خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

با گذشت بیش از سه دهه از تصویب اولین آیین‌نامه مرتبط با نظام فنی و اجرایی کشور و همچنین مصوبات بعدی در سال‌های آتی در کنار آیین‌نامه‌ها و سایر مقرره‌های مرتبط با نظام فنی و اجرایی کشور، علی‌رغم اجرای طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی در سطوح مختلف ملی و استانی، حجم زیاد پروژه‌های نیمه‌تمام، عدم دستیابی به اهداف هزینه، زمان و کیفیت، کمبود منابع بودجه‌ای برای پیشبرد پروژه‌های نیمه‌تمام و اجرای پروژه‌های جدید در کنار نیاز کشور به توسعه زیرساخت‌ها ازجمله دلایلی‌اند که موضوع اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه و همچنین برنامه هفتم توسعه مدنظر قرار گرفته است. در همین راستا، در این گزارش تلاش شده است با بررسی تطبیقی استاندارد PMBOK به‌عنوان یکی از جامع‌ترین و مدون‌ترین نظام‌های موجود در سطح بین‌المللی برای مدیریت و اجرای پروژه‌ها در حوزه‌های مختلف، که ماحصل تجمیع تجربیات انباشته هزاران پروژه است، با آیین‌نامه مصوب هیئت وزیران درخصوص نظام فنی و اجرایی مصوب 1385 و اصلاحات آن در 1390 و همچنین آیین‌نامه ماده (34) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، بتواند تصویر روشنی از وضعیت اسناد بالادستی نظام فنی و اجرایی کشور در مقایسه با مبانی نظری استانداردهای بین‌المللی ارائه کند که منتج به ارائه راهکارهایی برای گام نهادن در مسیر اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور شود و راهبردهای عملیاتی برای این موضوع ارائه کند.  

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی و مقایسه آیین‌نامه مصوب هیئت وزیران درخصوص نظام فنی و اجرایی و آیین‌نامه اجرایی ماده (34) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور با مبانی نظری استاندارد مدیریت پروژه مؤسسه PMI (PMBOK) نشان می‌دهد که اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور پیش از همه نیازمند ایجاد چارچوب نظری مشخص و قوی است که فرایندها و رویه‌های متنوع و متکثر مورد نیاز برای طرح‌ها و پروژه‌ها ذیل آن تعریف شوند و در ادامه با طراحی ساختاری صحیح سامان‌دهی لازم صورت گیرد. به‌عبارت دیگر، امکان توسعه روش‌های مختلف پیشبرد پروژه و حل مشکلات درزمینه هزینه، زمان و کیفیت زمانی عملیاتی خواهد شد که چارچوب نظری صحیح و طراحی ساختاری متناسب با آن وجود داشته باشد. باید بر این واقعیت تأکید کرد که مدیریت پروژه نه یک فرایند ذیل پدیدآوری پروژه‌ها، بلکه چارچوبی برای مدیریت کل چرخه حیات پروژه‌هاست و با در نظر داشتن این موضوع باید نظام فنی و اجرایی اصلاح شود. علاوه‌بر این، با توجه به تأکید بر رویکرد فرایندمحور در نظام فنی و اجرایی کشور، سایر مقرره‌ها و موارد مربوطه نیز می‌تواند مشابه استاندارد PMBOK با تقسیم‌بندی به نواحی دانش و گروه‌های فرایندی تعریف شود. استاندارد PMBOK با تعریف 48 فرایند و تقسیم‌بندی آنها به پنج گروه فرایندی مرتبط با چرخه حیات پروژه‌ها و همچنین 10 ناحیه دانش، تلاش کرده است تا اقدامات لازم برای دستیابی یک پروژه به اهداف آن را از ابتدای تعریف تا انتهای تحویل، مشخص و طبقه‌بندی کند. این موضوع دقیقاً خلأ نیازمند توجه در نظام فنی و اجرایی کشور است که باوجود قوانین و مقرره‌های مختلف در این حوزه و تأکید بر رویکرد فرایندمحور در اسناد بالادستی، فقدان چارچوب نظری منسجم و طراحی ساختار متناسب با آن، که بتواند فرایندها را از دیدگاه‌های اساسی مورد نیاز سازمان‌دهی، طبقه‌بندی و ارتباط بین آنها را مشخص کند، باعث کاهش کارایی شده است. 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

علی‌رغم تغییرات استاندارد PMBOK در ویرایش هفتم، می‌توان با استفاده از چارچوب نظری ارائه شده در ویرایش ششم این استاندارد اقدام به اصلاح مبانی نظری نظام فنی و اجرایی کرد و پس از آن براساس ساختار ارائه شده در این استاندارد (مطابق جدول 1) طراحی ساختار مناسب برای اصلاح فرایندهای مرتبط با مدیریت پروژه را مدنظر قرار داد. پس از آن با تنقیح قوانین و مقرره‌های موجود تلاش شود تا ارتباط هریک با ساختار یکپارچه مشخص شود؛ ضمناً در وضع قوانین و مقررات و تعریف پروژه‌های جدید از ابتدا تا انتهای چرخه حیات آنها، تلاش شود که فرایندها به‌نحو منظمی مرتبط با ساختار یکپارچه باشند. به‌عبارت دیگر پیشنهاد اصلی این است که به‌عنوان گام اول در اصلاح نظام فنی و اجرایی یک کشور، چارچوب نظری صحیح براساس استانداردهای معتبر بین‌المللی تعریف شود. سپس ساختار مناسب برای سامان‌دهی و طبقه‌بندی فرایندهای موجود در نظام فنی و اجرایی طراحی شود. با توجه به مزایا و کاربری گسترده استاندارد PMBOK در سطح جهانی و ایران و همچنین جامعیت آن از منظر ماهیت پروژه‌ها، استفاده از چارچوب نظری و ساختار پیشنهادی آن به‌عنوان زیربنای اصلی قطعا راهگشا خواهد بود.  

جدول 1. نمای کلی چارچوب طبقه‌بندی فرایندهای مورد نیاز طرح‌ها و پروژه‌‎ها [1]

نکته حائز اهمیت دیگر تعیین خطوط راهبردی کلی در نظام فنی و اجرایی است که باعث خواهد شد تمرکز فرایندها در یک گروه یا ناحیه دانش بیشتر از سایرین باشد. این موضوع در استاندارد PMBOK به این صورت است که گروه فرایندی برنامه‌ریزی بیش از نیمی‌ از فرایندهای مرتبط را به خود اختصاص داده است و پس از آن گروه فرایندی پایش و کنترل دارای بیشترین وزن است. این مسئله منعکس‌کننده دو راهبرد کلی است: نخست اهمیت برنامه‌ریزی مدون و صحیح؛ دوم اهمیت پایش برنامه و سنجش انحرافات و انجام اصلاحات. این مسئله در وضعیت فعلی نظام فنی و اجرایی به این نحو است که در حوزه برنامه‌ریزی تمرکز بر حوزه فنی است و پس از آن بیشترین وزن در حوزه تدارکات، واگذاری قراردادها و نظام‌های هزینه‌ای و پرداختی است و اساساً درخصوص کنترل و پایش و جزئیات برنامه‌ریزی‌های مورد نیاز آن‌طور که باید اقدامی صورت نگرفته است. به همین منظور نیازمند این است که راهبردهای اساسی با اتکا به تجربیات و دانش موجود به‌نحوی مشخص شود که پس از تنقیح مقرره‌های موجود و تعیین ارتباط آنها با چارچوب کلی بتوان براساس رویکردهای اساسی، اقدامات بعدی و مقرره‌های جدید را سامان‌دهی کرد.

1. مقدمه

در مصوبه هیئت وزیران درخصوص نظام فنی و اجرایی کشور هدف از ایجاد این نظام را «استقرار نظامی یکپارچه، برای پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری، در چارچوب اسناد برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با در نظر گرفتن افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری با رویکردی نتیجه‌گرا، با قابلیت پیگیری و ارزیابی و مبتنی‌بر نظام مدیریت کیفیت و مهندسی ارزش، متناسب با شرایط اقتصادی، اجتماعی، اقلیمی و زیست‌محیطی کشور» بیان کرده و دامنه کاربرد آن را تمام طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری و مشارکتی دستگاه‌های اجرایی کشور دانسته است. آنچه اهمیت دارد توجه به این نکته است که وقتی چنین اهدافی در تدوین یک آیین‌نامه مدنظر قرار گیرد، تحقق اهداف حتماً نیازمند اتکا به مبانی نظری متقن و مورد قبول در فضای تخصصی و حرفه‌ای است. به همین دلیل اهمیت دارد که بین مبانی نظری استانداردهای معتبر بین‌المللی با مبانی نظری قوانین و مقرره‌ها بررسی تطبیقی صورت گیرد تا بتواند تصویر روشنی از نقاط ضعف و قوت ارائه کند. اگرچه ممکن است مقایسه یک استاندارد معتبر جهانی با آیین‌نامه‌های مصوب هیئت وزیران، ابتدا ناسازگار به‌نظر برسد، مقایسه مبانی نظری به‌کاررفته در مقرره‌ها با مبانی نظری معتبر بین‌المللی ازجمله استانداردهای معتبر و پذیرفته شده، روشی قابل اتکا برای شناسایی نقاط ضعف و قوت مقرره‌هاست. به‌بیان دیگر، مسئله این نیست که قرار است در قوانین و مقرره‌ها استاندارد تهیه و تدوین شود، بلکه باید مبانی نظری متقن و مورد قبول جوامع علمی و حرفه‌ای در تدوین آنها به‌کار گرفته شود تا چارچوب صحیح برای اقدامات مناسب ایجاد شود.

در ادامه این مصوبه، تعریف ارائه شده از مدیریت پروژه به‌عنوان «کاربرد دانش و دانایی، مهارت‌ها و فنون در انجام فعالیت‌های طرح یا پروژه به‌منظور تحقق اهداف، نیازها و انتظارات عوامل ذی‌نفع از طرح یا پروژه یا بهبود سطح رضایت آنها» منطبق با تعریفی است که مؤسسه PMI در نخستین راهنمای دانش مدیریت پروژه در سال 1996 [1] منتشر کرد و مدیریت پروژه را این‌گونه تعریف کرد: «به‌کارگیری دانش، مهارت‌ها، ابزارها و فنون در فعالیت‌های پروژه برای برآورده کردن نیازها و انتظارات ذی‌نفعان یا فراتر از آن در یک پروژه». همچنین تبیین رویکرد فرایندی در مصوبه نظام فنی و اجرایی کشور تحت عنوان «حصول نتیجه مطلوب از طریق مدیریت فرایندها» نیز منطبق با دیدگاه فرایندی مبتنی‌بر نیازها و خواسته‌های ذی‌نفعان در راهنمای دانش مدیریت پروژه منتشر شده توسط مؤسسه PMI بود و با دیگر استانداردهای مدیریت پروژه، که در آن زمان وجود داشت یا در حال تکوین بود، مطابقت داشت. هرچند که اضافه کردن مفاهیمی نظیر رویکرد سیستمی، رویکرد نتیجه‌گرا، مدیریت کیفیت و مدیریت ارزش در کنار رویکرد فرایندی به‌عنوان مفاهیم اساسی در نظام فنی و اجرایی می‌تواند از یک طرف مبین این واقعیت باشد که شمول این نظام فراتر از استانداردهای مدیریت پروژه است، اما از طرف دیگر توضیح اضافی درخصوص رویکرد فرایندی است؛ چراکه رویکرد فرایندی اساساً بدون وجود رویکرد سیستمی، نتیجه‌گرا، مدیریت کیفیت و ارزش محقق نمی‌شود.

مؤسسه PMI در سال 2004 سومین ویرایش PMBOK [2] را همراه با توصیه‌هایی به‌عنوان رویه‌های مناسب در بیشتر پروژه‌ها منتشر کرد و تعریف جدیدی از مدیریت پروژه به‌عنوان «به‌کارگیری دانش، مهارت‌ها، ابزارها و فنون در فعالیت‌های پروژه برای دستیابی به اهداف پروژه» ارائه کرد که بیانگر این واقعیت است که حصول موفقیت در پروژه پیش از هرچیز نیازمند تجمیع خواسته‌ها، نیازها و تمایلات ذی‌نفعان در فصل مشترکی به‌عنوان اهداف پروژه است؛ موضوعی که در بازنگری آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی کشور مورد توجه قرار نگرفت و به‌جای آن جزئیاتی به‌عنوان رویکردهای اصلی مطرح شدند که بخش جدایی‌ناپذیری از مدیریت فرایندی بودند. در استاندارد مدیریت پروژه PMBOK، مطابق با تغییرات بنیادینی که در فضای جوامع رخ داده است، در آخرین تغییرات، مفهوم مدیریت چابک در سال 2017 به متن استاندارد مدیریت پروژه اضافه شد [3]. مؤسسه PMI با اضافه کردن این رویکردهای جدید برای تطبیق با شرایط محیطی، بار دیگر بر این واقعیت تأکید کرد که عرصه مدیریت پروژه درحال تغییر و تحول مستمر است. این مهم ضرورت بازنگری مستمر و به‌روزرسانی شرایط نظام فنی و اجرایی کشور را نیز به‌خوبی روشن می‌کند و تأخیر در این امر قطعاً منجر به از دست رفتن فرصت‌ها و منابع خواهد شد.

علاوه‌بر مؤسسه PMI، که اقدام به انتشار استاندارد مدیریت پروژه تحت عنوان دانش مدیریت پروژه به‌صورت مشترک با ANSI می‌کند، استانداردهای دیگری نیز توسط سایر مؤسسات در این زمینه وجود دارند که از آن جمله می‌توان به این موارد اشاره کرد:

• استاندارد PRINCE که توسط دفتر مرکزی مخابرات انگلستان ارائه شده و در برخی کشورها رایج است.
• استاندارد APM که توسط یک نهاد متشکل از مدیران پروژه حرفه‌ای تهیه می‌شود.
• استاندارد PMAJ که توسط انجمن مدیریت پروژه ژاپن ارائه می‌شود و نهادی متشکل از مدیران پروژه حرفه‌ای و شرکت‌های مرتبط با این حوزه در ژاپن است.
• استاندارد BS6079 که مؤسسه استاندارد بریتانیا درزمینه مدیریت پروژه منتشر می‌کند.
• استاندارد OPM3 که توسط مؤسسه PMI به‌عنوان استانداردی برای مدیریت پروژه سازمانی است.

همان‌طور که در پژوهش‌ها و بررسی‌های پیشین نیز اشاره شده است، استاندارد PMBOK دارای مزایای مختلفی است ازجمله [4]:

• در سطح جهانی شناخته شده است.
• ماحصل انباشت تجربیات سالیان مختلف بیش از هزاران مدیر پروژه در سطح جهانی است.
• فرایندمحور است.
• پروژه‎‌های مختلف در صنایع و حوزه‌های متفاوت می‌توانند از آن استفاده کنند.
• هر فرایند به‌طور دقیق با توصیف ورودی‌ها، ابزارها و فنون، و خروجی‌ها تبیین شده است.

در پژوهشی دیگر، که استاندارد PMBOK و ایزو 21500 از سه منظر تعاریف و مفاهیم، فرایندهای مدیریت و نواحی دانش مقایسه شده‌اند [5]، استاندارد PMBOK حوزه وسیع‌تری از مطالب را از منظر تعاریف و مفاهیم پوشش می‌دهد؛ درخصوص فرایندها و گروه‌های فرایندی تشابه وجود دارد و همچنین درزمینه نواحی دانش، استاندارد PMBOK فرایندهای بیشتری را برای هریک از نواحی تعریف کرده است [5].

همچنین پژوهشی دیگر با مقایسه استانداردهای مختلف در سطوح ملی و بین‌المللی، به‌ترتیب استانداردهای PMBOK و PRINCE را به‌عنوان فراگیرترین استانداردها ذکر کرده و این مهم را ناشی از رویکرد فرایندمحور و امکان تعمیم آنها در کنار مبانی نظری قوی دانسته است [6]. گروهی دیگر از پژوهشگران دو استاندارد PMBOK و PRINCE را در پروژه‌های صنعت ساخت کشور لهستان مقایسه کرده‌ و با تحلیل نظرهای اخذ شده از مدیران پروژه و کارشناسان به این جمع‌بندی رسیده‌اند که استاندارد PMBOK انعطاف و تکیه بیشتری بر دانش، و PRINCE تأکید بیشتری بر کنترل و صلبیت مدیریتی دارد [7]. پژوهش دیگری نیز، که کاربرد دو استاندارد PMBOK و PRINCE را در پروژه‌های تکرارشونده صنعت ساخت بررسی کرده است، تأکید می‌کند که استاندارد PRINCE در مواردی که به تکرار فعالیت‌ها و روندها نیازمندند، کارایی مناسب‌تری نسبت به استاندارد PMBOK دارد [8].

در این بررسی تمرکز بر استاندارد PMBOK به این دلایل است:

• فراگیری استاندارد مذکور در مقایسه با سایر استانداردهای مدیریت پروژه در سطح جهانی و در ایران؛
• جامعیت نسبی این استاندارد و قابلیت به‌کارگیری در حوزه‌های مختلف؛
• تطبیق مبانی کلی این استاندارد با مبانی آیین‌نامه‌های مرتبط با نظام فنی اجرایی؛
• مقبولیت استاندارد مذکور در فضای حرفه‌ای ایران و تدریس آن در دانشگاه‌های کشور.

در ادامه، این گزارش در دو بخش کلی ارائه شده است که بخش نخست ضمن بررسی مبانی نظری و مفهومی استاندارد PMBOK ویرایش ششم، موارد متناظر با هریک در آیین‌نامه‌های مرتبط با نظام فنی و اجرایی را نیز مطرح و مقایسه می‌کند و بخش دوم با بررسی آیین‌نامه اجرایی ماده (34) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، مقایسه‌ای بین مباحث مطرح شده در این آیین‌نامه و استاندارد PMBOK ویرایش ششم ارائه کرده است.

2. پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

همان‌طور که در جدول 2 ارائه شده است، مطالعات پیشین در مرکز پژوهش‌های مجلس عموماً متمرکز بر حوزه ارجاع کار بوده و بررسی‌هایی درخصوص آیین‌نامه تضمین معاملات، قانون مناقصات و معاملات بخش عمومی انجام شده است. علاوه‌بر این موارد، ارزیابی ظرفیت توان پیمانکاری در نظام فنی و اجرایی و ارزیابی و بررسی جایگاه نظام فنی و اجرایی در توسعه ایران از دیگر پژوهش‌های انجام شده است. در این بین بررسی تطبیقی آیین‌نامه‌های مربوط به نظام فنی و اجرایی با سایر استانداردها و رویکردهای موجود در سطح جهان ازجمله مواردی است که بدان پرداخته نشده است.

رویکرد مقایسه استانداردهای مختلف، ازجمله PMBOK، با دیگر دستورالعمل‌ها و استانداردها موجود در این حوزه در پژوهش‌های پیشین نیز وجود دارد؛ در پژوهشی استاندارد PMBOK با استاندارد SCRUM، که یکی از روش‌های رایج برای مدیریت پروژه چابک است، مقایسه شده است [4]. در پژوهشی دیگر توان و حسینی استاندارد PMBOK و ایزو 21500 را با یکدیگر مقایسه کرده‌اند [5]. گروه دیگری از پژوهشگران روش‌های مختلف مدیریت پروژه چابک را با استاندارد PMBOK مقایسه‌ و با بررسی یک مطالعه موردی جنبه‌های مختلف بحث را روشن کرده‌اند [6]. همچنین تحلیل روش‌های مختلف برای مدیریت پروژه، پژوهش دیگری است که گروهی از محققان انجام داده و در آن به مقایسه روش‌های مختلف با یکدیگر ازجمله استاندارد PMBOK پرداخته‌اند [9].

جدول 2. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

مطابق جدول 3، آیین‌نامه مربوط به نظام فنی و اجرایی کشور در سال‌های مختلف به تصویب هیئت دولت رسیده است. از میان یازده مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی، چهار مورد از مصوبات نسخه‌های آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی در سال‌های مختلف ، دو مورد مرتبط با اصلاح آیین‌نامه مزبور، یک مورد تأمین و اختصاص اعتبار برای تهیه آیین‌نامه‌های مرتبط و چهار مورد مرتبط با موضوع تشخیص صلاحیت عوامل بوده است. از دیدگاه آسیب‌شناسی مصوبات قبلی، این واقعیت مشهود است که آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی در مصوبات اخیر تغییرات چندانی نداشته است و صرفاً با افزودن یا حذف برخی موارد در نسخه‌های قبلی، نسخه‌های جدید تصویب شده‌اند؛ بااینکه استانداردها و نظام‌های مرتبط با مدیریت پروژه‌ها در این سال‌ها تغییرات بنیادینی داشته‌اند و رویکرد آنها تغییر کرده است، به همین دلیل اهمیت بازنگری بنیادین در مصوبات مربوط به نظام فنی و اجرایی، در وضعیت فعلی بیش‌ازپیش باید مدنظر قرار گیرد.

جدول 3. تحلیل پیشینه تقنینی

مأخذ: همان.

3. استاندارد PMBOK ویرایش ششم و آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی

استاندارد PMBOK بنا به تعریف ارائه شده توسط مؤسسه PMI دانش مورد نیاز در حوزه مدیریت پروژه‌ها را شامل رویه‌های تجربی که از گذشته کارایی‌شان در این حوزه اثبات شده است و همچنین رویه‌های نوآورانه جدید می‌داند [3]. آنچه مورد تأکید است، توجه به این واقعیت است که استاندارد PMBOK متمرکز بر ارائه رویه‌های شناخته ‌شده فراگیر در این حوزه است که به‌عنوان رویه‌های مناسب مطرح می‌شوند و فراگیر بودن آنها به این معنی است که در بیشتر پروژه‌ها قابلیت استفاده دارند و به‌سبب اجماع متخصصان درخصوص کارایی آنها، به‌عنوان رویه مناسب شناخته می‌شوند. تأکید استاندارد PMBOK بر این نکته نیز حائز اهمیت است که مجموعه ابزارها، فنون و روش‌های ارائه شده در این استاندارد نه به‌عنوان یک نظام روش‌شناسی، بلکه مبنایی است که هر سازمانی قادر است سیاست‌ها، دستورالعمل‌ها، قوانین و هرآنچه برای مدیریت بهتر پروژه نیاز دارد، براساس آن طراحی و اجرا کند.

3-1. مفاهیم اساسی در استاندارد PMBOK و آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی

توصیف مفاهیم اساسی در این استاندارد باهدف ایجاد زمینه مشترک در بین مخاطبان برای دستیابی به فهم یکسان از مفاهیم و مطالب است که در ادامه به آن پرداخته خواهد شد.

3-1-1. تعریف پروژه

نخستین مفهوم تعریف پروژه است که به‌عنوان تلاش موقتی برای دستیابی به یک محصول، نتیجه یا ارائه یک خدمت است. تعریف پروژه مبنایی اساسی برای ایجاد درک مشترک درخصوص حوزه تأثیرگذاری آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی، بین مخاطبین و ذی‌نفعان ایجاد می‌کند. علی‌رغم این اهمیت، در ماده (4) مصوبه هیئت وزیران، نظام فنی و اجرایی، که بیانگر تعاریف و مفاهیم اصلی مصوبه فوق است، هیچ تعریفی ارائه نشده است.

استاندارد PMBOK به این موضوع اشاره می‌کند که پروژه ممکن است در سطوح سازمانی مختلف تعریف شود و نیازمند همکاری نزدیک بخش‌های مختلف یک سازمان باشد؛ موضوعی که درخصوص پروژه‌های تعریف شده ذیل نظام فنی و اجرایی کشور به‌سبب دخیل بودن دستگاه‌های مختلف دولتی و نظام حکمرانی، دارای اهمیت است و باید مورد توجه باشد، اما آیین‌نامه نظام فنی و اجرایی به این موضوع اشاره مشخصی ندارد. ازآنجایی‌که پروژه فصل مشترک ذی‌نفعان مختلف است و هریک از ذی‌نفعان با توجه به ساختار اداری متنوع و گسترده نهادهای حاکمیتی، دارای ساختار متفاوتی‌اند، پروژه‌ای واحد ممکن است در سازمان‌های مختلف و سطوح مختلف تعریف شود و فصل مشترک همکاری آنها باشد. در همین راستا، فراهم کردن بستر لازم برای تعریف سازوکارهای همکاری بین‌بخشی و بین‌دستگاهی در این آیین‌نامه می‌تواند راهگشای بسیاری از چالش‌های مرتبط باشد.

در ماده (6) آیین‌نامه مذکور، ذی‌نفعان درگیر در پروژه‌ها مطرح شده‌اند، اما اساساً پرداختن به این واقعیت، که نظام فنی و اجرایی باید زمینه‌ساز ایجاد یک فصل مشترک باشد، چندان مورد توجه نبوده است. در بند «5-7» ماده (5) این آیین‌نامه به‌عنوان یکی از اصول نظام فنی و اجرایی تصریح شده است که «پاسخگو بودن عوامل ذی‌نفع نسبت به تعهدات و مسؤلیت‌های خود در پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری و قراردادهای مربوط» اما صرف پاسخ‌گو بودن منجر به دستیابی به اهداف پروژه نخواهد شد و بستر لازم را برای همکاری و هماهنگی ذی‌نفعان ایجاد نخواهد کرد.

3-1-2. موقتی بودن و پایان پروژه

ماهیت موقتی بودن و نیاز به مشخص کردن زمان شروع و پایان پروژه از دیگر مفاهیم مورد تأکید در استاندارد PMBOK است که اشاره به این مهم دارد که هرچند ممکن است تحویل‌دادنی (در ادبیات موضوع از کلمه محصول نیز استفاده می‌شود که ممکن است به‌دلیل نیاز به مابه‌ازای بیرونی، درخصوص برخی پروژه‌ها که ماهیت خدمت دارند، از شمول کافی برخوردار نباشد) یک پروژه بعد از پایان پروژه به مدت زیادی به چرخه حیات خود ادامه دهد، ولی پروژه‌ باید دارای زمان شروع و پایان باشد. البته ماهیت موقتی بودن به‌معنای کوتاه‌مدت بودن نیست و در مقابل بی‌انتها بودن قرار می‌گیرد. همچنین برای اتمام پروژه لزوماً رسیدن به یک محصول شرط نیست. پایان یک پروژه می‌تواند در شرایط متفاوتی محقق شود؛ ازجمله:

• محقق شدن اهداف پروژه (رسیدن به محصول)؛
• عدم امکان تحقق اهداف پروژه؛
• اتمام یا نبود منابع مالی برای اختصاص به پروژه؛
• نبود تقاضا برای تحویل‌دادنی پروژه که ممکن است باعث شود ذی‌نفعان اصلی تصمیم به تغییر راهبرد و اتمام پروژه بگیرند؛
• نبود منابع انسانی یا فیزیکی لازم برای پیشبرد پروژه؛
• لغو یا اتمام پروژه به سبب ملاحظات قانونی.

این موضوع نیز از دیگر مواردی است که در مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی کشور مورد توجه قرار نگرفته است و شاید بتوان گفت که نداشتن تعریف دقیقی از پایان پروژه یکی از دلایل انباشت پروژه‌های نیمه‌تمام در کشور است. باید به این موضوع توجه داشته باشیم که در واقعیت، بسیاری از پروژه‌هایی که امروزه به‌عنوان پروژه نیمه‌تمام مطرح می‌شوند، در صورت وجود یک تعریف مشترک از پایان پروژه، در عمل پایان‌ یافته‌اند و می‌توانند به‌عنوان خاتمه یافته تلقی شوند.

3-1-3. ارزش‌آفرینی در پروژه‌ها

ارزش‌آفرینی و ضرورت توجه به آن در تعریف پروژه‌ها از دیگر مباحث مطرح در استاندارد PMBOK است. ارزش‌آفرینی به این معناست که پروژه‌ها باید پیش‌ران تغییرات در سطوح مختلف اثرگذاری باشند و میزان تغییراتی که می‌توانند ایجاد کنند ارزیابی شود. نکته حائز اهمیت این است که هرچند دستیابی به اهداف مرتبط با تحویل‌دادنی یک پروژه جزو معیارهای ارزیابی میزان موفقیت یک پروژه است، اما میزان تغییری که پروژه توانسته است در وضعیت یک منطقه، سازمان و ... ایجاد کند نیز برای ارزیابی میزان اثربخشی و موفقیت پروژه حائز اهمیت است و باید مورد توجه باشد. در مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی موضوع مهندسی ارزش و الزام به ارزیابی پروژه‌ها از منظر مهندسی ارزش را شاید بتوان از همین زاویه مورد توجه قرار داد که به‌دنبال ارزش‌آفرینی در پروژه‌ها هستند؛ هرچند که مهندسی ارزش بیشتر متمرکز بر ارزش‌سنجی داده به ستانده و معطوف به تحویل‌دادنی پروژه در برابر منابعی است که در پروژه مصرف می‌شود. اما موضوع ارزش‌آفرینی مدنظر استاندارد PMBOK معطوف به این است که با فرض توجیه‌پذیری داده به ستانده پروژه، تأثیرات مثبت جانبی باعث می‌شود که پروژه‌ای ارزش‌آفرین باشد و صرف توجیه‌پذیری پروژه از منظر مهندسی ارزش کفایت نمی‌کند.

3-1-4. زمینه‌های پیدایش پروژه

مفهوم دیگر زمینه‌های پیدایش یک پروژه است که به تعبیر استاندارد PMBOK به چهار دسته اساسی تقسیم می‌شود:

• پاسخ به الزامات قانونی یا نیازهای جامعه؛
• برآوردن تقاضا و نیازهای ذی‌نفعان؛
• اجرا یا تغییر راهبردهای تجاری یا تکنولوژیکی؛
• ساخت، بهبود یا تعمیر یک محصول، فرایند یا خدمات.

آنچه به‌عنوان مرحله پیدایش در مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی بیان شده است، بیشتر ناظر به دو مورد اول در استاندارد PMBOK است که پیش از تعریف پروژه در اسناد بالادستی نظیر سند آمایش و اسناد توسعه مربوطه مدون شده‌اند و قرار است پروژه در پاسخ به آن تعریف شود.

3-1-5. یکپارچه‌سازی فرایندها در مدیریت پروژه

استاندارد PMBOK بیان می‌کند که دستیابی به اهداف پروژه ازطریق مدیریت پروژه به‌واسطه به‌کارگیری و یکپارچه‌سازی فرایندهای مدیریتی تعریف شده برای هر پروژه محقق می‌شود که به‌دنبال آن مواردی نظیر دستیابی به اهداف بالادستی، رضایت ذی‌نفعان، پیش‌بینی‌پذیری بیشتر، احتمال موفقیت بالاتر، تحویل محصول مطابق خصوصیات مطلوب در زمان مطلوب، حل مشکلات و تعارضات، پاسخ به ریسک‌ها در زمان مناسب، بهینه‌سازی استفاده از منابع سازمانی، شناسایی و بازیابی یا خاتمه پروژه‌های شکست‌خورده، مدیریت محدودیت‌ها (دامنه، کیفیت، برنامه زمان‌بندی، هزینه‌ها و منابع)، متوازن‌سازی آثار محدودیت‌ها بر پروژه (برای مثال افزایش دامنه کار منجر به افزایش هزینه و زمان خواهد شد) و مدیریت بهتر تغییرات روی می‌دهد. پروژه‌ها باعث خلق ارزش در جوامع و سازمان‌ها می‌شوند و در دنیای امروز، که محدودیت‌های بودجه‌ای و زمانی افزایش یافته است، مدیریت صحیح پروژه‌ها اهمیت دوچندانی دارد.

حفظ یکپارچگی در کلیه فرایندها به این معنی است که اثرهای هرگونه اقدام اصلاحی یا تغییرات در تمام حوزه‌های مختلف مرتبط با مدیریت پروژه و اسناد و مدارک هر حوزه منعکس شود تا مدیریت پروژه به‌صورت یکپارچه اعمال شود و امکان ارزیابی دقیق دلایل موفقیت یا شکست پروژه‌ها فراهم شود. به‌طور مثال در مواردی که تغییرات یا اضافه شدن شرح کار اتفاق می افتد، باید فقدان موارد موجود در مطالعات فاز 1 و 2 مشخص شود؛ همچنین اثرهای این موارد در مدیریت زمان و هزینه به‌طور دقیق مشخص شود تا نهایتاً با پایان پروژه مشخص شود که ضعف طراحی و مطالعات اولیه منجر به چه تغییراتی شده و چه تأثیراتی بر افزایش زمان و هزینه پروژه داشته است.

علاوه‌بر این، در خاتمه هر فاز یا پروژه، باید امکان انتقال دانش به‌صورت مستند و مدون به فاز بعدی یا استفاده‌کنندگان و بهره‌برداران ممکن باشد تا دانش همه ذی‌نفعان نسبت به جزئیات پروژه و تحویل‌دادنی یکنواخت و مشابه باشد.

در مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی، موضوع یکپارچگی مورد توجه نبوده است و در سطح اجرایی نیز این مشکل وجود دارد که ریشه‌یابی بسیاری از مشکلات به‌سبب نبود مستندسازی و یکپارچگی اطلاعات و فرایندها ممکن نیست. ازآنجایی‌که مصوبه مربوطه درخصوص بسیاری از نواحی دانش مورد نیاز برای مدیریت پروژه، مطلبی را بیان نکرده است و صرفاً بر برخی جنبه‌های خاص تمرکز داشته، اساساً فاقد این ظرفیت است که بتواند فرایندی یکپارچه فراهم کند تا آثار تصمیمات و تغییرات در تمام حوزه‌ها ارزیابی و منعکس شود.

3-2. ارتباط پروژه، طرح^،سبد برنامه‌ای و مدیریت عملکردی

 ازآنجایی‌که در استاندارد PMBOK پروژه‌ها به‌عنوان راهکاری برای خلق ارزش در یک بستر مشخص نظیر سازمان‌ها تعریف می‌شوند، بر ارتباط آنها با سطوح بالاتر برنامه‌ریزی و اسناد بالادستی مربوطه در قالب ارتباط بین پروژه، برنامه و سبد برنامه‌ها و پروژه‌ها تأکید شده است. هرچند در سطح پروژه نیز اسناد دارای مراتب مختلف از منشور پروژه و بیانیه محدوده پروژه به ساختار شکست کار و در نهایت بسته‌های کاری قابل مدیریت‌اند. ارتباط بین اسناد از بالاترین

سطح که سبد برنامه‌ها و پروژه‌هاست تا پایین‌ترین سطح که بسته‌های کاری است در شکل 1 نشان داده شده است.

در واقع یک جریان اطلاعاتی بین سطوح مختلف وجود دارد که از ارکان اصلی برای مدیریت پروژه موفق در سطح پروژه و خلق ارزش و دستیابی به اهداف کلان در سطح سازمان است. بنابر تصریح استاندارد PMBOK یک پروژه می‌تواند به سه صورت مستقل، در قالب یک طرح یا در قالب سبد برنامه‌ای تعریف شود. بنابر تعریف استاندارد، یک طرح مجموعه‌ای از پروژه‌هایی است که به‌صورت هماهنگ با یکدیگر مدیریت می‌شوند تا منافعی بیشتر از حالت مدیریت منفرد آنها حاصل شود. نکته حائز اهمیت این است که طرح‌ها با ابرپروژه‌ها و پروژه‌های بسیار بزرگ اشتباه گرفته نشوند. آنچه به‌عنوان ابر پروژه مطرح می‌شود، پروژه‌ای با بودجه بیش از یک میلیارد دلار و تحت تأثیر قراردهنده زندگی نزدیک به یک میلیون نفر است. به همین طریق سبد برنامه‌ای به مجموعه‌ای از طرح‌ها پروژه‌ها گفته می‌شود که به‌صورت هماهنگ مدیریت می‌شوند تا منافع و مزایایی بیشتر از حالت مدیریت منفرد آنها حاصل شود. نکته حائز اهمیت این است که با تعریف سبد برنامه‌ای و طرح‌ها، به‌سبب نیاز به استفاده از منابع مشترک در درون یک سازمان، رقابت بر سر منابع و تعارض منافع ایجاد می‌شود که خود مستلزم مدیریت کارآمد و ایجاد توازن در استفاده از هریک از این موارد است. استفاده از منابع مشترک برای پیشبرد اهداف، نیاز به اولویت‌بندی و مدیریت صحیح برای تخصیص بهینه بین موارد مختلف را افزایش می‌دهد؛ تعریف سبدهای برنامه‌ای متناسب با راهبردهای کلان و مدیریت صحیح سبدها، طرح‌ها و پروژه‌های مرتبط با آنها، یکی از ابزارهای هر سازمان برای جهت‌دهی در راستای دستیابی به اهداف و اولویت‌های خودش است. تعبیر استاندارد PMBOK در این خصوص این است که:

• مدیریت طرح و پروژه بر اجرای صحیح طرح‌ها و پروژه‌ها و دستیابی به اهداف مرتبط در سطح طرح و پروژه متمرکز است (انجام درست کار).
• مدیریت سبد برنامه‌ای بر اجرای طرح‌ها و پروژه‌های صحیح برای دستیابی به اهداف کلان به‌واسطه انتخاب درست پروژه‌ها و طرح‌ها متمرکز است (انجام کار درست).

در مصوبات و سند آتی نظام فنی و اجرایی باید به هر دو این موارد توجه کافی شود تا زمینه لازم برای انجام کار درست و انجام درست کار به‌واسطه تعبیه سازوکارهای لازم فراهم شود.

3-3. اجزای کلیدی استاندارد PMBOK

در ویرایش ششم استاندارد PMBOK اجزای کلیدی این استاندارد، که چارچوب اصلی پیاده‌سازی استاندارد را مشخص می‌کنند، عبارت‌اند از:

•          چرخه حیات پروژه: از فازها و مراحلی که پروژه با عبور از آنها از ابتدا تا انتها تکمیل می‌شود. چرخه حیات پروژه به‌عنوان سری فازهایی تعریف می‌شود که پروژه از ابتدا تا تکمیل از آنها عبور می‌کند، چارچوبی را برای مدیریت پروژه فراهم می‌کند که فارغ از نوع کارهایی که باید در پروژه انجام شود، قابلیت اعمال و استفاده در تمام پروژه‌ها را دارد. فازهای یک پروژه‌ می‌تواند متوالی، تکرار‌شونده یا دارای هم‌پوشانی باشند.
•          فازهای پروژه: مجموعه‌ای از فعالیت‌های به‌صورت منطقی مرتبط با یکدیگر در پروژه است که به سرانجام رسیدن آنها باعث تکمیل بخشی از تحویل‌دادنی پروژه می‌شود. یک پروژه را می‌توان به فازها و زیرفازهای مختلفی تقسیم‌بندی کرد که به‌وسیله اسمی که به آنها داده می‌شود، بیانگر اقدامات و کارهایی‌اند که باید در آن فاز انجام شود
•          دریچه هر فاز: بررسی که در پایان هر فاز از پروژه انجام می‌شود تا درخصوص ورود به فاز بعدی تصمیم‌گیری شود که آیا پروژه وارد فاز بعدی شود، با تغییرات وارد فاز بعدی شود یا کلاً ملغی شود. 
•           فرایندهای مدیریت پروژه: مجموعه نظام‌مندی از فعالیت‌ها معطوف به ایجاد نتیجه نهایی که در آن یک یا چند ورودی منجر به یک یا چند خروجی می‌شود.
•           گروه‌های فرایندی مدیریت پروژه: گروهی از فرایندها را، که هریک شامل ورودی‌‌ها، فنون و ابزارها، و خروجی‌های متناسب با خود است، گروه فرایندی می‌گویند که شامل گروه‌های فرایندی آغازین، برنامه‌ریزی، اجرا، پایش و کنترل و خاتمه است و با فازهای پروژه متفاوت است؛ به‌عبارت دیگر، فرایندهای مرتبط با مدیریت پروژه در این پنج گروه دسته‌بندی می‌شوند.
•           نواحی دانش مدیریت پروژه: حوزه‌ای مشخص در مدیریت پروژه که به‌وسیله دانش مورد نیاز آن شناخته می‌شود و برای توصیف آن باید فرایندهای تشکیل‌دهنده، رویه‌ها، ورودی‌ها، خروجی‌ها، ابزارها و فنون مرتبط مشخص شود.

همان‌طور که در شکل 2 مشخص است، اجزای کلیدی استاندارد PMBOK در ارتباط با یکدیگر امکان مدیریت بهتر پروژه را فراهم می‌کنند.

اجزای کلیدی استاندارد PMBOK در مقایسه حاضر با مصوبات مربوط به نظام فنی و اجرایی ازآن‌جهت دارای اهمیت است که مصوبه نظام فنی و اجرایی به‌عنوان یک سند بالادستی باید بتواند چارچوب مورد نیاز برای تدوین سایر آیین‌نامه‌ها و مقرره‌های لازم را تبیین کند؛ در این بین مواردی نظیر گروه‌های فرایندی و نواحی دانش که به‌طور جدی در نظام فنی و اجرایی مغفول بوده‌اند، اهمیت بیشتری دارند؛ زیرا بستر لازم را برای یکپارچگی فرایندها ایجاد خواهند کرد و موجب شفافیت و نظام‌مند شدن فرایندها خواهند شد.

3-3-1. چرخه حیات پروژه

استاندارد PMBOK سه دسته چرخه حیات در پروژه‌ها تعریف می‌کند که عبارت‌اند از چرخه حیات پیش‌بینی‌کننده، انطباقی و ترکیبی. در چرخه حیات پیش‌بینی‌کننده (آبشاری)، محدوده، زمان و هزینه پروژه در فازهای اولیه چرخه حیات مشخص می‌شود و کنترل جدی درخصوص تغییرات محدوده پروژه اعمال می‌شود.

توجه به این نکته نیز حائز اهمیت است که چرخه حیات محصول با چرخه حیات پروژه متفاوت است و امکان دارد که چرخه حیات پروژه به‌عنوان بخشی از چرخه حیات محصول در نظر گرفته شود. در واقع چرخه حیات محصول فرایند شکل‌گیری محصول از مرحله ایده تا تحویل، رشد، بلوغ و پایان عمر است.

در مصوبه نظام فنی و اجرایی ذیل بند «4-3» فصل اول که ناظر به کلیات است، پدیدآوری طرح‌ یا پروژه را این‌گونه تعریف کرده است: «مراحل پیدایش، مطالعات توجیهی، طراحی پایه، طراحی تفصیلی، اجرا، راه‌اندازی و تحویل و شروع بهره‌برداری است» که تعریفی مشابه چرخه حیات پروژه در استاندارد PMBOK دارد و در ادامه در بند «4-4» بهره‌برداری را این‌گونه تعریف کرده است: «بهره‌برداری از نتیجه طرح یا پروژه برپایه محاسبات و مفروضات طراحی و دستورالعمل‌های مربوط و اطمینان از عملکرد آن برطبق شرایط خواسته شده» که می‌تواند در تکمیل بند قبلی، تعریفی مشابه استاندارد PMBOK از چرخه حیات محصول ارائه دهد. در ادامه در فصل سوم با عنوان پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری، پدیدآوری را این‌گونه تعریف کرده است: «پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری شامل اقدامات در مراحل پیدایش، مطالعات توجیهی، طراحی پایه، طراحی تفصیلی، اجرا، راه‌اندازی، تحویل و شروع بهره‌برداری، در قالب فرایندهای لازم است» و مراحل موردنظر در این خصوص تشریح شده است. آنچه در مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی بیان شده، ازلحاظ مفهومی مشابه تعریف فازهای چرخه حیات پیش‌بینی‌کننده در استاندارد PMBOK است.

3-3-2. فازهای پروژه

فازهای پروژه را می‌توان براساس عوامل مختلفی ازجمله نیازهای مدیریتی، ماهیت پروژه، نیازهای منحصربه‌فرد سازمان، صنعت یا تکنولوژی، نیازهای پروژه نظیر تکنولوژی، مهندسی و فرایندها، و نقاط تصمیم‌گیری (تأمین مالی، ادامه یا عدم ادامه، بازبینی نقاط کلیدی) تعریف کرد. به‌طور کلی تقسیم‌بندی چرخه حیات پروژه به فازهای مختلف، باعث می‌شود امکان مدیریت بهتر، ارزیابی میزان تحقق اهداف و اتخاذ تصمیمات مناسب و درصورت لزوم اصلاحی قبل از شروع فازهای بعدی فراهم شود.

در فصل اول مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی کشور ذیل بند «4» (بخش تعاریف)، در زیربند «4-12» مرحله طرح یا پروژه این‌گونه تعریف شده است: «مجموعه‌ای از فعالیت‌های منطقی و به‌هم‌پیوسته طرح یا پروژه که معمولاً در تکمیل یک بخش قابل تحویل انجام می‌گیرد» که این تعریف با تعریف ارائه شده در استاندارد PMBOK درخصوص فازهای پروژه مشابه است. در ادامه در فصل سوم با عنوان «پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری» مراحل مختلف پروژه را این‌گونه تعریف کرده است:

• مرحله پیدایش: مجموعه اقدامات لازم برای رسیدن به بهترین راه‌حل تبدیل تقاضا به طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری و تعیین عنوان طرح یا پروژه به‌منظور ایفای الزامات مقرر در سند ملی آمایش سرزمین و اسناد ملی توسعه‌بخشی، توسعه استانی و ویژه است.
• مرحله مطالعات توجیهی: گردآوری اطلاعات و آمار، بررسی و تحلیل نیازها، بررسی‌های فنی و ارائه راه‌حل‌های مختلف برای تأمین نیاز و تبدیل آن به طرح یا پروژه، تعیین گزینه‌های مطلوب طرح یا پروژه (درصورت موجه بودن)، تعیین گزینه برتر با توجه به سودآوری اقتصادی و ملاحظات اجتماعی، زیست‌محیطی و ایمنی است.
• مرحله طراحی پایه: بخشی از فرایند طراحی است که برمبنای سیمای کلی طرح یا پروژه (مشخص شده در مرحله مطالعات توجیهی) و با بررسی کامل و میدانی و انتخاب دانش فنی مناسب درصورت نیاز و انجام محاسبات مهندسی، مشخصات اجزای اصلی طرح یا پروژه تعیین می‌شود.
• مرحله طراحی تفصیلی: بخشی از فرایند طراحی است که براساس نتایج طراحی پایه و انجام محاسبات مهندسی، مشخصات و جزئیات اجرایی طرح یا پروژه در بخش‌های مختلف طراحی و مدارک لازم برای عملیات اجرایی، نصب و راه‌اندازی مبتنی‌بر مهندسی ارزش تهیه می‌شود.
• مرحله اجرا: انجام فعالیت‌های مربوط به تأمین کالا، عملیات اجرایی (ساختمان و نصب) و سازمان‌دهی برای بهره‌برداری است.
• مرحله راه‌اندازی، تحویل و شروع بهره‌برداری: فعالیت‌های پس از تکمیل عملیات اجرا (ساختمان و نصب) از قبیل اخذ مجوزها، آزمایش‌ها، بازرسی‌ها، کنترل‌ها و به طور کلی انجام کارهای لازم برای قرار دادن طرح یا پروژه در شرایط عملیاتی، به‌منظور شروع بهره‌برداری و صدور گواهی تحویل است.

در ادامه این فصل از الزامات پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری مطرح شده است که این بند‌ها با موضوع فازهای پروژه و بررسی فازها مرتبط است:

o          بند «3»: ملحوظ داشتن انجام فعالیت‌های مربوط به مراحل پیدایش، مطالعات توجیهی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری در قالب ردیف‌های اعتباری تعریف شده.

o          بند «4»: انجام مطالعات توجیه فنی، اقتصادی و اجتماعی طرح‌ها یا پروژه‌ها، در چارچوب مرحله پیدایش طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری بخش مربوط و براساس روش‌های معتبر، به‌منظور اطمینان از توجیه‌پذیری اقتصادی طرح یا پروژه، پایدار بودن طرح یا پروژه، رعایت طرح‌های توسعه و عمران، ملاحظات زیست‌محیطی و ایمنی، تأمین منابع مالی و سایر جوانب مربوط و انتخاب گزینه برتر به‌نحوی‌که بیشترین فایده ملی را برای کشور داشته باشد.

o          بند «6»: شروع مرحله طراحی پایه پس از انجام، تأیید و تصویب مطالعات توجیهی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری (با توجه به یادآوری ذکر شده در مرحله مطالعات توجیهی).

o          بند «9»: استفاده از برون‌دادهای مطالعات توجیهی، مطالعات پایه و مطالعات تفصیلی ازجمله:

- برنامه زمانی اجرای طرح یا پروژه؛

- برآورد مقادیر و هزینه‌ها؛

- تقویم اعتبار به‌تفکیک سال‌های مختلف اجرای طرح یا پروژه؛

- جریان نقدینگی سالیانه؛

به‌عنوان درون‌داد تنظیم و مبادله موافقت‌نامه طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری و الحاقیه‌های بعدی آنها.

o          بند «10»: وجود مجوزهای لازم برای ساخت از مراجع مربوط و مشخص بودن وضعیت مالکیت زمین و برنامه استملاک اراضی در شروع مرحله اجرا.

o          بند «17»: ارزیابی اثربخشی فعالیت‌های پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌ها.

تأکید بر انجام فازهای مطالعاتی قبل از اجرا، تعیین منافع ملی به‌عنوان معیار اصلی ارزیابی طرح‌ها و پروژه‌ها و انتخاب گزینه برتر، تعریف مرحله بررسی فاز برای مرحله مطالعات توجیهی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری و منوط کردن ورود به مرحله بعدی پس از تأیید و تصویب مطالعات توجیهی، ایجاد دروازه ورود به فاز تنظیم موافقت‌نامه با بررسی نتایج مرحله قبل ازجمله برنامه زمانی اجرای طرح یا پروژه، برآورد مقادیر و هزینه‌ها، تقویم اعتبار به تفکیک سال‌های مختلف اجرای طرح یا پروژه، جریان نقدینگی سالیانه، ایجاد دروازه ورود به فاز اجرا وجود مجوزهای لازم برای ساخت از مراجع مربوط و مشخص بودن وضعیت مالکیت زمین و برنامه استملاک اراضی در شروع مرحله اجرا، و نهایتاً ارزیابی اثربخشی کلی فازها با تأکید بر ارزیابی اثربخشی فعالیت‌های پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌ها. می‌توان این بخش از الزامات را به‌صورت دیدگاهی کلی برای ارزیابی فازها یا با ادبیات مصوبه مراحل طرح یا پروژه در نظر گرفت.

3-3-3. فرایندهای مدیریت پروژه

استاندارد PMBOK فرایندهای مدیریت پروژه را این‌گونه تعریف می‌کند: مجموعه‌ای از فعالیت‌های مرتبط با پروژه که با انجام آنها چرخه حیات پروژه مدیریت می‌شود. هر فرایند مدیریت پروژه با استفاده از ابزارها و فنون مدیریت پروژه، یک یا تعدادی بیشتری ورودی را به یک یا تعداد بیشتری خروجی، که می‌تواند نتیجه (نتیجه نهایی یک فرایند) یا تحویل‌دادنی باشد، تبدیل می‌کند. فرایندهای مختلف به‌واسطه خروجی‌ها با یکدیگر مرتبط می‌شوند و خروجی فرایند یا به‌عنوان ورودی فرایندی دیگر است یا بخشی از تحویل‌دادنی پروژه یا فاز مشخصی از پروژه است.

فرایندها را از یک دیدگاه می‌توان به سه دسته تقسیم کرد:

•         فرایندهایی که در طول پروژه یک بار انجام می‌شوند.
•        فرایندهایی که به فراخور نیاز پروژه به‌صورت دوره‌ای انجام می‌شوند.
•         فرایندهایی که به‌طور مستمر در طول پروژه انجام می‌شوند.

به‌طورکلی می‌توان گفت که مدیریت پروژه صحیح به‌واسطه یکپارچه‌سازی و استفاده از فرایندهای مدیریت پروژه مناسب محقق می‌شود.

استاندارد PMBOK فرایندهای مدیریت پروژه را براساس دستیابی به اهداف مشخصی در پروژه، به پنج دسته تقسیم می‌کند که با توجه به دسته‌بندی قبلی ارائه شده، می‌توان برخی گروه‌های فرایندی نظیر گروه فرایندی آغازین و گروه فرایندی پایانی را ازجمله فرایندهای یکباره و برخی دیگر نظیر گروه فرایندی برنامه‌ریزی و اجرایی را فرایندهای دوره‌ای، و گروه فرایندی پایش و کنترل را ازجمله فرایندهای مستمر دانست. همچنین PMBOK تأکید دارد که گروه‌های فرایندی مستقل از فازهای پروژه‌ و عبارت‌اند از:

• گروه فرایندی آغازین: فرایندهای مرتبط با تعریف یک پروژه یا یک فاز از یک پروژه به‌وسیله کسب اختیارات و مجوزهای لازم.
• گروه فرایندی برنامه‌ریزی: فرایندهای مورد نیاز برای تعریف محدوده پروژه، تبیین اهداف پروژه و تعریف مجموعه اقدامات لازم برای دستیابی به اهداف مدنظر در پروژه.
• گروه فرایندی اجرایی: فرایندهایی که برای تکمیل کارهای تعریف شده در برنامه مدیریت پروژه باید انجام شوند تا نیازهای پروژه مرتفع شود.
• گروه فرایندی پایش و کنترل: فرایندهایی که برای رهگیری، بررسی و نظام‌مند کردن فرایندهای پروژه انجام می‌شوند. این فرایندها حوزه‌های نیازمند تغییر در برنامه‌های پروژه را مشخص و فرایند تغییر را آغاز می‌کنند.
• گروه فرایندی پایانی: فرایندهایی که برای پایان قانونی و تکمیل پروژه، فاز یا قراردادها انجام می‌شوند.

 در مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی کشور، عبارت فرایند و رویکرد فرایندی چندین مرتبه مورد اشاره بوده که موارد آن در ادامه آورده شده است:

•     در بند «4-5» رویکرد فرایندی این‌گونه تعریف شده: «حصول نتیجه مطلوب ازطریق مدیریت فرایندها» و در ادامه آن یادآوری شده است که «نتیجه مطلوب هنگامی حاصل می‌شود که فعالیت‌ها و منابع مرتبط با آنها به‌صورت یک فرایند مدیریت شوند».
•     در بند «4-11» فرایند این‌گونه تعریف شده: «مجموعه‌ای از منابع و فعالیت‌های به‌هم مرتبط که درون‌دادها را به برون‌دادها تبدیل می‌نماید» و در ادامه آن یادآوری شده است که «منابع شامل مدیریت، خدمات، کارکنان، منابع مالی، تسهیلات، تجهیزات، فنون و روش‌هاست».
•     در بند «4-5» رویکرد فرایندی به‌عنوان یکی از اصول نظام فنی و اجرایی مطرح شده: «اتخاذ رویکرد فرایندی در سامانه‌های نظام» و توضیح داده شده است که «در انجام فرایندهای مربوط به هریک از سامانه‌های نظام، مشخصات فرایندها شامل فعالیت‌های اصلی، ماتریس مسئولیت عوامل ذی‌نفع هر فعالیت، درون‌دادها، ابزار و فنون، برون‌دادها و روش‌ها و معیارهای پایش و اندازه‌گیری هر فرایند مشخص می‌گردند».
•    در ادامه فصل اول در ذیل بند «4-17» پایش این‌گونه تعریف شده: «گردآوری اطلاعات عملکرد طرح یا پروژه در قالب برنامه طرح یا پروژه، یک فرایند و یا یک فعالیت در برآورده کردن الزامات مشخص شده» و در ادامه نیز در بند «4-18» ارزیابی این‌گونه تعریف شده است که «بررسی نظام یافته توانایی عوامل ذی‌نفع، هدف طرح یا پروژه، نتیجه طرح یا پروژه، یک فرایند و یا یک فعالیت در برآورده کردن الزامات مشخص شده». در استاندارد PMBOK پایش و کنترل به‌عنوان یکی از گروه‌های فرایندی مطرح شده است که فرایندهای مرتبط با آن نیز در نواحی مختلف دانش مدیریت پروژه وجود دارد.
•   همچنین در بند «5-16» مطرح شده است: «استقرار سامانه پایش و ارزشیابی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری» که با گروه فرایندی پایش و کنترل مشابهت دارد.
•   در ذیل فصل دوم درخصوص مدیریت مطرح می‌شود که «برای راهبری و اداره موفق طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری باید سازمان عوامل ذی‌نفع در نظام فنی و اجرایی به طریقی نظام‌مند و شفاف هدایت و کنترل گردند. هدایت و کنترل نظام‌مند و شفاف امور مدیریت طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری ازطریق رویکرد فرایندی امکان‌پذیر است که طی آن سامانه‌ای از فرایندها در درون سازمان عوامل ذی‌نفع با تعیین فصل مشترک کاری آن با سایر عوامل، به‌کار گرفته شود».
•    در بند «1» از فصل دوم بیان می‌شود: « اتخاذ رویکرد فرایندی و سیستمی در مدیریت».
•    در بند «4» از فصل دوم بیان می‌شود: «در انجام فرایندهای مربوط به مدیریت، فعالیت‌های اصلی، ماتریس مسئولیت عوامل ذی‌نفع هر فعالیت، درون‌دادها، ابزار و فنون، برون‌دادها و روش‌ها و معیارهای پایش و اندازه‌گیری هر فرایند مشخص می‌گردند».
•     در بند «19» از فصل دوم بیان می‌شود: «ارزشیابی حین اجرا و پس از اجرا، به‌عنوان اطلاعات بازخورد بهبود مستمر عملکردها». این موضوع با گروه فرایندی پایش و کنترل مشابه است.
•    در بند «1» از فصل سوم درخصوص الزامات پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری بیان می‌شود: «اتخاذ رویکرد فرایندی در پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری».
•    در بند «2» از فصل سوم بیان می‌شود: «در انجام فرایندهای مربوط به پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری، فعالیت‌های اصلی، ماتریس مسئولیت عوامل ذی‌نفع هر فعالیت، درون‌دادها، ابزار و فنون، برون‌دادها و روش و معیارهای پایش و اندازه‌گیری هر فرایند مشخص می‌گردند».
•  در بند «2» از فصل چهارم درخصوص الزامات تهیه اسناد مدیریت، پدیدآوری و بهره‌برداری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری بیان می‌شود: «رعایت فرایندهای نیازسنجی، پیشنهاد، انتخاب، تهیه، بررسی، تأیید، تصویب، ابلاغ، آموزش و تجدیدنظر در تهیه اسناد».

در ادامه یادآوری می‌شود: «در انجام فرایندهای مربوط به تهیه اسناد، فعالیت‌های اصلی، ماتریس مسئولیت عوامل ذی‌نفع هر فعالیت، درون‌دادها، ابزار و فنون، برون‌دادها و روش‌ها و معیارهای پایش و اندازه‌گیری هر فرایند مشخص می‌گردند».

همان‌طور که مشخص است، مصوبه مذکور بیشتر متمایل به رویکرد فرایندی است و دیدگاه مشخصی را درخصوص ماهیت فرایندها در نظام فنی و اجرایی ارائه نکرده است، بلکه تأکید و توصیه به استفاده از فرایندها دارد. این مسئله ممکن است ناشی از آن باشد که تقسیم‌بندی فرایندها و ارائه گروه‌های فرایندی با آنچه به‌عنوان مراحل و فازهای چرخه حیات مطرح می‌شود، مشابه دانسته شده یا اینکه این موضوع در زمان تصویب چندان مشخص نبوده است. به هر طریق، یکی از اختلافات با استاندارد PMBOK در این است که فرایند صرفاً به‌عنوان رویکرد فرایندی در نظام فنی و اجرایی مطرح است؛ اما در این استاندارد به‌عنوان چارچوب اصلی اجرای استاندارد مورد بحث است. شاید بتوان گفت که مصوبه نظام فنی و اجرایی، به‌طور مفهومی و بدون اشاره مستقیم فرایندها را مطابق فصول مصوبه به فرایندهای مدیریتی، فرایندهای پدیدآوری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری، و فرایندهای تهیه اسناد مدیریت، پدیدآوری و بهره‌برداری طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری تقسیم کرده است که این تقسیم‌بندی فاقد مبنای نظری لازم است.

3-3-4. نواحی دانش مدیریت پروژه

در استاندارد PMBOK علاوه‌بر تقسیم‌بندی فرایندها براساس گروه‌های فرایندی، فرایندهای مدیریت پروژه براساس نواحی دانش نیز تقسیم‌بندی شده‌اند. یک ناحیه دانش حوزه‌ای شناخته شده در مدیریت پروژه است که براساس دانش مورد نیاز آن تعریف، و براساس فرایندها، رویه‌ها، ورودی‌ها، خروجی‌ها، ابزارها و فنون تشکیل‌دهنده آن توصیف می‌شود. بااینکه نواحی دانش دارای ارتباط متقابل با یکدیگرند، از دیدگاه مدیریت پروژه به‌صورت مجزا تعریف می‌شوند. استاندارد PMBOK 10 ناحیه دانش پرکاربرد در مدیریت پروژه‌ها را به این شرح تعریف می‌کند:

• مدیریت یکپارچگی پروژه: فرایندها و فعالیت‌های مرتبط با شناسایی، تعریف، ترکیب، یکپارچه‌سازی و هماهنگی فرایندها و فعالیت‌های مدیریت پروژه در گروه‌های فرایندی مختلف، ذیل مدیریت یکپارچگی پروژه قرار می‌گیرند.
• مدیریت محدوده پروژه: فرایندهای مرتبط برای اطمینان از اینکه پروژه شامل تمام کارهای مورد نیاز برای اتمام مؤثر پروژه است و شامل کارهای غیرلازم نمی‌شود، ذیل مدیریت محدوده پروژه قرار می‌گیرند.
• مدیریت برنامه زمان‌بندی پروژه: شامل فرایندهای مرتبط برای مدیریت اتمام پروژه در زمان مشخص می‌شود.
• مدیریت هزینه پروژه: شامل فرایندهای مرتبط با برنامه‌ریزی، برآورد، بودجه‌بندی، مدیریت مالی، تأمین مالی، مدیریت و کنترل هزینه‌های پروژه می‌شود تا پروژه بتواند با هزینه در محدوده بودجه مصوب تکمیل شود.
• مدیریت کیفیت پروژه: شامل فرایندهایی می‌شود که در راستای اعمال سیاست‌های کیفیتی سازمان در برنامه‌ریزی، مدیریت و کنترل کیفیت پروژه و محصول برای برآورده کردن انتظارات ذی‌نفعان‌اند.
• مدیریت منابع پروژه: فرایندهای مرتبط با شناسایی، تأمین و مدیریت منابع مورد نیاز برای تکمیل پروژه در ذیل مدیریت منابع پروژه قرار می‌گیرند.
• مدیریت ارتباطات پروژه: شامل فرایندهای مورد نیاز برای اطمینان از برنامه‌ریزی، جمع‌آوری، تولید، توزیع، نگهداری، بازیابی، مدیریت، کنترل، پایش و جایابی نهایی اطلاعات پروژه در زمان مناسب و به شکل مناسب می‌شود.
• مدیریت ریسک پروژه: شامل فرایندهای مرتبط با برنامه‌ریزی، شناسایی، تحلیل، برنامه‌ریزی پاسخ، اجرای پاسخ و مدیریت ریسک‌های پروژه می‌شود.
• مدیریت تدارکات پروژه: شامل فرایندهای مرتبط با خرید و تدارک کالاها و خدمات در خارج از تیم پروژه می‌شود.
• مدیریت ذی‌نفعان پروژه: شامل فرایندهای مورد نیاز برای شناسایی افراد، گروه‌ها یا سازمان‌هایی می‌شود که می‌توانند بر پروژه اثر بگذارند یا از آن تأثیر بپذیرند تا اثرهای مربوطه شناسایی شود و راهبردهای مدیریتی مناسب برای مشارکت مؤثر ذی‌نفعان در تصمیم‌گیری و اجرای پروژه تعیین شود.

در جدول 4 براساس استاندارد PMBOK نمای کلی فرایندهای مدیریت پروژه از هر دو دیدگاه گروه فرایندی و نواحی دانش مدیریت پروژه نمایش داده شده است. آنچه اهمیت دارد این است که استاندارد PMBOK یک چارچوب کلی از فرایندهایی که باید برای مدیریت اصولی یک پروژه انجام شود ارائه داده و همچنین نشان داده است که هرکدام از فرایندها نیازمند چه دانشی است و به‌طور ضمنی با اختصاص دادن آنها به گروه‌های فرایندی، تصویری کلی از ترتیب انجام فعالیت‌ها با توجه به چرخه حیات پروژه ارائه داده است.

ممکن است در یک پروژه خاص نیاز باشد که نواحی دانش اختصاصی نیز تعریف شود. برای مثال در پروژه‌های عمرانی و صنعت ساخت نواحی دانش مدیریت مالی یا مدیریت ایمنی، بهداشت و محیط زیست نیز باید اضافه شود.

جدول 4. نمای‌ کلی فرایندهای مدیریت پروژه با توجه به گروه‌های فرایندی و نواحی دانش مدیریت پروژه [3]

همان‌طور که در جدول 4 نیز مشخص است، بیشتر فرایندهای مربوط به مدیریت پروژه در استاندارد PMBOK در گروه فرایندی برنامه‌ریزی قرار دارد [4] و پس از آن گروه فرایندی پایش و کنترل دارای بیشترین تعداد فرایندهاست. این تقسیم‌بندی بر این تأکید دارد که مدیران پروژه باید در تمام حوزه‌ها، به‌ویژه درخصوص محدوده، زمان و هزینه، برنامه‌های مدون و دقیقی داشته باشند که در حین اجرای پروژه برای پایش و کنترل به‌عنوان مبنا و معیار ارزیابی استفاده شوند [4].

در مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی کشور، رویکردی مشابه استاندارد PMBOK درخصوص نواحی دانش مورد نیاز برای مدیریت پروژه‌ها وجود ندارد؛ اما مباحث مطرح شده در این خصوص در جدول 5 ارائه شده است:

جدول 5. تقسیم‌بندی موارد مطرح شده در سند نظام فنی و اجرایی از منظر نواحی دانش مدیریت پروژه

مأخذ: یافته‌های گزارش.

آنچه از تقسیم‌بندی ارائه شده مشخص است، اینکه برخی نواحی دانش مدیریت پروژه نظیر مدیریت ذی‌نفعان، تدارکات، یکپارچگی و محدوده به‌طور خاص مورد توجه بوده است و موارد مطرح شده با عناوین معیارهای مالی و اقتصادی، قراردادی، امور قیمت‌ها و امور تأمین‌کنندگان ناظر به این نواحی دانش است؛ اما مطرح کردن حوزه مدیریت به‌صورت کلی، معیارهای فنی، ایمنی و زیست‌محیطی و درنهایت ارزیابی طرح‌ها و پروژه‌های سرمایه‌گذاری بیانگر کلی‌نگری و در کنار آن نبود چارچوبی منسجم درخصوص مدیریت طرح‌ها و پروژه‌هاست. در واقع مطالب مطرح شده ذیل این فصل تا حدودی نشان می‌دهد که چارچوب مشخصی برای بحث وجود ندارد و به‌جای آنکه مدیریت طرح‌ها و پروژه‌ها در سطح کلان تبیین شود و در ادامه آن نحوه اعمال مدیریت با استفاده از فرایندها مشخص شود، در برخی موارد مدیریت در کنار حوزه‌ها و نواحی مطرح می‌شود که اساساً زیرمجموعه آن هستند. به‌عبارت دیگر، مصوبه هیئت وزیران درخصوص نظام فنی و اجرایی باید مشخص کند که سندی در راستای تعیین خطوط کلی در مدیریت طرح‌ها و پروژه‌هاست یا مدیریت طرح‌ها و پروژه‌ها را به‌عنوان جزئی از مصوبه می‌داند و ناظر به مفاهیمی کلی‌تر در سطوحی نظیر تقنین و تنظیم روابط بین اشخاص حقیقی و حقوقی، که ازجمله کارکردهای قوانین است، تعریف می‌شود.

مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی در ادامه اسناد را به دو رسته عمومی و اختصاصی تقسیم می‌کند و علاوه‌بر موظف کردن سازمان برنامه به انتشار رسته عمومی، انتشار رسته اختصاصی و در اختیار سایر دستگاه‌ها قرار دادن آن را نیز لازم می‌داند. با‌وجود این، رویکرد واحدی قابل استخراج نیست و به‌نظر علی‌رغم تلاش برای جامعیت، دچار کلی‌گویی شده است و به‌سبب آنکه چارچوب مدونی ندارد، در توسعه رویکرد فرایندمحور دچار چالش خواهد بود. با نگاه به استاندارد PMBOK، به‌خوبی می‌توان تشخیص داد که آنچه به‌عنوان رویکرد فرایند محور در این استاندارد مدنظر است، به‌واسطه ایجاد چارچوبی مدون و پس از آن تبیین صحیح هرکدام از فرایندها و نحوه عملکرد آنها در چارچوب مدنظر محقق شده است. فلذا درخصوص سند آتی نظام فنی-اجرایی نیز این موضوع اهمیت دارد که بتوان ابتدا چارچوب مدونی که دارای جامعیت باشد مشخص کرد تا در ادامه ذیل بسترهای قانونی نظیر آیین‌نامه‌‌ها و دستورالعمل‌ها، هر یک از فرایندها تبیین شوند تا در هماهنگی و ارتباط با یکدیگر بتواند زمینه‌ساز دستیابی به اهداف نظام فنی و اجرایی شود.

کمبود چارچوب منسجم برای دستیابی به اهداف نظام فنی و اجرایی، باعث شده است که این مصوبه به‌صورت مجموعه‌ای غیرمنسجم از توصیه‌ها باشد و هرچند که انتظار نمی‌رود در این سطح فرایندهای مربوطه تبیین شود، ایجاد چارچوب برای تبیین فرایندها ازجمله رسالت‌های چنین مصوبه‌ای است که باید به آن پرداخته می‌شد. ارائه برخی توصیه‌های کلی در فصل چهارم نیز مشابه سایر فصول به چشم می‌خورد.

در ادامه در فصل پنجم مصوبه مربوط به نظام فنی و اجرایی، تحقق سامانه‌های نظام فنی و اجرایی منوط به تهیه اسناد مربوطه شده و سازمان موظف شده است که با سامان‌دهی تهیه اسناد این موضوع را به نتیجه برساند. علاوه‌بر این هیئت ممیزی نظام فنی و اجرایی با ترکیب اعضای مشخص پیش‌بینی شده است تا بتواند بر روند استقرار سامانه‌های نظام فنی و اجرایی نظارت کند. در مقایسه با استاندارد PMBOK باید به این واقعیت توجه کرد که استقرار سامانه‌‌های نظام به‌وسیله تهیه اسناد مورد نیاز بدون ارائه چارچوب مفهومی مشخص و صرفاً برپایه توصیه‌ها و خط‌مشی‌های کلی محقق نخواهد شد.

3-4. داده‌ها و اطلاعات در مدیریت پروژه

همان‌طور که در شکل 3 نشان داده شده است، استاندارد PMBOK بیان می‌کند که در طول چرخه حیات پروژه حجم قابل توجهی از داده‌ها جمع‌آوری، تحلیل و جابه‌جا می‌شود که درنتیجه انجام فرایندهای مختلف در طول پروژه است؛ داده‌های جمع‌آوری شده درزمینه مربوطه تحلیل، و تبدیل به اطلاعات پروژه می‌شوند و نهایتاً در قالب‌های‌ گوناگونی نظیر گزارش‌ها تبادل می‌شود. داده‌ها و اطلاعات مربوط به پروژه را می‌توان به این شکل طبقه‌بندی کرد:

• داده‌های عملکردی: داده‌های خامی که به‌طور مستقیم از فعالیت‌های پروژه به دست می‌آید؛ نظیر زمان شروع و پایان، داده‌های کیفیت، درصد پیشرفت، تعداد تغییرات، تعداد خطاها، هزینه واقعی، مدت‌زمان واقعی و ....
• اطلاعات عملکردی: اطلاعاتی که حاصل تجزیه‌وتحلیل داده‌های عملکردی در بستر مربوطه است نظیر درصد تکمیل شدن تحویل‌دادنی نهایی، برآوردها از هزینه و زمان تکمیل شدن و ... .
• گزارش‌های عملکردی: اطلاعاتی که به‌صورت گزارش‌هایی مدون برای تصمیم‌سازی درخصوص موضوعات و اقدامات استفاده می‌شوند.

شکل 3. جریان داده، اطلاعات، و گزارش‌ها در فرایندهای پروژه [3]

مصوبه نظام فنی و اجرایی دارای ضعف جدی درخصوص جریان داده‌ها، اطلاعات و گزارش‌های در طرح‌ها و پروژه‌ها است و جز در قالب برخی توصیه‌های کلی اساساً این حوزه را به‌طور مشخص بررسی و تبیین نکرده است. هرچند که درخصوص اسناد و تدوین آن و همچنین برقراری نظامات مربوطه به‌وسیله اسناد صحبت کرده و فصل‌هایی را به این موضوع اختصاص داده است، درخصوص جریان داده، اطلاعات و گزارش‌ها راهبرد مشخصی ندارد و این موضوع را فرع بر دیگر موارد در نظر گرفته است که ذیل فرایندها و رویه‌های مربوط به اجرای طرح‌ها و پروژه‌ها مشخص می‌شود؛ درحالی‌که شاید بتوان گفت تبیین صحیح جریان داده، اطلاعات و گزارش‌ها نه‌فقط در سطح پروژه‌ها و تصمیمات آنها، بلکه می‌تواند در سطح کلان نیز اثر قابل توجهی در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌ها داشته باشد.

4. بررسی آیین‌نامه اجرایی ماده (34) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور)

ماده (34) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در راستای افزایش کارآمدی و اثربخشی اجرای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در کشور، دولت را مکلف می‌کند با رعایت قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی، اقداماتی را درخصوص نظام فنی و اجرایی کشور انجام دهد. محورهای اساسی که در این ماده مشخص می‌شود، شامل تهیه سند نظام فنی و اجرایی کشور توسط سازمان برنامه و بودجه، پیش‌بینی روش‌های اجرای مناسب و پیش‌بینی سازوکارهای تأمین مالی مناسب است؛ به‌نحوی‌که رابطه تأمین مالی طرح‌ها و پروژه‌ها با نوسانات بودجه سالیانه کاهش یابد. درخصوص سند نظام فنی و اجرایی، تعریف ارائه شده در این ماده بیان می‌دارد که «نظام فنی و اجرایی یکپارچه کشور شامل عوامل، اصول، برنامه‌ ها و فرایندها و اسناد (مقررات، ضوابط و دستورالعمل‌ها) مربوط به مدیریت، پیدایش، پدیدآوری و بهره‌‌برداری طرح‌های سرمایه‌‌گذاری و پروژه‌های ساخت‌وساز باشد» و باید «قواعد اساسی حاکم بر کارفرمایان، مجریان، پیمانکاران، مشاوران، سازندگان و تأمین‌کنندگان همه طرح‌ها و پروژه‌‌هایی که از وجوه عمومی کشور استفاده می‌‌کنند، در این سند لحاظ شود». همچنین «ویژگی‌‌های بخش‌ها، دستگاه‌های اجرایی و تشکل‌های صنفی مرتبط بخش خصوصی پیش‌‌بینی ‌شده و به‌صورت مستمر بهبود یابد». در مقایسه با استاندارد PMBOK می‌توان گفت که غیر از تعریف ارائه شده برای نظام فنی و اجرایی، سایر مطالب مطرح شده در بند «الف» ماده (34) قانون احکام، ناظر به دو ناحیه دانش مدیریت ذی‌نفعان و مدیریت تدارکات است. هرچند که تعریف ارائه شده برای نظام فنی و اجرایی به‌سبب کلی بودن می‌تواند سایر نواحی دانش و گروه‌های فرایندی را نیز شامل شود، خلأ چارچوبی جامع برای مدیریت پروژه‌ها یا به اصطلاح طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در اینجا نیز مشهود است.

تصریح بند «ب» ماده (34) بر به‌کارگیری «روش‌های اجرایی مناسب «مشارکت بخش عمومی- خصوصی» از قبیل «تأمین منابع مالی، ساخت، بهره‌‌برداری و واگذاری»، «تأمین منابع مالی، ساخت و بهره‌‌برداری»، «طرح و ساخت کلید در دست» یا «ساخت، بهره‌‌برداری و مالکیت»» با پیش‌بینی تضامین کافی و تدابیر بودجه‌ای، در مقایسه با استاندارد PMBOK می‌تواند ناظر بر نواحی دانش مدیریت هزینه، مدیریت ریسک، مدیریت ذی‌نفعان و مدیریت تدارکات باشد.

بند «پ» ماده (34) نیز بر پیش‌بینی سازوکارهای تأمین مالی تأکید دارد که در تطبیق با استاندارد PMBOK بر ناحیه دانش مدیریت هزینه، مدیریت ریسک و مدیریت ذی‌نفعان متمرکز است.

آیین‌نامه اجرایی ماده (34) نیز مطابق با تبصره این ماده در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، در راستای محورهای تبیین شده در متن قانون تهیه شده است. این آیین‌نامه مشتمل بر یازده ماده است که مقایسه آن با استاندارد PMBOK را می‌توان به این شرح دانست:

• ماده (1) این آیین‌نامه مربوط به ارائه تعاریف و مفاهیم است که در مقایسه با استاندارد PMBOK و حتی مصوبه مربوط نظام فنی و اجرایی در سال 1385 و اصلاحات بعدی آن در 1390، تعاریف به‌صورت بسیار محدود و فاقد جامعیت لازم است. تعریف ارائه شده درخصوص طرح یا پروژه ازجمله تعاریفی است که در مقایسه با مصوبه سال 1385 صرفاً با اشاره به ساخت یا مرمت پروژه‌های زیرساختی یا ساخت‌وساز دستگاه‌های اجرایی بسیار محدود ارائه شده است. همچنین تعریف ارائه شده درخصوص مشارکت عمومی- خصوصی از دیگر موارد فاقد جامعیت لازم بوده و صرفاً به تعریفی محدود اکتفا شده است.

از دیگر تعاریفی که در مصوبه سال 1385 وجود نداشته و در این آیین‌نامه ارائه شده است، تعریف سند بالادستی به‌عنوان تفاهم‌نامه‌ای است که سازمان برنامه به دستگاه‌ها می‌دهد. به‌نظر می‌رسد این تعریف نیز فاقد جامعیت بوده و صرفاً براساس رویه جاری سازمان برنامه تنظیم شده است.

تعریف روش اجرایی مناسب نیز بنابر آنچه ارائه شده است بیشتر ناظر به مدیریت یکپارچگی پروژه‌ها است؛ چراکه تأکید بر ترکیب مناسب حوزه‌های خدمات مختلف دارد؛ اما بدون ارائه چارچوبی مشخص و صرفاً به‌صورت کلی مطرح شده است.

در بند «9» این ماده تعریفی درخصوص روش تدارک پروژه ارائه شده که ترکیبی از حوزه‌های مختلف نواحی دانش مدیریت پروژه است. در این تعریف بیان شده است که روش تدارک پروژه «مطالعاتی که ازطریق آن بهترین راه‌های دستیابی به اهداف پروژه و کسب بیشترین ارزش در برابر میزان سرمایه‌گذاری، با در نظر گرفتن محدودیت‌ها و خطرپذیری (ریسک)ها شناسایی می‌شود و پس از طی مراحل ارزیابی و مقایسه گزینه‌ها، تصمیم درمورد روش تأمین مالی و روش اجرایی مناسب گرفته می‌شود» است؛ درحالی‌که این تعریف اساساً ارتباط مشخصی با مدیریت تدارکات پروژه ندارد و بیشتر ناظر به مطالعات امکان‌سنجی پروژه است و استفاده از آن به‌عنوان روش تدارک پروژه از نظر مفهومی بلاوجه است.

در بند «11» مفهومی با عنوان تجاری‌سازی به این شرح مطرح شده است: «فرایندی که از تمام ظرفیت‌های ممکن طرح و پروژه استفاده می‌کند تا منافع مالی بیشتری در جهت توجیه‌پذیری برای سرمایه‌گذاری آن ایجاد کند». این مفهوم نیز به‌صورت کلی ذیل مطالعات توجیهی طرح‌ها و پروژه‌هاست و لزوم جداسازی آن با عنوان تجاری‌سازی، که درخصوص بسیاری از پروژه‌های دولت و بخش عمومی که جنبه خدمت‌رسانی دارد، شائبه‌برانگیز است، چندان ضروری به‌نظر نمی‌رسد.

• در ماده (2) آیین‌نامه مواردی که برای تحقق افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح‌ها باید استفاده شود مطرح شده است. در بند «1» بیان شده است که «ارتقای نظام فنی و اجرایی موجود به نظام» کاملاً مبهم و فاقد مفهوم مشخصی است. در سایر بندها نیز توصیه‌هایی کلی مطرح شده است، بدون اینکه چارچوب مشخصی برای عملیاتی کردن توصیه‌ها وجود داشته باشد.
• ماده (3) آیین‌نامه نیز دامنه کاربرد را مشابه مصوبه سال 1385 و سایر اسناد مشخص کرده است.
• ماده (4) آیین‌نامه تصریح می‌کند که سند باید اهداف کمّی و کیفی مشخص در دوره زمانی محدود ارائه کند؛ باید توجه کرد درحالی‌که هنوز چارچوب جامعی برای نظام فنی و اجرایی در کشور مشخص نشده است، چگونه می‌توان اهداف کمّی و کیفی مشخص کرد و این اهداف قرار است ناظر بر تأثیر سند در پروژه‌ها باشد یا میزان پایبندی دستگاه‌ها به سند و فراگیری سند؟ در ادامه این ماده، هشت نظام برای تحقق سند نظام فنی و اجرایی مشخص کرده که شامل این موارد است: نظام پیدایش و پدیدآوری و بهره‌برداری طرح‌ها و پروژه‌ها، نظام اسناد مالی و قرادادی، نظام ضوابط و معیارهای فنی، نظام حل اختلاف قراردادی و داوری، نظام مستندسازی و سامان‌دهی آمار و اطلاعات، نظام ارزیابی، اولویت‌بندی و پایش طرح‌ها و پروژه‌ها، نظام احراز ویژگی، صلاحیت و سلب صلاحیت عوامل نظام فنی و اجرایی، و نظام ارجاع کار به عوامل. در مقایسه با استاندارد PMBOK از هشت حوزه مشخص شده در این آیین‌نامه، دو مورد مربوط به ناحیه دانش مدیریت یکپارچگی پروژه (نظام پیدایش ... و نظام ارزیابی ...)، یک مورد مربوط به مدیریت هزینه و زمان (نظام اسناد مالی و قراردادی)، یک مورد مربوط به مدیریت محدوده و کیفیت (نظام ضوابط و معیارهای فنی)، یک مورد مربوط به مدیریت ارتباطات (نظام مستندسازی و سامان‌دهی آمار و اطلاعات)، دو مورد مربوط به مدیریت ذی‌نفعان (نظام حل اختلاف ... و نظام احراز ویژگی، صلاحیت...) و یک مورد مربوط به مدیریت تدارکات (نظام ارجاع کار) است. می‌توان گفت که نظام‌های بیان شده در این ماده از آیین‌نامه نزدیک‌ترین تعریف به یک چارچوب برای نظام فنی و اجرایی است که تا حدودی با استاندارد PMBOK نیز تطبیق دارد و تبیین آن در سند بعدی می‌تواند مبنای مناسبی برای نظام فنی و اجرایی در کشور ایجاد کند، هرچند که ممکن است نیاز باشد تا برخی موارد دیگر در حوزه‌هایی نظیر مدیریت ریسک به این موارد اضافه شود. البته که تبیین صحیح این موارد و نحوه عملکرد و ارتباط بین آنها از دیگر موارد مهمی است که نیازمند بررسی و تدقیق است که در تبصره‌های این ماده نیز تا حدودی به آنها اشاره شده است.
• ماده (5) آیین‌نامه ناظر به این است که دستگاه‌های اجرایی باید مطالعات توجیه‌پذیری را تا مرحله طراحی پایه انجام دهند تا امکان مقایسه گزینه‌ها برای تصمیم‌گیری‌های بعدی به شکل دقیق‌تری وجود داشته باشد. این موضوع در ناحیه دانش مدیریت یکپارچگی و مدیریت محدوده است و عملاً مطابق با آن چیزی است که در استاندارد PMBOK در گروه‌ فرایندی آغازین و برخی از فرایندهای گروه فرایندی برنامه‌‎ریزی مطرح شده است.
• ماده (6) درخصوص توسعه بیمه‌ها در صنعت ساخت است که در مقایسه با استاندارد PMBOK می‌توان آن را مرتبط با ناحیه دانش مدیریت ریسک و مدیریت ذی‌نفعان دانست.
• ماده (7) درزمینه تأمین مالی و با تمرکز بر این حوزه است. در مقایسه با استاندارد PMBOK، مطالب مطرح شده در این ماده مربوط به ناحیه دانش مدیریت هزینه و مدیریت ذی‌نفعان است و البته که با توجه به تنگناها و مشکلات مربوط به پروژه‌ها در داخل کشور بر موضوع تأمین مالی متمرکز شده است.
• ماده (8) آیین‌نامه نیز همسو با ماده (34) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در راستای توسعه بحث تأمین مالی پروژه‌ها ازطریق اعتبارات اسنادی است. این موضوع در مقایسه با استاندارد PMBOK در ناحیه دانش مدیریت هزینه و مدیریت ذی‌نفعان است؛ البته توجه به این نکته حائز اهمیت است که اساساً یکی از خلأهای جدی در طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی و تأمین مالی آنها به‌ویژه از بودجه دولت، نبود توجه کافی به جریان نقدینگی است که در نظر نگرفتن آن منجر به مجموعه‌ای از مشکلات در مدیریت پروژه‌ها می‌شود و نهایتاً چرخه‌ معیوبی از افزایش هزینه و زمان را ایجاد می‌کند.
• ماده (9) نیز در راستای توسعه مشارکت عمومی- خصوصی در راستای تأکید ماده (34) تنظیم شده است. در مقایسه با استاندارد PMBOK، این موضوع ناظر به تمام نواحی دانش مدیریت پروژه خواهد بود و عملکرد مناسب در این حوزه نیازمند توجه به تمام حوزه‌هاست. به همین دلیل به‌نظر می‌رسد که اولویت در بحث نظام فنی و اجرایی توسعه چارچوب مشخص باشد که بتواند در راستای توسعه مشارکت عمومی- خصوصی و سایر مدل‌های قراردادی، مبنای صحیحی در کشور ایجاد کند.

جدول 6. موارد بررسی شده و مهم‌ترین یافته‌ها

مأخذ: یافته‌های گزارش.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بررسی و مقایسه مصوبه نظام فنی و اجرایی و آیین‌نامه اجرایی ماده (34) قانون احکام با استاندارد PMBOK نشان می‌دهد که اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور پیش از همه نیازمند ایجاد چارچوبی مشخص و قوی است که بتواند فرایندها و رویه‌های متنوع و متکثر مورد نیاز برای طرح‌ها و پروژه‌ها را سامان‌دهی کند و بعد از آن است که امکان توسعه روش‌های مختلف پیشبرد پروژه و حل مشکلات درزمینه هزینه، زمان و کیفیت امکان عملیاتی شدن پیدا خواهند کرد. به‌عبارت دیگر، باید این واقعیت را مورد تأکید قرار داد که مدیریت پروژه نه فرایندی ذیل پدیدآوری پروژه‌ها، بلکه چارچوبی برای مدیریت کل چرخه حیات پروژه‌هاست و با در نظر داشتن این موضوع باید نظام فنی و اجرایی اصلاح شود. علاوه‌بر این، با توجه به تأکید بر رویکرد فرایندمحور در نظام فنی و اجرایی کشور سایر مقرره‌ها و موارد مربوطه نیز می‌تواند مشابه استاندارد PMBOK با تقسیم‌بندی به نواحی دانش و گروه‌های فرایندی تعریف شود. استاندارد PMBOK با تعریف 48 فرایند و تقسیم‌بندی آنها به پنج گروه فرایندی مرتبط با چرخه حیات پروژه‌ها و همچنین 10 ناحیه دانش تلاش کرده است تا اقدامات لازم برای دستیابی یک پروژه به اهداف آن را از ابتدای تعریف تا انتها مشخص و طبقه‌بندی کند. این موضوع دقیقاً خلأ نظام فنی و اجرایی کشور است که نیازمند توجه است. باوجود قوانین و مقرره‌های مختلف در این حوزه و تأکید بر رویکرد فرایندمحور در اسناد بالادستی، فقدان چارچوبی منسجم که بتواند فرایندها را از دیدگاه‌های اساسی مورد نیاز سازمان‌دهی و طبقه‌بندی و همچنین ارتباط بین آنها را مشخص کند، باعث ناکارایی مصوبه شده است. 

علی‌رغم تغییرات استاندارد PMBOK در ویرایش هفتم، می‌توان چارچوب ارائه شده در ویرایش ششم این استاندارد را به‌عنوان مبنای اولیه برای سامان‌دهی فرایندهای مرتبط با مدیریت پروژه مدنظر قرار داد و بر آن اساس چارچوب جدیدی برای نظام فنی و اجرایی تهیه کرد تا بتواند گامی اساسی در راستای اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور باشد. پس از آن باید با تنقیح قوانین و مقرره‌های موجود تلاش شود تا ارتباط هریک از قوانین و مقرره‌ها با چارچوب یکپارچه مشخص شود؛ ضمناً باید در وضع قوانین و مقررات و تعریف پروژه‌های جدید از ابتدا تا انتهای چرخه حیات آنها تلاش شود که فرایندها به‌نحو منظمی مرتبط با چارچوب یکپارچه باشند. به‌عبارت دیگر، پیشنهاد اصلی این است که به‌عنوان گام اول در اصلاح نظام فنی و اجرایی کشور با استفاده از تجربیات گذشته و تحقیقات و استانداردهای موجود در این حوزه، چارچوب مدونی برای سامان‌دهی و طبقه‌بندی مقرره‌های (فرایندهای) موجود در نظام فنی و اجرایی ایجاد شود. در نتیجه این کار مشخص می‌شود که در کدام نواحی دانش مقرره‌های لازم موجود، و در کدام نواحی دانش نیازمند تدوین مقرره است. همچنین باید ارتباط و یکپارچگی مقرره‌ها با یکدیگر بررسی و تقویت شود.

نکته حائز اهمیت دیگر تعیین خطوط راهبردی کلی در نظام فنی و اجرایی است که باعث خواهد شد تمرکز فرایندها در یک گروه یا ناحیه دانش بیشتر از سایرین باشد. این موضوع در استاندارد PMBOK به این صورت است که گروه فرایندی برنامه‌ریزی بیش از نیمی‌ از فرایندهای مرتبط را به خود اختصاص داده است و پس از آن گروه فرایندی پایش و کنترل دارای بیشترین وزن است. این مسئله منعکس‌کننده دو راهبرد کلی است: نخست اهمیت برنامه‌ریزی مدون و صحیح و دوم اهمیت پایش برنامه و سنجش انحرافات و انجام اصلاحات. این مسئله در وضعیت فعلی نظام فنی و اجرایی به این نحو است که در حوزه برنامه‌ریزی تمرکز بر حوزه فنی است و پس از آن بیشترین وزن در حوزه تدارکات، واگذاری قراردادها و نظام‌های هزینه‌ای و پرداختی قرار دارد؛ این بدان معناست که اساساً درخصوص کنترل و پایش و جزئیات برنامه‌ریزی‌های مورد نیاز، آن‌طور که باید، اقدامی صورت نگرفته است. لذا ضروری است که پس از تنقیح مقرره‌های موجود و تعیین ارتباط آنها با چارچوب کلی، مقرره‌های جدید به‌گونه‌ای تدوین شود که حوزه‌هایی که تاکنون کمتر به آنها توجه شده است تقویت شود.

جدول 7. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی/ نظارتی 

مأخذ: همان.