نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسندگان
1 کارشناس گروه حمل و نقل دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه حملونقل دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
3 کارشناس گروه کسب و کار، دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
گزیده سیاستی
در لایحه اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری، بازگشت به نرخ گذاری تکلیفی بلیت هواپیما و عضویت وزارت صمت در شورای عالی هواپیمایی پیشنهاد نمی شود. برای ساختارمند شدن نظارت بر بازار باید سازمان هواپیمایی کشوری «پایش برخط نرخ بلیت هواپیما» را انجام دهد.
کلیدواژهها
مسئله اصلی
لایحه اصلاح ماده (۶) قانون هواپیمایی کشوری مشتمل بر مادهواحده و دو جزء با موضوعات عضویت وزارت صنعت، معدن و تجارت در شورای عالی هواپیمایی کشوری و نرخگذاری تکلیفی بازار حملونقل هوایی توسط شورای عالی هواپیمایی کشوری در کمیسیون عمران بهعنوان کمیسیون اصلی در دست بررسی است.
نقاط قوت لایحه
نیازسنجی لایحه درخصوص ضرورت اصلاح نقش شورای عالی هواپیمایی کشوری در سیاستهای نرخگذاری حملونقل هوایی، صحیح ارزیابی میشود.
نقاط ضعف لایحه
طبق قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری مصوب 1359، کلیه اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری به هیئتی مرکب از هفت نفر تفویض شده است. از طرفی، در قانون اصلاح موادی از قانون تأسیس هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1373 شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران بهعنوان عضو شورای عالی هواپیمایی کشوری موضوع ماده (6) اصلاحی قانون هواپیمایی کشوری با حق رأی تعیین شده است. بهدلیل عدم ارجاع این قانون به قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری و بهجای آن ارجاع به قانون اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری مصوب 1347، شورای عالی هواپیمایی کشوری با اعضای تعیین شده در ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری (11 نفر عضو) احیای ضمنی شده و با احتساب مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، تعداد اعضای این شورا 12 نفر شده است. این درحالی است که لایحه دولت، نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت را بهعنوان عضو دوازدهم معرفی کرده است. علاوهبراین، تفویض اختیارات به هیئت هفتنفره بهعنوان اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری نیز نسخ صریح نشده است.
ارزیابی سناریوهای مختلف در نرخگذاری حملونقل هوایی کشور نشان میدهد با وجود اینکه بازار حملونقل هوایی کشور مستعد بروز نرخهای افسارگسیخته ارزیابی میشود و خلأ قانونی برای جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی و دفاع از حقوق عامه احساس میشود، اما حکم پیشنهادی لایحه دولت مبنیبر بازگشت به نرخگذاری تکلیفی نیز با چالشهایی مواجه است؛ ازجمله اینکه موجب زیان شرکتهای هواپیمایی و سوق دادن آنها به عرضه کمتر بلیت و فروش بلیت در بازار سیاه و از بین رفتن منطق اقتصادی عرضه بلیتهای ارزانقیمت در جهتهای غیراوج و درنهایت، کاهش سرانه سفرهای هوایی میشود.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها
«ج- بررسی و اظهارنظر درباره گزارشهای سازمان هواپیمایی کشوری از وقوع رفتارهای ضدرقابتی موضوع مواد (44) و (45) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی توسط شرکتهای حملونقل هوایی بار و مسافر.
تبصره: سازمان هواپیمایی کشوری موظف است سامانه «پایش برخط نرخ فروش بلیت هواپیما» را راهاندازی نموده و ضمن پایش مستمر این اطلاعات و انتشار «گزارشهای پایش ماهیانه میانگین نرخ بلیت هواپیما» به تفکیک نوع هواپیما، ردههای موجود (ازجمله بیزنس و اکونومی) و مسیرهای پروازی روی تارنمای رسمی خود، هرگونه نشانه از وقوع رفتار ضدرقابتی موضوع مواد (44) و (45) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی در بازار حملونقل هوایی بار و مسافر کشور را همراه با مستندات و دلایل مربوطه به شورای عالی هواپیمایی کشوری و شورای رقابت جهت اقدام قانونی گزارش نماید».
لایحه اصلاح ماده (۶) قانون هواپیمایی کشوری به پیشنهاد وزارت صنعت، معدن و تجارت در جلسه مورخ 1403/06/28 به تصویب هیئتوزیران رسیده و طی نامه شماره 96204/62855 در دوره دوازدهم مجلس شورای اسلامی با شماره ثبت 88 اعلام وصول شده است. موضوع ماده (6) «قانون هواپیمایی کشوری» (مصوب سال 1328)، تشکیل شورای عالی هواپیمایی کشوری، انتخاب اعضا و تعیین وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری است. مادهواحده لایحه اصلاح ماده (۶) قانون هواپیمایی کشوری شامل دو جزء بهشرح ذیل است.
مادهواحده- ماده (۶) قانون هواپیمایی کشوری مصوب 1328/04/28، با اصلاحات بعدی آن بهشرح زیر اصلاح میشود:
«12- یک نفر نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت به انتخاب وزیر صنعت، معدن و تجارت»
«تصویب نرخ حمل و نقل هوایی مسافر و بار با پیشنهاد سازمان هواپیمایی کشوری.سازمان هواپیمایی کشوری با توجه به معیارهایی از قبیل عرضه و تقاضا، کیفیت خدمات ارائهشده، قیمت تمامشده و مسیر پروازی، نرخنامه پیشنهادی را جهت تصویب به شورای عالی هواپیمایی کشوری ارائه میدهد.»
با توجه به متن لایحه، ترکیب اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری و نرخگذاری حملونقل هوایی دو موضوع مورد اصلاح در لایحه هستند. ازاینرو، جهت اظهارنظر درباره لایحه، ابتدا موضوع ترکیب اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری متناسب با وظایف و اختیارات این شورا، و سپس موضوع نرخگذاری حملونقل هوایی با بررسی سناریوهای نرخگذاری تکلیفی و آزادسازی نرخ بلیت هواپیما مطالعه شده و اصلاحات پیشنهادی ارائه میشود.
قوانین و مقررات مربوط به ترکیب اعضا و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشور در جدول 1 ارائه شده است.
جدول 1. پیشینه تقنینی اعضا و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری
|
ردیف |
نام سند (قانون یا مقررات) |
اعضا |
وظایف و اختیارات |
|
1 |
ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری (مصوب 1328) [1] |
در وزارت راه شورایی به نام شورای عالی هواپیمایی کشوری مرکب از هفت نفر عضو که بهترتیب زیر برای مدت سه سال انتخاب میشوند، تشکیل میگردد: دو نفر کارمند عالیرتبه هواپیمایی کشوری به انتخاب وزیر راه، یک نفر از قضات عالیرتبه به انتخاب وزیر دادگستری، یک نفر افسر ارشد نیروی هوایی شاهنشاهی به انتخاب وزیر جنگ، یک نفر کارمند عالیرتبه وزارت بازرگانی و پیشه و هنر به انتخاب وزیر بازرگانی و پیشه و هنر، یک نفر کارمند عالیرتبه وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور، یک نفر نماینده اتاق بازرگانی به انتخاب اتاق وزیر بازرگانی. |
وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری به قرار زیر است: الف - مطالعه و اظهارنظر در مسائل مربوط به هواپیمایی کشوری که از طرف وزیر راه یا یکی از اعضای شورا به آن ارجاع میگردد. ب - اظهارنظر راجع به صدور پروانههای بهرهبرداری هوایی یا الغاء یا توقیف موقت یا محدود ساختن اختیارات مندرجه در آنها که طبق مواد ۱۷و ۱۸ این قانون به شورا ارجاع میشود. ج - تصویب نرخ حملونقل هوایی مسافر و بار که باید به میزان عادله تعیین گردد. تبصره - آییننامه شورای عالی هواپیمایی کشوری شامل طرز تشکیل جلسات و طریقه ارجاع امور به شورا در رسیدگی و صدور رأی و سایر مسائل مربوط به طرز عمل شورا به وسیله شورا تنظیم و پس از تصویب هیأتوزیران بهموقع اجرا گذاشته خواهد شد. |
|
2 |
مادهواحده قانون اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری (مصوب 1347) [2] |
شورایی به نام شورای عالی هواپیمایی کشوری در نخستوزیری تشکیل و دارای ۱۱ نفر عضو به ترتیب زیر خواهد بود که برای مدت سهسال انتخاب میشوند و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. ۱ - رییس کل هواپیمایی کشوری. ۲ - یک نفر از اعضای عالی مقام هواپیمایی کشوری به انتخاب وزیر راه. ۳ - یک نفر از قضات عالی مقام به انتخاب وزیر دادگستری. ۴ - یک نفر از امرای نیروی هوایی شاهنشاهی به انتخاب وزیر جنگ. ۵ - یک نفر نماینده عالی مقام از وزارت اقتصاد به انتخاب وزیر اقتصاد. ۶ - یک نفر نماینده عالی مقام از وزارت کشور به انتخاب وزیر کشور. ۷ - یک نفر نماینده عالی مقام از وزارت امور خارجه به انتخاب وزیر امور خارجه. ۸ - یک نفر نماینده عالی مقام از سازمان برنامه به انتخاب مدیر عامل سازمان برنامه. ۹ - یک نفر از اعضای اتاق بازرگانی تهران به انتخاب رییس اتاق. ۱۰ - یک نفر از اعضای اتاق صنایع و معادن ایران به انتخاب رییس اتاق. ۱۱ - یک نفر متخصص حقوق هوایی به انتخاب وزیر راه. مدیر عامل شرکت هواپیمایی ملی ایران و یک نفر نماینده از مؤسسات هواپیمایی خصوصی داخلی در جلسات شورا شرکت نموده ولی حق رأی ندارند. |
تبصره ۱ - وظائف شورای عالی هواپیمایی کشوری به قرار زیر است: الف - مطالعه و اظهارنظر در مسائل مربوط به هواپیمایی کشوری که از طرف نخستوزیر به شورا ارجاع و یا یکی از اعضای شورا پیشنهاد نماید. ب - اظهارنظر راجع به صدور پروانه بهرهبرداری هوایی یا الغاء یا توقیف موقت یا محدود ساختن اختیارات مندرج در پروانه که طبق مقررات قانونی بهشورا ارجاع میشود. ج - تعیین و تصویب نرخ حمل و نقل هوایی مسافر و بار. د - اظهارنظر راجع به لوایح قانونی مربوط به هواپیمایی کشوری و طرح موافقتنامهها و قراردادهای بینالمللی با دول خارجه که به وسیله دولت تقدیم مجلسین میشود. ه - تعیین خط مشی کلی هواپیمایی کشوری. تبصره ۲ - در مواردی که وزارتخانهها و ادارات دولتی و سازمانها و شرکتهای وابسته به دولت مقرراتی تهیه و تنظیم مینمایند که ممکن است به نحویاز انحاء با مسائل مربوط به هواپیمایی کشوری ارتباط پیدا کند موظفند قبلاً نظر شورای عالی هواپیمایی کشوری را جلب کنند. تبصره ۳ - عضویت شورای عالی هواپیمایی کشوری افتخاری است و از لحاظ انجام این وظیفه حقی به اعضاء پرداخت نمیشود. تبصره ۴ - آییننامه شورای عالی هواپیمایی کشوری شامل طرز تشکیل جلسات و طریقه ارجاع امور به شورا و رسیدگی و اتخاذ تصمیم و سایر مسائلمربوط به طرز عمل شورا به وسیله شورا تنظیم و پس از تصویب هیأت وزیران به موقع اجرا گذاشته خواهد شد. |
|
3 |
ماده واحده قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری (مصوب 1359) [3] |
مادام که قانون جدید هواپیمایی کشور به تصویب نرسیده کلیه اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری موضوع قانوناصلاح ماده ۶ قانون هواپیمایی کشوری مصوب ۱۳۴۷ به هیأتی مرکب از ۷ نفر به شرح زیر تفویض میگردد: ۱- معاون وزارت راه و ترابری و رئیس سازمان هواپیمایی کشوری ۲- یک نفر از اعضاء مطلع هواپیمایی کشوری به انتخاب وزیر راه و ترابری ۳- یک نفر نماینده مطلع از وزارت امور اقتصادی و دارایی به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی. ۴- یک نفر نماینده مطلع از سازمان برنامه و بودجه به انتخاب وزیر مشاور و سرپرست سازمان برنامه و بودجه. ۵- یک نفر متخصص حقوق هوایی به انتخاب وزیر راه و ترابری. در صورت لزوم مدیر عامل شرکت هواپیمایی ملی ایران و یک نفر نماینده ازمؤسسات هواپیمایی داخلی در جلسات هیأت شرکت نموده ولی حق رأی ندارند. ۶- یک نفر نماینده مطلع از وزارت امور خارجه به انتخاب وزیر و یا سرپرست وزارت امور خارجه. ۷- یک نفر نماینده مطلع نیروی هوایی جمهوری اسلامی ایران به انتخاب وزیر دفاع.
|
تبصره - آییننامه هیأت مذکور شامل طرز تشکیل جلسات و طریق ارجاع امور رسیدگی و اتخاذ تصمیم و سایر مسائل مربوطه به وسیله هیأت تنظیم و پس از تصویب هیأت وزیران به موقع اجرا گذارده خواهد شد. |
|
4 |
هیئت وزیران در اجرای تبصره ماده واحده "قانون تفویضاختیارات و وظایف شورایعالی هواپیمائی کشوری مصوب 59/12/27" آئیننامه شورایعالی هواپیمائی کشوری را بشرح زیر تصویب نمودند. ماده 1 ـ شورایعالی هواپیمائی کشوری در اولین جلسه از بین اعضاء یکنفر رئیس و یکنفر نایب رئیس برای مدت یکسال انتخاب خواهد نمود که تجدید انتخاب آنها بلامانع است. در غیاب رئیس شورا اداره جلسات با نایب رئیس است. ماده 3 ـ فرد مطلع سازمان هواپیمائی کشوری عضو شورا، سمت دبیری شورا را نیز خواهد داشت دعوت و ترتیب جلسات، انجام امور اداری و تنظیم صورتجلسات شورایعالی، با نظر رئیس سازمان و در غیاب وی نایب رئیس، از وظایف دبیر شورا است. ماده 4 ـ برای تعیین نماینده مؤسسات هواپیمائی داخلی در شورا، رئیس سازمان هواپیمائی کشوری از کلیه مؤسسات هواپیمائی داخلی دعوت مینماید. ماده 5 ـ شورایعالی هواپیمائی کشوری، هر ماه لااقل یکمرتبه تشکیل جلسه خواهد داد. در صورت احتیاج ممکن است بدعوت رئیس، جلسات اضافی هم تشکیل شود و جلسه موقعی رسمیت خواهد داشت که لااقل چهارنفر از اعضاء صاحب رأی شورا که رئیس یا نایب رئیس جزء آنها باشد در جلسه حضور داشتهباشند. تصمیمات شورا وقتی معتبر است که لااقل چهار نفر از اعضاء صاحب رای حاضر در جلسه رای موافق داده باشند. |
- |
|
|
5 |
تبصره 2 ماده (1) قانون اصلاح مواد از قانون تأسیس هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1373) [5] |
مدیر عامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران به عنوان عضو شورای عالی هواپیمایی کشوری موضوع ماده 6 اصلاحی قانونهواپیمایی کشوری با حق رأی تعیین میگردند. |
مؤسسات هواپیمایی ایرانی به استثناء هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران که طبق مقررات مربوط مشغول فعالیت بوده و عملیات پروازیانجام میدهند و همچنین مؤسسات هواپیمایی ایرانی دیگر که در آینده با رعایت قانون پروانه یا اجازهنامه لازم تحصیل نمایند میتوانند بدونمحدودیت وزنی با هواپیماهای مسافری یا باری (به تشخیص شورای عالی هواپیمایی کشوری) به حمل و نقل مسافر و بار و یا هر نوع پرواز بازرگانیمبادرت نمایند. |
|
6 |
تصویب نامه هیئت وزیران (مصوب 1378,02,08) |
نماینده ای از نیروهای مسلح با انتخاب وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح به عنوان ناظر (بدون حق رای) بتواند در جلسات هیأت مقرر در قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری ـ مصوب 1359 ـ حضور یابد. |
- |
|
7 |
جزء «2» ماده (53) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور (مصوب 1396) [6] |
- |
اعتبارات سازمان هواپیمایی کشوری (هزینه ای و سرمایه ای) از محل درآمدهای اختصاصی، کمکها و سایر درآمدهایی که براساس تعرفه مصوب شورای عالی هواپیمایی با رعایت مواد (38) و (39) قانون محاسبات عمومی کشور وصول شود، تأمین می گردد. |
|
8 |
آیین نامه مدیریت، بهره برداری، احداث و توسعه فرودگاه های غیرنظامی (مصوب 1401,06,30 هیئت وزیران و اصلاحات بعدی آن) |
- |
ماده 37 – بهره بردار فرودگاه، بالگردگاه (هلی پورت)، بالگردنشین (هلی پد)، عرشه بالگرد، مالک باند، پایگاه (سایت پروازی و پایگاه (سایت) ورزش های هوایی غیرنظامی ملزم به پرداخت هزینه انجام ممیزی، بررسی مدارک، مطالعات هوانوردی و ارزیابی ایمنی، صدور، تمدید، تعلیق یا لغو مجوز یا گواهینامه فرودگاهی یا سایر خدمات دریافتی از سازمان، مطابق با تعرفه های مصوب شورای عالی هواپیمایی کشوری می باشد. |
|
9 |
ماده 19 آیین نامه نظارت بر ارایه خدمات ناوبری هوایی نظامی مصوب 1401/6/16 هیئت وزیران (اصلاحی 1401/8/8) |
- |
ماده 19 (اصلاحی 1401/8/8)- در مواردی که وزارتخانه ها و دستگاه های دولتی اقدام به تهیه و تدوین مقررات ، ضوابط و الزامات مرتبط با هوانوردی در فضای کشور و فرودگاه ها مینمایند که ممکن است به هر نحوی از انحا هوانوردی غیرنظامی را دچار محدودیت و یا متأثر نماید ، موظفند قبلاً نظر شورای عالی هواپیمایی کشوری را جلب نمایند. |
|
10 |
بند 30 ماده 3 اساسنامه سازمان هواپیمایی کشوری مصوب 1402/5/11 هیئت وزیران |
|
ماده 3 ـ وظایف و اختیارات سازمان به شرح زیر است: ... 30- اجرای سیاست ها ، مصوبات و تصمیماتی که شورای عالی هواپیمایی کشوری (موضوع ماده ( 6 ) قانون هواپیمایی کشوری) در چهارچوب اختیارات و وظایف قانونی آن شورا اتخاذ و ابلاغ می کند. |
|
11 |
جزء «1» بند «ج» ماده (57) قانون برنامه هفتم پیشرفت [7] مصوب 1403 |
- |
سازمان هواپیمایی کشوری حداکثر ظرف شش ماه از لازم الاجرا شدن این قانون کلیه دستورالعمل ها و ضوابط قبلی مرتبط با نحوه تأسیس، فعالیت، اداره و نظارت بر شرکتهای هواپیمایی را به تفکیک بار و مسافر با رعایت قوانین در قالب آیین نامه اجرایی بازنگری نموده و پس از اخذ تأیید شورای عالی هواپیمایی کشوری آن را به تصویب هیأت وزیران برساند. |
مأخذ: یافتههای گزارش.
براساس مجموعه سوابق تقنینی گردآوری شده، درخصوص ترکیب اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری، ذکر چند نکته حائز اهمیت است.
«مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران بهعنوان عضو شورای عالی هواپیمایی کشوری موضوع ماده 6 اصلاحی قانون هواپیمایی کشوری با حق رأی تعیین میگردند».
طبق نظر مدیر محترم پروژه تنقیح قوانین و مقررات در پاسخ به استعلام رئیس محترم کمیسیون عمران (نامه شماره 57542 مورخ 1403/09/06)، قانون اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری (مصوب 1347) باید ملاک عمل قرار گیرد و جهت رفع ابهام مادهواحده قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری (مصوب 1359) نسخ صریح گردد.
اعضای شورای عالی هواپیمایی در تفسیر حقوقی و اجرایی از قوانین نامبرده شده در جدول 2 ارائه شدهاند.
جدول 2. اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری پس از تصویب قانون تأسیس هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران در سال 1373
|
ملاک عمل برمبنای تفسیر حقوقی: قانون اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری (مصوب 1347) |
ملاک عمل برمبنای تفسیر اجرایی: قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری (مصوب 1359) |
|
شورایی به نام شورای عالی هواپیمایی کشوری در نخستوزیری تشکیل و دارای یازده نفر عضو بهترتیب زیر خواهد بود که برای مدت سه سال انتخاب میشوند و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. ۱. رئیسکل هواپیمایی کشوری. 12. مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (براساس تبصره «2» ماده (1) قانون اصلاح مواد از قانون تأسیس هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1373). یک نفر نماینده از مؤسسات هواپیمایی خصوصی داخلی در جلسات شورا شرکت نموده، اما حق رأی ندارند. |
مادامیکه قانون جدید هواپیمایی کشور به تصویب نرسیده کلیه اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری موضوع قانون اصلاح ماده (۶) قانون هواپیمایی کشوری مصوب ۱۳۴۷ به هیئتی مرکب از هفت نفر بهشرح زیر تفویض میگردد: ۱. معاون وزارت راه و ترابری و رئیس سازمان هواپیمایی کشوری. 8. مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (براساس تبصره «2» ماده (1) قانون اصلاح مواد از قانون تأسیس هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1373). |
مأخذ: یافتههای گزارش.
در لایحه اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری، الحاق عبارت «۱۲ - یک نفر نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت به انتخاب وزیر صنعت، معدن و تجارت» بهمعنای تعیین عضو دوازدهم شورای عالی هواپیمایی است. با توجه به توضیحات داده شده، این شورای عالی در حال حاضر دوازده نفر یا هشت نفر عضو دارد و نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت باید نفر سیزدهم یا نهم شورا باشد و از این جهت لایحه واجد ایراد است.
موضوع نحوه نرخگذاری بلیت هواپیما سالهاست محل کشمکش بخش خصوصی و دولتی است و بر همین اساس طی دو دهه گذشته نرخگذاری تکلیفی و آزادسازی نرخ بلیت هواپیما بارها طی قوانین و مقررات مختلف اجرایی شده است. قوانین و مقررات مربوط به نرخگذاری حملونقل هوایی کشور در جدول 3 ارائه شده است.
جدول 3. پیشینه تقنینی نحوه نرخگذاری حملونقل هوایی کشور
|
ردیف |
نام سند (قانون یا مقررات) |
متن |
توضیحات |
|
1 |
تبصره «1» ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری (مصوب 1328 با اصلاحات بعدی)[2] |
وظائف شورای عالی هواپیمایی کشوری به قرار زیر است: الف – مطالعه و اظهارنظر در مسائل مربوط به هواپیمایی کشوری که از طرف نخستوزیر به شورا ارجاع و یا یکی از اعضای شورا پیشنهاد نماید. ب – اظهارنظر راجع به صدور پروانه بهرهبرداری هوایی یا الغاء یا توقیف موقت یا محدود ساختن اختیارات مندرج در پروانه که طبق مقررات قانونی بهشورا ارجاع میشود. ج – تعیین و تصویب نرخ حمل و نقل هوایی مسافر و بار. د – اظهارنظر راجع به لوایح قانونی مربوط به هواپیمایی کشوری و طرح موافقتنامهها و قراردادهای بینالمللی با دول خارجه که به وسیله دولت تقدیم مجلسین میشود. ه – تعیین خط مشی کلی هواپیمایی کشوری. |
تعیین و تصویب نرخ حملونقل هوایی مسافر و بار بر عهده شورایعالی هواپیمایی کشوری است. |
|
2 |
تصویبنامه شورای اقتصاد (مصوب 1372/3/10) |
شورایعالی هواپیمائی کشوری با توجه به هزینه تمام شده حمل بار و مسافر با استفاده از ارز شناور و سود عادلانه نسبت به تعیین و ابلاغ نرخ بلیط شرکتهای هواپیمائی داخلی بجز هواپیمائی جمهوری اسلامی ایران و شرکت آسمان اقدام نماید. |
شورایعالی هواپیمایی کشوری موظف به نرخگذاری بر حملونقل هوایی داخلی است. |
|
3 |
تصویبنامه هشتادوهشتمین جلسه شورای عالی هواپیمایی کشوری (مصوب 1381/04/30) |
قیمت بلیط پروازهای داخلی به صورت شناور و بر اساس عرضه و تقاضا در بازار تعیین گردیده و قیمت کف بلیط برای یک ساعت صندلی پرواز (بدون محاسبه تمامی عوارض تعیین شده قانونی) 180000 ریال اعلام میگردد. سازمان هواپیمایی کشوری نقاط کم درآمد و کم پرواز را دقیقاً مورد حمایت قرار داده و شرکتهای هواپیمایی در این زمینه همکاری لازم را به عملخواهند آورد. |
آزادسازی نرخ بلیت پروازهای داخلی توسط شورایعالی هواپیمایی تصویب شد. |
|
4 |
رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنیبر ابطال مصوبه شورای عالی هواپیمایی کشوری (مورخ 1382/04/08) |
علاوه بر اینکه تکلیف قانونی شورای عالی هواپیمایی کشوری مبنی بر تعیین و تصویب نرخ حمل و نقل هوایی مسافر و بار در پروازهای داخلی موضوع بند ج تبصره یک ماده 6 اصلاحی قانون هواپیمایی کشوری مفید لزوم تعیین نرخ معین و مشخص توسط شورای عالی مزبور است. اساساً حکم مقرر در ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصرح در عدم جواز افزایش قیمت کالاها و خدمات دستگاهها و شرکتهای دولتی به میزان بیش از 10% نسبت به سال قبل میباشد. بنابراین مصوبه مورد اعتراض که قیمت کف بلیط برای یک ساعت صندلی پرواز را 180000 ریال تعیین نموده و حداکثر آن را تابع شرایط عرضه و تقاضا قرار داده است خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای عالی هواپیمایی کشور ی تشخیص داده میشود و به استناد قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال میشود. |
ابطال مصوبه شورایعالی و بازگشت به نرخگذاری بلیت پروازهای داخلی به استناد رای دیوان عدالت اداری و آزادسازی نرخ بلیت هواپیما خارج از اختیارات شورایعالی هواپیمایی کشوری است. |
|
5 |
بند «ب» ماده (161) قانون برنامه پنجم توسعه (1390-1394) |
دولت مکلف است تا پایان سال اول برنامه نسبت به متنوع سازی نرخ خدمات حمل و نقل هوایی بار و مسافر اقدام نماید و از ابتدای سال سوم برنامه ضمن آزادسازی کامل نرخ حملونقل هوایی، خدمات فرودگاهی و شبکه پروازی، لغو تخفیفات تکلیفی و هرگونه معافیت در زمینه بهرهبرداری از خدمات ناوبری هوایی، فرودگاهی، نشست و برخاست، خدمات پروازی، واگذاری اماکن و سایر موارد مرتبط نسبت به واقعینمودن نرخ آنها اقدام کند. |
به رغم لغو نشدن کامل تخفیفات تکلیفی و معافیتها، دستورالعمل آزادسازی نرخ بلیت و شبکه پروازهای داخلی سازمان هواپیمایی کشوری به تصویب شورای عالی هواپیمایی رسیده و در سال 1394 به مدیران عامل شرکت های هواپیمایی ابلاغ و سپس اجرا گردیده است. |
|
6 |
تصویبنامه ستاد تنظیم بازار (مصوب 1400/10/18) |
حمل و نقل بار و مسافر هوایی مشمول قیمت گذاری بوده و افزایش قیمت آن منوط به هماهنگی با ستاد تنظیم بازار است. |
نرخگذاری حملونقل هوایی توسط ستاد تنظیم بازار تصویب شد. |
|
7 |
رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنیبر ابطال مصوبه ستاد تنظیم بازار (مورخ 1402/09/21) |
نرخ گذاری در حوزه حمل و نقل هوایی در قلمرو نرخ گذاری تکلیفی دولت قرار نمیگیرد و اصل بر این است که عرضه و تقاضا، نرخ خدمات را در این حوزه مشخص سازد. |
آزادسازی نرخ حملونقل هوایی مجددا صورت گرفت و در پی آن دستورالعمل اجرای تعیین نرخ و فروش بلیت هواپیما و نحوه نظارت بر آن توسط شرکتهای هواپیمایی در جلسه مورخ 1403/04/04 به تصویب شورایعالی هواپیمایی کشوری رسید. |
|
8 |
جزء «2» بند «ث» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت (1403-1407) [7] |
به منظور توسعه اشتغال و رشد اقتصادی از طریق سرمایه گذاری بخش خصوصی و تعاونی: 2- 1- قیمت گذاری دولتی به استثنای کالاهای اساسی یارانه ای و کالاها و خدمات انحصاری و خدمات دولتی ممنوع است. این حکم در طول اجرای برنامه بر ماده (21) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) ، حاکم است. تبصره 1- کالاهای اساسی یارانه ای، کالاهایی است که از یارانه مستقیم ارزی یا ریالی مانند پرداخت مستقیم بخشی از قیمت کالا توسط دولت برخوردار شده اند. تبصره 2- کالاها و خدمات انحصاری، صرفاً کالاها و خدماتی است که بازار آنها توسط شورای رقابت به عنوان مصادیق بازارهای انحصاری تشخیص داده شده است. تبصره 3- کالاها و خدمات دولتی، کالاها و خدماتی است که دولت تنها عرضه کننده آنها بوده و تولید و عرضه آن در تملک و اختیار دولت بوده و منافع حاصل از فروش آن نیز مستقیماً در اختیار دولت قرار می گیرد. 2- 2 – به منظور بهبود عملکرد و تمرکز شورای رقابت بر استفاده از ابزارهای گوناگون و با هدف افزایش رقابت پذیری کسب و کارها در ایران، شورای رقابت مکلف است نسبت به تعیین مصادیق و تصویب دستورالعمل تنظیم قیمت صرفاً در مورد بازارهای مصداق انحصار طبیعی، مقدار و شرایط دسترسی به بازار کالاها و خدمات انحصاری در هر مورد، اقدام نماید. |
نرخگذاری حملونقل هوایی در صورتی که توسط شورای رقابت مصداق بازار انحصاری تشخیص داده شود، امکانپذیر است. |
|
9 |
دستورالعمل اجرایی تعیین نرخ و فروش بلیط هواپیما و نحوه نظارت بر آن با توجه بهجای دیوان محترم عدالت اداری (ابلاغی طی نامه شماره 9000/11087/203 مورخ 1403/03/26) |
8-1-2- اعمال نظارت کامل بر شبکه توزیع و فروش در خصوص اطمینان از فروش با نرخ اعلامی و صدور و عرضه بلیت مطابق الگوی شرکت هواپیمایی صورت گیرد. درصورت بروز هر گونه تخلف شرکتهای هواپیمایی مسئولیت پیگیری، پاسخگویی و اقدام لازم را خواهند داشت. |
نظارت بر فروش بلیت هواپیما مبتنی بر نرخ اعلامی از سوی شرکتهای هواپیمایی انجام میشود. |
مأخذ: یافتههای گزارش.
براساس مجموعه سوابق تقنینی گردآوری شده، در شکل 1 خلاصه تحولات مربوط به نحوه نرخگذاری حملونقل هوایی کشور در سالهای گذشته ارائه شده است.
شکل 1. روند نرخگذاری و آزادسازی نرخ حملونقل هوایی در سالهای گذشته
مأخذ: یافتههای پژوهش.
در سابقه تقنینی این موضوع، توجه به نکات زیر حائز اهمیت است:
با توجه به سوابق بیان شده و در نظر گرفتن این ملاحظه که در حال حاضر تعیین نرخ حملونقل هوایی توسط شرکتهای هواپیمایی انجام میشود، جزء دوم مادهواحده لایحه، بهمعنای پیشنهاد دولت برای بازگشت به نرخگذاری تکلیفی حملونقل هوایی و تصریح بر صلاحیت شورای عالی هواپیمایی کشوری در تصویب نرخ حملونقل هوایی مسافر و بار است.
لازم به ذکر است، با توجه به جزء «2» بند «ث» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، مبنیبر ممنوعیت نرخگذاری بر خدمات بهجزء در بازارهایی که توسط شورای رقابت از مصادیق بازارهای انحصاری تشخیص داده شوند، تصویب جزء دوم مادهواحده لایحه، به موجب ماده (181) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی نیازمند دوسوم رأی نمایندگان مجلس شورای اسلامی است.
همانطور که در سابقه تقنینی موضوع اشاره شد، با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون تأسیس هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران در سال 1373، اعضای تعیین شده در ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری احیای ضمنی شده و از طرفی قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری (مصوب 1359) که وظایف شورا را به هیئتی هفتنفره تفویض کرده بود، نسخ صریح نشده و مبنای تفسیر اجرایی قرار گرفته است. بنابراین، پیش از بررسی عضویت نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت به شورای عالی لازم است، لایحه با هدف تصریح اعضای شورای عالی هواپیمایی اصلاح شود.
بهنظر میرسد در تبصره «2» ماده (1) قانون اصلاح موادی از قانون تأسیس هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1373) مقصود قانونگذار عضویت مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران در هیئت هفتنفرهای است که اختیارات شورای عالی هواپیمایی به آن تفویض شده است نه شورای عالی یازدهنفره. دلایل آن در ادامه اشاره شده است:
با توجه بهدلایل فوق، پیشنهاد میشود در جزء «1» مادهواحده لایحه اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری، اعضای مشخص شده در قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری (مصوب 1359) بهعنوان اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری نامبرده شده و قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری (مصوب 1359) نسخ گردد.
عضویت مدیرعامل شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران در شورای عالی هواپیمایی پیشنهاد نمیشود. زیرا وظایف و اختیارات شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران تناسبی با وظایف و اختیارات شورای عالی هواپیمایی ندارد و از طرفی یکی از وظایف شورای عالی هواپیمایی اظهارنظر راجع به صدور پروانه بهرهبرداری هوایی یا الغا یا توقیف موقت یا محدود ساختن اختیارات مندرج در پروانه است، با توجه به اینکه در حال حاضر شرکت هوایپمایی جمهوری اسلامی ایران یکی از بازیگران رقیب در بازار هوایی است، عضویت این شرکت میتواند اثر ضدرقابتی داشته باشد.
طبق لایحه پیشنهادی دولت، دلیل توجیهی حضور نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت در شورای عالی هواپیمایی کشوری ایفای نقش مؤثر این وزارتخانه در سیاستگذاری و تصمیمسازی بهمنظور توسعه زنجیره تأمین صنعت هوایی با هدف بازسازی، نوسازی و افزایش تابآوری ناوگان هوایی کشور است. دلیل توجیهی مطرح شده با وظایف و اختیارات شورای عالی هواپیمایی در حوزه مشخص شده در قانون هواپیمای کشوری هماهنگی دارد. اما از منظر عملیاتی، اثرگذاری این عضویت نیازمند تأمل بیشتری بوده که دلایل آن در ادامه ذکر شده است.
با توضیحات فوق، عضویت وزارت صنعت، معدن و تجارت در شورای عالی هواپیمایی پیشنهاد نمیشود. درصورتیکه هدف از اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری و عضویت وزارت صنعت، معدن و تجارت ایجاد تحول در حملونقل هوایی کشوری و اقدام در راستای طرحهای پیشران بند «25» ماده (119) قانون برنامه هفتم پیشرفت باشد، لازم است ترکیب اعضا و شرح وظایف و اختیارات شورای عالی هواپیمایی کشوری و سازمان هواپیمایی کشوری بهطور جامع مورد بررسی قرار گیرد. بهطوریکه شورای عالی با ترکیب اعضای جدید و با کارکرد و اثرگذاری ملموس در تعیین سیاستهای صنعت هوانوردی کشور و بسترسازی برای اجرای طرحهای نوآورانه و فناوریهای جدید هواگردها ایجاد شود.
در حال حاضر به استناد رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (مورخ 1402/09/21) نرخ گذاری در حوزه حملونقل هوایی در قلمرو نرخگذاری تکلیفی دولت قرار نمیگیرد و نرخ حملونقل هوایی توسط شرکتهای هواپیمایی تعیین میشود. بر این اساس، جزء دوم مادهواحده لایحه، بهمعنای پیشنهاد دولت برای بازگشت به نرخگذاری تکلیفی حملونقل هوایی و تصریح صلاحیت شورای عالی هواپیمایی کشوری در تصویب نرخ حملونقل هوایی مسافر و بار است. بهمنظور اظهارنظر درباره جزء دوم مادهواحده لایحه اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری، در این بخش سناریوی تداوم وضع موجود حملونقل هوایی کشور (رد لایحه) و سناریوی بازگشت به نرخگذاری تکلیفی (تصویب لایحه) تحلیل و مورد ارزیابی قرار میگیرد. درنهایت پیشنهاد این مرکز درخصوص اصلاح لایحه ارائه میشود. لازم به ذکر است، صرف آزادسازی یا نرخگذاری بلیت هواپیما نمیتواند به توسعه حملونقل هوایی کشور کمک کند، بلکه افزایش سرانه سفر هوایی مسئله چندبعدی است و به نسبت قیمت بلیت هواپیما به قطار و اتوبوس، ظرفیت و ترکیب ناوگان هوایی و شبکه حملونقل هوایی کشور وابسته است. بنابراین، اقدام در جهت افزایش سرانه سفر هوایی نیازمند بسته سیاستی از تنظیم ابزارهای گوناگون نظیر یارانه و مالیات است.
در ارزیابی سناریو نرخگذاری تکلیفی، سقف نرخی که در عمل برای بلیت هواپیما مصوب میشود، بسیار تعیینکننده است. تجربیات گذشته در تعیین سقف قیمت مجاز بلیت هواپیما حکایت از تمایل مسئولین مربوطه به تعیین نرخهای حداقلی و سرکوب قیمت دارد که معمولاً با عدم بازنگری بهموقع و متناسب با افزایش هزینههای عملیاتی شرکتهای هواپیمایی نیز همراه میشود. بررسیهای اقتصادی این مرکز و نیز تجربه سالهای اخیر این واقعیت را تأیید میکنند که سیاست سرکوب قیمت با این آسیب جدی همراه است که موجب میشود شرکتهای هواپیمایی برای جلوگیری از زیانده شدن پرواز، یا برخی از بلیتهای خود را با استفاده از شبکه غیرشفاف فروش بلیت (از طریق چارترکنندهها یا آژانسهای هواپیمایی) با نرخهای بسیار بالا در بازار سیاه ارائه کنند یا اینکه با توجیهات گوناگون، تصمیم به لغو پرواز بگیرند.
علاوهبراین، نکته منفی بسیار حائز اهمیت در سیاست نرخگذاری تکلیفی روی نرخهای حداقلی و سرکوب قیمت این است که این سیاست قابلیت شرکتهای هواپیمایی در فروش بلیت با نرخهای متنوع، و جذب مسافر از اقشار کمدرآمد جامعه را سلب مینماید. امکان عرضه بلیت با نرخهای متنوع از این جهت حائز اهمیت است که در این حالت، شرکتهای هواپیمایی این امکان را خواهند داشت که در ازای فروش برخی از بلیتها با نرخهای نسبتاً بالا در جهتهای اوج سفر، بلیتهایی را نیز با نرخهایی کمتر از قیمت تمام شده بلیت در جهتهای غیراوج عرضه کنند که مناسب با بضاعت اقتصادی اقشار کمدرآمدتر جامعه است. عرضه بلیت با نرخهایی حدود 2 میلیون تومان یا کمتر در برخی از مسیرهای پروازی طی ماههای اخیر ناشی از عدم نرخگذاری تکلیفی روی نرخهای حداقلی و بروز امکان تنوع قیمت است که امکان استفاده اقشار بیشتری از جامعه از هواپیما را فراهم آورده و در صورت ادامه یافتن، موجب افزایش رضایت اجتماعی و رشد اقتصادی کشور خواهد شد. این درحالی است که در صورت نرخگذاری تکلیفی روی کف قیمت، عملاً امکان عرضه بلیت با قیمتهایی پایینتر از نرخگذاری انجام شده ایجاد نمیشود و جلب مسافران جدید از اقشار کمدرآمدتر جامعه صورت نخواهد پذیرفت.
با توجه به ملاحظات یاد شده، سیاست نرخگذاری تکلیفی توصیه نمیشود؛ زیرا این سیاست موجب زیان شرکتهای هواپیمایی و سوق دادن آنها به عرضه کمتر بلیت و فروش بلیت در بازار سیاه و از بین رفتن منطق اقتصادی عرضه بلیتهای ارزانقیمت و اقتصادی در جهتهای غیراوج میشود.
سناریوی آزادسازی نرخ بلیت هواپیما به شکل فعلی نیز نگرانیهای جدی بههمراه دارد. در حال حاضر، کمتر از 3 درصد سفرهای بینشهری مسافری با هواپیما انجام میشود. بخش عمدهای از این 3 درصد را افراد با هدف سفر کاری یا افراد با سطح درآمدی بالا تشکیل میدهند که تقاضای سفر هوایی آنها نسبت به افزایش نرخ بلیت هواپیما حساسیت کمی دارد (غیرکشسان بودن تقاضای سفر هوایی نسبت به افزایش قیمت در شرایط فعلی بازار). بهعبارتدیگر، بهنظر میرسد تقاضای فعلی حملونقل هوایی تحت تأثیر افزایش = نرخ بلیت هواپیما کاهش قابلتوجهی پیدا نکند. ازسویدیگر، با افزایش قیمت بلیت هواپیما، سود شرکتهای هواپیمایی بهطور قابل ملاحظهای افزایش مییابد و درنتیجه، در صورت نبود ابزارها و سازوکارهای نظارت کافی، این امر میتواند شرکتهای هواپیمایی را به سوی رفتارهای ضدرقابتی (همچون تبانی و تسهیم بازار) و افزایش افسارگسیخته نرخ بلیت هواپیما سوق دهد. بهعنوان مثال، در بازار فعلی این امکان وجود دارد که با افزایش 100 درصدی نرخ بلیت هواپیما (مثلاً از 3 میلیون تومان به 6 میلیون تومان)، سهم سفرهای هوایی از 3 درصد فعلی به حدود 2/5 درصد کاهش یابد. درمقابل، اگر سود شرکت هواپیمایی از بلیت 3 میلیون تومانی برابر 600 هزار تومان باشد، با افزایش 100 درصدی نرخ بلیت سود شرکت هواپیمایی از هر مسافر برابر 3 میلیون و 600 هزار تومان خواهد بود. این بدانمعناست که شرکتهای هواپیمایی، در صورت تبانی بهجای رقابت، این امکان را خواهند داشت که با از دست دادن یکششم از بازار، سود خود از هر پرواز را چیزی در حدود 5 برابر افزایش دهند. بنابراین، شرایط کنونی بازار انگیزه کافی برای رفتارهای ضدرقابتی و توافق برای افزایش نرخ بلیت هواپیما را در شرکتهای هواپیمایی ایجاد میکند.
آنچه که میتواند مانع از اقدام شرکتها برای تبانی و افزایش هماهنگ و افسارگسیخته نرخ بلیت هواپیما باشد، ایجاد بسترهای نظارتی لازم برای شکلگیری رقابت سالم است. لذا باید توجه داشت که در حال حاضر چنین بستری فراهم نیست و سازوکار نظارت بر بازار مطلوب ارزیابی نمیشود. دلایل این امر در ادامه اشاره شده است:
درمجموع میتوان گفت، اگرچه ادامه وضع موجود از منظر تنوع نرخ بلیت هواپیما مثبت ارزیابی میشود، اما بازار فعلی حملونقل هوایی بدون ایجاد زیرساختهای اطلاعاتی و سازوکارهای قانونی شفاف و کارآمد برای حفظ و تقویت بازار رقابتی، مستعد بروز نرخهای افسارگسیخته است و از این جهت، خلأ قانونی برای جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی و دفاع از حقوق عامه احساس میشود.
در صورت وجود رقابت سالم در یک مسیر پروازی، انتظار میرود میانگین نرخ فروش بلیت هواپیما تقریباً برابر با نرخ رقابتی (نرخ منصفانه) آن باشد. بنابراین، تجاوز میانگین نرخ فروش بلیت هواپیما از نرخ رقابتی میتواند نشانهای از بروز رفتارهای ضدرقابتی نظیر تبانی از طریق تسهیم بازار و تثبیت قیمت (تعیین کف قیمت فروش)، قیمتگذاری تهاجمی و محدود کردن عرضه باشد که مداخله نهادهای تنظیمگر و نظارتی را میطلبد. بهمنظور فراهمسازی بستر نظارت بر بازار حملونقل هوایی اقدامات زیر ضروری است.
با توجه به توضیحات فوق، پیشنهاد میشود لایحه دولت بهنحوی اصلاح شود که بدون قیمتگذاری تکلیفی نرخ بلیت هواپیما مطابق با جزء «2» بند «ث» ماده (48) قانون برنامه هفتم پیشرفت، یک سازوکار نظارت قانونی جهت تضمین عدم ظهور قیمتهای غیرمنصفانه و رفتارهای ضدرقابتی در بازار آزاد بلیت هواپیما ایجاد شود. در این راستا، پیشنهاد میشود بند «ج» تبصره «1» ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری مبتنیبر سه رویکرد 1. حفظ تنوع قیمت، 2.شفافسازی وضعیت نرخها و 3. مقابله ساختارمند با رفتارهای ضدرقابتی، بهشرح ذیل اصلاح گردد:
«ج- بررسی و اظهارنظر درباره گزارشهای سازمان هواپیمایی کشوری از وقوع رفتارهای ضدرقابتی موضوع مواد (44) و (45) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی توسط شرکتهای حملونقل هوایی بار و مسافر.
تبصره: سازمان هواپیمایی کشوری موظف است سامانه «پایش برخط نرخ فروش بلیت هواپیما» را راهاندازی نموده و ضمن پایش مستمر این اطلاعات و انتشار «گزارشهای پایش ماهیانه میانگین نرخ بلیت هواپیما» به تفکیک نوع هواپیما، ردههای موجود (ازجمله بیزنس و اکونومی) و مسیرهای پروازی روی تارنمای رسمی خود، هرگونه نشانه از وقوع رفتار ضدرقابتی موضوع مواد (44) و (45) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی در بازار حملونقل هوایی بار و مسافر کشور را همراه با مستندات و دلایل مربوطه به شورای عالی هواپیمایی کشوری و شورای رقابت جهت اقدام قانونی گزارش نماید.»
نظر کارشناسی مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی مخالفت با مفاد لایحه پیشنهادی دولت با موضوع عضویت وزارت صنعت، معدن و تجارت در شورای عالی هواپیمایی کشوری و نرخگذاری تکلیفی بازار حملونقل هوایی توسط شورای عالی هواپیمایی کشوری است. بااینوجود، بهمنظور رفع چالشهای موجود شامل رفع ابهام قانونی در ترکیب اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری و جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی و افزایش افسارگسیخته نرخ بلیت هواپیما در بازار آزاد حملونقل هوایی اصلاح متن لایحه توصیه میشود. متن اصلاحی در جدول 4 ارائه شده است.
جدول 4. جمعبندی ارزیابی مفاد لایحه اصلاح ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری
|
شماره ماده |
متن لایحه |
موافق |
مخالف |
اصلاح |
اظهارنظر کارشناسی |
متن پیشنهادی |
|
مادهواحده |
ماده (۶) قانون هواپیمایی کشوری مصوب 1328/04/28، با اصلاحات بعدی آن بهشرح زیر اصلاح میشود: |
|
|
√ |
· طبق قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری مصوب 1359، کلیه اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری، مادامیکه قانون جدید هواپیمایی کشوری تصویب نشده، به هیئتی مرکب از هفت نفر تفویض شده است. از طرفی، با قانون اصلاح موادی از قانون تأسیس هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1373)، شورای عالی هواپیمایی کشوری موضوع ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری با یازده نفر عضو احیای ضمنی شده است. درحالیکه تفویض اختیارات به هیئت هفتنفره بهعنوان اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری نسخ نشده است. بنابراین در ترکیب اعضای شورای عالی هواپیمایی کشوری ابهام وجود دارد و پیشنهاد میشود قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری مصوب 1359 نسخ صریح گردد. |
ماده (۶) قانون هواپیمایی کشوری مصوب 1328/04/28، با اصلاحات بعدی آن بهشرح زیر اصلاح میشود و مادهواحده قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری مصوب 1359/12/27 نسخ میگردد. |
|
جزء «1» |
1. بند زیر به ماده مذکور الحاق میشود: «12- یک نفر نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت به انتخاب وزیر صنعت، معدن و تجارت» |
|
|
√ |
· با تطابق دادن حیطه فعالیتهای وزارت صنعت، معدن و تجارت در حوزه صنعت هوایی کشور با کارکرد فعلی شورای عالی هواپیمایی کشوری در تنظیمگری فعالیت شرکتهای هواپیمایی، عضویت این وزارتخانه در شورای عالی هواپیمایی کشوری مفید ارزیابی نمیشود.
· جهت رفع ابهام قانونی مورد اشاره در بند قبل، پیشنهاد میشود اعضای تعیین شده برای شورای عالی هواپیمایی کشوری در قانون تفویض اختیارات و وظایف شورای عالی هواپیمایی کشوری مصوب 1359 در ماده (6) قانون هواپیمایی کشوری تصریح شود. برای این منظور متن اصلاحی پیشنهاد میشود.
|
1- بند زیر به ماده مذکور الحاق میشود: «12- یک نفر نماینده وزارت صنعت، معدن و تجارت به انتخاب وزیر صنعت، معدن و تجارت»
1. متن زیر جایگزین صدر ماده مذکور میشود. «شورایی به نام شورای عالی هواپیمایی کشوری تشکیل و دارای هفت نفر عضو بهترتیب زیر خواهد بود که برای مدت سه سال انتخاب میشوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است: ۱. معاون وزارت راه و شهرسازی و رئیس سازمان هواپیمایی کشوری، ۲. یک نفر از اعضای مطلع هواپیمایی کشوری به انتخاب وزیر راه و شهرسازی، ۳. یک نفر نماینده مطلع از وزارت امور اقتصادی و دارایی به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی، ۴. یک نفر نماینده مطلع از سازمان برنامه و بودجه به انتخاب رئیس سازمان برنامه و بودجه. ۵. یک نفر متخصص حقوق هوایی به انتخاب وزیر راه و شهرسازی. ۶. یک نفر نماینده مطلع از وزارت امور خارجه به انتخاب وزیر امور خارجه. ۷. یک نفر نماینده مطلع از نیروی هوایی به انتخاب وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح. در صورت لزوم مدیرعامل شرکت هواپیمایی ملی ایران و یک نفر نماینده ازمؤسسات هواپیمایی داخلی، بدون حق رأی، در جلسات هیئت شرکت میکنند». |
|
جزء «2» |
2. بند «ج» تبصره «۱» یاد شده بهشرح زیر اصلاح میشود: «تصویب نرخ حملونقل هوایی مسافر و بار با پیشنهاد سازمان هواپیمایی کشوری. سازمان هواپیمایی کشوری با توجه به معیارهایی از قبیل عرضه و تقاضا، کیفیت خدمات ارائه شده، قیمت تمام شده و مسیر پروازی، نرخنامه پیشنهادی را جهت تصویب به شورای عالی هواپیمایی کشوری ارائه میدهد». |
|
|
√ |
· با توجه به اینکه، سهم بازار 3 درصدی حملونقل هوایی کشور از سفرهای بینشهری را عمدتاً افراد با هدف سفر کاری یا افراد با سطح درآمدی بالا تشکیل میدهند، تقاضای سفر هوایی با افزایش نرخ بلیت هواپیما چندان کاهش نمییابد. بنابراین شرکتهای هواپیمایی انگیزه کافی برای رفتارهای ضدرقابتی و افزایش نرخ بلیت هواپیما را دارند. اما راهحل این مسئله، نرخگذاری تکلیفی نیست. زیرا نرخ تکلیفی عموماً موجب زیان شرکتهای هواپیمایی و سوق دادن آنها به عرضه کمتر بلیت و فروش بلیت در بازار سیاه و از بین رفتن منطق اقتصادی عرضه بلیتهای ارزانقیمت در جهتهای غیراوج و درنهایت، کاهش سرانه سفرهای هوایی میشود. · آنچه که میتواند مانع از اقدام شرکتها برای تبانی و افزایش افسارگسیخته نرخ بلیت هواپیما شود، راهاندازی سامانههای نظارتی و سازوکار قانونی نظارت ساختارمند بر نرخ بلیت هواپیما و جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی است. برای این منظور، لازم است آمار نرخ فروش بلیت هواپیما تولید، تحلیل و هرگونه رفتار ضدرقابتی بهطور مستمر در اختیار نهادهای تنظیمگر و نظارتی مربوطه قرار گیرد و میانگین ماهیانه نرخ فروش بلیت نیز بهصورت عمومی منتشر شود. |
2. بند «ج» تبصره «1» ماده یاد شده بهشرح زیر اصلاح میشود: «تصویب نرخ حملونقل هوایی مسافر و بار با پیشنهاد سازمان هواپیمایی کشوری. سازمان هواپیمایی کشوری با توجه به معیارهایی از قبیل عرضه و تقاضا، کیفیت خدمات ارائه شده، قیمت تمام شده و مسیر پروازی، نرخنامه پیشنهادی را جهت تصویب به شورای عالی هواپیمایی کشوری ارائه میدهد». «ج- بررسی و اظهارنظر درباره گزارشهای سازمان هواپیمایی کشوری از وقوع رفتارهای ضدرقابتی موضوع مواد (44) و (45) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی توسط شرکتهای حملونقل هوایی بار و مسافر. تبصره: سازمان هواپیمایی کشوری موظف است سامانه «پایش برخط نرخ فروش بلیت هواپیما» را راهاندازی نموده و ضمن پایش مستمر این اطلاعات و انتشار «گزارشهای پایش ماهیانه میانگین نرخ بلیت هواپیما» به تفکیک نوع هواپیما، ردههای موجود (ازجمله بیزنس و اکونومی) و مسیرهای پروازی روی تارنمای رسمی خود، هرگونه نشانه از وقوع رفتار ضدرقابتی موضوع مواد (44) و (45) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی در بازار حملونقل هوایی بار و مسافر کشور را همراه با مستندات و دلایل مربوطه به شورای عالی هواپیمایی کشوری و شورای رقابت جهت اقدام قانونی گزارش نماید». |
مأخذ: یافتههای پژوهش .
