۱. مقدمه

لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به موافقت‌نامه پذیرش مقررات فنی هماهنگ سازمان ملل متحد برای خودروهای چرخ‌دار، تجهیزات و قطعاتی که می‌توانند در خودروهای چرخ‌دار نصب شوند و یا به‌کار روند و شرایط شناسایی متقابل تأییدیه‌های اعطا شده بر‌اساس قوانین و مقررات سازمان ملل متحد، در تاریخ 1403/۰۶/28 به پیشنهاد سازمان ملی استاندارد به تصویب هیئت‌وزیران رسیده است. هدف از الحاق به موافقت‌نامه مذکور در مقدمه توجیهی لایحه، بهره‌گیری این سازمان از همکاری‌ها و پشتیبانی فنی ارائه‌ شده توسط نهادهای بین‌المللی مربوط، مشارکت در تدوین مقررات مربوط به الزامات جدید ایمنی، امکان اجرای این استانداردها مطابق با آخرین تغییرات و اصلاحات مورد نظر جامعه جهانی و نحوه اجرای آن عنوان شده است. این نوشتار به بررسی ابعاد مختلف لایحه و آثار الحاق به آن می‌پردازد.

لازم به ذکر است، پیوستن به معاهدات بین‌المللی در حوزه صنعت در شرایطی ارزش‌آفرین است که ذیل استراتژی کلان و برنامه توسعه صنعتی کشور تعریف شود؛ به‌بیانی‌دیگر، مشارکت‌های بین‌المللی باید هدف یا اهداف مشخصی را  در مسیر حرکت صنعت کشور محقق کند. از‌این‌رو، پیروی از برنامه‌ای مشخص و گام‌به‌گام در همکاری‌های بین‌المللی در حوزه صنعت و طراحی اقدامات ذیل آن، ضروری است. در‌حقیقت سنجش اثرگذاری مثبت یا منفی معاهده‌های بین‌المللی، برای هر کشور با توجه به میزان تأثیر آن در پیشبرد طرح‌های کلان آن کشور در حوزه‌های مختلف، متفاوت خواهد بود. لذا به‌منظور بررسی نحوه اثرگذاری الحاق به موافقت‌نامه مقررات هماهنگ خودرویی سازمان ملل متحد، جدای از بررسی جزئیات معاهده، لازم است به نکاتی که در ادامه مطرح می‌شود، توجه شود. متن لایحه به‌‌شرح زیر است:

۲. بررسی و تحلیل

بررسی مسیر پیموده ‌شده در صنعت خودرو طی دهه‌های گذشته بیانگر این موضوع است که این صنعت در دوره‌های مختلف، از فقدان راهبرد کلان و برنامه بلندمدتی‌- که مورد مفاهمه تصمیم‌گیران و سیاستگذاران باشد‌- متحمل آسیب‌ شده و هنوز تصمیمات اساسى در‌خصوص جایگاه و چشم‌انداز مطلوب و مدل توسعه این صنعت گرفته نشده است. از‌این‌رو طى سه دهه گذشته، دائماً این صنعت شاهد نوسانات مداوم در حرکت میان رویکردهای مختلف در تصمیمات کلان و حتی درون‌بنگاهی بوده است.

به‌عبارت‌دیگر، سیاستگذاران نتوانسته‌اند، یک رویکرد مشخص در سطح کلان را در دستور کار قرار داده و پس از هدف‌گذاری مناسب جهت نیل به چشم‌انداز مورد نظر، خودروسازان را با اتخاذ سیاست‌های صنعتی کارآمد‌- از‌جمله در حوزه مشارکت‌ها و قرارداد‌های بین‌المللی‌- به سمت تحقق آن هدایت کنند.

حرکت نوسانی در مدیریت کلان و تصمیمات مدیران در سطح بنگاه و همچنین اتخاذ اهداف کوتاه‌مدت و دوره‌ای توسط سیاستگذاران در موضوعات مرتبط با وظایف تعریف‌ شده نهاد مربوطه، ناشی از فقدان راهبردی کلان در صنعت خودرو است، که امکان حل مشکلات متعدد این صنعت را سلب می‌کند؛ به‌‌عبارتی‌دیگر، پیچیدگی مشکلات فعلی صنعت خودروسازی کشور به‌نحوی است که امکان حل مسائل به‌صورت بخشی را سلب کرده و به‌نظر می‌رسد در این وضعیت، راه‌حل‌های ناظر به حوزه‌ای از چالش‌های موجود بر سر راه توسعه این صنعت، کارایی چندانی ندارند و منشأ بهبود شرایط نیستند و تا زمانی که مجموعه حکمرانی کشور، جایگاه راهبردی و چشم‌اندازی استراتژیک برای صنعت خودرو‌– به‌عنوان بخش مهمی از استراتژی توسعه صنعتی کشور‌- طراحی نکند، نمی‌توان انتظار مشاهده تحولی تعیین‌کننده در مسیر رفع نارسایی‌های متعدد صنایع خودروسازی ایران را داشت.

ضمن توجه به نکات مطرح‌ شده، در ادامه ابعاد مختلف الحاق به موافقت‌نامه موضوع لایحه نیز مورد بررسی قرار می‌گیرد. در همین راستا، لازم است به این موضوع اشاره شود که وسایل نقلیه‌ای که در یک کشور به فروش می‌رسند و مورد استفاده قرار می‌گیرند؛ باید مطابق مقررات و استانداردهای آن کشور باشند و مطابق رویه و قوانین ثبت و شماره‌گذاری آن کشور، خودرو و قطعات مورد استفاده در آن باید مورد تأیید قرار گیرند. وجود مقررات ملی جداگانه و رویه‌های ثبت در کشورهای مختلف، نیازمند اصلاحات و بازطراحی پرهزینه، آزمون‌های اضافی و تأییدیه‌های مجدد است.

بنابر‌این هماهنگ‌سازی الزامات فنی ملی مختلف برای وسایل نقلیه و تعریف قوانین بین‌المللی در این‌ زمینه، شامل مزیت‌هایی از منظر رفع موانع فنی تجارت میان کشورهاست. هنگامی‌که وسایل نقلیه و یا تجهیزات و قطعات آنها، مطابق با مقررات یکسان بین‌المللی تولید و تأیید شده باشد، بدون نیاز به آزمون یا تأیید مجدد می‌توانند وارد بازارهای مختلف شوند. علاوه‌برآن، این مقررات معمولاً به‌طور مداوم با پیشرفت‌های فنی و الزامات جدید در مورد ایمنی و حفاظت از محیط ‌زیست سازگار و هماهنگ می‌شوند. به‌منظور کاهش موانع تجاری بین‌المللی و ترویج تجارت جهانی وسایل نقلیه و قطعات آنها، تلاش برای تطبیق قوانین وسایل ‌نقلیه هماهنگ می‌تواند مؤثر باشد.

«مجمع جهانی هماهنگی قوانین خودرو (WP.29) ذیل کمیسیون اقتصادی سازمان ملل متحد برای اروپا (UNECE)»، نهاد متولی اجرای موافقت‌نامه مقررات هماهنگ‌سازی خودرویی سازمان ملل متحد، به‌عنوان بزرگ‌ترین (از منظر تعداد کشورهای عضو) نهاد بین‌المللی در راستای هماهنگ‌سازی حمل‌و‌نقل، در جهان مطرح است. عضویت در آن، علاوه‌بر رفع برخی موانع فنی واردات و صادرات خودرو و قطعات آن، امکان اجرای استانداردها و مقررات فنی بین‌المللی مربوط به خودرو در کشور را فراهم می‌آورد و دانش فنی مربوط به این استانداردها، نحوه اجرای آنها، آزمون‌ها و بازرسی‌های مورد نیاز و تجهیزات و امکانات آزمون مورد نیاز آنها، مطابق با آخرین تغییرات و اصلاحات مورد نظر جامعه جهانی، در دسترس قرار می‌دهد.

مقررات مورد توافق در قالب موافقت‌نامه مورد نظر، عمدتاً در راستای بهبود ایمنی خودرو، حفاظت از محیط ‌زیست، بهینه‌سازی مصرف انرژی و افزایش عملکرد ضدسرقت خودروها وضع شده است. مقرراتی که عمدتاً در استانداردهای اجباری ۸۵‌گانه نمود پیدا کرده‌اند؛ اما جدای از محتوای مقررات، موضوع تأیید نوع خودروها بر‌اساس این مقررات اهمیت پیدا می‌کند؛ نهاد متولی استاندارد در همه کشورهای عضو، امکان صدور تأییدیه خودرو را خواهد داشت. طبق بند «2» ماده (3) این موافقت‌نامه‌، طرف‌های استفاده‌کننده از مقرره سازمان ملل، باید با به رسمیت شناختن متقابل تأیید نوع‌های اعطا شده طبق مقررات سازمان ملل، بدون نیاز به هیچ آزمون، مستند‌سازی، گواهی‌نامه یا علامت‌گذاری مرتبط با این تأیید نوع‌ها، حسب قوانین مواد (1)، (8) و (12) و سایر قوانین مخصوص در این مقررات سازمان ملل، ورود به بازارشان را قبول کنند. براساس مواد (۲) و (۳) توافق‌نامه، کشورها با پیوستن به این معاهده، مشخصاً، امکان صدور تأییدیه نوع خودرو را خواهند داشت و صرفاً متعهد می‌شوند که تأییدیه نوع صادر شده توسط سایر کشور‌های عضو را بپذیرند و در کنار آن قوانین محلی و ملی مورد نظر خود را برای خودروهای تولیدی و مورد استفاده در بازار حفظ کنند.

فرایند تأیید نوع خودرو و استانداردهای اجباری 85گانه ایمنی عملکردی تأیید نوع در ایران، به‌صورت ترجمه‌ای از مقررات(UNECE)  است. مطابق مصوبات شورای عالی استاندارد در ایران، اجرای کلیه مقررات و قوانین مربوط به چگونگی مشخصات و استانداردهای ایمنی و عملکردی خودرو و همچنین قطعات مربوطه آنها در حوزه‌های تولید داخل و واردات، بر‌عهده سازمان ملی استاندارد ایران قرار گرفته و نظارت بر چگونگی اجرای آنها و بررسی الزامات استاندارد‌های خودرو نظیر ترمز‌گیری، آلایندگی، ایمنی در برخورد و ‌...‌ توسط این سازمان انجام می‌شود؛ با‌این‌وجود، لازم است ظرفیت‌های صنعت خودرو برای اجرای استانداردهای مطرح ‌شده در این موافقت‌نامه توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت بررسی و در‌صورتی‌که امکان عملی فراهم‌ آوردن استانداردهای بیان شده مقدور نباشد؛ موارد به‌عنوان استثنا در ماده‌واحده ذکر شود و موارد مورد نظر از ابتدا مستثنا شوند و یا تا زمان فراهم شده، امکان اجرای استانداردهای مندرج در موافقت‌نامه، پیوستن به آن به تعویق افتد. همچنین در راستای اثرگذاری بیشتر، لازم است وزارت صنعت، معدن و تجارت، سیاست‌های مکملی را با هدف فراهم‌سازی امکان تطبیق صنایع خودروسازی و قطعه‌سازی کشور با این مقررات و همچنین افزایش توان صادراتی آن اتخاذ کند. شکل ۱، کشورهای عضو موافقت‌نامه مقررات هماهنگ خودرویی سازمان ملل متحد را نشان می‌دهد.

شکل ۱. کشورهای عضو موافقت‌نامه مقررات هماهنگ خودرویی سازمان ملل متحد[1]

لازم به ذکر است؛ کشورهای عضو اتحادیه اروپا و کشورهایی نظیر روسیه، ژاپن، کره ‌جنوبی، استرالیا، آفریقای جنوبی، مصر، مالزی، تایلند و کشورهایی در منطقه غرب آسیا و آسیای میانه از‌جمله پاکستان، ترکیه، آذربایجان، ارمنستان و قزاقستان عمده مشارکت‌کنندگان در این موافقت‌نامه هستند؛ کشورهایی که مبادلات تجاری‌- بالفعل و بالقوه‌- محدودی با صنعت خودرو ایران دارند. عدم عضویت برخی از کشورهای اصلی واردکننده، تولیدکننده و صادرکننده خودرو در جهان از‌جمله چین (به‌عنوان شریک اصلی صنعت خودرو ایران در شرایط فعلی)، آمریکا، هند، مکزیک و برزیل و اکثر کشورهای منطقه به‌عنوان بازارهای بالقوه اصلی صنعت خودرو ایران، ‌در این موافقت‌نامه، قابل‌توجه است. هرچند این مسئله می‌تواند از میزان اثرگذاری موافقت‌نامه، از حیث رفع موانع فنی و تسهیل تجارت خارجی صنعت خودرو کشور (در حوزه واردات و صادرات خودرو و قطعات با کشورهای غیرعضو) بکاهد، اما از‌سوی دیگر، این موافقت‌نامه می‌تواند موجب تسهیل فرایند تجارت با کشورهای عضو شود.

جدای از مسائل فوق‌الذکر، ابهامی در‌خصوص تبصره ماده‌واحده به چشم می‌آید و لزوم بازنگری در تبصره ماده‌واحده را ضروری می‌نماید؛ در این ماده آمده است که ارجاع به داوری موضوع ماده (۱۰) و اصلاحات موضوع مواد (۱۲)، (۱۳) و (۱۳ مکرر) موافقت‌نامه، توسط دولت جمهوری اسلامی ایران منوط به رعایت قوانین مربوط است. این تبصره با ماده (11) موافقت‌نامه تناقض دارد؛ زیرا در این ماده تعیین شرط و قید برای عضویت در این موافقت‌نامه ممنوع شده است. بر‌اساس ماده (۱۱) موافقت‌نامه، کشورهای عضو صرفاً می‌توانند با اعمال شرایطی، تعهدات خود را نسبت به آن مواردی که در موافقت‌نامه ذکر شده است، کاهش دهند و هیچ‌گونه قید تعهد دیگری مجاز نیست. با‌این‌حال، در ماده‌واحده، مقرر شده است که اصلاحاتی که بر‌اساس مواد (۱۲)، (۱۳) و (۱۳) مکرر به عمل می‌آیند منوط به رعایت قوانین و مقررات مربوط است. با توجه به مطالب پیش‌گفته، به‌نظر می‌رسد این بخش از ماده‌واحده با مفاد ماده (۱۱) در تعارض است. در‌صورتی‌که این ابهام رفع شود، پیشنهاد می‌شود متن تبصره بدین‌شکل مورد بازبینی قرار گیرد: «در اجرای این موافقت‌نامه، رعایت اصول (۷۷ و ۱۲۵ و ۱۳۹) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران الزامی است».

۳. جمع‌بندی

با توجه به مطالب ذکر شده، پیوستن به لایحه «الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به موافقت‌نامه پذیرش مقررات فنی هماهنگ سازمان ملل متحد برای خودروهای چرخ‌دار، تجهیزات و قطعاتی که می‌توانند در خودروهای چرخ‌دار نصب شوند و یا به‌کار روند و شرایط شناسایی متقابل تأییدیه‌های اعطا شده بر‌اساس مقررات سازمان ملل متحد»، مشروط به رعایت ملاحظات و اصلاح و رفع ابهام از ماده‌واحده بر‌اساس نکات پیش‌گفته، مورد تأیید است. همچنین در صورت فراهم‌سازی شرایط مذکور، به‌منظور اثرگذاری بیشتر، لازم است وزارت صنعت، معدن و تجارت، سیاست‌های مکملی را با هدف تطبیق صنایع خودروسازی و قطعه‌سازی کشور با این مقررات و نیز افزایش توان صادراتی آنها اتخاذ کند. در‌مجموع نیز هر‌چند همان‌طور که در متن گزارش اشاره شده است، برخی ملاحظات از اثرگذاری کامل این معاهده در ایران بر وضعیت کیفیت و صادرات خودرو می‌کاهد؛ اما با‌این‌وجود، کماکان پیوستن به این معاهده ضمن توجه به سیاست‌هایی که لازم است توسط نهادهای مرتبط به‌عنوان مکمل آن اتخاذ شود، کمک‌کننده است و می‌تواند از موانع فنی تجارت (صادرات و واردات خودرو) بکاهد. گفتنی است؛ پیوستن به این جنس موافقت‌نامه‌های بین‌المللی ماهیتاً به‌عنوان بستری برای تسهیل تجارت عمل می‌کند و سیاست‌های فعالانه کشور عضو است که به‌صورت واقعی می‌تواند این امر را محقق کند. در این گزارش به لزوم اتخاذ سیاست‌های مکمل توسط وزارت صمت و سازمان استاندارد اشاره شده است.

جدول 1. خلاصه اظهارنظر در‌خصوص لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به موافقت‌نامه پذیرش مقررات فنی هماهنگ سازمان ملل متحد برای خودروهای چرخ‌دار، تجهیزات و قطعاتی که می‌توانند در خودروهای چرخ‌دار نصب شوند و یا به‌کار روند و شرایط شناسایی متقابل تأییدیه‌های اعطا شده بر‌اساس قوانین و مقررات سازمان ملل متحد

جدول 2. اظهارنظر تفصیلی در‌خصوص لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به موافقت‌نامه پذیرش مقررات فنی هماهنگ سازمان ملل متحد برای خودروهای چرخ‌دار، تجهیزات و قطعاتی که می‌توانند در خودروهای چرخ‌دار نصب شوند و یا به‌کار روند و شرایط شناسایی متقابل تأییدیه‌های اعطا شده بر‌اساس قوانین و مقررات سازمان ملل متحد