خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن مصوب سال 1400، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر‌بانکی را موظف کرده است، 20 درصد از تسهیلات اعطایی ‌سالیانه خود را به بخش مسکن اختصاص دهند. ‌براساس ‌تبصره «5» همین ماده، سازمان امور مالیاتی مکلف شده است، مالیاتی معادل ۲۰ درصد از تعهدات ‌انجام نشده را از بانک‌ها و مؤسسات مستنکف دریافت کند. عملکرد شبکه بانکی در سه سال اول اجرای قانون در پرداخت تسهیلات مسکن، بسیار کم بوده و شبکه بانکی تنها به ۳۰ درصد تکالیف خود عمل کرده است. این در‌حالی است که نزدیک به یک میلیون نفر در صف دریافت تسهیلات مسکن قرار دارند و پرداخت نکردن تسهیلات به آنها قطعاً منجر به ایجاد نارضایتی و عدم ساخت مسکن مورد نیاز کشور خواهد شد.  

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که در کشورهای مورد بررسی تسهیلات رهنی (تسهیلات به پشتوانه وثایق ملکی) به صورت متوسط 19 درصد از مانده تسهیلات پرداختی نظام بانکی را تشکیل می‌دهند، لیکن در نظام بانکی کشور سهم مانده تسهیلات بخش مسکن و ساختمان به کل مانده تسهیلات در سال 1402 حدود 10 درصد است که در صورت کسر تسهیلاتی که به پروژه های ساختمانی برخی بانکهای خصوصی داده شده است، این رقم بسیار کاهش خواهد یافت و تسهیلات پرداختی به بخش ساختمان مسکونی عمدتاً منحصر در بانک مسکن است. لذا بدون تردید به‌‌رغم بانک‌محور بودن تأمین مالی در کشور، نظام بانکی کشور تسهیلات کافی و مناسب در مقایسه با سایر کشورها به بخش مسکن پرداخت نکرده است. در این راستا، در شرایطی که کشور نیازمند ساخت مسکن‌ جدید است، لازم است بررسی شود که چرا نظام بانکی در ایران تمایل و انگیزه کافی برای پرداخت تسهیلات به بخش مسکن را ندارد؟ در پاسخ باید گفت اولاً شبکه بانکی به‌دلایلی نظیر پایین بودن نرخ سود تسهیلات مسکن، دوره طولانی بازپرداخت تسهیلات مسکن، استطاعت ناکافی دریافت‌کنندگان تسهیلات مسکن و امکان نکول تسهیلات از این محل و مشکلات ناشی از تملک وثایق تسهیلات مسکن، انگیزه کافی برای پرداخت تسهیلات مسکن را ندارد. واضح است که قانون جهش تولید مسکن نیز نتوانسته است این مشکلات را برطرف کرده و انگیزه لازم به‌منظور پرداخت تسهیلات مسکن را ایجاد کند.

ثانیاً ماده (۴) قانون جهش تولید نیز فارغ از ابهامات موجود در آن، واجد اشکالاتی است که اجرای کامل آن می‌تواند منجر به ایجاد محدودیت برای تسهیلات‌دهی به سایر بخش‌های اقتصادی شود. گفتنی است بر اساس تکلیف ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن، «بانکها و مؤسسات اعتباری غیربانکی مکلفند حداقل بیست درصد(۲۰%) از تسهیلات پرداختی نظام بانکی در هر سال را با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به بخش مسکن اختصاص دهند»؛ با توجه به ماهیت بلندمدت بودن تسهیلات مسکن، در صورت اجرای کامل این حکم، در سال 1410 سهم تسهیلات بخش مسکن از کل مانده تسهیلات شبکه بانکی به بیش از ۴۰ درصد خواهد رسید که به معنی کاهش سهم دیگر بخش‌های اقتصادی از تسهیلات خواهد بود و همچنین این موضوع می‌تواند مانعی بالقوه برای تحقق اهداف رشد نقدینگی نیز باشد. با توجه به اینکه حکم قانون به جای «تغییر در مانده تسهیلات پرداختی» بر «تسهیلات پرداختی» تأکید کرده است و واقعیت نظام بانکی آن است که بخش قابل توجهی از تسهیلات پرداختی کوتاه مدت (سررسید زیر یکسال) و با هدف تامین سرمایه در گردش هستند، مشکل دیگری که ایجاد شده است، تبعیض به ضرر بانک‌های فعال در عرضه تأمین مالی کوتاه‌مدت و افزایش ریسک نقدینگی این بانکها است. همچنین ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن در موارد متعددی واجد ابهام بوده که در متن به آنها پرداخته شده و لازم است این ابهامات برطرف شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

۱. رفع ابهامات ناظر به متن ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن در صدر ماده و تبصره های 2 و 5

۲. هدف‌گذاری «رسیدن سهم تسهیلات بخش مسکن به 20 درصد از کل مانده تسهیلات پرداختی» به جای «سهم 20 % از تسهیلات پرداختی» .

۳. ایجاد فرصت‌های جبرانی برای بانک‌هایی که به علت مشکلات سامانه‌ای تنبیه مالیاتی شده‌اند، بدین‌نحو که مالیات قطعی شده (اخذ شده) از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری که در سال‌های بعد معادل رقم تعهد تسهیلات سال‌های قبلی اجرای قانون را جبران کنند، به آنها عودت داده شود.

۴. تعریف مکانیسم‌های تشویقی و انگیزشی برای ایفای نقش بانکها در حوزه مسکن (به عنوان جایگزین پرداخت تسهیلات) نظیر اجازه به بانک‌ها برای سرمایه‌گذاری مستقیم در ساخت مسکن معرفی ‌شده توسط وزارت راه و شهرسازی و واگذاری آن پس از مدت معین ذیل ماده (۱۲) قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت، استفاده از ظرفیت زمین‌های مازاد ترازنامه بانکی به‌صورتی‌که اگر بانکی زمینی که خود مالک آن است را بسازد و در مدت معینی واگذار کند، معادل مبلغ ارزش زمین و همچنین تسهیلاتی که برای ساخت‌وساز باید پرداخت می‌شد به‌عنوان عملکرد قانون جهش تولید مسکن لحاظ شود و استفاده از ظرفیت واگذاری املاک و مستغلات مازاد شبکه بانکی به‌صورتی‌که اگر هر بانک دارایی‌های مازاد خود به‌خصوص زمین و مسکن را واگذار کند، نه‌تنها ترازنامه بانک آزاد شده و ظرفیت تسهیلات‌دهی ایجاد می‌شود، بلکه معادل رقم واگذاری به‌عنوان عملکرد قانون جهش تولید مسکن لحاظ شود تا آنکه زمین‌های مازاد بلوکه ‌شده در بانک‌ها برای ساخت‌وساز مسکن مورد استفاده قرار گرفته و همچنین املاک بلااستفاده بانک‌ها به بازار مسکن تزریق شوند.

۵. تعریف دیگر روش‌های تأمین مالی تولید مسکن از‌جمله؛ استفاده از ظرفیت‌های بازار سرمایه در مورد اوراق MBS به‌منظور افزایش نقدشوندگی تسهیلات پرداختی به بخش مسکن و کاهش ریسک نقدینگی شبکه بانکی به‌عنوان مکمل ابزار بانکی تأمین مالی مسکن، استفاده از ظرفیت انتشار اوراق گام و صکوک برای تأمین مالی تسهیلات مسکن، تشکیل شرکت‌های پروژه و صندوق‌های ‌سرمایه‌گذاری زمین و ساختمان برای ایجاد رغبت به ‌سرمایه‌گذاری مستقیم در ساخت مسکن، فروش متری مسکن و افزایش سهم تأمین مالی از طریق پیش‌فروش با اصلاح ضوابط حقوقی قراردادها و کاهش ریسک ناشی از آن.

در انتهای گزارش متن پشنهادی برای اصلاح ماده 4 قانون جهش مسکن ارائه شده است.

1. مقدمه

تأمین مسکن و سرپناه از مدت‌ها پیش جزء نیازهای مهم و ضروری مردم بوده که تأمین آن در قانون اساسی کشور نیز منعکس شده است. ضروری بودن مسکن و سرپناه باعث شده است که آحاد اقتصادی با هر سطحی از درآمد و توان مالی به‌دنبال تأمین مسکن مورد نیاز خود باشند؛ چرا‌که زندگی کردن بدون مسکن و سرپناه امکان‌پذیر نیست. به‌عبارت‌دیگر، رشد غیرمعمول قیمت مسکن و اجاره‌بهای آن می‌تواند تبعات ناگواری بر زندگی خانواده‌ها برجای ‌گذارد که این موضوع باعث شده است در بیشتر کشورهای دنیا، دولت‌ها به‌صورت فعالانه در بخش مسکن ورود کنند. یکی از شاخص‌هایی که برای سنجش وضعیت مسکن در کشورها مورد استفاده قرار می‌گیرد، شاخص دسترسی به مسکن است. این شاخص با فرض پس‌انداز 100 درصدی یک فرد با درآمد متوسط به بالا در جامعه، تعداد سال‌های لازم برای تهیه یک مسکن با ویژگی‌های تقریباً مشابه را در کشورهای مختلف محاسبه می‌کند. بررسی سال 2024 پایگاه ویژوال‌کپیتالیست نشان می‌دهد که در مراکز شهری دنیا به‌طور متوسط باید حدود 10 سال برای تهیه مسکن پس‌انداز کامل داشت. در این مطالعه شهر هنگ‌کنگ با رقم حدود 17 سال یکی از گران‌ترین شهرهای دنیا در تهیه مسکن به حساب می‌آید؛ اما برآورد خوش‌بینانه همین رقم برای تهران عدد 20 را نشان می‌دهد. بدیهی است؛ بالاتر بودن این رقم به‌معنای سخت‌تر بودن تهیه مسکن است که بر این اساس وضعیت مسکن در کشور مناسب ارزیابی نمی‌شود.

شکل 1. نمودار قیمت مسکن به درآمد ‌سالیانه در گران‌ترین شهرهای دنیا و تهران [1]

لازم به ذکر است؛ به‌طور طبیعی این سؤال پیش می‌آید که مشکل مسکن در کشور و به‌طور‌خاص در شهر تهران چگونه ایجاد شده و از چه طریقی قابل رفع شدن است. در پاسخ باید گفت؛ عوامل متعددی در این موضوع نقش داشته‌اند که می‌توان آنها را به دو دسته کلی عوامل سمت عرضه و تقاضای مسکن تقسیم کرد. در سمت تقاضای مسکن نیز عوامل متعددی منجر به معضل مسکن در کشور شده‌اند که به‌نظر می‌رسد اولین و مهم‌ترین آن پایین بودن سطح درآمد ملی و یا قدرت خرید آحاد اقتصادی است. همان‌طور که گفته شد؛ مسکن کالایی ضروری به حساب می‌آید. بدین‌نحو که اگر درآمد آحاد اقتصادی کفاف هزینه‌های زندگی را ندهد، درنهایت خانوارها مجبور به کاهش مخارج سایر کالاها و افزایش سهم مخارج برای تأمین مسکن خواهند شد. در این شرایط همواره سهم هزینه‌های مسکن از کل درآمد و مخارج خانوارها افزایش پیدا خواهد کرد. به‌طور‌خاص، کاهش نسبی سطح درآمد ملی در طول دهه ۹۰ باعث شده است عموم مردم در هنگام خرید و یا اجاره مسکن با مشکل مواجه شوند. بنابراین به‌طور طبیعی رفع این مشکل در بخش مسکن تنها از طریق بهبود وضعیت تولید و رفاه اقتصادی حاصل می‌شود که ضرورت توجه به موضوع اقتصاد و معیشت مردم را دوچندان می‌کند.

دومین عامل سمت تقاضا ناشی از شرایط نامناسب اقتصاد کلان در زمینه تورم و عدم ثبات قیمت‌هاست. بدین‌نحو که در شرایط تورمی مردم همواره به‌دنبال نگهداری دارایی‌هایی هستند که از آن طریق بتوانند قدرت خرید خود را ثابت نگه داشته و از تأثیر منفی تورم بر کاهش قدرت خرید جلوگیری کنند. یکی از مهم‌ترین دارایی‌ها که در نقش سپر تورمی در کشور از گذشته مورد استفاده قرار می‌گرفته‌، مسکن است. بنابراین از این منظر حجم تقاضای مسکن افزایش پیدا کرده و منجر به سخت‌تر شدن دسترسی آحاد اقتصادی به مسکن شده است.

سومین دلیل سمت تقاضا، مربوط به انگیزه‌های سفته‌بازانه در بازار مسکن است. به‌طور دقیق‌تر، نه‌تنها مردم به سبب تورم از مسکن به‌عنوان سپر تورمی استفاده می‌کنند، بلکه بخشی از مردم همواره به‌دلیل فقدان مالیات بر سوداگری مسکن، مالیات بر عائدی سرمایه و ... بازار مسکن را به‌عنوان محل مناسب تقاضای سفته‌‌بازانه انتخاب می‌کنند. در این شرایط قیمت مسکن بیشتر از سایر کالاهای موجود در اقتصاد افزایش پیدا می‌‌کند که در‌نهایت منجر به عدم کفاف قدرت خرید مردم در تأمین مسکن خواهد شد. البته در سال‌های اخیر حجم تقاضای سوداگرانه مسکن کاهش یافته است.

چهارمین دلیل سمت تقاضا ناشی از انبساط جمعیتی دهه ۶۰ و کاهش شدید جمعیت بعد از آن در کشور است. به‌عبارت‌دیگر، جمعیت دهه ۶۰ در کشور با رشد بالایی همراه بوده که این میزان از رشد جمعیت و سرعت شدید کاهش رشد جمعیت بعد از آن در دنیا بی‌سابقه بوده است. به‌طور مشابه با همه ضررها و معضلات جدی اقتصادی که کاهش جمعیت دهه‌های اخیر می‌تواند به‌بار آورد، رشد شدید جمعیت در دهه ۶۰ نیز مشکلاتی را برای کشور به‌وجود آورده که یکی از آنها تقاضای بیش‌از‌پیش مسکن است. چرا‌که جمعیت دهه ۶۰ در طول سال‌های اخیر به‌طور عمده تشکیل خانواده داده و متقاضی مؤثر مسکن هستند. بنابراین موضوع روند جمعیت در کشور نیز از عوامل افزایش بیشتر قیمت مسکن و عدم امکان دسترسی به آن است.

پنجمین دلیل سمت تقاضا که در وضعیت نامناسب مسکن در کشور مؤثر بوده‌، تأمین مالی نامناسب متقاضیان خرید و اجاره مسکن است. تأمین مالی آحاد اقتصادی برای خرید مسکن به دو دسته کلی تأمین مالی بانکی و تأمین مالی غیر‌بانکی تقسیم می‌شود. واضح است که تأمین مالی هم در سمت متقاضیان مسکن و هم در سمت عرضه‌کنندگان مسکن می‌تواند واجد آثاری باشد. اما از سمت تقاضا، بانک‌ها در پرداخت تسهیلات مسکن به متقاضیان ساخت و اجاره مسکن کوتاهی کرده‌اند که نتیجه آن عدم توان آحاد اقتصادی در خرید و اجاره مسکن است. همچنین وضعیت تأمین مالی غیر‌بانکی نیز در کشور مناسب ارزیابی نمی‌شود. به‌طور دقیق‌تر تعدادی از مردم که توانایی خرید مسکن را دارند، اما تنها مشکل آنها تأمین مالی است، امکان استفاده از روش‌های تأمین مالی غیر‌بانکی نظیر مشارکت در ساخت، پیش‌خرید مسکن، مسکن متری، خرید سهام مسکن را ندارند.

در سمت عرضه مسکن نیز به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین مشکل موجود در کشور افزایش شدید قیمت زمین در طول سال‌های گذشته است. افزایش قیمت زمین نیز خود ناشی از کمبود زمین در محوطه سکونت شهری و همچنین ثابت نگه داشتن کمربند شهری است. در‌مجموع این موضوع باعث شده‌، بخش قابل‌توجهی از هزینه مسکن مربوط به زمین باشد. البته سیاست تأمین زمین در پروژه‌های مسکن ملی توسط دولت قطعاً می‌تواند مؤثر واقع شود.

دومین مشکل سمت عرضه مسکن، وجود خانه‌های خالی در کشور است که تعداد قابل‌توجهی از این خانه‌ها نیز در قالب مسکن لوکس ساخته شده‌اند. بنابراین بخشی از سرمایه‌های اقتصاد صرف ساختن خانه‌هایی شده است که در حال حاضر مورد استفاده قرار نمی‌گیرد. بنابراین در این زمینه لازم است سیاست‌های اصلاح وضعیت فعلی و افزایش هزینه ساخت مسکن‌های لوکس مورد توجه قرار گیرد. همچنین سیاست‌های وضع مالیات بر خانه‌های خالی و لوکس می‌تواند مؤثر واقع شود.

سومین مشکل در سمت عرضه مسکن، افزایش قیمت نهاده‌های تولید مسکن نظیر سیمان، میل‌گرد، آهن و ... است که به‌دلایل مختلفی در کشور رخ داده است. اولاً، ناترازی انرژی در سال‌های اخیر منجر به کاهش ظرفیت تولیدی این صنایع شده است. ثانیاً، قرار گرفتن کشور در شرایط تحریمی منجر به عدم سرمایه‌گذاری کافی در صنایع مرتبط با نهاده‌های تولید ساختمان شده که نتیجه آن در افزایش قیمت نهاده‌ها منعکس شده است. در این زمینه حل معضل ناترازی انرژی و تقویت سرمایه‌گذاری در صنایع مرتبط با ساختمان در سال سرمایه‌گذاری برای تولید می‌تواند مؤثر واقع شود.

لازم به ذکر است؛ موضوع گزارش حاضر تأمین مالی بانکی در قالب ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن مصوب سال 1400 است و سایر مشکلات و معضلات بخش تقاضا و عرضه که در بالا پرداخته شد، در حیطه موضوعی این گزارش جای نمی‌گیرد. اما از آن جهت که حل مشکل و معضل مسکن در کشور تنها از طریق اصلاح سازوکار تأمین مالی بانکی رقم نخواهد خورد، به موضوعات فوق اشاره شد تا آنکه سایر ابعاد این معضل نیز مورد توجه قرار گیرد.

همچنین، بخش‌بندی گزارش این‌گونه است که ابتدا در بخش بعدی (بخش دوم)، وضعیت تسهیلات پرداختی بخش مسکن در کشور با تعدادی از کشورها مقایسه شده است. نتایج این بخش نشان می‌دهد که نظام بانکی کشور در مقایسه با سایر کشورهای دنیا، سهم بسیار کمی از تسهیلات را به بخش مسکن اعطا کرده است. بخش سوم به‌دلایل عدم پرداخت تسهیلات مسکن در کشور اختصاص یافته‌‌ که در آن تلاش شده است عوامل مؤثر بر عملکرد کم نظام بانکی در پرداخت تسهیلات مسکن مشخص شوند. در بخش چهارم، ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن مورد نقد و بررسی قرار گرفته است. بررسی ماده (۴) قانون نشان می‌دهد که اولاً، در موارد متعدد، ماده یاد شده واجد ابهام است و ثانیاً، در صورت کامل اجرا شدن می‌تواند واجد دلالت‌ها و ملاحظات اقتصادی باشد که در متن به آن پرداخته شده است. درنهایت در بخش پنجم، پس از جمع‌بندی گزارش، راهکارهای اصلاح وضعیت تأمین مالی مسکن در کشور ارائه شده است.

2. وضعیت پرداخت تسهیلات مسکن در ایران و جهان

مراجعه به آمارهای مختلف جهانی حاکی از آن است که تسهیلات مسکن در ایران در مقایسه با سایر کشورهای دنیا در سطوح پایینی قرار دارد. یکی از شاخص‌هایی که می‌تواند نشان‌دهنده سطوح پایین تسهیلات مسکن در کشور باشد، نسبت مانده تسهیلات بخش مسکن به کل مانده تسهیلات در نظام بانکی است. داده‌ای که در سطح بین‌الملل تولید می‌شود و می‌تواند به‌عنوان یک متغیر پروکسی برای استخراج نسبت تسهیلات مسکن به کل تسهیلات عمل کند، شاخص نسبت تسهیلات رهنی به کل تسهیلات است. منظور از تسهیلات رهنی، تسهیلاتی است که وثیقه مورد استفاده در آنها املاک مسکونی است. بر همین اساس، این شاخص از آن نظر که بیشتر وام‌های مسکن با وثیقه خود مسکن پرداخت می‌شوند، می‌تواند در مورد حجم تسهیلات مسکن به کل تسهیلات تقریب خوبی را در اختیار قرار دهد. داده‌های این شاخص که به‌طور خلاصه در جدول 1 منعکس شده (داده‌های همه کشورهای در دسترس در پیوست قرار داده شده است)، نسبت متوسط 19 درصد تسهیلات رهنی به کل تسهیلات را برای همه کشورهای دنیا نشان می‌دهد. این در‌حالی است که ‌براساس داده‌های ترازنامه، اگر سهم مانده تسهیلات بخش مسکن و ساختمان بانک‌ها و مؤسسات اعتباری را به کل مانده تسهیلات را در سال 1402 محاسبه کنیم، به رقم تقریبی 10 درصد خواهیم رسید.

جدول 1. نسبت تسهیلات رهنی به کل تسهیلات در کشورهای منتخب [2]

به‌طور جزئی‌تر، اعداد‌ نشان می‌دهند که مطابق شکل 2 بیشترین تسهیلات مسکن توسط بانک مسکن پرداخت شده است که بخش قابل‌توجهی از آن را تسهیلات مسکن طرح‌های دولتی تشکیل می‌دهند. بالا بودن رقم بخش مسکن و ساختمان در بانک‌هایی همچون آینده نیز به‌دلیل سرمایه‌گذاری در بخش ساختمان (و نه مسکن) همچون ساخت مرکز خرید بزرگ ایران‌مال بوده است. از‌این‌رو، تسهیلات مسکن و ساختمان علاوه‌بر مسکن فروشگاه‌ها و مراکز تجاری بزرگ، هر نوع ساختمانی با کاربری غیرمسکونی را نیز در‌بر‌می‌گیرد. در‌نتیجه نمی‌توان همه تسهیلات اعطایی بخش مسکن و ساختمان را برای ساخت مسکن در نظر گرفت. لذا با این توضیح می‌توان گفت که نسبت مانده تسهیلات بخش مسکن (بدون ساختمان) در کشور به نسبت کل مانده تسهیلات کمتر از ۱۰ درصد است.

شکل 2. نمودار درصد مانده تسهیلات مسکن‌ و ساختمان از کل تسهیلات بانک‌ها [3]

مجموعه همه آمارهای فوق نشان می‌دهد که نظام بانکی به‌‌رغم بانک‌محور بودن تأمین مالی در کشور، تسهیلات کافی و مناسب در مقایسه با سایر کشورهای دنیا به بخش مسکن پرداخت نکرده است. در این راستا، در شرایطی که کشور نیازمند ساخت مسکن‌ جدید است، لازم است بررسی شود که چرا نظام بانکی در ایران تمایل زیادی به پرداخت تسهیلات به بخش مسکن ندارد؟ این موضوع در بخش بعدی به‌طور اجمالی مورد بررسی قرار گرفته است.

3. علل عدم پرداخت تسهیلات مسکن توسط نظام بانکی در ایران

همان‌طور که در بخش قبلی نشان داده شد، در نظام بانکی کشور، بانک‌ها تمایلی به پرداخت تسهیلات مسکن ندارند. این در‌حالی است که عموماً وثیقه تسهیلات رهنی مسکن، سند ملکی مسکن است و این مسئله ریسک اعتباری را برای بانک بسیار پایین می‌آورد، اما همچنان شاهد هستیم که بانک‌ها انگیزه کافی برای پرداخت تسهیلات مسکن را ندارند. با بررسی دقیق‌تر این موضوع می‌توان عللی نظیر دستوری بودن نرخ سود، نوسانات بالای نرخ سود در بلندمدت‌ و عدم امکان پوشش ریسک آن نوسانات در تسهیلات مسکن، انجماد دارایی‌های بانک از محل عدم امکان تملیک وثایق مسکن و عدم توان بازپرداخت اقساط از‌سوی متقاضیان را برای عدم تمایل بانک‌ها برشمرد که در ادامه به آنها پرداخته شده است.

3-1. دستوری بودن نرخ سود و پایین بودن نرخ سود تسهیلات مسکن

در نظام بانکی کشور نرخ سود برای تسهیلات بانکی متناسب با نرخ سود طبیعی و حقیقی اقتصاد تعیین نمی‌شود؛ بلکه با توجه به نرخ سود سپرده به‌صورت دستوری وضع خواهد شد. در حال حاضر، بنابر مقررات بانک مرکزی سقف نرخ سود تسهیلات بانکی غیر از برخی طرح‌های دولتی در حوزه مسکن و کشاورزی، 23 درصد تعیین شده است و بانک‌ها نمی‌توانند تسهیلات بانکی را با نرخ بالاتر ارائه کنند. با‌این‌حال، بانک‌ها از روش‌های مختلف نظیر حبس سپرده، نرخ مؤثر سود تسهیلات اعطایی را افزایش می‌دهند. در این شرایط اگر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری امکان افزایش نرخ سود مؤثر تسهیلات مسکن را از روش‌های مختلفی نظیر حبس سپرده نداشته باشند، نتیجه‌اش آن است که بانک‌ها تا حد ممکن از اعطای تسهیلات بخش مسکن خودداری می‌کنند.

نکته دیگری که در مورد نرخ سود تسهیلات مسکن قابل‌توجه است، پایین‌تر بودن نرخ سود تسهیلات مسکن به نسبت سایر تسهیلات است. در تیرماه سال ۱۴۰۲ شورای پول و اعتبار در جلسه هزار‌و‌سیصد‌و‌شصت‌ودوم خود‌ مقرر کرد نرخ سود تسهیلات مسکن که همانند سایر تسهیلات به رقم ۲۳ درصد رسیده بود، به رقم ۱۸ درصد بازگردد. مابه‌التفاوت ۵ درصد در حساب بدهی به دولت ثبت می‌شود که با توجه به انباشت بدهی دولت در ترازنامه بانک‌ها، این عامل نیز باعث ایجاد انگیزه منفی برای پرداخت تسهیلات مسکن شده است. ذکر این نکته حائز اهمیت است که بین مسکن حمایتی و مسکن عادی باید تفاوت قائل شد. در ساخت مسکن حمایتی به‌خصوص برای اقشار ضعیف جامعه، کاهش نرخ سود تسهیلات می‌تواند به‌عنوان یکی از سیاست‌های دولت به‌منظور کاهش هزینه خرید مسکن قلمداد شود؛ که لازم است به‌صورت مؤثرتر صورت گیرد. اما درصورتی‌که تفکیک مذکور صورت نگیرد و ساخت مسکن عادی نیز با نرخ پایین‌تری دستور شود؛ نتیجه‌ای جزء کاهش جذابیت تسهیلات‌دهی به بخش مذکور را برای شبکه بانکی نخواهد داشت.

3-2. تغییرات بالای نرخ سود در بلندمدت

بالا بودن تغییرات نرخ سود در بلندمدت عامل دیگری است که مانع از انعقاد قراردادهای بلندمدت از‌جمله تسهیلات مسکن در کشور می‌شود. ریسک تغییرات نرخ سود باعث خواهد شد تا در صورت افزایش نرخ سود بانک متضرر شود؛ چرا‌که نرخ سود در قرارداد تسهیلات، ثابت تعیین می‌شود و اگر نرخ سود بازاری به سطح بالاتری از نرخ سود قرارداد برسد، به میزان اختلاف این دو نرخ بانک منفعت از دست رفته خواهد داشت. در صورت کاهش نرخ سود نیز مشتری متضرر می‌شود؛ زیرا می‌توانست تسهیلاتی با نرخ پایین‌تر دریافت کند، درحالی‌که طبق قرارداد باید مبلغ بیشتری بپردازد. این موضوع با توجه به ریسک‌گریز بودن عموم آحاد اقتصادی، باعث کاهش تعداد قراردادهای بلندمدت نظیر قرارداد تسهیلات مسکن در اقتصاد خواهد شد. یکی از دلایل اصلی بالا بودن نرخ سود و نوسانات ناشی از آن در اقتصاد ایران نیز وضعیت نامناسب تورمی بوده که منجر به افزایش نرخ سود اسمی و نوسانات آن شده است.

3-3. ریسک نقدینگی و انجماد دارایی‌های بانک

طولانی بودن دوره بازپرداخت و پایین بودن نقدشوندگی تسهیلات مسکن، ریسک نقدینگی بانک را افزایش می‌دهد. به‌عبارت‌دیگر، با توجه به آنکه مدت زمان بازپرداخت تسهیلات مسکن عموماً طولانی است، ریسک نقدشوندگی بالایی را به ترازنامه بانک‌ها و مؤسسات اعتباری تحمیل می‌کند. در این شرایط بانکی که تسهیلات مسکن بیشتری پرداخت‌ کرده باشد، درصورتی‌که با شوک منفی منابع مواجه شود، به علت عدم امکان نقدشوندگی دارایی‌ها، با احتمال بیشتری در معرض خطر قرار می‌گیرد. در بسیاری از کشورهای دنیا، این موضوع از طریق اوراق رهنی مسکن تا حدودی حل شده است. در کشور ما سهم اوراق رهنی مسکن بسیار ناچیز و نزدیک به صفر است که بررسی علل ناظر به آن در گزارشی مجزا توسط مرکز پژوهش‌ها مورد بررسی قرار گرفته است.

3-4. استطاعت مالی پایین متقاضیان در بازپرداخت تسهیلات

بسیاری از بانک‌ها علت پایین‌ بودن تسهیلات مسکن را در طرف تقاضای آن و ناشی از عدم توان تسهیلات‌گیرندگان در بازپرداخت تسهیلات می‌دانند. به‌طور دقیق‌تر، بزرگی نسبت رقم تسهیلات مسکن در مقایسه با سایر تسهیلات بانکی و پایین بودن درآمد برخی اقشار امکان بازپرداخت تسهیلات برای آنان را سخت می‌کند. این مسئله به‌خصوص زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که عموم طرح‌های دولتی مسکن با هدف خانه‌دار کردن اقشار محروم و کمتربرخوردار اجرایی می‌شود؛ اما عدم امکان خانوارها در بازپرداخت تسهیلات، منجر به کاهش انگیزه‌ شبکه بانکی به اعطای تسهیلات مسکن می‌شود، چرا‌که انتظار درصد نکول بالاتری را در این نوع تسهیلات دارند. بنابراین همان‌طور که در بالا نیز توضیح داده شد، لازم است موضوع مسکن حمایتی از مسکن عادی تفکیک شده و برای مسکن حمایتی تدابیر بهتر و مناسب‌تری غیر از تسهیلات اندیشیده شود تا آنکه امکان بهره‌مندی عموم مردم از مسکن مناسب فراهم شود.

3-5. مشکلات مربوط به تملک وثایق تسهیلات

فرایند طولانی و پیچیده رسیدگی به مشکلات حقوقی ناشی از تملک وثایق بعد از نکول تسهیلات در کنار بقیه عوامل یکی دیگر از مواردی است که باعث کاهش رغبت بانک‌ها در تسهیلات‌دهی به بخش مسکن می‌شود. درصورتی‌که به هر دلیلی تسهیلات مسکن نکول شود، در عموم قراردادهای مربوطه، مالکیت مسکن در حال ساخت به بانک منتقل می‌شود. تملک این‌گونه ساختمان‌‍های در حال ساخت و یا نیمه‌تمام به‌همراه محدودیت‌های قانونی که برای سرمایه‌گذاری مستقیم بانک‌ها و تملک دارایی‌ها توسط آنها وجود دارد، باعث کاهش رغبت نسبت به پرداخت این‌گونه تسهیلات شده است. همچنین این مسئله سخت‌گیری بانک در اعتبارسنجی مشتریان را برای جلوگیری از مشکلات آتی بیشتر کرده است.

موارد اشاره‌ شده را می‌توان به‌عنوان آسیب‌شناسی عملکرد ضعیف نظام بانکی در پرداخت تسهیلات مسکن در نظر گرفت. اکنون لازم است بررسی شود که آیا قانون جهش تولید مسکن توانسته است این آسیب‌ها را برطرف کرده و منجر به بهبود نسبت تسهیلات مسکن به کل تسهیلات گردد؟ در‌مجموع، به‌نظر می‌رسد، قانون جهش تولید مسکن سعی کرده است صرفاً با اخذ جریمه مالیاتی و بدون چاره‌اندیشی برای موارد آسیب‌شناسی یاد شده، نسبت به انگیزه‌بخشی به‌منظور پرداخت تسهیلات مسکن اقدام کند که در این مسیر موفق عمل نکرده است. بخش بعدی به‌طور تفصیلی به این موضوع می‌پردازد.

4. ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن، وضعیت اجرا، ابهامات قانونی و اشکالات اقتصادی

در این بخش ابتدا وضعیت عملکرد ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن ارائه شده است. سپس در ادامه به بررسی ابهامات موجود در قانون و همچنین اشکالات اقتصادی که در قانون وجود دارد، پرداخته شده است.

4-1. وضعیت اجرای ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن

‌براساس ماده (۴) «قانون جهش تولید مسکن» مصوب 1400/05/17، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر‌بانکی مکلف شده‌اند ۲۰ درصد از حجم تسهیلات اعطایی خود را در هر سال به بخش مسکن اختصاص دهند. همچنین در ‌تبصره «5» همین ماده مقرر شده مالیاتی معادل ۲۰ درصد تعهدات انجام نشده از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی به‌عنوان ضمانت اجرای قانون اخذ شود. اما آمار و ارقام تسهیلات پرداخت‌ شده به بخش مسکن بیانگر آن است که عملکرد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی فاصله معناداری با قانون داشته که در‌واقع قانون جهش تولید مسکن نتوانسته است انگیزه لازم برای پرداخت تسهیلات مسکن توسط شبکه بانکی را ایجاد کند.

همان‌طور که در شکل 3 ملاحظه می‌شود، سهم تسهیلات اعطایی به بخش مسکن و ساختمان از کل تسهیلات پرداختی به بخش‌های اقتصاد نزولی بوده و از ۶.۲ درصد در سال 1400 (اولین سال اجرای قانون جهش تولید مسکن) به ۴.6 درصد در سال 1402 رسیده است. نکته قابل‌توجه در مورد ارقام تسهیلات اعطایی در شکل آن است که درصد قابل‌توجهی از این تسهیلات که در مقایسه با تکلیف قانونی ۲۰ درصد رقم پایینی محسوب می‌شود، در قالب تسهیلات قانون جهش تولید مسکن نبوده است. به‌عبارت‌دیگر، تسهیلات مسکن که در قالب قانون جهش تولید مسکن و معرفی وزارت راه و شهرسازی پرداخت شده‌، بسیار کمتر از ارقام شکل 3 است.

شکل 3. نمودار حجم تسهیلات اعطایی کل و بخش مسکن‌ و ساختمان (همت) [4]

گفتنی است؛ ‌براساس داده‌های جدول 2 نسبت مانده تسهیلات مسکن به مانده کل تسهیلات اعطایی در سال 1402 رقم تقریبی 10 درصد است که بالاتر بودن این نسبت در مقایسه با نسبت تسهیلات اعطایی 4.6 درصدی در سال 1402، ریشه در بلندمدت بودن دوره بازپرداخت تسهیلات مسکن نسبت به دیگر انواع تسهیلات دارد. همچنین ‌براساس اعداد شکل 4 می‌توان گفت که غیر از بانک مسکن، نه‌تنها بانک‌ها به‌اندازه مطلوب در حوزه مسکن تسهیلات‌دهی نکرده‌اند؛ بلکه در طول 4 سال گذشته و به‌‌رغم تصویب قانون جهش تولید مسکن، درصد تسهیلات‌دهی به بخش مسکن را نیز کاهش داده‌اند.

جدول 2. درصد مانده تسهیلات مسکن ‌و ساختمان از کل مانده تسهیلات شبکه بانکی [3]

شکل 4. نمودار درصد مانده تسهیلات مسکن‌ و ساختمان از کل تسهیلات بانک‌ها [3]

بررسی داده‌های تسهیلات پرداختی در قالب قانون جهش تولید مسکن که در جدول 3 نشان داده شده است، حاکی از عملکرد بسیار کم نظام بانکی در پرداخت تسهیلات موضوع قانون جهش تولید مسکن است. به‌طوری‌که عملکرد شبکه بانکی به نسبت مجموع تکالیف سه سال اول اجرای قانون، حدود 29 درصد بوده است.

جدول 3. سهمیه تسهیلات مسکن بنابر ماده (۴) قانون جهش و عملکرد آن [5]

شکل 5. نمودار میزان تسهیلات مسکن تکلیف شده و تعهدات ایفا شده در سه سال ابتدایی قانون جهش تولید مسکن به تفکیک بانک‌ها (همت) [5]

شکل 6. نمودار وضعیت بانک‌ها در ایفای تعهدات تکلیفی و میزان مالیات جریمه سال 1401 [6]

وضعیت نامناسب پرداخت تسهیلات قانون جهش تولید مسکن در‌حالی رقم می‌خورد که ‌براساس داده‌های‌ جدول 4 حدود یک میلیون نفر در صف دریافت تسهیلات مسکن قرار دارند که هیچ قراردادی با آنها منعقد نشده است. واضح است که تعداد زیادی از متقاضیانی که با بانک‌های عامل نیز قرارداد بسته‌اند، هنوز در صف دریافت اقساط پرداخت‌ نشده تسهیلات هستند.

جدول 4. وضعیت تعداد متقاضیان تسهیلات مسکن [5]

در‌مجموع همان‌طور که در قسمت‌های قبلی نیز بیان شد، تسهیلات پرداختی به بخش مسکن و به‌طور‌خاص تسهیلات پرداختی در قالب ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن ارقام پایینی دارد که در‌نتیجه آن و با توجه به تکلیف قانونی ساخت متوسط یک میلیون واحد مسکن در سال، صف طولانی و شدید برای متقاضیان تسهیلات ایجاد شده است. این موضوع ضمن آنکه دستیابی به اهداف ساخت مسکن را در کشور با مشکل مواجه می‌کند، منجر به نارضایتی عمومی ناشی از عدم امکان دریافت تسهیلات نیز شده است. در ادامه تلاش شده‌، اشکالات قانون و همچنین دلالت‌های اقتصادی آن مورد بررسی قرار بگیرد.

4-2. ابهامات ماده (4) قانون جهش تولید مسکن

در این بخش تلاش شده است متن ماده (۴) قانون مورد ارزیابی قرار گیرد و پیشنهادهای اصلاحی برای ارتقای قانون و نیل به اهداف آن که تسهیل تأمین مالی مسکن است، ارائه شود.

متن ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن که در ارتباط با تکلیف بانک‌ها و مؤسسات اعتباری به اعطای تسهیلات و مالیات تعهدات انجام ‌نشده به‌شرح زیر است:

متن قانون در قسمت‌های مختلفی دارای ابهاماتی است که به شرح ذیل است؛

4-2-1. تفکیک مفهوم نظام بانکی و بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی

بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مکلف شده‌اند ۲۰ درصد از تسهیلات پرداختی «نظام بانکی» را به مسکن اختصاص دهند. درحالی‌که نمی‌توان بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر‌بانکی را به پرداخت تسهیلاتی معادل ۲۰ درصد تسهیلات نظام بانکی تکلیف کرد. به‌نظر می‌رسد؛ منظور قانونگذار این بوده است که بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی مکلفند حداقل بیست درصد (۲۰%) از تسهیلات پرداختی خود در هر سال را به بخش مسکن اختصاص دهند.

4-2-2. ابهام در میزان افزایش تسهیلات پرداختنی برای دوره‌های بعدی

عبارت«... و برای سال‌های آینده نیز حداقل منابع تسهیلاتی مذکور با افزایش درصد صدرالذکر مطابق با نرخ تورم ‌سالیانه افزایش یابد‌» نیز با ابهام روبه‌رو است که بانک مرکزی را ناگزیر به تفسیر کرده است. به‌طور دقیق‌تر در صدر ماده بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مکلف شده‌اند ۲۰ درصد از تسهیلات اعطایی خود را در هر سال به بخش مسکن اختصاص دهند، اما این مبلغ نباید از ۳۶۰ (همت) برای سال اول کمتر شود. در پایان ماده گفته شده است که حداقل منابع تسهیلاتی مذکور با افزایش درصد صدرالذکر مطابق با نرخ تورم ‌سالیانه افزایش می‌یابد. بنابراین مشخص نیست که آیا ۳۶۰ (همت) با نرخ تورم افزایش می‌یابد یا اینکه ۲۰ درصد تسهیلات پرداختی بانک‌ها مبناست؟ بر همین اساس، بانک مرکزی میزان تعهد ‌سالیانه بانک‌ها را از طریق تعدیل رقم 360 هزار میلیارد تومانی مصرح در قانون با تورم مسکن اعلامی مرکز آمار به‌ دست آورده که برای سال‌های دوم، سوم و چهارم اجرای قانون به‌ترتیب برابر، 458 و 605 و 797 هزار میلیارد تومان شده است. این در‌حالی است که قانون بر سهم 20 درصدی تصریح دارد.

4-2-3. ابهام در نحوه تعامل بین بانک‌ها و وزارت راه و شهرسازی

ابهام دیگر در این ماده قانونی مربوط به تبصره‌های «۲» و‌‌ «5» است. ‌براساس تبصره «۲» مقرر شده است «این تسهیلات ‌براساس نیاز ‌سالیانه مسکن در طرح‌ها و برنامه‌های اعلام شده وزارت راه و شهرسازی پرداخت شود» که در مورد طرح‌ها و برنامه‌های اعلام ‌شده وزارت راه و شهرسازی ابهام وجود دارد. در حال حاضر تعدادی زیادی از بانک‌ها ادعا دارند تقاضای تسهیلات مسکن موضوع قانون جهش تولید از طریق سامانه وزارت راه و شهرسازی به آنها ابلاغ نشده و جریمه آنها ‌براساس تکلیف انجام نشده، عقاب بلا بیان است. بنابراین لازم است در این مورد رفع ابهام گردد. همچنین این ابهام وجود دارد که اگر تقاضای تسهیلات مسکن از طرف این وزارتخانه کمتر از تکلیف اعلامی بانک مرکزی به بانک یا مؤسسه اعتباری باشد، آیا این اختلاف به‌عنوان تعهدات انجام ‌نشده تبصره «۵» قلمداد می‌شود یا اینکه از شمول آن خارج است؟ به‌طور مشابه سازوکار ارجاع پرونده‌های تسهیلات مسکن به بانک‌ها و مؤسسات اعتباری از طرف وزارت راه و شهرسازی نیز شفاف نشده است. بنابراین ممکن است تعداد پرونده‌های ارجاعی متناسب با تکلیف تسهیلات اعلامی توسط بانک مرکزی نبوده و در اجرای ‌تبصره «5» در رابطه با مالیات‌ستانی، اختلاف ایجاد شود.

4-2-4. ابهام در مورد «در قالب بودجه سنواتی» در ‌تبصره «5»

‌براساس ‌تبصره «5»، سازمان امور مالیاتی کشور موظف شده است در صورت عدم رعایت موضوع این ماده، در قالب بودجه سنواتی، مالیاتی برابر بیست ‌درصد ‌(۲۰%) تعهد انجام نشده را از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری مستنکف، اخذ و به خزانه‌داری کل کشور واریز کند. در مورد قید «در قالب بودجه سنواتی» ابهام وجود دارد. به‌طور دقیق، مشخص نیست که آیا برای دریافت جریمه مالیاتی موضوع این تبصره، لحاظ جریمه در قانون بودجه ضرورت دارد یا آنکه بدون درج در قانون بودجه نیز، سازمان امور مالیاتی امکان دریافت مالیات را دارد؟  

4-3. اشکالات اقتصادی ماده (4) قانون جهش تولید مسکن

ماده (4) قانون جهش تولید مسکن علاوه‌بر اینکه ابهامات قانونی دارد اجرای کامل آن ممکن است باعث رخ دادن برخی مشکلات اقتصادی شود که در ادامه به آن اشاره می‌شود:

4-3-1. کاهش سهم مانده تسهیلات دیگر بخش‌های اقتصادی

مهم‌ترین مسئله در صورت اجرای کامل ماده (4) قانون جهش تولید مسکن که به‌نوعی مربوط به طرف عرضه تسهیلات است، کاهش سهم سایر بخش‌های اقتصادی از تسهیلات نظام بانکی است. در صورت اجرای قانون و در نظر گرفتن برخی فروض، این امکان وجود دارد که تسهیلات موضوع قانون جهش تولید مسکن، بیش از 40 درصد از مانده تسهیلات شبکه بانکی را به خود اختصاص دهد که معادل ۲ برابر درصد تکلیف قانونی 20 درصد تسهیلات اعطایی مسکن به کل تسهیلات است. ممکن است این سؤال ایجا‌د شود که چگونه پرداخت ۲۰ درصد از تسهیلات به بخش مسکن منجر به نسبت ۴۰ درصدی مانده تسهیلات مسکن به نقدینگی (یا کل تسهیلات) خواهد شد؟ به‌طور ساده پاسخ آن است که عموماً تسهیلات مسکن به‌صورت بلندمدت پرداخت می‌شود و در مقایسه با سایر انواع تسهیلات، دیرتر بازپرداخت می‌شوند، بنابراین اختصاص ۲۰ درصد از تسهیلات اعطایی ‌سالیانه شبکه بانکی به بخش مسکن، منجر به افزایش نسبت مانده تسهیلات مسکن به کل مانده تسهیلات در حدود 40 درصد خواهد شد که محاسبات آن در ادامه بیان شده است. بدیهی است که این امر موجب می‌شود سهم نسبی بخش مسکن از مانده تسهیلات و نقدینگی شبکه بانکی افزایش فزاینده‌ای داشته باشد که به‌معنای آسیب به دیگر بخش‌های اقتصادی از منظر تأمین وام سرمایه در گردش است. به‌نظر می‌رسد؛ چنین برنامه‌ای برای کاهش سهم دیگر بخش‌های اقتصادی از‌جمله تسهیلات سرمایه در گردش مورد‌نظر قانونگذار نبوده باشد. ضمن آنکه شدت این تغییر در مورد سهم تسهیلات بخش مسکن در صورت اجرا به‌حدی است که اجرای قانون را در عمل غیرممکن می‌سازد.

جدول 5 نسبت مانده تسهیلات مسکن از حجم نقدینگی را با فرض اجرای قانون جهش تولید مسکن برای سال‌های آتی تخمین زده است. در ستون دوم مانده نقدینگی برای سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ ‌براساس ارقام اعلامی بانک مرکزی گزارش شده و برای سال‌های آتی نیز با فرض رشد ۲۵ درصدی نقدینگی که توسط بانک مرکزی هدف‌گذاری شده‌‌، تخمین زده شده است. به‌طور مشابه داده‌های حجم تسهیلات اعطایی کل و حجم تسهیلات مسکن برای سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ ‌براساس داده‌های اعلامی بانک مرکزی در نظر گرفته شده (که البته در بالا بیان شد که این مبالغ اعم از تکلیف قانون جهش تولید مسکن است) و برای بقیه سال‌ها تخمین زده شده است. حجم کل تسهیلات اعطایی تخمین زده شده برای سال‌های آتی به‌طور ساده با فرض حفظ نسبت‌های سال‌های 1400 و 1401 و همچنین افزایش نسبت مانده تسهیلات مسکن و کاهش نسبت تسهیلات به نقدینگی از آن محل به دست آمده است.

حجم تسهیلات اعطایی مسکن در ستون چهارم برای سال‌های ۱۴۰۲ به‌بعد ‌براساس فرض پایبندی به قانون مبنی‌بر پرداخت ۲۰ درصد تسهیلات به بخش مسکن در نظر گرفته شده است. در‌نهایت در ستون پنجم مانده تسهیلات بخش مسکن با فرض بازپرداخت بیست‌ساله تسهیلات اعطایی (در جدول 6 دوره بازپرداخت تسهیلات تغییر کرده و این نتایج بازتولید شده است) و یا به‌عبارت بهتر با فرض بازگشت ۵ درصد از مانده تسهیلات مسکن در هر سال محاسبه شده است. ستون ششم نیز نسبت مانده تسهیلات مسکن در کل نقدینگی شبکه بانکی را با فروض یاد شده نشان می‌دهد. ملاحظه می‌شود که درصد تسهیلات مسکن به نقدینگی افزایشی بوده و در سال 1410 به رقم 42 درصد از کل مانده نقدینگی میل می‌کند. به‌عبارت‌دیگر، در صورت اجرای قانون جهش تولید مسکن و برقراری سایر فروض، مانده تسهیلات بخش مسکن به رقمی معادل 42 درصد از نقدینگی خواهد رسید.

جدول 5. محاسبه نسبت مانده تسهیلات مسکن به نقدینگی با فرض رشد ترازنامه معادل ۲۵ درصد (واحد سایر اعداد، همت)

مأخذ: محاسبات گزارش.

همچنین در جدول 6 نسبت مانده تسهیلات مسکن به نقدینگی با تغییر دوره بازپرداخت تسهیلات مسکن محاسبه شده است. همان‌طور که مشاهده می‌شود هرچه مدت بازپرداخت تسهیلات مسکن کمترشود، نسبت مانده تسهیلات مسکن به نقدینگی کمتر خواهد شد.

جدول 6. محاسبه نسبت مانده تسهیلات مسکن به نقدینگی با فرض رشد ترازنامه معادل ۲۵ درصد

مأخذ: همان.

با توجه به نکات یاد شده، به‌طور خلاصه می‌توان گفت که اجرایی شدن قانون با فرض ثابت بودن رشد نقدینگی و کاهش معنادار سهم مانده تسهیلات دیگر بخش‌های اقتصادی می‌تواند تا حدودی تأمین مالی سایر بخش‌های اقتصاد را با محدودیت مواجه کند.

4-3-2. مانع بالقوه برای سیاست کنترل مقداری ترازنامه

همان‌طور که گفته شد، افزایش سهم مانده تسهیلات مسکن از کل تسهیلات، با فرض ثابت بودن رشد نقدینگی در مقادیر هدف‌گذاری شده توسط بانک مرکزی، باعث تشدید مشکل تأمین سرمایه در گردش واحد‌های تولیدی می‌شود. برای جلوگیری از این اتفاق درصورتی‌که قانون اصلاح نشود و ‌براساس مانده تسهیلات (و نه تسهیلات اعطایی) سیاستگذاری صورت نگیرد، یا باید دوره بازپرداخت تسهیلات مسکن (موضوع جدول 6) را کاهش داد و یا آنکه از ابتدا هدف رشد نقدینگی معادل 25 درصد را کنار گذاشت. کاهش دوره بازپرداخت تسهیلات مسکن باعث نقض غرض سیاستگذار در اعطای تسهیلات بلندمدت برای مسکن خواهد شد که در‌نتیجه عملیاتی نخواهد بود. در این شرایط به‌نظر می‌رسد، پایبندی به پرداخت ۲۰ درصد تسهیلات اعطایی به بخش مسکن در کنار حمایت از کسب‌وکارها و تأمین سرمایه در گردش آنها می‌تواند منجر به فشار بیشتر بر سیاست کنترل مقداری ترازنامه شده و پایبندی به آن را با مشکل مواجه کند. در این شرایط، رشد بیشتر نقدینگی اتفاق خواهد افتاد که نتیجه آن در افق بلندمدت تورم بیشتر در اقتصاد است.

4-3-3. ایجاد تبعیض به ضرر بانک‌های فعال در عرصه تأمین مالی تولید

با توجه به آنکه قاعده‌گذاری به‌جای مانده تسهیلات به حجم تسهیلات اعطایی ورود کرده است، منجر به ایجاد تبعیض در برخورد با بانک‌های مختلف خواهد شد. برای توضیح مطلب دو بانک را تصور کنید که حجم مانده تسهیلات آنها در پایان سال با یکدیگر برابر است، اما در بانک الف میزان گردش تسهیلات‌دهی کوتاه‌مدت بوده و در بانک ب این گردش طولانی‌تر است. به‌عبارت‌دیگر، بانک الف تسهیلات زیادی را در طول سال برای سرمایه در گردش پرداخت می‌کند و برای بازه زمانی چند ماه این تسهیلات را تسویه می‌کند. در مقابل بانک ب چون صرفاً تسهیلات بلندمدت پرداخت می‌کند، امکان پرداخت تسهیلات کمتری را دارد. با توجه به فروض در نظر گرفته شده، حجم مانده تسهیلات هر دو بانک با یکدیگر برابر است، اما میزان تسهیلات اعطایی در بانک الف بیشتر از بانک ب است. حال ماده قانون مزبور به‌نحوی نوشته شده که بانک الف مکلف به اعطای تسهیلات مسکن بیشتر و در صورت تخلف مکلف به پرداخت جریمه بیشتر است که به‌نظر می‌رسد از حیث تکلیف به پرداخت تسهیلات مسکن نباید تفاوتی بین دو بانک نمونه فوق قائل شد.

4-3-4. افزایش ریسک نقدینگی در شبکه بانکی

بازه زمانی بازپرداخت تسهیلات مسکن بلندمدت است؛ درحالی‌که برداشت سپرده و مواجه شدن بانک با کمبود نقدینگی متناسب با شرایط خاص آن بانک می‌تواند در این مدت به وقوع بپیوندد. به همین دلیل، اختصاص بخش نسبتاً بزرگی از ترازنامه بانک‌ها به تسهیلات مسکن بدون امکان استفاده از ابزارهای مدیریت آن، با افزایش ریسک نقدینگی بانک‌ها همراه خواهد بود. به‌طور دقیق تر ریسک نقدینگی زمانی ایجاد می‌شود که برای یک بانک خاص شرایط خاصی پیش آمده و منجر به خروج سپرده‌ها شود؛ درحالی‌که امکان نقد شدن دارایی‌های آن تا حدی فراهم نباشد. با این توضیح اولاً می‌دانیم که قانون جهش تولید مسکن به‌صورت یکسان توسط همه بانک‌ها اجرا نمی‌شود و لذا برخی بانک‌ها تسهیلات بلندمدت مسکن بیشتری را پرداخت کرده‌اند، ثانیاً، با فرض عملکرد یکسان همه بانک‌ها با توجه به آنکه بخش بیشتری از دارایی بانک‌ها بلندمدت و غیر‌نقد شده است، در صورت وقوع شوک به یکی از بانک‌ها، بحران نقدینگی با احتمال بیشتری رخ خواهد داد. بنابراین این موضوع می‌تواند منجر به تشدید بحران نقدینگی شبکه بانکی شود. البته همان‌طور که گفته شد، این مشکل از آن جهت نشئت می‌گیرد که ابزارهای لازم برای مدیریت ریسک نقدشوندگی تسهیلات بانکی در کشور تکامل پیدا نکرده است و گرنه می‌توان با تکامل این ابزارها از مشکل یاد شده جلوگیری کرد.

5. نتیجه‌گیری و پیشنهادها

با توجه به ملاحظات ذکر شده، تأمین مالی مسکن از طریق نظام بانکی در کشور دچار مشکل است. عدم انگیزه نظام بانکی برای پرداخت تسهیلات مسکن دلایل زیادی دارد که در این گزارش به برخی از آنها اشاره شد. این موضوع باعث شده است که عملکرد ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن در طول سه سال اول اجرای قانون کمتر از ۳۰ درصد باشد. از طرف دیگر، قانون جهش تولید مسکن و به‌طور‌خاص ماده (۴) نیز واجد ابهامات و اشکالاتی است که نتوانسته است انگیزه لازم برای اعطای تسهیلات به بخش مسکن را برای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری ایجاد کند. لازم به توجه و تأکید است که که عملکرد شبکه بانکی در مورد پرداخت تسهیلات مسکن بسیار کم بوده و نکات بیان شده در مورد ابهامات و اشکالات موجود در ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن، به هیچ عنوان رافع عملکرد نامناسب شبکه بانکی در پرداخت تسهیلات مسکن نیست. در ادامه، پیشنهادهایی برای افزایش انگیزه و تمایل تسهیلات‌دهی شبکه بانکی به بخش مسکن و همچنین اصلاح متن ماده (۴) قانون جهش ارائه شده است.

5-1. رفع ابهامات ناظر به متن ماده قانون

رفع ابهامات باید به‌گونه‌ای باشد تمام ابهامات بیان شده در قسمت قبل مرتفع شده و میزان تکلیف هر بانک به پرداخت تسهیلات مسکن با توجه به متن صریح قانون، بخشنامه بانک مرکزی و میزان تقاضا در سامانه وزارت راه و شهرسازی دقیقاً مشخص باشد. در این‌ صورت هنگام دریافت جریمه مالیاتی موضوع ‌تبصره «5» هیچ‌گونه اعتراضی وجود نداشته و عملکرد قانون بهبود می‌یابد. همچنین به‌منظور رفع ابهام «در قالب بودجه سنواتی»، الحاق عبارت زیر به قانون بودجه سال ۱۴۰۴ پیشنهاد می‌شود:

«سازمان امور مالیاتی ‌براساس ‌تبصره «5» ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن مکلف است، ‌براساس سهمیه اعلامی بانک مرکزی، معادل ۲۰ درصد از مجموع تعهدات انجام ‌نشده سه سال اول اجرای قانون (شهریور ۱۴۰۰ تا شهریور ۱۴۰۳) تا سقف 200 هزار میلیارد تومان را از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری متخلف دریافت و به خزانه‌داری کل کشور واریز کند. این مبلغ صد درصد (۱۰۰%) تخصیص‌یافته تلقی و به حساب صندوق ملی مسکن واریز می‌شود».

5-2. هدف‌گذاری تسهیلات بانکی ‌برمبنای مانده تسهیلات و نه تسهیلات اعطایی

با توجه به نکاتی که در بخش عرضه تسهیلات بیان شد، سیاستگذاری ‌برمبنای درصدی از تسهیلات اعطایی می‌تواند سهم تسهیلات مسکن از نقدینگی را در شرایط اقتصاد ایران به رقم‌های بالای 40 درصد برساند که به‌نظر خواسته قانونگذار نبوده است. بنابراین توصیه می‌شود؛ سهم مانده تسهیلات مسکن از نقدینگی هدف‌گذاری شده و اجرا شود. به‌طور دقیق‌تر، پیشنهاد این است که مانده تسهیلات شبکه بانکی به بخش مسکن برای رسیدن به رقم ۲۰ درصد هدف‌گذاری گردد.

 رساندن مانده تسهیلات بخش مسکن به کل تسهیلات به رقم 25درصد از آن جهت پیشنهاد شده است که اولا به نظر می رسد مانده ۴۰ درصد (مانده تسهیلات مسکن در صورت اجرای کامل قانون جهش) خارج از توان نظام بانکی است و می تواند برای تسهیلات سایر بخش ها مشکل ایحاد کند. ثانیا نگهداشتن رقم مانده تسهلات مسکن به کل تسهیلات زیر ارقام25درصد نیز چون باعث طولانی شدن صف دریافت تسهلات مسکن می شود پیشنهاد نشده است.

5-3. ایجاد فرصت‌های جبرانی برای بانک‌هایی که به علت مشکلات سامانه‌ای تنبیه مالیاتی شده‌اند

پیشنهاد می‌شود به‌منظور رفع مشکلات ناشی از عدم اتصال بانک‌ها و مؤسسات اعتباری به سامانه وزارت راه در سال اول اجرای قانون، مالیات قطعی شده (اخذ شده) از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری که در سال‌های بعد معادل رقم تعهد تسهیلات سال‌های قبلی اجرای قانون را جبران کنند، به آنها عودت داده شود. به‌طور‌مثال، اگر بانکی مکلف به پرداخت ۶ همت تسهیلات در سال اول اجرای قانون بوده و هیچ‌گونه عملکردی در این زمینه نداشته که منجر به پرداخت ۱.۲ همت مالیات شده است، درصورتی‌که در سال‌های بعد مبلغ ۶ همت تسهیلات را علاوه‌بر سهمیه همان سال خود پرداخت کند، به نسبت به‌اندازه مالیات معادل آن از دولت طلبکار شود. از طریق این سازوکار آن دسته از بانک‌هایی که در واقعیت به‌دلیل مشکل عدم اتصال به سامانه عملکرد نداشته‌اند، قادر خواهند بود وضعیت گذشته را جبران کنند.

5-4. تعریف مکانیسم‌های تشویقی و انگیزشی در قبال ارائه تسهیلات قانون جهش تولید مسکن

اولین مورد اجازه به بانک‌ها برای سرمایه‌گذاری مستقیم در ساخت مسکن معرفی‌ شده توسط وزارت راه و شهرسازی و واگذاری آن پس از مدت معین است. در این صورت با توجه به سودآور بودن ساخت‌وساز مسکن برای تعدادی از بانک‌هایی که تخصص لازم را در این زمینه دارند، انگیزه سرمایه‌گذاری و ساخت مسکن ایجاد می‌شود.

استفاده از ظرفیت زمین‌های مازاد ترازنامه بانکی به‌صورتی‌که اگر هر بانک زمینی که خود مالک آن است را بسازد و در مدت معینی واگذار کند، معادل مبلغ ارزش زمین و همچنین تسهیلاتی که برای ساخت‌وساز باید پرداخت می‌شد به‌عنوان عملکرد قانون جهش تولید مسکن لحاظ شود. همچنین اگر بانک زمین هم نداشته باشد، اما به‌منظور ساخت‌وساز مسکن زمین را خریداری کرده و در مدت معین پس از ساخت آن را واگذار نماید به‌طور مشابه به‌عنوان عملکرد قانون لحاظ شود.

استفاده از ظرفیت واگذاری املاک و مستغلات مازاد شبکه بانکی به‌صورتی‌که اگر هر بانک دارایی‌های مازاد خود به‌خصوص زمین و مسکن را واگذار کند، نه‌تنها ترازنامه بانک آزاد شده و ظرفیت تسهیلات‌دهی ایجاد می‌شود، بلکه معادل رقم واگذاری به‌عنوان عملکرد قانون جهش تولید مسکن لحاظ شود تا زمین‌های مازاد بلوکه ‌شده در بانک‌ها برای ساخت‌وساز مسکن مورد استفاده قرار گرفته و همچنین املاک بلااستفاده بانک‌ها به بازار مسکن تزریق شوند. ‌به‌طور‌کلی، در دو پیشنهاد اخیر تلاش شد انگیزه ساخت‌وساز زمین ایجاد شود. حال اگر بانکی انگیزه ساخت‌وساز دارد می‌تواند از زمین‌های خود و یا حتی خریداری زمین این عمل را انجام دهد. اگر هم هیچ انگیزه‌ای برای ساخت‌وساز زمین مازاد خود ندارد با واگذاری آن به دیگران سهمی در افزایش ساخت‌وساز مسکن داشته باشد.

5-5. نرخ‌گذاری متناسب برای تسهیلات مسکن

درصورتی‌که بانک مرکزی برای ایجاد تعادل بین سایر فرصت‌های تسهیلات‌دهی بانکی و تسهیلات مسکن اقدام به تنظیم نرخ‌های برابر یا رقابتی کند، امکان افزایش تسهیلات‌دهی به مسکن وجود دارد. این مهم می‌تواند از طریق پیگیری پرداخت بدهی دولت به شبکه بانکی از محل مابه‌التفاوت نرخ سود تسهیلات مسکن و نرخ سود سایر تسهیلات انجام گیرد. همچنین ایجاد بستر شفاف و رسمی برای سازوکارهای تعیین نرخ بازاری همچون خرید و فروش اوراق حق تقدم نیز نگرانی بانک‌ها در مورد مؤاخذه از‌سوی بانک مرکزی را کاهش داده و انگیزه پرداخت تسهیلات مسکن را افزایش می‌دهد.

5-6. اقساط پلکانی برای بازپرداخت تسهیلات

استفاده از اقساط پلکانی برای بازپرداخت تسهیلات مسکن بار مالی بازپرداخت تسهیلات مسکن در سال‌های ابتدایی را به سال‌های بعد منتقل می‌کند و شرط مؤثر واقع شدن آن افزایش درآمد افراد در طول سال‌های آینده است. این موضوع برای وضعیت تورمی اقتصاد ایران راه‌حلی مناسب به‌منظور کمک به تسهیلات‌گیری خانواده‌های کم‌درآمد به حساب می‌آید که می‌تواند ریسک ناشی از عدم بازپرداخت تسهیلات مسکن را برای بانک کاهش داده و انگیزه پرداخت تسهیلات مسکن را افزایش دهد.

5-7. تعریف دیگر روش‌های تأمین مالی تولید مسکن

با توجه به مطالبی که در گزارش در مورد عدم تمایل پرداخت تسهیلات مسکن و نیاز شدید بخش مسکن به تأمین مالی بیان شد، لازم است روش‌های دیگر تأمین مالی مسکن رونق پیدا کند. در زیر به چند نمونه اشاره می‌شود:

پیشنهاد می‌شود استفاده از ظرفیت‌های بازار سرمایه در مورد اوراق MBS به‌منظور افزایش نقدشوندگی تسهیلات پرداختی به بخش مسکن و کاهش ریسک نقدینگی شبکه بانکی به‌عنوان مکمل ابزار بانکی تأمین مالی مسکن مورد توجه قرار گیرد. همان‌طور که گفته شد اوراق MBS در حال حاضر در کشور وجود دارد، اما حجم آن بسیار اندک و ناچیز است. بنابراین می‌توان با توسعه و تعمیق این ابزار و ابزارهای مشابه کاهش ریسک تسهیلات مسکن در رونق آن نقش داشت. بنابراین استفاده از ظرفیت انتشار اوراق گام و صکوک برای تأمین مالی تسهیلات مسکن می‌تواند منجر به کاهش تقاضای تسهیلات شده و در‌عین‌حال تأمین مالی لازم را در بخش‌های مختلف به انجام رساند. همچنین، تشکیل شرکت‌های پروژه و صندوق‌های ‌سرمایه‌گذاری زمین و ساختمان برای ایجاد رغبت به ‌سرمایه‌گذاری مستقیم در ساخت مسکن می‌تواند مؤثر واقع شود.

لازم به ذکر است؛ فروش متری مسکن و افزایش سهم تأمین مالی از طریق پیش‌فروش با اصلاح ضوابط حقوقی قراردادها و کاهش ریسک ناشی از آن می‌تواند مؤثر واقع شود. به‌منظور توضیح بیشتر می‌توان گفت همواره هزینه ساخت‌وساز مسکن در مقایسه با قیمت مسکن‌های آماده فروش واجد اختلافی است که این انگیزه را برای متقاضیان مسکن ایجاد می‌کند که خود به‌طور مستقیم مسکن بسازند تا آنکه هزینه کمتری بابت خانه‌دار شدن پرداخت کنند. اما مشکل عمده این‌گونه از افراد خرد بودن سرمایه‌های آنهاست. در این شرایط این افراد تنها می‌توانند با شرکت‌هایی که در زمینه ساخت‌وساز هستند همکاری کرده و با پرداخت قسطی بعد از مدتی مالک مسکن شوند. مهم‌ترین مشکل از جایی نشئت می‌گیرد که ریسک عدم دریافت مسکن در سال‌های آتی و یا دریافت مسکن با تأخیر زمانی طولانی و یا با کیفیت نامناسب بسیار در کشور شایع شده است. در این شرایط اگر به‌صورت حقوقی تضمین‌های لازم از سازنده دریافت شود، سرمایه‌های خرد بسیاری در این زمینه سرمایه‌گذاری شده و موجب رشد و توسعه مسکن را فراهم خواهد کرد. به‌طور دقیق‌تر این کار می‌تواند از طریق انتشار و استفاده از ابزار ضمانت نامه‌های حسن انجام کار و طراحی ضمانت نامه جدید با استفاده از صندوق تضمین قانون تأمین مالی تولید و زیرساخت‌ها انجام پذیرد.

5-8. جداسازی و ارائه آمار تفکیکی از تسهیلات مسکن از سایر فعالیت‌های ساختمانی و همچنین تفکیک آمار تسهیلات مسکن حمایتی و عادی‌ برای رصد دقیق‌تر بخش مسکن

بر اساس مباحث مطرح شده پیشنهاد اصلاح قانون به شرح ذیل ارائه می‌شود:

جدول ۱ پیوست؛ نسبت تسهیلات با وثیقه ملکی به نسبت کل تسهیلات در کشورها

source: Financial Soundness Indicators (FSI), IMF.