20 درصد تعیین شد. مصوبه مجلس توسط شورای نگهبان مغایر با اساسنامه صندوق توسعه ملی تشخیص داده شد و مجلس جهت تأمین نظر شورا سهم صندوق توسعه ملی از منابع این بند را به 48 درصد افزایش داد.

د) اختصاص قیر رایگان به طرح‌های عمرانی دستگاه‌های اجرایی

مطابق بند الحاقی مجلس به تبصره «3» (بند «ر» قانون بودجه) وزارت نفت مکلف شد به میزان ۲۵ هزار میلیارد تومان مواد اولیه قیر به‌صورت رایگان در اختیار دستگاه‌های اجرایی ازجمله وزارت راه و وزارت آموزش پرورش و بنیاد مسکن جهت آسفالت معابر و مدارس و ... قرار دهد. این حکم مسبوق به سابقه در قوانین بودجه سال‌های گذشته بوده و عملکرد آن طبق گزارش‌های دیوان محاسبات و دستگاه‌های نظارتی دیگر با ایراداتی همراه است. به همین دلیل، سابقاً هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام، در سال 1402 مصوبه مجلس شورای اسلامی را خلاف سیاست‌های کلی نظام تشخیص داد. علاوه‌بر‌آن، در این حکم منابع لازم برای تأمین مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) محل ابهام است؛ زیرا با توجه به افزایش مصرف داخلی فراورده‌های نفتی، دولت به پالایشگاه‌های نفتی بدهکار است و مابه‌التفاوتی جهت تأمین قیر رایگان از محل تخفیف خوراک نفت خام باقی نمی‌ماند. در‌نتیجه امکان تحمیل این بار مالی بر دولت یا شرکت ملی نفت محل تأمل خواهد بود.

تبصره «4». شرکت‌های‌دولتی

الف) رأی به حذف تغییر ماهیت سازمان هدفمندی یارانه‌ها به مؤسسه دولتی

در بند «چ» تبصره «4» لایحه، دولت در نظر گرفته بود که ماهیت سازمان هدفمندی یارانه‌ها از شرکت دولتی به مؤسسه دولتی تغییر پیدا کند. نظر به اینکه در لایحه، بودجه هدفمندی یارانه‌ها به سقف بودجه عمومی منتقل شده بود؛ لذا تداوم ساختار سازمانی مذکور، منطقی نبود و این نیاز وجود داشت که ماهیت سازمان هدفمندی از شرکت دولتی به مؤسسه دولتی تغییر پیدا کند. با تغییری که در قانون بودجه پیرامون سقف بودجه عمومی رخ داد و منابع-مصارف هدفمندی از سقف بودجه عمومی خارج شد؛ لذا تغییر مذکور نیز از توجیه قبلی برخوردار نیست و طبیعی بود که این بند حذف شود.

ب) تسویه بدهی دانشگاه‌های علوم پزشکی به بیمه‌ها از طریق واگذاری سهام

براساس بند الحاقی مجلس به تبصره «4» (بند «ج» قانون بودجه) دولت مکلف شد به‌منظور تسویه بدهی‌ دانشگاه‌های علوم پزشکی تا سقف ۸۰ هزار میلیارد تومان از محل واگذاری شرکت‌های دولتی اختصاص دهد. لازم به توضیح است روش پیش‌بینی شده با اصول بودجه‌ریزی مطابقت نداشته و رویه غیر‌شفاف و ناکارایی را بنا نهاده است که البته امکان اجرایی شدن آن نیز با ابهامات جدی روبه‌رو است.

تبصره «5». بودجه

الف) تکلیف به ارائه برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی در مرحله دوم بودجه

بند «الف» تبصره «5» در مجلس شورای اسلامی با اصلاحاتی همراه شد و مطابق مصوبه مجلس، سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف گردید، متناسب با اهداف و تکالیف در نظر گرفته شده برای دستگاه‌های اجرایی و سایر اهداف قانونی دستگاه‌ها در سایر قوانین، اعتبارات لازم را در قالب برنامه‌های اجرایی و اهداف کمّی ذیل دستگاه اجرایی مشخص کند. این برنامه‌ها مبنای صدور تخصیص پرداخت و نظارت دیوان محاسبات کشور است. این حکم به‌موجب تکلیف بند «پ» ماده (13) قانون برنامه هفتم پیشرفت، اصلاح شده است. درواقع می‌توان این مصوبه مجلس را گامی جهت حرکت به سمت بودجه‌ریزی برنامه‌‌محور که در قانون برنامه به آن تأکید شده است، قلمداد کرد. در لایحه به اهداف و تکالیف در نظر گرفته شده برای دستگاه‌های اجرایی جهت تخصیص منابع اشاره نشده بود.

در شرایطی که رویکرد هزینه‌محور و دستگاهی به‌جای نگاه خروجی‌محور و برنامه‌ای بر تدوین و تصویب سند بودجه حاکم باشد، کنترل هزینه‌های دولت، دشوار و حتی غیر‌ممکن است. برنامه‌محور کردن بودجه ازآن‌جهت دارای اهمیت است که می‌تواند پرداختی هزینه‌ها را به خروجی مشخص، تعریف شده و قابل ارزیابی پیوند زند و بستر لازم برای اتصال بودجه و برنامه را ایجاد کند. موضوعی که می‌تواند به دولت جهت اولویت‌بندی میان اهداف مختلف خود با صرف هزینه‌های کمتر و افزایش رضایت شهروندان کمک کند. کلان‌پروژه‌ای که در قانون بودجه 1404، گامی جهت تحقق آن برداشته شده است.

ب) پرداخت حداقل 20 درصد اعتبارات به‌صورت اعتبار الکترونیکی‌ به ذی‌نفع نهایی

در بند «پ» تبصره «5» لایحه بودجه، دولت مجاز بود تا سقف 45 درصد از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی را به شیوه تخصیص اعتبار الکترونیک به ذی‌نفع نهایی انجام دهد. این حکم در مجلس تغییر‌یافته و اولاً به‌جای «اجازه» دولت «مکلف» به اجرای آن شد و ثانیاً نصاب اجرایی این حکم به حداقل 20 درصد از تخصیص اعتبارات هزینه‌ای و تملک سرمایه‌ای تغییر یافت. این بند در راستای جزء «1» بند «ب» ماده (13) قانون برنامه هفتم پیشرفت و برای هوشمندسازی و افزایش کارایی پرداخت‌های بودجه تصویب شده است.

یکی از مسائل مرتبط با مدیریت جریان نقدی دولت، رسوب منابع نزد دستگاه‌های اجرایی است. به‌بیانی‌دیگر، اعتباراتی که دستگاه‌های اجرایی انگیزه دارند هر‌چه زودتر در اوایل سال دریافت کنند، بعضی اوقات، مدت زیادی بدون هزینه‌کرد در سپرده آن باقی می‌ماند؛ در‌حالی‌که دولت برای پرداخت مصارف ضروری در برخی از مقاطع سال با کمبود منابع نقد مواجه است. به همین منظور، در این حکم ساز‌و‌کاری طراحی شده‌ است که تخصیص اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به‌جای شیوه سابقاً نقدی (ریالی)، در قالب اعتبار الکترونیکی صورت پذیرد. این حکم موجب می‌شود دستگاه‌های اجرایی منابع نقد نزد خود نگه‌داری نکنند و مدیریت نقدینگی دولت بهتر انجام پذیرد.

ج) پیش‌بینی جبران قدرت خرید خانوارهای کم‌درآمد متناسب با اصلاح نرخ ارز ترجیحی

مطابق با بند الحاقی مجلس به تبصره «5» ( بند «چ» قانون بودجه) دولت مکلف شد تا منابع حاصل از تغییر نرخ ارز ترجیحی را در یک ردیف مجزا ثبت کرده و بابت جبران قدرت خرید خانوارهای دهک‌های متوسط و پایین درآمدی متناسب با تعدیل نرخ ارز تخصیص دهد. رقم ۱۰۲ هزار میلیارد تومان درآمد حاصل از افزایش نرخ ارز ترجیحی در سال 1404 نسبت به میانگین سال 1403 برای این تکلیف قانونی دولت لحاظ شده است.

تبصره «6». صنعت، معدن و ارتباطات

الف) افزایش اعتبارات ارتقای هوشمندسازی دولت

براساس بند الحاقی مجلس به تبصره «6» (بند «پ» قانون بودجه) دستگاه‌های دولتی مکلف شدند 1% از اعتبارات هزینه‌ای به‌استثنای فصول (1 ،5 ،7) بابت رفع نقاط ضعف و ارتقای امنیت رایانیکی تخصیص دهند. همچنین اجازه داده شد جهت تحقق دولت هوشمند و هوش مصنوعی علاوه‌بر اعتبارات مزبور، حداقل 5/0 درصد دیگر نیز تخصیص یابد.

تبصره «7». آب، کشاورزی و محیط زیست

الف) توسعه طرح‌های بخش کشاورزی

براساس بند «ج» قانون بودجه‌ 1404 دولت مکلف است در سال مذکور حداقل 3% از منابع اختصاص‌یافته از محل استقراض دولت از صندوق توسعه ملی را به اجرای طرح‌های عمرانی آب‌وخاک و آبیاری نوین در مزرعه، آبخیزداری، آبخوان‌داری و لایروبی و احیای قنوات و آب‌بندان‌ها و احداث و تکمیل جاده‌های بین مزارع اختصاص دهد. با تصویب این حکم که الحاق مجلس به لایحه دولت بود، حدود 16 هزار میلیارد تومان از منابع دولت به طرح‌های مطرح شده در این حکم، اختصاص می‌یابد.

ب) تخصیص منابع به صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی و افزایش سرمایه بانک کشاورزی

به‌موجب این الحاق مجلس که در بند «چ» قانون بودجه لحاظ شد، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف گردید اموال غیرمنقول مازاد وزارت جهاد کشاورزی (مشروط به اتمام فرایند ارزش‌افزایی در مرکز مولدسازی دولت) تا مبلغ 50 هزار میلیارد تومان با نسبت 80% به صندوق‌های حمایت از توسعه بخش کشاورزی و 20% آن را برای افزایش سرمایه به بانک کشاورزی اختصاص دهد.

منابع در نظر گرفته‌ شده برای تکالیف مذکور، دارای بیش‌برآوردی است. مولدسازی اموال دولت طی سالیان اخیر، عملکرد قابل‌توجهی نداشته است؛ لذا اختصاص 50 هزار میلیارد تومان از محل فروش اموال مازاد وزارتخانه مذکور و انجام تکالیف این بند با چالش جدی مواجه است.

تبصره «8». آموزش، پژوهش و فرهنگ

الف) اختصاص 1 درصد از هزینه‌های شرکت‌های دولتی به فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی

بند «ث» تبصره «8» لایحه بودجه در جریان رسیدگی مجلس به کلی تغییر یافت و طبق قانون بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت مندرج در قانون بودجه سنواتی مکلفند حداقل یک درصد (1%) از محل اعتبار هزینه‌های خود را برای هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی تأمین اعتبار نمایند. شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت موضوع این جزء که براساس آخرین حسابرسی انجام شده پس از کسر 1% مذکور زیان‌ده تلقی می‌شوند، مشمول این حکم نمی‌شوند. همچنین به خزانه‌داری کل کشور تکلیف شد، در صورت استنکاف شرکت دولتی از اجرای این حکم، اعتبارات مورد نظر را در بازه‌های سه‌ماهه از حساب شرکت برداشت کند.

در متن مصوب کمیسیون تلفیق و صحن، اختصاص حداقل 1% از اعتبار هزینه‌‌ای شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بدون در نظر گرفتن تمایز میان شرکت‌های سودده و زیان‌ده تصویب شده بود و شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت موضوع این جزء که براساس آخرین حسابرسی انجام شده پس از کسر 1% مذکور زیان‌ده تلقی می‌شوند، از شمول این حکم مستثنا نشده بودند. موضوعی که در مجمع تشخیص مصلحت نظام به آن پرداخته شد. براساس مصوبه مجلس حدود 3۰ هزار میلیارد تومان از منابع شرکت‌های دولتی وارد بودجه عمومی می‌شد و درواقع منابع- مصارف بودجه عمومی را 3۰ هزار میلیارد تومان افزایش می‌داد؛ اما با اصلاحی که به‌دنبال ایراد مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت گرفت، با در نظر گرفتن 1% اعتبار هزینه‌ای شرکت‌های دولتی سود‌ده و سر‌به‌سر، نزدیک به 9.7 هزار میلیارد تومان از این ناحیه وارد بودجه عمومی شد. اعتباری که ذیل بودجه اختصاصی سازمان و برنامه و بودجه کشور معادل 9.7 هزار میلیارد تومان در جدول 7 قانون بودجه لحاظ شده است. در جدول 12 قانون بودجه نیز برنامه هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی از محل منابع مذکور با تعیین دستگاه متولی ذکر شده است.

در قانون بودجه سال 1403 نیز در ابتدا حکمی مشابه تصویب شد؛ اما به‌دلیل مشکلات مهمی که حکم مذکور ایجاد می‌کرد، مجلس شورای اسلامی نسبت به اصلاح حکم در قانون بودجه 1403، در قالب اصلاحیه قانون بودجه اقدام کرد.

تبصره «9». قضایی، انتظامی و دفاعی

الف) مجوز واردات خودروهای عملیاتی فراجا

در جریان رسیدگی مجلس به لایحه بودجه با الحاق یک بند به تبصره «9» (بند «پ» قانون بودجه) به فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده شد متناسب با مأموریت‌های عملیاتی پلیس و به‌منظور نوسازی، به‌روزرسانی ناوگان خودرویی و ارتقای توان عملیات خودرویی خود، نسبت به واردات و ترخیص (4000) دستگاه خودرو اقدام کند. حقوق ورودی (حقوق گمرکی و سود بازرگانی) ناشی از اجرای این حکم در سقف یکصد هزار میلیارد ریال به‌صورت جمعی‌- خرجی از طریق ردیف مربوط منظور می‌شود. از‌آنجا‌که این الحاق به‌صورت جمعی- خرجی مصوب شده است، مغایر با ماده (27) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت نیست. پیش‌بینی می‌شود، تأمین این تعداد از خودرو حداقل به میزان ۴ هزار میلیارد تومان، منابع مالی نیاز داشته باشد؛ لذا رقم در نظر گرفته شده برای واردات، دارای کم‌برآوردی نیست.

تبصره «10». مسکن و حمل‌و‌نقل

الف) اعطای زمین رایگان به‌منظور حمایت از خانواده و جمعیت

در بند الحاقی مجلس به تبصره «10» (بند «ت» قانون بودجه) دولت مکلف شد به خانوارهای دارای چهار فرزند و بیشتر مطابق شرایط مندرج در قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت یک قطعه زمین رایگان اعطا کند .از‌آنجا‌که بودجه علاوه‌بر سیاستگذاری بخش عمومی، سند مالی اداره کشور است، لازم است تا در آن کلیه منابع و مصارف به‌صورت ریالی برآورد شود و در جداول کلان منظور گردد. در این حکم برآورد ریالی هزینه‌های دولت منظور نشده است. به‌تبع اجرای این تکلیف برای دولت، هزینه‌هایی را به‌دنبال دارد که ضرورت داشت مطابق با قانون محاسبات عمومی کشور به آن پرداخته می‌شد. ازسوی دیگر این حکم برای دولت، عدم انتفاع نیز به‌همراه دارد. اصل جامعیت بودجه نیز بیان می‌دارد که بودجه باید تمام منابع درآمدی دولت و تمام مصارف آن را در‌بر‌گیرد.

مطابق با اصل سالیانه بودن بودجه، بودجه برای یک دوره زمانی مشخص یک سال مالی تهیه و تصویب می‌شود. بر همین اساس است که قانون اصلاح مواد (۱۸۰ و ۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و بند «الف» ماده (13) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، تبیین می‌نماید که قانون بودجه نباید شامل احکام غیر‌بودجه‌ای باشد. بنابراین سیاست حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مستلزم تصویب قوانین دائمی است. از‌آنجا‌که قانون دائمی در مورد موضوع خانواده و جوانی جمعیت وجود دارد؛ لذا لازم است هرگونه اعمال سیاست‌های حمایتی جدید یا تغییر رویه‌های قبلی در بستر اصلاح قانون دائمی پیگیری شود.

ب) افزایش سرمایه بانک مسکن

در بند الحاقی مجلس به تبصره «10» دولت مکلف شد به میزان 100 هزار میلیارد تومان از طریق روش‌های مختلف ازجمله انتشار اوراق و واگذاری شرکت‌های دولتی نسبت به افزایش سرمایه بانک مسکن و افزایش تسهیلات‌دهی به طرح‌های نهضت ملی مسکن اقدام نماید. به‌نظر می‌رسد منابع پیش‌بینی شده در بند مذکور قابلیت تحقق نداشته باشد و عملاً جریان نقدی برای افزایش سرمایه بانک ایجاد نکند. این الحاق در بند «ح» تبصره «10» قانون بودجه تصویب شد.

تبصره «11». حوادث و بحران

اختصاص منابع به استان‌ها جهت پیشگیری و مقابله با حوادث غیر‌مترقبه

براساس الحاقی که در کمیسیون تلفیق انجام گرفت و صحن نیز با آن موافقت کرد. در بند «چ» قانون بودجه، از محل اعتبارات بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) حداقل۲۰% به اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هر استان مندرج در جدول شماره ۱۰ قانون بودجه اختصاص یافت. مطابق با این الحاق، اعتبارات در نظر گرفته شده در اختیار شورای برنامه‌ریزی و توسعه هر استان حداقل در فواصل چهارماهه قرار می‌گیرد.

مطابق با قانون بند «م» ماده (28) قانون الحاق (۲) از ابتدای سال ۱۳۹۵ دولت می‌تواند بخشی از اعتبارات صدر‌الاشاره در این بند را به‌ترتیب و میزانی که در قوانین بودجه سنواتی تعیین می‌شود به‌صورت هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به جمعیت هلال احمر و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اختصاص دهد تا در جهت آمادگی و مقابله با حوادث و سوانح هزینه شود. در بند «چ» قانون بودجه ۱۴۰۴ این اعتبارات به جدول شماره ۱۰ منتقل شده و مستقیم به وزارتخانه‌های مزبور واگذار نشده است. مطابق با جدول ۱۰ قانون بودجه، کل اعتبارات در نظر گرفته شده از این محل برای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی حدود ۵۴ هزار میلیارد تومان است. با توجه به اینکه بند «م» ماده (‌۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده (۱۲) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور به صراحت بیان کردند که اعتبارات پیش‌بینی شده در این قوانین به‌منظور آمادگی، مقابله و نیز جبران خسارت‌های بعد از وقوع حوادث هزینه شود؛ لذا اختصاص منابع پیش‌بینی شده در این قوانین به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی فقط در صورت تخصیص به محل ذکر شده در قانون، امکان‌پذیر است.

اعتبارات مذکور درواقع دلالت بر هزینه‌کرد بخشی از اعتبارات عمرانی هر استان در طرح‌های عمرانی با ماهیت پیشگیری از بحران است؛ به‌نحوی‌که در سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استان‌ها نیز لحاظ نشده‌اند و یک سرفصل جداگانه‌ای با عنوان اجرای بند «‌چ» تبصره «11» از طریق بند «م» ماده (28) قانون الحاق (۲) در جدول ۱۰ لحاظ شده و لازم است در تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که جنبه پیشگیری دارند، هزینه شود. به‌عنوان مثال، در جدول ۱۰ بیان شده است که از کل مبلغ ۵۴ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده از این محل، مبلغ 5 هزار میلیارد تومان صرف ترمیم و احداث جاده‌های بین مزارع شود. سهم هر استان نیز توسط سازمان برنامه و بودجه کشور ابلاغ می‌گردد.

در بند «م» ماده (28) قانون الحاق (۲) بیان شده است که دولت می‌تواند اعتبارات لازم برای پیش‌آگاهی، پیشگیری، امدادرسانی، بازسازی و نوسازی مناطق آسیب‌دیده از حوادث غیرمترقبه را از محل ۳‌% منابع بودجه عمومی دولت به‌صورت افزایش تنخواه‌گردان خزانه تأمین نماید. در ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت این رقم به‌صورت افزایش ۱% تنخواه‌گردان پیش‌بینی شده بود.

تبصره «12». حقوق و دستمزد

الف) افزایش حداقل حقوق به میزان 30 درصد

بند «الف» تبصره «12» به تعیین ضریب حقوق گروه‌های مختلف حقوق‌بگیر اختصاص دارد. طی مصوبات مجلس، حداقل مبلغ ماهیانه حقوق‌بگیران با 30 درصد افزایش نسبت به سال قبل به مبلغ 13 میلیون تومان رسید. درحالی‌که در لایحه ۱۲ میلیون تومان تعیین شده بود. در ماده (125) قانون مدیریت خدمات کشوری به موضوع افزایش حقوق، حداقل به‌اندازه نرخ تورم تأکید شده است. موضوعی که در چند سال اخیر دولت نتوانسته به آن عمل کند و عملاً افزایش نرخ حقوق به میزان نرخ تورم نبوده است.

در مصوبه مجلس، حقوق سربازان نیز افزایش یافت و با توجه به قرار گرفتن در منطقه عملیاتی یا غیر‌عملیاتی و وضعیت تأهل به تناسب حداقل حقوق کارمندان تعیین شد. به‌عنوان مثال، حقوق سربازان مجرد مناطق عملیاتی ۷۵ درصد حداقل حقوق خواهد بود. پیرامون حقوق سربازان نیز مطلوب است که اصلاح مورد نظر در قوانین دائمی لحاظ می‌شد؛ چراکه اعمال این حکم صرفاً در سال اجرای قانون بودجه، امکان‌پذیر است و برای تداوم حمایت تبیین شده در قانون بودجه ۱۴۰۴، لازم است در بودجه‌ سال‌های آتی نیز این حکم مجدد تصویب شود.

ب) افزایش مستمری مددجویان تحت پوشش نهادهای حمایتی

با اصلاحات مجلس در بند «پ» تبصره «12»، میزان رشد مستمری مددجویان تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی از ۲۰ درصد در متن لایحه به ۴۰ درصد در قانون افزایش یافت. با توجه به جزء «۴» بند «۵»‌ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی مبنی‌بر ضرورت حفظ قدرت خرید اقشار ضعیف جامعه و بند «ث» ماده (۳۱) قانون برنامه هفتم پیشرفت، این حکم تصویب شد. بند «ث» قانون مذکور بیان می‌دارد که دولت مکلف است در طول اجرای برنامه علاوه‌بر پرداخت یارانه فعلی، هر‌سال حداقل مستمری خانوارهای مددجویان تحت حمایت کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور را متناسب با سطح محرومیت بر‌مبنای متوسط 20% حداقل دستمزد مصوب ‌شورای‌ عالی کار، در چارچوب بودجه سنواتی و از محل درآمد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها با حذف خانوارهای پردرآمد و در قالب ردیف مستقل از طریق دستگاه‌های مذکور تأمین و پرداخت کند. لذا پیش‌بینی می‌شود، افزایش نرخ رشد از 20 درصد به 40 درصد حدود 20 هزار میلیارد تومان، بار مالی داشته باشد.

تبصره «13». حمایت اجتماعی

الف) اصلاح قیمت آرد مصارف غیرخبازی

بند «ب» لایحه و قانون بودجه ۱۴۰۴ به موضوع یارانه آرد و نان (خرید تضمینی گندم) پرداخته است. با توجه به اینکه در قانون بودجه ۱۴۰۳ مبلغ ۱۶۰ هزار میلیارد تومان برای این موضوع پیش‌بینی شده بود و طبق بررسی‌ها عملکرد این ردیف در سال ۱۴۰۳ حدود ۲۱۰ هزار میلیارد تومان بوده است، ساماندهی این بخش می‌تواند کمک قابل‌توجهی به کاهش ناترازی بودجه کند. در حکم پیشنهادی دولت خرید تضمینی گندم در سقف مصارف خبازی تعیین شده بود؛ به این معنی که مازاد بر مصارف نانوایی، گندم کشاورزان خرید تضمینی نمی‌شد. در اصلاحیه کمیسیون تلفیق کل گندم تولید شده در کشور خرید تضمینی خواهد شد. در لایحه دولت بیان شده بود که پرداخت وجوه ناشی از خرید تضمینی گندم (در سقف مصارف خبازی) به ذی‌نفع نهایی براساس شماره ملی و موقعیت مکانی انجام گیرد. این جمله به این معنی بود که مازاد بر مصارف نانوایی، گندم کشاورزان خرید تضمینی نمی‌شد؛ اما در قانون، تصویب شد که پرداخت وجوه ناشی از خرید تضمینی تمامی گندم تولیدی داخل کشور به ذی‌نفع نهایی براساس شماره ملی و موقعیت مکانی انجام گیرد.

در لایحه و قانون تصریح شده است که فروش گندم یارانه‌ای برای مصارف خبازی مجاز است و برای سایر مصارف فروش

گندم و آرد به قیمت تمام شده به‌علاوه سود متعارف صورت می‌گیرد. این جمله یعنی صنف و صنعت باید نیازهای خود را با سازوکارهای مناسب ازجمله کشت قراردادی تأمین کنند.

از‌آنجا‌که به‌موجب تبصره «1» ماده‌واحده قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب سال 1368 با اصلاحات و الحاقات بعدی، شورای قیمت‌گذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی تشکیل و یکی از وظایف آن به‌موجب قانون تعیین نحوه خرید توسط بخش دولتی و تعیین نحوه خرید توسط بخش غیردولتی از جهت میزان و سهمیه خرید و سایر موارد مرتبط، است؛ لذا حکم مذکور مبنی‌بر تعیین ساز‌وکار خرید تضمینی گندم توسط بخش دولتی و ... مغایر با قانون مزبور است. لذا حکم این بند به جهت مغایرت با قانون دائمی، مغایر بند «الف‌» ماده (‌13)‌ قانون برنامه هفتم پیشرفت مبنی‌بر ممنوعیت اصلاح قوانین دائمی و قانون اصلاح مواد (۱۸۰ و ۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی است.

ب) حذف یارانه نقدی خانوارهای پردرآمد

در بند «ت» تبصره «13» با اصلاح صورت گرفته در مجلس، دولت مکلف شد در سال 1404 یارانه نقدی خانوارهای پردرآمد را حذف کند. در این بند تغییر مهم دیگری نیز رخ داد و آن تفکیک بودجه هدفمندی یارانه‌ها از بودجه عمومی بود. درواقع می‌توان بیان داشت که لایحه بودجه سال 1404 در‌حالی به مجلس تقدیم شد که یکی از تغییرات آن نسبت به سال‌های گذشته، ادغام و یکپارچه‌سازی بودجه سازمان هدفمندی یارانه‌ها با بودجه عمومی بود. با‌این‌وجود، در جریان بررسی احکام و جداول در مجلس شورای اسلامی، منابع و مصارف هدفمندی از بودجه عمومی جدا شد و به ساز‌و‌کار سابق بازگشت. براساس حکم ذ‌یل بند «ت» تبصره «13» قانون بودجه، منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها مطابق احکام مرتبط در قانون بودجه سال 1403 کل کشور وصول و مصرف و در ردیف‌های جداگانه به تفکیک و به‌صورت نشان‌دار ثبت می‌شود. منابع موضوع هدفمندسازی یارانه‌ها، به مصارف هدفمندسازی اختصاص می‌یابد. در صورت عدم کفاف منابع مذکور برای پوشش مصارف مربوطه، دولت می‌تواند نسبت به اختصاص کمک‌زیان به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها تا سقف رقم ردیف مربوط اقدام کند. رقم کمک‌زیان پیش‌بینی شده در جدول ۱۴ قانون بودجه ۲۰۰ هزار میلیارد تومان است. در‌مجموع سقف بودجه هدفمندی یارانه‌ها بالغ‌بر 1000 هزار میلیارد تومان است که از این مبلغ حدود 800 هزار میلیارد تومان از منابع سازمان هدفمندی بوده و 200 هزار میلیارد تومان کمک‌زیان از بودجه عمومی به سازمان هدفمندی پیش‌بینی شده است.

ج) افزایش حمایت از معیشت محرومان

مطابق اصلاحات مجلس در بند «ث» تبصره «13» دولت مکلف شد از محل منابع حاصل از حذف یارانه نقدی دهک‌های هشتم، نهم و دهم، حداقل به میزان 40 هزار میلیارد تومان بسته حمایت از معیشت محرومان ازجمله حمایت از حداقل 400 هزار خانوار دچار فقر شدید را اجرایی نماید. این حکم در راستای اهداف ماده (30) برنامه هفتم پیشرفت مبنی‌بر کاهش فقر مطلق، تصویب شد.

تبصره «14». برق و انرژی هسته‌ای

الف) ساماندهی مصرف گاز طبیعی و سوخت مایع بخش کشاورزی

در بند الحاقی مجلس به تبصره «14» (بند «ح» قانون بودجه) وزارتخانه‌های نیرو، نفت و جهاد کشاورزی مکلف شدند نسبت به تعیین و تحویل سهمیه مصرف سوخت گاز طبیعی و مایع (سامانه سدف) و برق تا الگوی مصرف و سقف پروانه بهره‌برداری و سقف سهمیه مجاز در بخش کشاورزی اقدام نمایند. در صورت تأمین مازاد بر سهمیه و الگوی مصرف تعیین شده، تعرفه‌ها غیر‌یارانه‌ای و به‌صورت افزایشی پلکانی (آی. بی.تی) تعیین خواهد شد. منابع حاصل از اجرای این حکم تا سقف 20 هزار میلیارد تومان، 50% به‌حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی و 50% به‌حساب صندوق حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی واریز می‌شود.

ب) صدور گواهی صرفه‌جویی انرژی

با الحاق بند به تبصره «14» توسط مجلس، (بند «خ» قانون بودجه) دولت مکلف شد نسبت به صدور گواهی صرفه‌جویی انرژی قابل فروش در بهابازار (بورس) انرژی، بابت سوخت صرفه‌جویی شده یا مصرف نشده نیروگاه‌های تجدیدپذیر و برقابی جدید و یا در حال بهره‌برداری، تا سقف ۸ هزار میلیارد تومان اقدام نماید. منابع حاصله جهت توسعه، تکمیل و یا تسویه بدهی‌های این طرح‌ها در اجرای تکالیف قانون برنامه هفتم پیشرفت از طریق ردیف درآمد‌- هزینه مربوط در اختیار شرکت تابعه ذی‌ربط در وزارت نیرو قرار می‌گیرد.

همچنین در بند الحاقی دیگری در تبصره «14»، دولت مکلف شد از طریق سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی نسبت به صدور گواهی صرفه‌جویی انرژی برای مردم، بخش خصوصی و همچنین طرح (پروژه)های بهینه‌سازی انرژی اقدام کند. مجموع این گواهی‌ها که توسط دستگاه‌های مختلف صادر می‌شود تا سقف ۳۲ هزار میلیارد تومان تعیین شد. این الحاق در بند «د» قانون بودجه لحاظ شد.

تبصره «15». تسهیلات تکلیفی و اشتغال

اصلاحات مجلس در تبصره «15» به کلی تمام بندهای این تبصره را تغییر داد. تبصره «15» به سیاق سال‌های گذشته بازنویسی شده و ضمن تعیین دقیق منابع و مصارف تسهیلات اشتغال و حمایت از ازدواج و فرزندآوری، سازوکار اجرایی آن نیز مشخص شد. در بخش منابع، اصلاحات مهمی نسبت به لایحه انجام شده است که می‌توان به تأکید بر سهم حداقل 40 درصدی اعتبارات نقدی (در سال‌های گذشته غالب اعتبارات اختصاص‌یافته در قالب اوراق بوده است)، تأکید بر اینکه تخصیص منابع جزء «2» بند «الف» در هر فصل حداقل به میزان متوسط تخصیص بودجه عمومی در همان فصل باید باشد (در سال‌های گذشته در 6 ماه ابتدای سال این تبصره هیچ عملکردی نداشت) و درنهایت تأکید بر سود سپرده‌گذاری‌های قبلی به‌عنوان یکی از منابع ازجمله این موارد است. در بخش مصارف روال سال‌های قبل حفظ شده، با این تفاوت که بر مشارکت عمومی خصوصی تأکید شده است. منابع قرض‌الحسنه اشتغال عیناً مشابه قانون مصوب 1403 توزیع شده است. با توجه به اینکه اطلاعات عملکردی تعداد قابل‌توجهی از دستگاه‌ها در دسترس نیست، این نحوه توزیع، نامناسب ارزیابی می‌شود. البته در بخش سازوکار اجرایی امکان جابه‌جایی سهمیه‌ها متناسب با عملکرد داده شده است.

میزان تسهیلات تکلیفی مبلغ 350 هزار میلیارد تومان ازسوی مجلس در نظر گرفته شده بود. با توجه به اینکه در لایحه دولت، اشاره‌ای به میزان کل این تسهیلات نشده بود، تعیین تکلیف این موضوع و در نظر گرفتن مبلغی که متناسب با شرایط حقیقی اقتصاد کشور باشد و منابع- مصارف شبکه بانکی را با ناترازی و فشار جدی مواجه نکند، بسیار مهم بود. موضوعی که پس از تصویب رقم 350 هزار میلیارد تومانی در صحن مجلس، با مخالفت هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌دلیل عدم تکافوی منابع بانکی جهت پرداخت این میزان از تسهیلات تکلیفی به رقم 270 هزار میلیارد تومان تغییر یافت و به قانون تبدیل شد. لذا در‌مجموع 270 هزار میلیارد تومان برای وام ازدواج و فرزندآوری و سایر تسهیلات اجتماعی در نظر گرفته شده است. مبلغ سرانه وام ازدواج همان مبالغ سال ۱۴۰۳ خواهد بود تا امکان پاسخ‌گویی به متقاضیان وجود داشته باشد. وام فرزندآوری سرانه نیز نسبت به سال قبل ۱۰ درصد افزایش می‌یابد.

تبصره «16». سلامت

الف) حذف اختصاص 10% منابع حاصل از مالیات موضوع ماده (26) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده به وزارت بهداشت

در جریان رسیدگی مجلس به لایحه بودجه، بند «ث» تبصره «16» حذف شد. در این بند، سازمان امور مالیاتی کشور موظف شده بود که معادل 10% از منابع حاصل از مالیات و عوارض کالاهای آسیب‌رسان به سلامت و انواع سیگار و محصولات دخانی موضوع بندهای «پ» و «ت» ماده (26) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده را به‌منظور توسعه زیرساخت‌های بهداشتی و درمانی مورد نیاز وزارت بهداشت در روستاها و مناطق کم‌برخوردار در اختیار وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار دهد. این بند در تعارض با ماده (39) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده قرار داشت که در آن تسهیم منابع حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده مشخص شده است. بنابراین چنانچه بند «ث» لایحه بودجه تصویب می‌شد، مصوبه در مغایرت با بند «الف» ماده (13) برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت و قانون اصلاح مواد (۱۸۰ و ۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، قرار می‌گرفت.

لازم به ذکر است؛ که در بند «ت» قانون بودجه در راستای اجرای بند «10» سیاست‌های کلی سلامت ابلاغی مقام معظم رهبری، عوارض کالاهای آسیب‌رسان حداقل ۲% و حداکثر ۱۰% تعیین شده است. منابع حاصل از اجرای مصوبه نیز با نسبت ۷۰ درصد تخصیص به وزارت بهداشت و ۳۰ درصد تخصیص به وزارت آموزش و پرورش در نظر گرفته شده است. در بند «ث» لایحه بودجه، علاوه‌بر منابعی که در بند «ت» تعیین شده بود، سازمان امور مالیاتی کشور موظف بود معادل 10 درصد از منابع حاصل از مالیات و عوارض کالا‌های آسیب‌رسان به سلامت را به‌منظور توسعه زیرساخت‌های بهداشتی و درمانی مورد نیاز وزارت بهداشت در روستاها و مناطق کم‌برخوردار براساس اولویت‌های تعیین شده توسط دانشگاه- دانشکده علوم پزشکی در اختیار وزارتخانه مذکور قرار دهد. با توجه به اینکه در بند «ت» تبصره «16» منابعی برای وزارت بهداشت لحاظ شده بود و از‌آنجا‌که اختصاص مجدد منابع مالیاتی به وزارت بهداشت موجب کاهش سهم دولت و شهرداری‌ها از مالیات وصول شده می‌شد (طبق قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، منابع حاصل از این مالیات براساس ساز‌و‌کاری که قانون مذکور تبیین کرده است، بین دولت و شهرداری‌ها تسهیم می‌شود)، نمایندگان بند «ث» لایحه را حذف کردند تا وزارتخانه با توجه به نیازهای خود و تشخیص تخصصی که دارد منابع حاصل از بند «ت» را صرف مسائل مرتبط با شبکه بهداشت و درمان کند.

تبصره «17». نظام اداری

الف) ثبت اطلاعات کارکنان و پرداخت‌های نهادهای عمومی غیردولتی

با اصلاح صورت گرفته در بند «پ» تبصره «17»، ثبت اطلاعات کارکنان و پرداخت‌های مربوطه توسط نهادهای عمومی غیردولتی در سامانه سینا، محدود به نهادهای عمومی شد که از منابع عمومی دولت استفاده می‌کنند. در‌حالی‌که در لایحه، کل نهاد‌های عمومی غیر‌دولتی، مشمول این بند می‌شدند.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در تقدیم بخش اول لایحه بودجه سال 1404 ازسوی دولت به مجلس شورای اسلامی، ارقام مربوط به منابع- مصارف هدفمندی یارانه‌‌ها و برخی دیگر از فصول مهم که پیش از این در احکام بودجه منعکس می‌شد به جداول کلان بودجه منتقل شده بود. درنهایت در مصوبه مجلس، مواردی که در لایحه به جداول کلان منتقل شده بودند، از سقف خارج شدند و منابع- مصارف دولت به میزان 498 هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرد. درواقع یکپارچه‌سازی منابع- مصارف بودجه که از مهم‌ترین موضوعات سیاستگذاری مالی است و لایحه براساس آن تهیه و تدوین شده بود، کنار گذاشته شد و برخی از منابع- مصارف ازجمله هدفمندسازی یارانه‌ها از سرجمع جداول کلان حذف شد. موضوعی که جامعیت بودجه را تضعیف می‌کند. طی فرایند تصویب قانون بودجه، مجلس شورای اسلامی اهتمام داشت از تصویب احکام غیربودجه‌ای و احکامی که شامل اصلاح قوانین دائمی می‌شد، ممانعت به عمل آورد. با وجود رویکرد مجلس در این زمینه همچنان احکام غیربودجه‌ای وجود دارند که لازم است در بررسی لوایح بودجه‌ سنوات آتی از استمرار روند فعلی، اجتناب شود.

تکلیف دولت به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، در نظر گرفتن سقف تسهیلات حمایتی تکلیفی متناسب با شرایط حقیقی اقتصاد، تکلیف دولت به صدور گواهی صرفه‌جویی انرژی برای مردم، بخش خصوصی و همچنین طرح (پروژه)های بهینه‌سازی انرژی، صدور گواهی صرفه‌جویی انرژی قابل فروش در بهابازار (بورس) انرژی، ازجمله تصمیمات مهم مجلس بود. در کنار احکام مطروح که به آنها پرداخته شد، از دیگر موارد که مجلس به آنها پرداخت، می‌توان به همسان‌سازی حقوق بازنشستگان، حذف یارانه دهک‌های پر‌درآمد، تهیه بسته‌های حمایتی برای اقشار کم‌درآمد جامعه از محل حذف یارانه خانوار‌های پر‌درآمد، توجه به افزایش حقوق سربازان وظیفه و توجه به تسهیلات ازدواج و فرزندآوری اشاره کرد.

۶. پیوست‌

جدول 1 پیوست. موارد الحاقی به لایحه بودجه 1404

جدول 2 پیوست. موارد حذف شده لایحه بودجه 1404