خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

فرایند رسیدگی به بودجه در مجلس با مشکلاتی ازجمله طولانی شدن فرایند بررسی، درج مکرر احکام غیر‌بودجه‌ای، عدم تمرکز کافی بر سقف منابع و مصارف و محدود بودن نقش کمیسیون‌های تخصصی روبه‌رو است. این کاستی‌ها موجب کاهش کارآمدی مجلس در تصویب بودجه می‌شود. مصوبه کمیسیون آیین‌نامه داخلی درخصوص اصلاح ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس درصدد آن است که با یک‌مرحله‌ای شدن بودجه زمان رسیدگی به بودجه را کوتاه‌تر کند. همچنین مبنای اصلی ارائه بودجه صرفاً براساس جداول بوده و احکام بسیار محدود خواهد بود.

نقاط قوت و ضعف طرح

طرح اصلاحی جدید با یک‌مرحله‌ای کردن بررسی بودجه و حذف احکام زائد، می‌کوشد شفافیت و سرعت را افزایش دهد. البته طرح با ابهاماتی درخصوص چارچوب درج احکام همراه بوده و مشخص نیست دقیقاً چه احکامی قابل تصویب در قانون بودجه است. گفتنی است؛ با توجه به اینکه در طرح پیشنهادی مهلت‌ ارسال لایحه بودجه به مجلس دو ماه به تعویق افتاده است، در صورت امکان درج و تصویب احکام به سیاق سابق، رسیدگی به لایحه بودجه تا پایان سال بعید به‌نظر می‌رسد. علاوه‌بر‌این، تعیین محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالیانه کل کشور (پیش‌بینی درآمدها، هدف‌گذاری‌ها، موارد هزینه و ...) با تصویب قانون لازم و اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس در بند «7» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مطرح شده که این اصلاحیه به آن نپرداخته است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

اجرای موفق طرح مستلزم اصلاحات تکمیلی است؛ ازجمله تعیین تکلیف احکامی که تاکنون در بودجه‌های سنواتی تکرار شده‌اند، رفع ابهام درخصوص احکامی که قابلیت درج و تصویب در بودجه دارند و اصلاح زمان‌بندی‌ها و مواعد ارسال و رسیدگی به بودجه متناسب با ساختار بودجه و فرایند بررسی آن در مجلس. همچنین لازم است؛ سازوکاری برای پرهیز از خلأهای قانونی طراحی شود تا اجرای بودجه توسط دولت دچار وقفه نشود.

1. مقدمه

به‌رغم مزایایی مانند تثبیت سقف بودجه و ارائه جداول بودجه به صحن مجلس که در فرایند فعلی رسیدگی به لایحه بودجه دیده شده؛ فرایند بررسی بودجه در مجلس با اشکالاتی همراه است. با توجه به اینکه لایحه بودجه اول آبان به مجلس ارسال شده و بررسی آن تا انتهای سال به طول می‌انجامد، زمان قابل‌توجهی از نمایندگان مجلس در کمیسیون‌های تخصصی، کمیسیون تلفیق و حتی صحن علنی به بررسی تبصره‌های لایحه بودجه اختصاص‌یافته و در عمل تصمیم‌گیری کلان درباره نحوه توزیع اعتبارات که بخش اصلی بودجه است در حاشیه قرار می‌گیرد. از‌سوی‌دیگر، زمان رسیدگی به لایحه بودجه طولانی است و هر‌ساله از ابتدای آبان تا انتهای سال- گاهی تا بعد از پایان سال- کمیسیون تلفیق و صحن مجلس مشغول بررسی لایحه بودجه و رفع ایرادات شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام است. این موارد از دغدغه‌های اصلی اصلاح ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس بوده که به فرایند رسیدگی به بودجه در مجلس می‌پردازد.

بررسی تجربه بین‌المللی در حوزه بودجه‌ریزی نشان می‌دهد که یکی از وظایف اصلی مجلس در حوزه بودجه حراست از کسری بودجه و جلوگیری از بی‌انضباطی مالی دولت است. این مهم به‌دلیل اشتغال مجلس به جزئیات و تبصره‌ها در رویه کنونی تا اندازه‌ای مغفول واقع شده است. در راستای بهبود این وظیفه در مجلس لازم است تا به ارزیابی منابع بودجه عمومی برای جلوگیری از تعریف منابع غیر‌واقعی توجه بیشتری شود.

در رویه کنونی رسیدگی به بودجه در مجلس کمیسیون‌های تخصصی نقش کم‌رنگی در بررسی بودجه و برنامه‌های دولت و نظارت بر عملکرد آنها در حوزه تخصصی خود دارند؛ در‌حالی‌که تجربه بین‌المللی بر تقویت نقش کمیسیون‌های تخصصی در بودجه حوزه مربوطه تأکید دارد. کمیسیون‌های تخصصی به‌دلیل آنکه شناخت بهتری از حوزه مربوطه دارند می‌توانند ارزیابی بهتری از عملکرد دولت در حوزه و برنامه‌های پیشنهادی داشته باشند. البته تقویت بودجه‌ریزی برنامه‌محور نیز یکی از ملازمات این اصلاح است. در بودجه‌ریزی برنامه‌محور بر‌خلاف بودجه‌ریزی دستگاه‌محور (ساختار کنونی)، اعتبارات به برنامه‌ها تعلق می‌گیرد و مسئولیت هر برنامه ممکن است به یک یا چند دستگاه واگذار شود. برنامه‌ها در حد امکان باید دارای اهداف و شاخص‌های معینی باشند تا امکان ارزیابی عملکرد و بازخوردگیری از آن جهت بودجه‌ریزی سال‌های آینده فراهم شود.

به‌منظور تصمیم‌گیری بهتر نمایندگان مجلس، دامنه اطلاعات در دسترس مجلس در حوزه بودجه باید افزایش یابد. این اطلاعات در حال حاضر به‌صورت غیرمنسجم و بدون امکان رصد مستمر و گاهی ناقص در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار می‌گیرد.

یکی دیگر از مشکلات نظام بودجه‌ریزی کنونی اختیارات زیاد دولت و سازمان برنامه و بودجه از طریق ساز‌و‌کار تخصیص در اجرای بودجه است که در‌واقع شأن مجلس و قانون مصوب بودجه را خدشه‌دار می‌کند. به‌جهت تقویت نقش مجلس در مالیه عمومی و افزایش قدرت نظارت نمایندگان، باید اختیارات دولت در تخصیص محدود شود. در تجربه بین‌المللی نیز در بسیاری از کشورها دولت در تخصیص اعتبار مجوز جابه‌جایی بسیار محدود یا حتی صفر نسبت به قانون مصوب بودجه را دارد. در کنار اصلاح قوانین دائمی مرتبط ازجمله قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱، یکی از راهکاری‌های محدودسازی این تخصیص، طراحی مناسب فرایند بررسی بودجه‌های سنواتی در مجلس به‌منظور برآورد واقعی و دقیق منابع و مصارف در بودجه‌های سنواتی است.

در ادامه پس از تبیین ساختار اصلی مصوبه کمیسیون و برشمردن نکات قوت آن، پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس با هدف بهبود عملکرد بررسی و نظارت مجلس بر بودجه ارائه می‌شود.

2.پیشینه

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

مرور سوابق پژوهشی نشان می‌دهد که مرکز پژوهش‌ها در سال‌های اخیر به‌صورت مستمر موضوعات مرتبط با اصلاح فرایندهای تقنینی را به‌خصوص در حوزه بودجه‌ مورد بررسی قرار داده است. گزارش‌هایی همچون تحلیل تجربه «بودجه‌ریزی دو‌مرحله‌ای» در جریان تصویب قانون بودجه سال ۱۴۰۳ یا ارزیابی کارشناسی طرح‌های اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس، بیانگر تمرکز بر ارتقای کارآمدی و شفافیت سازوکارهای قانونگذاری است. این مجموعه مطالعات، علاوه‌بر تبیین ابعاد نظری و تطبیقی، مبنایی علمی برای تصمیم‌گیری قانونگذاران فراهم کرده است.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی [۱]،[۲]،[۳]

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

در حوزه سوابق تقنینی نیز بررسی‌ها حاکی از آن است که اصلاحات متعددی در آیین‌نامه داخلی مجلس با هدف بهبود فرایند بررسی و تصویب قوانین، به‌ویژه در حوزه بودجه، صورت گرفته است. نمونه بارز این اصلاحات، تغییر ماده‌های (۱۸۰) و (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی در سال ۱۴۰۱ است که به دو‌مرحله‌ای شدن فرایند تصویب بودجه منجر شد. تحلیل نقاط قوت و ضعف این اصلاحات و ارزیابی پیامدهای اجرایی آنها، امکان آسیب‌شناسی دقیق‌تر و طراحی پیشنهادهای بهبود را فراهم می‌کند. چنین بررسی‌هایی به قانونگذاران کمک می‌کند تا در اصلاحات آتی، ضمن بهره‌گیری از تجربیات گذشته، از تکرار کاستی‌ها جلوگیری کرده و مسیر ارتقای نظام تقنین و بودجه‌ریزی را هموارتر سازند.

پیش از دو‌مرحله‌ای شدن بودجه، آیین‌نامه داخلی ناظر به دوشوری بودن بررسی بودجه اصلاح شده بود که این سازوکار در طرح پیشنهادی حاضر نیز همچنان حفظ شده است. سابق بر اینکه بودجه دوشوری شود، ابتدا کمیسیون تلفیق بودجه زمان قابل‌توجهی برای رسیدگی به لایحه بودجه و تهیه گزارش به صحن علنی مجلس صرف می‌کرد. پس از آن، در صحن مجلس کلیات گزارش کمیسیون تلفیق به رأی گذاشته می‌شد و در صورت رد کلیات بودجه زمان زیادی از دست می‌رفت. همچنین درخصوص اینکه با رد کلیات بودجه به دولت بازگردانده شود یا کمیسیون تلفیق ابهاماتی وجود داشت و رویه واحدی شکل نگرفته بود. لازم به ذکر است؛ دو‌شوری شدن بررسی بودجه به رفع این ایرادات کمک کرد.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی[1]

3. فرایند فعلی رسیدگی به لایحه بودجه

در حال حاضر مطابق ماده (182) آیین‌نامه داخلی مجلس (مصوب 1401/10/14)، لایحه بودجه دولت باید در دو بخش ارسال شده و در دو مرحله در مجلس به آن رسیدگی شود. بخش نخست احکام مورد نیاز برای اجرای بودجه کل کشور و همچنین جداول کلیات بودجه را شامل شده و در بخش دوم جزئیات تفصیلی جداول بودجه ارائه می‌شود. علاوه‌بر‌آن، با توجه به دو‌مرحله‌ای بودن بودجه و نیاز به صرف زمان بیشتر برای رسیدگی به آن، مهلت ارسال لایحه بودجه تا اول آبان‌ماه است. گفتنی است؛ در این ساختار، پس از تصویب بخش اول در صحن مجلس، مصوبات به شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام ارسال شده و پس از رفع ایرادات، ابهامات و مغایرت‌های اعلامی توسط شورای نگهبان به دولت ابلاغ می‌شود. دولت موظف است؛ براساس مصوبات ابلاغی جداول بودجه را تهیه کرده و به مجلس ارسال کند. جداول نیز مجدد پس از تصویب در صحن مجلس، توسط شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام بررسی شده و پس از رفع ایرادات و ابهامات به قانون بودجه تبدیل می‌شود.

در فرایند فعلی که در سال‌های 1402 و 1403 تجربه شد، بخش اول لایحه بودجه شامل احکام و ارقام اصلی و کلان بودجه است که نمای کلی، فروض محاسباتی و سقف منابع و مصارف دولت را مشخص می‌کند. در بخش دوم لایحه بودجه، جداول تفصیلی و جزئیات آنچه در مرحله اول ارائه شده، با لحاظ تغییرات انجام شده در مجلس، توسط دولت تهیه شده و به مجلس ارسال می‌شود. در این سازوکار، مجلس هنگام رسیدگی به جزئیات بودجه در مرحله دوم نمی‌تواند سقف بودجه، ارقام کلان و به‌طور‌کلی مصوبات بخش اول بودجه را تغییر دهد. می‌توان گفت تا حدودی تکلیف بند «۷» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مبنی‌بر «تعیین محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالیانه کل کشور، (پیش‌بینی درآمدها، هدف‌گذاری‌ها، موارد هزینه و...) با تصویب قانون لازم اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس» در فرایند فعلی تحقق یافته است.

هدف از طراحی و تصویب چنین فرایندی در تهیه و رسیدگی به لوایح بودجه این بود که اولاً، تعیین مصارف دولت در حوزه‌های مختلف باید مقید به حدود امکانات و منابع قابل تأمین دولت باشد. بر این اساس، ضروری است قبل از ایجاد هزینه‌ها ابتدا سقف منابع دولت تعیین شود و سپس بر‌مبنای آن درخصوص توزیع مصارف تصمیم‌گیری شود. تصویب و تثبیت سقف بودجه در مرحله‌ اول انگیزه‌های مختلف برای ایجاد منابع موهومی با هزینه‌های متصلب را تا حدی کاهش می‌دهد.

ثانیاً، ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی تصریح می‌کند که احکام مندرج در لایحه بودجه باید واجد «ماهیت بودجه‌ای» باشند. تغییر احکام دائمی و حتی قوانین بالادستی مانند برنامه‌های توسعه، در قوانین بودجه سالیانه به رویه‌ ناصوابی تبدیل شده که نظام قانونگذاری را دچار آسیب کرده است. با توجه به ماهیت یک‌ساله قوانین بودجه تنها باید احکامی در لایحه بودجه درج شوند که شامل مفادی جهت تعیین درآمدها و هزینه‌های دولت در سال موردنظر باشد؛ بنابراین ‌باید از قانونگذاری جدید یا اصلاح قوانین دائمی اجتناب کرد.

ثالثاً، در فرایند فعلی، فرصت نمایندگان برای بررسی دقیق جزئیات جداول بودجه به میزان قابل‌توجهی افزایش یافته است. فرایند تصویب ارقام بودجه به‌دلیل بررسی در صحن علنی مجلس، شفافیت بیشتری یافته و از تغییر غیرشفاف ارقام بودجه که بعضاً سابقه داشته، جلوگیری می‌کند.

متن ماده (182) آیین‌نامه داخلی مجلس مقرر می‌دارد لایحه بودجه سالیانه کشور در دو بخش به‌ترتیب زیر به مجلس تقدیم شود:

الف) ماده‌واحده مشتمل بر:

۱. احکام مورد نیاز برای اجرای بودجه کل کشور،

۲. سقف منابع بودجه عمومی دولت به تفکیک درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و اجزای اصلی آنها ازجمله: مالیات و حقوق و عوارض گمرکی، درآمد ناشی از فروش کالا، خدمات و حقوق مالکانه، منابع حاصل از فروش نفت، گاز، میعانات گازی و فراورده‌های نفتی و گازی، منابع حاصل از واگذاری سهام، سهم‌الشرکه و اموال دولت و واگذاری اوراق مالی اسلامی،

۳. ترازهای عملیاتی، سرمایه‌ای و مالی بودجه عمومی دولت،

۴. فروض برآورد منابع و مصارف بودجه.

دولت موظف است این بخش را حداکثر تا اول آبان‌ماه هر‌سال به مجلس تقدیم کند. فقط احکامی قابل درج در ماده‌‌واحده است، که اثر مستقیم بر منابع یا مصارف بودجه دارد، یا برای تأمین مالی بخشی از وظایف قانونی دولت ازجمله گسترش سرمایه‌گذاری، حمایت از اشتغال و ازدواج، ترویج فرزندآوری و تأمین مسکن نیازمندان از محل‌هایی غیر از بودجه عمومی دولت، در نظر گرفته شده ‌باشد.

ب) جداول تفصیلی مشتمل بر ارقام بودجه:

دولت موظف است حداکثر 10 روز از زمان ابلاغ بخش اول قانون بودجه، با رعایت احکام و سقف‌های مصوب موضوع بند «الف» این ماده، جداول تفصیلی بودجه را به مجلس ارسال کند. سنجه‌های ارزیابی برنامه‌های قوه مقننه، قوه قضائیه، وزارتخانه‌ها و سایر سازمان‌ها و نهادها باید ضمیمه جداول تفصیلی باشد.

در ادامه، ساختار مصوبه کمیسیون آیین‌نامه داخلی مجلس تشریح و تغییرات ناشی از تصویب آن در فرایند بررسی و رسیدگی به لایحه بودجه تحلیل می‌شود.

4.ساختار مصوبه کمیسیون

در این بخش به معرفی ساختار مصوبه کمیسیون آیین‌نامه داخلی درخصوص طرح اصلاح ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی مجلس پرداخته می‌شود. این مصوبه کمیسیون، تغییرات مهمی در فرایند بررسی لایحه بودجه سالیانه کشور ایجاد می‌کند که یکی از اهداف اصلی آن افزایش سرعت در رسیدگی به لایحه بودجه است. براساس این اصلاحیه، ارائه لایحه بودجه به‌صورت «یک‌مرحله‌ای» به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود. بنای اصلی طرح بر ارائه بودجه صرفاً در قالب جداول و بدون حکم است؛ مگر مواردی که برای اجرای قوانین برنامه یا تبیین سیاست‌های اجرایی بودجه حکمی مورد نیاز باشد. اهم سازوکارهای موجود در مصوبه کمیسیون به‌شرح زیر است:

• تعویق زمان ارائه لایحه بودجه تا اول دی‌ماه هر سال: در ماده (182) قانون فعلی آیین‌نامه داخلی مجلس، مهلت ارسال لایحه بودجه توسط دولت حداکثر تا اول آبان‌ماه تعیین شده است. با توجه به اینکه دغدغه طرح پیشنهادی کاهش احکام غیرضروری و تسریع فرایند با یک‌مرحله‌ای شدن بودجه بوده؛ مهلت ارسال لایحه بودجه نیز به تعویق افتاده است.
• جدول الزامات بودجه: علاوه‌بر جداول کلان که در آن تراز عملیاتی، تراز سرمایه‌ای و تراز مالی درج می‌شود، جدولی به نام جدول الزامات نیز به فهرست جداول بودجه اضافه می‌شود. این جدول شامل متغیرهای کلیدی اثرگذار بر منابع و مصارف است که در قوانین دائمی تعیین آنها به بودجه سنواتی احاله شده است؛ ازجمله میزان رشد حقوق و دستمزد کارکنان، سقف معافیت مالیاتی، تعیین نرخ حقوق گمرکی برای برخی اقلام و مواردی از این قبیل. گفتنی است در متن حاضر، جدول الزامات از شفافیت و وضوح کافی برخوردار نیست و با ابهاماتی درخصوص شمولیت موارد قابل درج همراه است.
• تعویق زمان ارائه لایحه بودجه شرکت‌های دولتی تا پانزدهم آذرماه: مطابق تبصره «5» ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، مهلت ارسال بودجه شرکت‌های دولتی پانزدهم آبان‌ماه تعیین شده است. به‌جهت اینکه ارقام منابع و مصارف شرکت‌های دولتی دقیق‌تر تهیه شوند، در متن حاضر پیشنهاد شده است مهلت ارسال بودجه شرکت‌های دولتی یک ماه به تعویق افتد.
• درج قوانینی که اعتباری به آنها اختصاص داده نشده است: مطابق طرح پیشنهادی، دولت مکلف است احکام قوانینی که طی پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه، به تصویب مجلس شورای اسلامی‌ رسیده و برای آن اعتباری پیش‌بینی نکرده است، در جدول جداگانه‌ای به‌همراه لایحه به مجلس منعکس کند.
• کاهش برخی مهلت‌های زمانی: در راستای تسریع به فرایند رسیدگی لایحه بودجه، برخی مهلت‌های زمانی برای ارسال گزارش‌های کمیسیون‌ها یا ثبت پیشنهادهای نمایندگان کاهش یافته است. برای مثال، پس از تصویب کلیات بودجه، کمیسیون‌های تخصصی پنج روز و کمیسیون تلفیق 10 روز، با احتساب روزهای تعطیل، مهلت ارسال گزارش دارند. لازم به ذکر است؛ متن کامل مصوبه کمیسیون در پیوست گزارش ارائه شده است.

5.نقاط قوت و ضعف طرح و پیشنهادهای اصلاحی

در این بخش به بررسی و تحلیل نقاط قوت و ضعف مصوبه کمیسیون پرداخته می‌شود. برای درک بهتر ماهیت اصلاحات پیشنهادی در طرح، لازم است ابتدا مشکلاتی که آیین‌نامه فعلی به‌همراه دارد و طرح پیشنهادی به‌دنبال رفع آنهاست، بررسی شود.

ماده (182) آیین‌نامه داخلی مجلس که در حال حاضر حاکم است، بررسی بودجه‌های سنواتی را در دو مرحله طراحی کرده است. بدین‌نحو که در مرحله اول احکام بودجه و ارقام کلان به تصویب مجلس رسیده و به شورای نگهبان ارسال می‌شود تا بخش اول بودجه سنواتی به قانون تبدیل شده و براساس آن بخش دوم بودجه که شامل جداول تفصیلی است، توسط دولت تقدیم شده و در مجلس شورای اسلامی بررسی شود. این روش به‌رغم مزایایی که دارد، با اشکالات زیر مواجه شده است:

1. فرایند زمان‌بری که معمولاً از ابتدای آبان تا آخر اسفند مجلس را درگیر گام‌های مختلف تصویب بودجه می‌کند.
2. مجلس در زمان تصویب کلیات بودجه نمی‌تواند به‌صورت همه‌جانبه لایحه بودجه را بررسی و با توجه به آن تصمیم‌گیری کند.
3. به‌رغم تکلیف دولت به عدم درج موارد غیر‌بودجه‌ای، در لوایح بودجه احکام غیر‌بودجه‌ای مطرح می‌شود.

با دقت در مسائل موجود و با توجه به تجربه کسب شده از اجرای بودجه دو‌مرحله‌ای در سال‌های 1402 و 1403، ریشه مشکلات مذکور به‌شرح زیر است:

1. طولانی شدن زمان بررسی: بررسی هر‌یک از مراحل تصویب، از تهیه گزارش تلفیق تا بررسی در شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام، نشانگر این است که بخش مهمی از زمانی که در این بازه صرف می‌شود، معطوف به بررسی‌های شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت و رفع ایرادات مربوطه است. البته مطابق اصول (۹۴ و ۹۵) قانون اساسی شورای نگهبان محدوده زمانی مشخصی برای اظهار‌نظر دارد و به‌خصوص در زمان رسیدگی به بودجه این نهاد تمام تلاش خود را معطوف می‌دارد که در کمترین زمان ممکن اظهار‌نظر لازم را به مجلس ارائه کند. اما به‌هر‌حال، طی این مرحله نیازمند زمان قابل‌توجهی است. بنابراین یکی از مهم‌ترین اقدامات جهت کوتاه ‌شدن فرایند بررسی بودجه، تغییر فرایند بررسی بودجه به‌نحوی است که فقط یک‌بار ارسال به شورای نگهبان صورت گیرد. این امر می‌تواند اثر بسزایی در کوتاه‌ شدن زمان بررسی و چابک‌سازی فرایند بررسی بودجه داشته باشد. در‌صورتی‌که مواعد مقرر به‌نحوی باشد که شورای نگهبان امکان نظارت در مهلت قانونی (اصول (94 و 95) قانون اساسی) را نداشته باشد با قانون اساسی مغایرت دارد.
2. در فرایند دو‌مرحله‌ای فعلی،‌ در مرحله اول جداول تفصیلی توسط دولت ارائه نمی شود و این موضوع موجب کاهش اطلاعات در دسترس مجلس در زمان رأی به کلیات شده است.
3. درج احکام غیر‌بودجه‌ای و غیر‌ضرور تخریب‌کننده نظام قانونگذاری: در نسخه فعلی ماده (182) آیین‌نامه داخلی و همچنین در بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم درج احکام غیربودجه‌ای ممنوع شده و همچنین در ماده (181) آیین‌نامه داخلی‌، اصلاح قوانین دائمی و برنامه‌ای حتی در مواردی که از جنس بودجه‌ای بوده و مستقیم بر جداول منابع و مصارف اثر‌گذار هستند نیز منوط به رأی دو‌سوم شده است. این دو سازوکار، در صورت اهتمام جدی به رعایت آن می‌تواند به‌تدریج فرایند را اصلاح کند و فرایند قانونگذاری را از بودجه جدا کند. با‌این‌وجود به‌نظر می‌رسد ریشه اصلی عدم عملیاتی شدن آیین‌نامه داخلی در ماده (182)، تعیین تکلیف نشدن احکام فعلی تجمیع شده در قانون بودجه سنواتی باشد که در صورت اهتمام به رعایت آیین‌نامه و حذف موجب خلأ قانونی می‌شود. در صورت تعیین تکلیف این موارد در قالب لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3) می‌توان سازوکارهای فعلی را با قوت بیشتری اجرایی کرد و از درج احکام متعدد غیر‌بودجه‌ای در فرایند بودجه‌ریزی جلوگیری کرد.

در طرح مصوب کمیسیون آیین‌نامه داخلی مجلس، بودجه یک‌جا توسط دولت ارسال می‌شود و پس از بررسی در مجلس طی یک مرحله به شورای نگهبان ارسال خواهد شد. همچنین بودجه فاقد هرگونه احکام است و صرفاً در قالب جداول ارائه می‌شود. مزیت این امر آن است که با توجه به مطالب مذکور موجب تسریع در فرایند بررسی بودجه شده و همچنین از درج احکام زائد و نوسانات قوانین دائمی در بودجه‌های سنواتی جلوگیری می‌کند. اشکالی که می‌تواند ایجاد شود این است که ممکن است درخصوص برخی احکام خلأ قانونی ایجاد شود؛ منظور قوانینی است که با توجه به مسائل اجرایی یا با توجه به لزوم اصلاح برخی قوانین دائمی بودجه نیاز است در بودجه‌های سنواتی بسته به شرایط، مورد تجدید‌نظر قرار گیرد. در برخی موارد این خلأ می‌تواند مورد سوء‌استفاده مجری قانونی واقع شود و منجر به تفسیر به رأی درخصوص برخی تکالیف بودجه‌ای شود. در برخی از موارد نیز ممکن است که ضرورت یک‌ساله تعلیق یا اصلاح قانون صرفاً برای یک سال جهت عبور از شرایط ویژه‌ای باشد که در آن دوره ایجاد شده است. (مثلاً عدم افزایش حقوق کارکنان به‌دلیل کسری شدید بودجه به میزان تورم در برخی سال‌ها به‌صورت موقت یا کاهش مالیات بخش تولیدی در برخی از سال‌ها بسته به سیاست‌های کلان و وضعیت رونق و رکود و ...).

مشکل دیگر این است که در مصوبه کمیسیون برای درج احکام در جداول یا ذیل جداول استثنائاتی قائل شده است که راهی برای قانونگذاری جدید یا غیرضروری ایجاد می‌شود. با‌این‌وجود، هیچ فرایند مشخصی برای رسیدگی به احکام در صحن مجلس قید نشده و فرایند بررسی بودجه در صحن مجلس صرفاً مبتنی‌بر ارقام جداول است که باید برای احکام احتمالی سازوکاری پیش‌بینی کرد. گفتنی است؛ عبارت «تبیین سیاست‌های اجرایی بودجه و در حدود قانون برنامه پنج‌ساله» که در متن طرح بدان اشاره شده، دارای ابهامات فراوانی است. مشخص نیست منظور از عبارت «حدود قانون برنامه پنج‌ساله» این است که احکام باید صرفاً در محدوده موضوعاتی باشد که در برنامه به آنها پرداخته شده یا اینکه به عدم مغایرت با برنامه اشاره دارد و بر‌مبنای آن درج احکام مغایر با برنامه منع شده است.

درخصوص زمان‌بندی ارسال بودجه به مجلس باید توجه داشت که در صورت رد کلیات لایحه بودجه توسط مجلس، عملاً فرصت کافی برای رسیدگی تا پایان سال وجود نخواهد داشت. با در نظر گرفتن موعد ارسال اول دی‌ماه، مجلس به‌طور خودکار در مضیقه زمانی برای پذیرش کلیات قرار خواهد گرفت. علاوه‌بر‌این، متن مصوبه کمیسیون در مورد بسط احکام از وضوح لازم برخوردار نیست و در صورت ارسال احکام مفصل به مجلس یا تصویب احکام تفصیلی توسط کمیسیون تلفیق، فرایند رسیدگی به بودجه به‌طور قابل‌توجهی طولانی خواهد شد. موعد اول دی‌ماه صرفاً در صورتی قابل قبول است که بودجه صرفاً حاوی جداول بوده و فاقد هرگونه حکمی باشد. به همین منوال، بودجه شرکت‌های دولتی نیز ‌باید زودتر از پانزدهم آذرماه که مورد تصویب کمیسیون قرار گرفته، به مجلس ارسال شود.

صدر مصوبه کمیسیون، منجر به حذف تبصره «۲» ماده (۱۸۲) می‌شود. این تبصره مقرر می‌داشت که جلسات کمیسیون تلفیق در صحن علنی مجلس تشکیل و مشروح مذاکرات آن منتشر شود و نمایندگان غیرعضو بتوانند بدون حق رأی در مذاکرات شرکت کنند. با توجه به اینکه هدف اصلی از حذف این تبصره (بنا‌بر مشروح مذاکرات کمیسیون آیین‌نامه داخلی)، تنها انتقال محل برگزاری جلسات از صحن علنی به مکانی دیگر بوده است، لذا پیشنهاد می‌شود به‌جای حذف کامل، تنها بخش مربوط به «محل تشکیل جلسات» اصلاح و سایر مفاد مربوط به شفافیت و مشارکت نمایندگان حفظ شود.

مطابق مصوبه کمیسیون، دولت موظف است قوانین مصوب پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه که فاقد پیش‌بینی اعتبار هستند را در جدولی جداگانه به مجلس منعکس کند. با توجه به حجم قابل‌توجه قوانین دارای بار مالی، احصای کامل این موارد در لایحه بودجه عملاً امکان‌پذیر نیست. از‌سوی‌دیگر، مجلس باید از قوانین فاقد اعتبار مطلع بوده و در صورت لزوم نسبت به جابه‌جایی اعتبارات اقدام کند. بنابراین، تمرکز بر قوانین مصوب پنج سال گذشته به‌عنوان راه‌حلی میانه، قابل اجرا به‌نظر می‌رسد.

متن پیشنهادی مرکز پژوهش‌های مجلس برای اصلاح در جدول زیر ارائه شده است‌:

6.امکان‌سنجی حذف احکام از لایحه بودجه

الف) دسته‌بندی احکام بودجه و توضیحات ناظر به هر دسته

احکامی که در تبصره‌های بودجه‌های سنواتی در چند سال گذشته درج می‌شود، به دو بخش کلی احکام بودجه‌ای و احکام غیر‌بودجه‌ای قابل دسته‌بندی است. بنا‌بر اصلاحات انجام شده در ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی و بند «الف» ماده (13) قانون برنامه هفتم پیشرفت درج این احکام غیر‌بودجه‌ای در قالب بودجه‌های سنواتی ممنوع شده و بنا بوده است که در‌صورتی‌که عدم تکرار برخی از این احکام موجب خلأ قانونی شود این احکام در قالب لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3) دائمی‌سازی شوند. احکامی که در قالب بودجه‌های سنواتی منعکس شده و ماهیت بودجه‌ای دارند را می‌توان به چند دسته تقسیم کرد. این تقسیم‌بندی از این جهت راهگشاست که می‌توان آن دسته از احکام که ضروری و مورد نیاز است را جدا کرده و برای آنها چاره اندیشید:

• دسته اول؛ احکامی که در راستای تحقق تکالیف برنامه‌های پیشرفت درج می‌شود:

این احکام معمولاً تأکیدی بر انجام تکالیف برنامه، ایجاد ضمانت اجرا یا سازوکار اجرا برای آنها و در برخی موارد عیناً تکرار حکم برنامه است. برای مثال بند «گ» تبصره «۱» قانون بودجه سال ۱۴۰۴، تکرار حکم بند «ث» ماده (۷۸) برنامه هفتم پیشرفت است و به موضوع اختصاص 0.27 از مالیات ارزش افزوده برای ورزش همگانی اشاره دارد. برخی از احکام نیز مستقیماً تکرار احکام برنامه نیست، اما در جهت مشخص ‌کردن نقشه راه برای انجام تکالیف برنامه در بودجه سنواتی است. برای مثال، جزء «۱-۲»‌ بند «الف» تبصره «۳» قانون بودجه سال ۱۴۰۴ در راستای اجرای بند «الف» ماده (۱۵) برنامه هفتم است و شرکت نفت را مکلف می‌کند که به عقد قرارداد با سه میدان نفتی بزرگ اقدام نماید. موارد این‌چنینی، خارج از بودجه‌های سنواتی نیز قابل پیگیری و نظارت است و در صورت عدم درج در بودجه، می‌تواند در قالب مجموعه‌ای از موارد نظارتی و پیگیری در دستور کار کمیسیون‌های مربوطه قرار گیرد.

به‌طور‌کلی، با بررسی‌های انجام‌ گرفته درخصوص احکام برنامه هفتم مشخص شد که در برنامه هفتم هر حکمی که به‌نوعی به بودجه‌های سنواتی احاله داده است، صرفاً منظور تخصیص اعتبار در قالب جداول است و احکام برنامه هفتم به ضرورت درج حکم در بودجه‌های سنواتی اشاره نکرده است. درخصوص این موارد، توجه به انعکاس تکالیف مذکور در قالب جداول در زمان بررسی لوایح بودجه سنواتی ضروری است.

جدول 3. نمونه احکامی که برای اجرای تکالیف برنامه هفتم در قانون بودجه 1404 است، اما امکان اجرایی‌سازی آنها بدون حکم و یا صرفاً با درج ارقام در جداول وجود داشته است.[2]

• دسته دوم؛ احکامی که به‌منظور تسهیل انجام امور اجرایی بودجه درج می‌شود:

برخی احکام از این جهت ذکر می‌شود که بر‌مبنای آن آیین‌نامه اجرایی توسط دولت تدوین شده و امور اجرایی بودجه مانند نحوه تأمین مالی پیش برده شود. برای مثال بند «الف» تبصره «۲» قانون بودجه ۱۴۰۴ مسئله انتشار اوراق مالی اسلامی شهرداری‌ها را ذکر می‌کند و بر‌مبنای آن مشخص می‌شود که ضوابطی بر این امر حاکم است. یا بند «ب» همین تبصره اجازه انتشار اوراق درون‌سالی برای طرح‌های تملک سرمایه‌ای مناطق سردسیر را به دولت می‌دهد. مواردی مانند بند «خ» تبصره «۲» قانون بودجه ۱۴۰۴ که ارز ترجیحی را مد‌نظر قرار می‌دهد نیز در این دسته جای می‌گیرد. وجود این دسته از احکام برای اجرای بودجه لازم است و در‌صورتی‌که قرار باشد بودجه صرفاً شامل جداول باشد، باید مجموعه‌ای از این احکام که در‌واقع الزامات دائمی اجرای بودجه است، توسط دولت ارائه شده و به تصویب برسد. پس از این مرحله می‌توان صرفاً اعتبار لازم و برخی توضیحات کوتاه را در قالب جداول ارائه کرد.

جدول 4. نمونه احکامی که برای تسهیل اجرای بودجه در قانون بودجه 1404 درج شده است[2]

• دسته سوم؛ آن دسته از احکام که با توجه به ضعف قانون دائمی مربوطه هرساله در بودجه اصلاح می‌شود؛

برخی از احکام بودجه از این جهت ارائه می‌شود که قانون دائمی مربوطه نواقص جدی دارد یا با گذشت زمان نیاز به اصلاح قانون مذکور بوده و برای اصلاح آن هرساله از طریق بودجه‌های سنواتی اقدام شده است. برای مثال، افزایش یک واحد درصد مالیات بر ارزش افزوده به‌منظور تأمین متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان در بودجه‌های سنواتی سال‌های اخیر منعکس شده است و مرجع قانونی دیگری ندارد. یا پلکان‌های مالیات بر درآمد کارکنان بخش دولتی و غیردولتی در ماده (۸۵) قانون مالیات‌های مستقیم ارائه شده است، اما با توجه به عدم کارآمدی این پلکان هرساله در بودجه‌ اصلاح شده و پلکان متفاوتی در نظر گرفته می‌شود. در قانون بودجه ۱۴۰۴ نیز در بند «ز» تبصره «۱» پلکان‌های مالیاتی مشابه سال‌های قبل اصلاح شده است. در مورد این دسته نیز در‌صورتی‌که قرار باشد بودجه صرفاً شامل جداول باشد، باید مجموعه‌ای از این احکام در قوانین اصلی اصلاح یا به‌عنوان الزامات دائمی اجرای بودجه است، توسط دولت ارائه شده و به تصویب برسد.

جدول 5. نمونه احکامی که به‌دلیل ضعف قانون دائمی در قانون بودجه 1404 اصلاح شده است[2]

• دسته چهارم؛ احکامی که به‌صورت غیرضرور یا غیر‌متناسب با مأموریت بودجه به اصلاح قوانین دائمی یا برنامه‌های پنج‌ساله می‌پردازد یا قانونگذاری جدید است.

ماهیت این دسته از احکام ممکن است در جهت خدشه به قوانین دائمی باشد و نتایج سوء در پی داشته باشد. البته ممکن است برخی از آنها نیز تغییرات مثبتی تلقی شود، اما به‌هر‌حال بودجه‌های سنواتی محمل مناسبی برای این‌گونه اصلاحات نبوده است. به‌تبع وجود این دسته از احکام ضروری نیست و هدف اصلی طرح اصلاح ماده (۱۸۲) جلوگیری از طرح این موارد در بودجه‌های سنواتی است.

جدول 6. نمونه احکامی که قانون برنامه هفتم یا قوانین دائمی را در قانون بودجه 1404 تغییر می‌دهد[2]

با توجه به توضیحات فوق، طرح اصلاح ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی که در دستور کار است، صرفاً در صورتی قابلیت عملیاتی شدن خواهد داشت که پیش از ارائه لایحه بودجه، مجموعه‌ای از احکام که شامل 1. احکام بودجه‌ای تکرار شده در سال‌های قبل، 2. اصلاح قوانین به‌نحوی‌که موارد احاله شده به تعیین تکلیف در قالب بودجه‌های سنواتی صرفاً با درج ارقام در قالب جداول امکان عملیاتی شدن داشته باشند و 3. الزامات اجرایی دائمی بودجه‌های سنواتی به تصویب مجلس رسیده و عملاً خلأ قانونی عدم درج احکام در بودجه‌های سنواتی بدین‌شکل برطرف شده باشد.

در بررسی تجربه بودجه‌ریزی و قانونگذاری کشورهای دیگر نیز به‌نظر می‌رسد هر دو نوع رویکرد وجود دارد. یعنی یا سازوکاری مستقل از بودجه برای احکامی که بر منابع و مصارف اثر دارند (اغلب احکام مالیاتی)‌ دیده شده یا ضمن ارائه لایحه بودجه احکام هم درج می‌شود. در جدول 7 نمونه‌ای از کشورهای منتخب ارائه شده است.

جدول 7. احکام در لایحه بودجه در کشورهای منتخب[3]

۷. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

مصوبه کمیسیون آیین‌نامه داخلی مجلس درخصوص طرح اصلاح ماده (۱۸۲) آیین‌نامه داخلی مجلس با هدف ارتقای تسریع فرایند رسیدگی به بودجه در مجلس تدوین شده است. این طرح با حذف فرایند دو‌مرحله‌ای، ارائه بودجه در قالب جداول و پرهیز از درج احکام غیرمرتبط، افزایش سرعت، شفافیت و انضباط مالی را هدف گرفته است. با‌این‌حال، به‌دلیل وجود ابهاماتی درخصوص امکان درج و تصویب احکام و ضرورت تطبیق با قوانین دائمی، اجرای آن بدون تمهیدات تکمیلی با خطراتی مانند وجود خلأ قانونی همراه است.

طرح پیشنهادی موجود با هدف جبران کاستی‌های فرایند فعلی تدوین شده و موفق به رفع مواردی از آنها شده است. البته برخی نکات در این طرح مغفول مانده که لازم به اصلاح است. لذا با تصویب کلیات مصوبه کمیسیون مشروط به 1. برخی اصلاحات در متن مصوبه و 2. فراهم شدن مقدمات اجرایی آن با تعیین تکلیف مجموعه احکام فعلی قانون بودجه (تا قبل از شروع بررسی لایحه بودجه سال 1405) موافقت می‌شود.

۸. پیوست‌ها

مصوبه کمیسیون درخصوص طرح اصلاح ماده‌های (۱۸۰) و (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی

‌ماده‌واحده- ماده (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی به‌شرح زیر اصلاح و تبصره «۲» آن حذف و تبصره‌های «۱» و «۳» و «۴» ابقا می‌شود و در تبصره «۵» عبارت: «پانزدهم آبان‌ماه» به «پانزدهم آذر‌ماه» تغییر می‌کند و تبصره «۲» ماده (۱۸۰) این قانون، حذف می‌شود.

ماده (182)- دولت مکلف است ماده‌واحده لایحه بودجه سالیانه کل کشور را به‌صورت برنامه‌محور، حاوی برنامه‌های اجرایی و اهداف کمّی؛ ازجمله ترازهای عملیاتی، سرمایه‌ای و مالی صرفاً در قالب جداول کلان و تفصیلی به تفکیک جداول الزامات منابع و ارقام آن و جداول الزامات مصارف و ارقام آن، به‌همراه نسخه الکترونیکی با قابلیت خوانش و ویرایش رایانه‌ای حداکثر تا اول دی‌ماه هر سال، به مجلس شورای اسلامی ‌تقدیم کند.

ارائه جدول فروض برآورد منابع و مصارف به‌همراه لایحه بودجه الزامی ‌است. در جداول فقط عناوینی قابل طرح است که در قوانین مصوب ازجمله قانون برنامه پنج‌ساله‌ای که در حال اجراست، به بودجه‌های سنواتی احاله شده یا برش یک‌ساله از آن برنامه باشد.

جداول لایحه و مصوبه مجلس باید حاوی استناد قانونی، موضوع، ردیف، رقم و سایر اطلاعات مرتبط با بودجه باشد و در صدر، ذیل یا حاشیه جداول هیچ حکم یا توضیحی درج نمی‌شود، به‌جزء در مواردی که تبیین سیاست‌های اجرایی بودجه، در حدود قانون برنامه پنج‌ساله باشد.

دولت مکلف است احکام قوانینی که طی پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه، به تصویب مجلس شورای اسلامی‌ رسیده و برای آن اعتباری پیش‌بینی نکرده است، در جدول جداگانه‌ای به‌همراه لایحه به مجلس منعکس کند.

شاخص‌های عملکرد و اهداف کمّی ‌مرتبط با بودجه برنامه‌های قوه مقننه، قوه قضائیه، وزارتخانه‌ها، سازمان‌های مستقلی که عالی‌ترین مقام آن را رئیس‌جمهور منصوب می‌کند، نیروهای مسلح، نهادهای زیر نظر مقام معظم رهبری و نهادهای مصرح در قانون اساسی، ضمن انطباق با قوانین بالادستی باید به لایحه بودجه ضمیمه شود.

هیئت‌رئیسه موظف است پس از وصول لایحه بودجه، بلافاصله آن را برای اطلاع نمایندگان درسامانه «قانونگذاری و نظارت مجلس» بارگذاری کند و هم‌زمان به کمیسیون تلفیق بودجه و کمیسیون‌های تخصصی مربوط ارجاع نماید. کمیسیون تلفیق موظف است ظرف سه روز گزارش خود را در مورد رد یا تأیید کلیات لایحه، به هیئت‌رئیسه مجلس ارسال کند.

رسیدگى به کلیات لایحه در صحن علنی مجلس، مطابق بند «ج» ماده (۱۰۸) این قانون انجام می‌شود. در جلسه رسیدگى به کلیات بعد از گزارش کمیسیون تلفیق، گزارش کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات در مورد کلیات به مدت 10 دقیقه استماع مى‌شود.

چنانچه کلیات لایحه به تصویب مجلس نرسد، دولت موظف است ظرف پنج روز لایحه را با اصلاحات انجام شده مجدداً به مجلس تقدیم کند. اگر کلیات لایحه بودجه دوباره به تصویب نرسید، فرایند اعاده به دولت تکرار مى‌شود. کمیسیون تلفیق پس از دریافت لایحه اصلاح شده، از زمان وصول حداکثر دو روز فرصت دارد تا گزارش جدید رسیدگى به کلیات را به مجلس ارائه کند.

درصورتی‌که کلیات لایحه به تصویب مجلس برسد، به کمیسیون‌های تخصصی مربوط ارجاع می‌شود. نمایندگان از زمان تصویب کلیات پنج روز فرصت دارند تا پیشنهادهاى خود را در سامانه ثبت کنند، سپس هر کمیسیون موظف است ضمن اطلاع‌رسانی به نمایندگان پیشنهاد‌دهنده، حداکثر ظرف پنج روز به پیشنهادهای نمایندگان رسیدگی و گزارش کمیسیون مربوط را به کمیسیون تلفیق ارسال کند.

کمیسیون تلفیق موظف است، ظرف مدت 10 روز به پیشنهادهای واصله از کمیسیون‌ها رسیدگی کند و گزارش آن را در سامانه بارگذاری کند. فرصت کمیسیون تلفیق فقط برای یک‌بار و حداکثر تا پنج روز قابل تمدید است.

کمیسیون تلفیق به‌ترتیب به پیشنهادهای مربوط به جداول الزامات منابع و ارقام آن و جداول الزامات مصارف و ارقام آن رسیدگی می‌کند. پس از بارگذاری گزارش کمیسیون تلفیق، کمیسیون‌ها و نمایندگان‌ می‌توانند ظرف سه روز پیشنهادهای خود را در سامانه ثبت کنند.

در صحن علنی، گزارش کمیسیون تلفیق به‌ترتیب جداول الزامات منابع و ارقام آن، سپس جداول الزامات مصارف و ارقام آن رسیدگی می‌شود. پس از اتمام بخش منابع در صورت تغییر ارقام گزارش، کمیسیون تلفیق حداکثر سه روز فرصت دارد تا تغییرات مذکور را در جداول مصارف اعمال و گزارش جدید را بارگذاری کند. نمایندگان حداکثر بیست‌و‌چهار ساعت فرصت دارند تا پیشنهادهای خود را در مورد گزارش جدید کمیسیون تلفیق ثبت کنند.

در زمان رسیدگی به گزارش کمیسیون تلفیق در صحن علنی، ردیف‌های الزامات منابع و مصارف به‌صورت مستقل و جداولی که ماهیت مستقل دارد، هر جدول به‌طور مجزا مورد رسیدگی قرار می‌گیرد و با توضیح سخنگوی کمیسیون تلفیق حداکثر به مدت پنج دقیقه، دو مخالف، دو موافق، نماینده دولت و سخنگوی کمیسیون تلفیق هر‌کدام حداکثر سه دقیقه رأی‌گیری به عمل می‌آید، چنانچه گزارش کمیسیون تلفیق در هر مورد به تصویب نرسد، پیشنهادهای کمیسیون‌ها و سپس نمایندگان به‌ترتیب بازگشت به لایحه، حذف و اصلاح مطرح می‌شود و پس از توضیح نماینده پیشنهاددهنده، یک نفر مخالف، یک نفر موافق، نماینده دولت و سخنگوی کمیسیون تلفیق هر‌یک به مدت حداکثر سه دقیقه رأی‌گیری می‌شود. پس از اتمام رسیدگی به پیشنهادها، مجدداً اصل آن با اعمال تغییرات مصوب، به رأی گذاشته می‌شود. اگر در این مرحله اصل رأى نیاورد، براى بررسى بیشتر به کمیسیون تلفیق ارجاع می‌شود، کمیسیون تلفیق موظف است حداکثر ظرف دو روز گزارش بخش ارجاع شده را به مجلس ارائه کند. هر بخشی که به کمیسیون ارجاع می‌شود، نمایندگان دوازده ساعت فرصت دارند تا پیشنهادهاى خود را در مورد آن، در سامانه ثبت کنند.