بیان/شرح مسئله
نظام آموزش عالی کشور، نقشی حیاتی در تأمین نیروی انسانی متخصص و پیشبرد اهداف توسعهای کشور ایفا میکند. بخش غیردولتی آموزش عالی که نزدیک به نیمی از دانشجویان کشور را در بر میگیرد، سهم قابلتوجهی از این مسئولیت را به دوش میکشد. اصل سیام قانون اساسی که دولت را مکلف به تأمین آموزش عالی رایگان تا سرحد خودکفایی کرده است، حمایت از بخش غیردولتی را نفی نکرده و منعی برای آن ایجاد نکرده است.
در همین راستا، ماده «34» قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) بهرهمندی دانشجویان غیردولتی از امکانات یارانهای مشابه دانشجویان دولتی را ممکن ساخته است.
با این حال، این ماده قانونی دارای ضعفهایی است که اثربخشی این حمایتها را دچار چالش میکند و تامین منافع دولت و حاکمیت از این حمایتها را با تردید مواجه میسازد. از جمله این ضعفها میتوان به تخصیص حمایتها صرفاً به دانشجویان و عدم حمایت از موسسات، محدودیت دامنه شمول حمایتها، فقدان شفافیت در تخصیص اعتبارات، عدم حمایت هدفمند از دانشجویان کمدرآمد و کمتوجهی به کیفیت آموزشی و نیازهای ملی در فرآیند تحصیص حمایتها اشاره کرد. این پژوهش با بررسی تجربیات بینالمللی و استفاده از چهار قاعده تنظیمگری از جمله تنظیمگری مبتنی بر شفافیت و استانداردهای تخصیص، تنظیمگری مبتنی بر استانداردگذاری و پایش کیفیت، تنظیمگری حمایتی و اصلاح نابرابریها و تنظیمگری مبتنی بر نظارت و پاسخگویی، پیشنهادهایی برای اصلاح ماده «34» ارائه میدهد تا تخصیص اعتبارات عمومی به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی شفاف، عادلانه، کارا، هدفمند و همسو با اولویتها و نیازهای ملی باشد.
نقطه نظرات / یافتههای کلیدی
بخش غیردولتی آموزش عالی در ایران، با پذیرش حدود ۱.۳۸ میلیون دانشجو در سال ۱۴۰۲، نقشی محوری در توسعه ظرفیت آموزشی کشور ایفا میکند. این زیرنظام همچنین در تولید علم مشارکت قابلتوجهی دارد؛ بهطوریکه در سال ۲۰۲۳، دانشگاه آزاد اسلامی بهتنهایی ۱۴.۵ درصد از مقالات علمی نمایهشده کشور را تولید کرده است. این آمار نشاندهنده اهمیت حمایت هدفمند از این بخش برای تقویت جایگاه علمی و فناوری ایران در سطح ملی و بینالمللی است.
ماده «34» قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، تنها دانشجویان و آن هم دانشجویانی را که از طریق کنکور سراسری پذیرفته میشوند تحت پوشش قرار میدهد. علاوه بر این، نبود سازِکار شفاف برای تخصیص اعتبارات و عدم تأکید بر کیفیت آموزشی و اولویتهای ملی، منجر به توزیع ناکارآمد منابع و کاهش اثربخشی حمایتها شده است. این چالشها همچنین حمایت از دانشجویان کمدرآمد را محدود کرده و نابرابریهای آموزشی را تشدید میکند.
به عنوان عملکرد این ماده قانونی هم میتوان گفت، صندوقهای رفاه دانشجویی با استناد به همین ماده قانونی در قالب بودجههای سنواتی، در طی سالهای مختلف به دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی و دانشگاههای غیرانتفاعی کمکهای رفاهی انجام دادهاند. به عنوان مثال، در سال 1402، صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم حدود ۶۱ میلیارد تومان به دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی و ۳۷ میلیارد تومان به دانشجویان دانشگاههای غیرانتفاعی تسهیلات پرداخت کرده است. همچنین، صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت ۳۱ میلیارد تومان وام شهریه به دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی اختصاص داده است. با این حال، این ارقام تنها بخش کوچکی از نیازهای واقعی دانشجویان بخش غیردولتی را پوشش میدهد.
بررسیها نشان میدهد که ماده «34» در شکل فعلی خود نمیتواند بهطور کامل اهداف توسعهای کشور در حوزه علمی و فناوری را محقق کند و نیازمند بازنگری است. افزودن تبصرههایی برای تعیین شاخصهای عینی تخصیص اعتبارات، الزام به رعایت استانداردهای آموزشی و تمرکز بر نیازهای ملی و دانشجویان محروم، میتواند کارایی و عدالت در استفاده از منابع عمومی را بهبود بخشد. این اصلاحات همچنین به همسویی فعالیتهای زیرنظامهای غیردولتی با اولویتهای کلان کشور کمک خواهد کرد.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی ، نظارتی یا سیاستی
یافتهها نشان میدهد که اصلاح ماده «34» قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) و بهبود سازِکارهای تخصیص اعتبارات میتواند به افزایش کارایی، عدالت و همسویی با اهداف ملی منجر شود. متن فعلی ماده «34» به شرح زیر است:
متن ماده «34»:
«کلیه دانشجویان دانشگاههای غیرانتفاعی - غیردولتی که از طریق کنکور سراسری پذیرفته میشوند، دانشجویان دورههای شبانه و دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی از امکانات یارانهای نظیر دانشجویان دانشگاههای دولتی بهرهمند میگردند».
بر این اساس، پیشنهاد میشود:
الف) اصلاح ماده «34»:
«به منظور ارتقای کیفیت، تحقق عدالت آموزشی و همسویی با نیازهای ملی، دولت موظف است از دانشجویان و موسسات آموزش عالی غیردولتی، اعم از غیرانتفاعی، دانشگاه آزاد اسلامی و سایر موسسات غیردولتی دارای مجوز از مراجع ذیصلاح، مطابق با اصول و سازِکارهای مندرج در تبصرههای این ماده، حمایت به عمل آورد».
ب) الحاق تبصرههای پیشنهادی ذیل ماده 34:
1-«تسهیلات مربوط به مؤسسات موضوع این ماده توسط سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارتین علوم و بهداشت، بر اساس شاخصهای عملکردی عینی و شفاف نظیر کیفیت آموزشی، دستاوردهای پژوهشی و میزان فعالیت در رشتههای راهبردی و اولویتهای ملی، مستقیماً به مؤسسات واجد شرایط تخصیص مییابد. همچنین اعتبارات حمایتی از دانشجویان از طریق صندوق رفاه دانشجویی تخصیص مییابد که این صندوقها موظفاند حداقل ۳۰ درصد از اعتبارات مذکور را به دانشجویان کمدرآمد و دانشجویان بومی مناطق محروم اختصاص دهند. وزارتین علوم و بهداشت موظفاند فهرست رشتهها و حوزههای راهبردی و اولویتهای ملی موضوع این تبصره را به طور سالانه اعلام عمومی نمایند و نیز سازِکارهای لازم برای شناسایی دانشجویان نیازمند حمایت را بر اساس اطلاعات دریافتی از دانشگاهها تدوین و به مؤسسات جهت اجرا ابلاغ کنند.»
2- «موسسات دریافتکننده اعتبارات موضوع این ماده، موظف به رعایت استانداردهای آموزشی مصوب وزارتین علوم و بهداشت هستند و باید اطلاعات دقیق و بهروز در خصوص موارد زیر را ارائه دهند: اطلاعات مالی، آموزشی، نیروی انسانی، دانشجویان و پروژههای پژوهشی. در صورت عدم رعایت استانداردها یا عدم ارائه اطلاعات، موسسه از دریافت اعتبارات محروم خواهد شد.»
3- «به منظور نظارت بر تخصیص و استفاده از اعتبارات موضوع این ماده، کمیتههایی تحت عنوان «کمیته نظارت بر تخصیص اعتبارات آموزش عالی غیردولتی» در وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تشکیل میشود. این کمیتهها موظفند عملکرد موسسات غیردولتی تحت پوشش خود و نحوه تخصیص اعتبارات را بهصورت دورهای بررسی و گزارش کنند. ترکیب اعضای هر کمیته شامل نمایندگان بخشهای زیر خواهد بود:
نماینده وزارت علوم یا وزارت بهداشت (بسته به حوزه تحت پوشش)
نماینده سازمان برنامه و بودجه کشور
نماینده دانشگاههای غیردولتی (شامل دانشگاه آزاد اسلامی و موسسات غیرانتفاعی)
همچنین، وزارتین علوم و بهداشت موظفاند سامانهای الکترونیکی برای ردیابی و نظارت بر تخصیص و استفاده از اعتبارات موضوع این ماده را زیرنظر کمیته موضوع این تبصره ایجاد کنند. این سامانه باید امکان دسترسی عمومی به اطلاعات مربوط به تخصیص اعتبارات و عملکرد موسسات را فراهم نمایند». کمیته نطارتی فوقالذکر موظف است گزارش اجرای این ماده قانونی را به صورت سالانه به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید.»
پیشنهادهای فوق با هدف افزایش شفافیت، بهبود کیفیت آموزشی و انطباق با نیازهای ملی طراحی شدهاند تا حمایت از بخش غیردولتی آموزش عالی در چارچوبی کارآمد، عادلانه و همسو با اهداف کلان کشور صورت پذیرد.
نظام آموزش عالی کشور، متشکل از دانشگاهها و مؤسسات دولتی و غیردولتی، نقشی اساسی در تربیت نیروی انسانی متخصص و تحقق اهداف توسعهای کشور ایفا میکند. بخش غیردولتی آموزش عالی با پذیرش حدود ۱.۳۸ میلیون دانشجو در سال تحصیلی ۱۳۹۹-۱۴۰۰، معادل بیش از ۴۶ درصد کل دانشجویان کشور، سهم قابلتوجهی در گسترش دسترسی به آموزش عالی دارد. این مؤسسات با بهرهمندی از اعضای هیئت علمی و زیرساختهای پژوهشی و آزمایشگاهی، در تولید علم و فناوری مشارکت دارند. برای مثال، در سال ۲۰۲۳، زیرنظامهای غیردولتی ۱۱,۲۰۷ مقاله علمی منتشر کردند که ۱۴.۵ درصد از کل تولیدات علمی کشور را تشکیل میدهد. در این سال، سهم وزارت علوم ۳۷,۸۶۹ مقاله (۴۹ درصد) و وزارت بهداشت ۲۷,۵۹۷ مقاله (۳۵.۷ درصد) بوده است (شکل ۱).
شکل 1. نمودار سهم زیرنظامهای آموزش عالی تولید مستندات علمی کشور در مراجع بین المللی (وزارت عتف، وزارت بهداشت و دانشگاه آزاد اسلامی) (تعداد)[2]
بر این اساس، حمایت از بخش غیردولتی آموزش عالی به دلایل متعددی ضرورت مییابد، چرا که اولاً این بخش با پذیرش بخش عمدهای از دانشجویان، بار مالی دولت را در تأمین آموزش عالی کاهش میدهد. همچنین، با مشارکت در تولید علم و توسعه فناوری، ظرفیت کشور برای دستیابی به خودکفایی علمی را تقویت میکند و نیز با تنوع در ارائه برنامههای آموزشی و پژوهشی، بهویژه در رشتههای مورد نیاز بازار کار و مناطق محروم، میتواند برای رفع نیازهای ملی و منطقهای کمکرسان باشد. این نقشها نشاندهنده اهمیت حمایت هدفمند از زیرنظامهای غیردولتی برای پیشبرد توسعه کشور و تحقق مأموریتهای نظام آموزش عالی است.
حمایت دولت از آموزش عالی، ریشه در اصول قانون اساسی، بهویژه اصل سیام دارد که بر مکلف بودن دولت به تأمین آموزش عالی رایگان تا سرحد خودکفایی تأکید میکند. این اصل البته هرگز حمایت از بخش غیردولتی را نفی نکرده و منعی برای آن ایجاد نکرده است. در راستای این تکلیف قانونی و لزوم منطقی نمودن حجم و اندازه دولت، کاهش تدریجی اعتبارات هزینهای و بهبود ارائه خدمات به مردم و جلب مشارکت بخش غیردولتی و توسعه اشتغال، قوانین دیگری نیز تدوین شدهاند. از جمله، ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، دستگاههای اجرایی را مجاز دانسته تا خدمات اجتماعی، فرهنگی، خدماتی و رفاهی را از طریق اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی به سه روش خرید خدمات، مشارکت یا واگذاری مدیریت به بخش غیردولتی ارائه دهند. این ماده به دولت اجازه میدهد از طریق پرداخت هزینه سرانه خدمات، نسبت به خرید خدمات و ارائه آن به مردم طبق شرایط دولتی اقدام نماید. همچنین، بند 4 ماده 105 قانون برنامه هفتم پیشرفت بر توسعه کمی خدمات دستگاههای اجرایی از طریق خرید خدمات از بخش غیردولتی با پرداخت هزینهها متناسب با قیمت تمامشده خدمات مشابه تأکید دارد و ارائه خدمات جاری را نیز به صورت تدریجی از همین روش ممکن میسازد.
مستفاد از این قوانین، دولت میبایست به سمت رویکردی جامعتر و هدفمندتر در حمایت از آموزش عالی حرکت کند که تنها شامل حمایت مستقیم از دانشجو نباشد، بلکه به حمایت راهبردی و مستقیم از مؤسسات (زیرنظامها) نیز معطوف گردد. با این حال، در حال حاضر، ماده «34» قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1)، مصوب 1384، امکان بهرهمندی دانشجویان مؤسسات غیردولتی از امکانات یارانهای مشابه دانشجویان دولتی را فراهم کرده است. همچنین، بند «2» تبصره «7» ماده (1) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، مصوب 1396، به دولت اجازه داده تا برای حمایت از دانشجویان دانشگاههای دولتی، آزاد اسلامی، علمی-کاربردی، پیام نور، فنی و حرفهای و مؤسسات غیردولتی دارای مجوز از وزارتین علوم یا بهداشت، تسهیلات اعتباری برای وامهای بلندمدت قرضالحسنه از طریق صندوق رفاه دانشجویان یا سایر نهادهای ذیربط اختصاص دهد. این رویکردها نشاندهنده پذیرش نقش مؤثر بخش غیردولتی در توسعه آموزش عالی کشور است.
بنابراین چارچوب قانونی و سیاستی فعلی کشور در حوزههای حمایتی آموزش عالی، عمدتاً بر رویکرد حمایت از دانشجو متمرکز بوده و در حوزه حمایت راهبردی از مؤسسات دچار ضعف و خلاء است. علاوه بر آن، ضعفهایی نظیر محدودیت دامنه شمول حمایتها، فقدان شفافیت در تخصیص اعتبارات، عدم حمایت هدفمند از دانشجویان کمدرآمد و کمتوجهی به کیفیت آموزشی و نیازهای ملی در فرآیند تخصیص حمایتها، اثربخشی این حمایتها را نیز دچار چالش کرده و تأمین منافع دولت و حاکمیت را با تردید مواجه میسازد. این گزارش استدلال میکند که بدون تقویت رویکرد دوم (حمایت از مؤسسات) و اصلاح قوانین موجود، بهویژه ماده «34»، اهدافی چون ارتقای کیفیت، انطباق با نیازهای ملی و تحقق کامل عدالت آموزشی، دستیافتنی نخواهد بود. این نوع حمایت، که میتواند در قالب سرانه آموزشی، خرید خدمات، گرنتهای توسعهای و اعتبارات پژوهشی تخصیص یابد، ابزار اصلی دولت برای جهتدهی به نظام آموزش عالی و تضمین منافع ملی است.
با در نظر گرفتن این مواد قانونی و با رویکرد عدالتمحوری، کارآمدی، هدفمندی، نتیجهگرایی و کیفیت، ضروری است که حمایت از آموزش عالی از قالب صرفاً دانشجومحور خارج شده و شامل حمایت از مؤسسات نیز باشد. نکته حائز اهمیت این است که این چارچوب جدید باید شامل دانشگاههای دولتی نیز بشود، به طوری که هر مؤسسه آموزش عالی، اعم از دولتی یا خصوصی که بتواند نیازهای جامعه را برطرف کند، مشمول این ضوابط جدید قرار گیرد. در حوزه بخش خصوصی، ماده 34 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیازمند اصلاح است تا بتواند این رویکردهای نوین را پوشش دهد.
دراین خصوص، پرواضح است که تخصیص اعتبارات عمومی به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی باید با ملاحظات دقیقی همراه باشد تا اطمینان حاصل شود که این منابع در راستای منافع ملی و اهداف کلان کشور هزینه میشوند. این ملاحظات شامل موارد زیر است:
بر این اساس، این پژوهش با هدف بررسی ملاحظات تخصیص اعتبارات عمومی به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی، به تحلیل زمینهها، چالشهای موجود و ارائه راهکارهای بهینه برای ارتقای این فرآیند میپردازد. در این راستا، پژوهش حاضر تلاش میکند تا با بررسی قوانین و مقررات موجود، تحلیل تجربیات گذشته و شناسایی نقاط قوت و ضعف نظام فعلی، چارچوبی جامع برای تخصیص اعتبارات عمومی به بخش غیردولتی ارائه دهد، به گونهای که ضمن حمایت از توسعه کیفی و کمی آموزش عالی غیردولتی، منافع ملی و اهداف کلان کشور را نیز تأمین کند.
بهطور مشخص، این پژوهش به دنبال پاسخ به این پرسشهاست:
نتایج این پژوهش میتواند به سیاستگذاران و تصمیمگیران کمک کند تا با اتخاذ رویکردی هدفمند و مبتنی بر شواهد، از هدر رفت منابع عمومی جلوگیری کرده و در عین حال، زمینه را برای توسعه و پیشرفت دائمی و متوازن آموزش عالی کشور فراهم کنند. در نهایت، این مطالعه میتواند مبنایی برای تدوین قوانین و مقررات جدید یا اصلاح قوانین موجود باشد تا حمایت از بخش غیردولتی آموزش عالی در چارچوبی شفاف، عادلانه و کارآمد صورت پذیرد.
در این پژوهش، با هدف بررسی ملاحظات بهرهمندی زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی از اعتبارات بخش عمومی، از روشهای ترکیبی (کمی و کیفی) استفاده شده است. در این راستا، ابتدا تجربیات بینالمللی کشورهایی مانند ایالات متحده، آلمان، ژاپن و چین در زمینه حمایت از آموزش عالی غیردولتی بررسی شد. در ادامه، متن قانون اساسی مورد بررسی قرار گرفت. همچنین، قوانین و مقررات مرتبط، از جمله قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تحلیل شدند. در ادامه، دادههای آماری مربوط به حمایتهای مالی دولت از زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی، شامل میزان اعتبارات اختصاصیافته و نحوه توزیع منابع، از منابع رسمی مانند گزارشهای بودجه، آمارهای وزارت علوم و سایر نهادهای مرتبط گردآوری و تحلیل شدند. علاوه بر این، در مرحله بعد، تنظیمگری بهعنوان چارچوبی برای تحلیل و بهبود نظام تخصیص اعتبارات عمومی به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی مورد استفاده قرار گرفت و در نهایت، دادههای گردآوریشده از اسناد، قوانین و گزارشها بهصورت کمی و کیفی تحلیل شده و یافتهها در قالب پیشنهادهای سیاستی مشخص ارائه شدند.
3.بررسی تجربیات دولتها در حمایت از آموزش عالی غیردولتی
آموزش عالی به عنوان یکی از ارکان اصلی توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشورها، همواره مورد توجه سیاستگذاران و برنامهریزان بوده است. در این میان، نقش بخش غیردولتی در توسعه آموزش عالی در کشورهای مختلف اهمیت ویژهای پیدا کرده است. بررسی تجربیات بینالمللی در این زمینه نشان میدهد که کشورهای مختلف با توجه به ساختار اقتصادی، فرهنگی و سیاسی خود، رویکردهای متفاوتی را در حمایت مالی از آموزش عالی غیردولتی اتخاذ کردهاند. برای مثال، در ایالات متحده آمریکا، که همواره در رتبهبندیهای جهانی مانند QS و Times به دلیل کیفیت بالای آموزشی و پژوهشهای پیشرفته در جایگاههای برتر قرار دارد، نظام آموزش عالی به شدت مبتنی بر قاعده شهریههای بالا و یارانههای زیاد است. در این کشور، آموزش عالی غیردولتی نقش بسیار پررنگی ایفا میکند و بخش عمدهای از دانشگاههای مطرح، خصوصی هستند. دولت فدرال و دولتهای ایالتی از طریق رویکردی چندوجهی، هم از مؤسسات غیردولتی و هم از دانشجویانشان حمایت میکنند. این حمایت از طریق گرنتها و قراردادهای تحقیقاتی قابل توجه (مانند کمکهای بنیاد ملی علوم و مؤسسه ملی سلامت) به دانشگاهها و مراکز تحقیقاتی غیردولتی صورت میگیرد که بخش مهمی از بودجه پژوهشی آنها را تأمین کرده و به ارتقای کیفیت و اعتبارشان کمک میکند. همچنین، بسیاری از دانشگاههای غیرانتفاعی از معافیتهای مالیاتی بهرهمند هستند که امکان صرف منابع بیشتری را برای اهداف آموزشی و پژوهشی فراهم میآورد. در بعد حمایت از دانشجو نیز، دولت از طریق کمکهای مالی مبتنی بر نیاز و شایستگی (مانند وامهای دانشجویی، کمکهای بلاعوض و بورسیههای تحصیلی) به افزایش دسترسی به آموزش عالی کمک میکند. این رویکرد باعث شده است که بخش خصوصی نقش پررنگی در آموزش عالی این کشور ایفا کرده و موسسات غیردولتی بتوانند با جذب دانشجویان بیشتر، منابع مالی خود را افزایش دهند [3].
در مقابل، در آلمان، که به دلیل ارائه آموزش رایگان یا کمهزینه یکی از مقاصد اصلی دانشجویان محسوب میشود، قاعده شهریه پایین و یارانه اندک حاکم است. سیستم آموزش عالی آلمان عمدتاً دولتی است و دانشگاههای عمومی بخش اعظم دانشجویان را پوشش میدهند؛ دولت عمده هزینههای آموزش عالی را از طریق بودجه عمومی تأمین میکند و شهریههای بسیار پایینی از دانشجویان دریافت میشود. با این حال، تعداد محدودی از دانشگاههای خصوصی نیز در سالهای اخیر رشد کردهاند. دولت آلمان، از طریق طرحهایی مانند بافوگ که یک نظام کمک مالی مبتنی بر نیاز است، به دانشجویان (اعم از دانشجویان دانشگاههای دولتی و خصوصی) کمک میکند تا هزینههای زندگی و تحصیل خود را تأمین کنند. این وامها و بورسیههای دولتی اگرچه مستقیماً به دانشجو اعطا میشوند، اما با افزایش دسترسی به آموزش عالی برای اقشار مختلف جامعه، به مؤسسات غیردولتی نیز در جذب دانشجویان بیشتر و توسعه خود کمک میکنند. این رویکرد باعث شده است که دسترسی به آموزش عالی در آلمان برای اقشار مختلف جامعه فراهم شود و مؤسسات غیردولتی نیز بتوانند به رشد و توسعه خود ادامه دهند [3].
در ژاپن، نیز که به دلیل همکاری نزدیک دانشگاهها با صنعت و تاکید بر پژوهشهای کاربردی، در رتبهبندیهای بینالمللی جایگاه بالایی دارد، قاعده شهریه بالا و یارانه اندک حاکم است. به طوری که در این کشور، دولت ژاپن، بیشترین نقش را به بخش خصوصی محول کرده و موسسات غیردولتی عمده هزینههای خود را از طریق شهریه تأمین میکنند. با این حال، دولت از طریق یارانههای محدود و حمایت از پژوهشها، به موسسات غیردولتی کمک میکند تا کیفیت آموزشی خود را حفظ کنند. این تجربه نشان میدهد که حتی در نظامهایی با یارانه اندک، دولت میتواند با حمایتهای هدفمند (مانند حمایت از پژوهش) به موسسات غیردولتی کمک کند [3].
درمجموع، بررسی تجربیات بینالمللی در زمینه حمایت از آموزش عالی غیردولتی نشان میدهد که کشورهای مختلف، با توجه به شرایط خاص خود، رویکردهای متنوعی را برای تخصیص اعتبارات عمومی به این بخش اتخاذ کردهاند. در برخی کشورها مانند ایالات متحده و ژاپن، بخش خصوصی نقش اصلی را در تأمین مالی آموزش عالی ایفا میکند و دولت از طریق حمایتهای مالی هدفمند (مانند بورسیهها، وامها و کمکهای بلاعوض) به افزایش دسترسی به آموزش عالی کمک میکند. در برخی کشورها مانند آلمان، دولت عمده هزینهها را تأمین میکند، اما با استفاده از نظامهای حمایتی مبتنی بر نیاز، به دانشجویان کمدرآمد کمک میکند تا از فرصتهای آموزشی بهرهمند شوند. این تجربیات نشان میدهد که حمایتهای هدفمند از بخش غیردولتی، نهتنها به افزایش دسترسی و کیفیت آموزشی کمک میکند، بلکه میتواند بار مالی دولت را نیز کاهش دهد.
از سوی دیگر، تجربیات بینالمللی تأکید میکنند که حمایت از بخش غیردولتی باید با اهداف و نیازهای ملی همسو باشد. برای مثال، در چین، برنامههای ویژه مانند پروژههای ۲۱۱ و ۹۸۵ به دانشگاههای برتر کمک میکند تا در راستای اولویتهای ملی فعالیت کنند. [4]این رویکردها نشان میدهد که حمایتهای مالی باید بهگونهای طراحی شوند که ضمن حفظ کیفیت آموزشی، فعالیتهای موسسات غیردولتی را با نیازهای کلان کشور همسو کنند. علاوه بر این، حمایتهای مبتنی بر شاخصهای عملکردی (مانند کیفیت آموزشی، پژوهش و انطباق با نیازهای ملی) میتواند به بهبود اثربخشی تخصیص اعتبارات عمومی منجر شود. همچنین مطالعه دیگری [5] نشان داده که عنصر مشترک در قوانین اساسی کشورها، حمایت هدفمند و عادلانه دولت از آموزش عالی است. به عنوان مثال در قانون اساسی ایتالیا دولت حامی افراد با استعدادی است که توان مالی کافی برای مدارج علمی ندارند. یا در قانون اساسی اسپانیا دولت ملزم به هدایت آموزش علوم و تحقیقات در مسیر منافع عمومی است و نیز در متن قوانین اساسی کشورهای مورد مطالعه، دولتی یا غیردولتی بودن ارائه آموزش عالی، به صراحت بیان نشده، اما بیش ازآنکه سیطره دولت برآموزش عالی آشکار باشد، دولت به عنوان یک تنظیمگر و تسهیلگر فرض شده و نیز میزان حمایت دولت از رشتههای دانشگاهی مختلف یکسان نیست. در واقع دولت مسئول تنظیم شرایط و ضوابط حاکم بر این مقوله و نظارت بر رعایت آن را برعهده دارد.
با بهرهگیری از این تجربیات، ضرورت دارد که در ایران نیز سازِکارهای شفاف و هدفمندی برای تخصیص اعتبارات عمومی به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی ایجاد شود تا ضمن حمایت عادلانه از توسعه این بخش، اهداف ملی و نیازهای راهبردی کشور نیز تأمین شوند.
4. تحلیل چارچوبهای قانونی مرتبط
این بخش از گزارش با هدف تبیین چارچوب قانونی حاکم بر موضوع، به بررسی اسناد و قوانین بالادستی مرتبط با حمایت از زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی میپردازد. در این راستا، قوانین و اسناد کشور به عنوان مبانی حقوقی و سیاستی برای حمایت هدفمند از موسسات غیردولتی مورد تحلیل قرار میگیرند. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به ویژه اصل سیام، ضمن تأکید بر وظیفه دولت در تأمین آموزشعالی رایگان تا سرحد خودکفایی، حمایت از بخش غیردولتی در حوزه آموزش عالی را رد نکرده است. این اصل میتواند بهعنوان مبنای قانونی برای حمایت هدفمند از موسسات غیردولتی در راستای تحقق اهداف توسعهای کشور مورد توجه قرار گیرد. همچنین، برخی قوانین موضوعه نیز چارچوبهای کلی برای نحوه تأمین مالی و تخصیص اعتبارات در بخشهای مختلف، از جمله آموزش عالی، تعیین کردهاند. برای مثال، ماده «34» قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(1)، مصوب 1384 سازِکاری کلّی برای تخصیص اعتبارات عمومی به بخشهای غیردولتی پیشبینی کردهاند. بررسی دقیق این قوانین مرتبط با موضوع پژوهش، میتواند به شناسایی ظرفیتها و محدودیتهای قانونی موجود کمک کند.
4-1. ظرفیتهای قانون اساسی در حمایت از زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به عنوان سند بالادستی و میثاق ملی، چارچوبی بنیادین برای سیاستگذاریهای حوزه آموزش عالی تعیین میکند. این قانون، ضمن تأکید قاطع بر تعهد دولت به فراهمآوری آموزش رایگان در سطوح مختلف، از جمله گسترش تحصیلات عالی (اصل سیام)، ظرفیتهایی را برای حضور و مشارکت سایر بخشها در راستای تحقق اهداف توسعهای کشور نیز پیشبینی کرده است. این تحلیل به بررسی این ظرفیتهای حقوقی در قانون اساسی برای حمایت هدفمند از مؤسسات آموزش عالی غیردولتی میپردازد. اگرچه حمایت مالی صریح از این موسسات در قانون اساسی ذکر نشده، اما اصول مختلف مبنای حقوقی لازم برای چنین حمایتهایی را فراهم میکنند.
در این زمینه، اصل چهل و چهارم قانون اساسی با شناسایی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران متشکل از سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی و تأکید بر نقش هر یک، مجوز حضور و فعالیت بخش غیردولتی در عرصههای مختلف، از جمله آموزش عالی را صادر میکند و به این ترتیب، موجودیت این مؤسسات را به رسمیت میشناسد.
فراتر از صرف به رسمیت شناختن، اصول دیگری نیز اهدافی را ترسیم میکنند که حمایت هدفمند از مؤسسات غیردولتی میتواند در مسیر تحقق آنها موثر باشد. برای مثال، اصل سوم که بر «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه» تأکید دارد، چارچوبی برای دسترسی عادلانهتر به آموزش عالی فراهم میآورد. در حالی که وظیفه اصلی بر عهده دولت است (اصل سیام)؛ سیاستهای حمایتی هدفمند از مؤسسات غیردولتی در مناطق کمتر برخوردار یا کمک به دانشجویان کمبضاعت برای تحصیل در این موسسات، میتواند به کاهش نابرابریهای آموزشی و تحقق عدالت مورد نظر این اصل کمک کند.
همچنین، اصل چهل و سوم قانون اساسی با تأکید بر «تأمین استقلال اقتصادی» و «تأمین نیازهای اساسی جامعه» و ضرورت تربیت نیروی انسانی ماهر متناسب با احتیاج، اهمیت انطباق آموزش عالی با نیازهای واقعی کشور را برجسته میسازد. حمایت مالی هدفمند از مؤسسات آموزش عالی غیردولتی که در رشتههای تحصیلی یا حوزههای پژوهشی راهبردی و مورد نیاز کشور فعالیت میکنند یا به تولید دانش و فناوری کمک میکنند، میتواند در راستای اهداف این اصل توجیه شود، مشروط بر اینکه این حمایتها در چارچوبی شفاف و مبتنی بر ارزیابی صورت پذیرند تا به ارتقاء کیفیت و کارایی منجر شوند.
با توجه به تحلیل اصول ذکر شده، از جمله اصول ۴۴، ۳۰، ۳ و ۴۳، مشخص میگردد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ظرفیتهای حقوقی لازم و توجیهات سیاستی کافی برای حمایت هدفمند از مؤسسات آموزش عالی غیردولتی را داراست.
4-2. ظرفیتها و چالشهای ماده 34قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1)
متن ماده «34»: «کلیه دانشجویان دانشگاههای غیرانتفاعی - غیردولتی که از طریق کنکور سراسری پذیرفته میشوند، دانشجویان دورههای شبانه و دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی از امکانات یارانهای نظیر دانشجویان دانشگاههای دولتی بهرهمند میگردند».
این ماده نشاندهنده ظرفیت قانونی دولت برای تخصیص اعتبارات عمومی به بخش غیردولتی و ارائه امکانات یارانهای را داراست. با این حال، نحوه تخصیص این اعتبارات در عمل جالب توجه است؛ در حال حاضر، این منابع با اولویت ثبتنام دانشجویان در سایت صندوق رفاه دانشجویان توزیع میشود و این فرآیند تا زمان اتمام بودجه صندوق ادامه مییابد. این سازِکار، البته با بند دوم تبصره «7» ماده «1» قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور (مصوب ۱396/۰۱/۱۶) ارتباطی معنادار دارد. بند مذکور بیان میدارد: «به دولت اجازه داده میشود به منظور حمایت از دانشجویان دانشگاههای دولتی، آزاد اسلامی، علمی-کاربردی و پیام نور و دانشگاههای فنی و حرفهای و مؤسسات آموزش عالی غیردولتی که دارای مجوز از وزارتخانههای علوم، تحقیقات و فناوری یا بهداشت، درمان و آموزش پزشکی میباشند، تسهیلات اعتباری در اختیار صندوق رفاه دانشجویان و یا سایر نهادهای ذیربط برای پرداخت وام بلندمدت قرضالحسنه به دانشجویان قرار دهد». آنچه روشن است اینکه این بند دامنه شمول حمایتها را گستردهتر از ماده «34» تعریف کرده و نیز به صراحت به تسهیلات اعتباری برای وامهای بلندمدت اشاره دارد، در حالی که ماده «34» به امکانات یارانهای کلیتر و بدون ذکر مصادیق مشخص محدود شده است. این موضوع البته میتواند نشاندهنده ظرفیت تکمیلی بند دوم تبصره ۷ برای تقویت حمایتها از زیرنظامهای غیردولتی باشد. با این حال، بررسی دقیقتر ماده «34» نشان میدهد که چالشها و کاستیهایی در این ماده قانونی وجود دارد که میتواند اثربخشی آن را تحت تأثیر قرار دهد. این چالشها عبارتند از:
5. وضعیت فعلی حمایت مالی دولت از زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی
بر اساس گزارشهای موجود، صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم در سال ۱۴۰۲ حدود ۱۷۴ میلیارد تومان تسهیلات به دانشجویان دانشگاههای مختلف پرداخت کرده است. از این مبلغ، ۶۱ میلیارد تومان به دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی و ۳۷ میلیارد تومان به دانشجویان دانشگاههای غیرانتفاعی اختصاص یافته است. این ارقام نشان میدهد که سهم دانشجویان غیردولتی از تسهیلات صندوق رفاه دانشجویان قابل توجه است. از سوی دیگر، صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت در سال ۱۴۰۲ حدود ۳۴۳ میلیارد تومان تسهیلات به ۷۰ هزار دانشجو پرداخت کرده است. در این میان، دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی ۳۱ میلیارد تومان وام شهریه دریافت کردهاند. [6] با این حال، این ارقام همچنان با نیازهای واقعی دانشجویان فاصله دارد. بهویژه آنکه منابع اعتباری صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم تنها برای ۷ درصد از حدود ۳ میلیون دانشجوی تحت پوشش این وزارتخانه کفایت میکند، که این موضوع شامل دانشجویان غیردولتی نیز میشود. همچنین، منابع صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت نیز تنها برای ۳۶ درصد از دانشجویان کافی است، که نشاندهنده محدودیتهای موجود در تخصیص اعتبارات به دانشجویان غیردولتی است [7].
در مجموع، بررسی وضعیت فعلی حمایت مالی دولت از زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی نشان میدهد که اگرچه تخصیص اعتبارات به این بخش صورت گرفته و درصد قابل توجهی از کل منابع به آن اختصاص یافته است، اما این میزان با نیازهای واقعی دانشجویان غیردولتی فاصله دارد. علاوه بر این، این حمایتها محدود به پذیرش دانشجویان از طریق کنکور سراسری شدهاند، شاخصهای کیفی در تخصیص اعتبارات لحاظ نشدهاند، از دانشجویان کمدرآمد حمایت ویژهای به عمل نمیآید و سازِکار شفافی برای انطباق با نیازهای ملی وجود ندارد. بنابراین، ضرورت دارد که سازِکارهای تخصیص اعتبارات به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی بازنگری شده و با نیازهای این بخش همسو شود. این بازنگری باید به گونهای باشد که علاوه بر افزایش کارایی، اصول عدالت آموزشی و شفافیت را نیز بهطور کامل رعایت کند.
6.ضرورت اصلاح قانون از دریچه مولفههای مرتبط با تنظیمگری
با توجه به چالشهای مطرح شده در بخشهای قبل، ضرورت اصلاح ماده «34» و ایجاد سازِکارهای نظارتی مؤثر بیش از پیش احساس میشود. تنظیمگری به عنوان یک چارچوب نظارتی و سیاستی، میتواند به بهبود تخصیص اعتبارات عمومی کمک کند. این رویکرد با ایجاد شفافیت، تضمین کیفیت آموزشی، انطباق با نیازهای ملی و حمایت از دانشجویان کمدرآمد، میتواند اطمینان حاصل کند که اعتبارات عمومی بهصورت کارآمدتر و عادلانهتر هزینه شده و منافع ملی تأمین میشود. بر همیناساس و در بخش توصیههای سیاستی، پیشنهادهای مشخصی برای اصلاح ماده «34» و ایجاد سازِکارهای نظارتی ارائه شده است. این پیشنهادها بر پایه اصول تنظیمگری طراحی شدهاند که هدف آنها، بهبود نظام تخصیص اعتبارات عمومی به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی است.
تنظیمگری به مجموعهای از قوانین، استانداردها و سازِکارهای نظارتی اشاره دارد که توسط دولت یا نهادهای مستقل برای هدایت، کنترل و بهبود عملکرد بخشهای مختلف جامعه طراحی و اجرا شده[8] و به عنوان یکی از ابزارهای کلیدی در سیاستگذاری عمومی، نقش مهمی در ایجاد تعادل بین منافع عمومی و خصوصی، تضمین کیفیت خدمات و جلوگیری از شکستهای بازار ایفا میکند. این مفهوم در حوزههای مختلفی از جمله اقتصاد، محیط زیست، سلامت و آموزش کاربرد دارد و هدف نهایی آن، بهبود رفاه اجتماعی و تحقق اهداف توسعهای است [9]. این مفهوم، در طول دهههای اخیر، به عنوان یک رویکرد مؤثر برای مدیریت منابع عمومی و افزایش پاسخگویی نهادها مورد توجه قرار گرفته است. تنظیمگری نه تنها به دولتها کمک میکند تا از سوءاستفاده از منابع عمومی جلوگیری کنند، بلکه زمینه را برای مشارکت فعال بخشهای غیردولتی در تأمین خدمات عمومی را نیز فراهم میکند[10] که البته در حوزههای مختلف، به شکلهای متفاوتی ظاهر میشود. برای مثال، در حوزه محیط زیست، به منظور کاهش آلودگی و حفظ منابع طبیعی اعمال میشود [11] در حوزه سلامت، برای تضمین کیفیت خدمات درمانی و دارویی مورد استفاده قرار میگیرد [12] . در حوزه آموزش نیز، به عنوان ابزاری برای بهبود کیفیت آموزشی، افزایش شفافیت و تضمین استفاده بهینه از منابع عمومی کاربرد دارد[13] .
در حوزه آموزش عالی نیز، تنظیمگری میتواند به عنوان مکانیزمی برای بهبود کیفیت آموزشی، افزایش دسترسی به آموزش و تضمین انطباق فعالیتهای آموزشی با نیازهای ملی و جهانی مورد استفاده قرار میگیرد. با گسترش بخش غیردولتی در آموزش عالی، تنظیمگری نقش کلیدی در ایجاد تعادل بین مسئولیتهای دولتی و مشارکت بخش خصوصی ایفا میکند.
یکی از کارکردهای تنظیمگری در این حوزه را ایجاد چارچوبهای نظارتی برای تخصیص منابع عمومی میتوان دانست که میتواند با تعیین استانداردهای عملکردی، الزام به گزارشدهی و نظارت بر نحوه استفاده از منابع، اطمینان حاصل کند که اعتبارات عمومی بهصورت کارآمد و عادلانه هزینه میشوند [14] بهویژه در بخش آموزش عالی غیردولتی، میتواند به عنوان مکانیزمی برای تضمین کیفیت آموزشی، انطباق با نیازهای ملی و جلوگیری از سوءاستفاده از منابع عمومی عمل کند.
بر این اساس، در این گزارش از چارچوب مذکور برای بررسی و بهبود تخصیص اعتبارات عمومی به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی استفاده میشود. این رویکرد به سیاستگذاران کمک میکند تا با ایجاد سازِکارهای شفاف و نظارتی، از هدررفت منابع جلوگیری کرده و کیفیت آموزشی را ارتقا دهند. در عین حال، میتواند به ایجاد تعادل بین مسئولیتهای دولتی و مشارکت بخش غیردولتی در راستای تحقق اهداف توسعهای کشور کمک کند.
برای تحقق این اهداف، توجه به مولفههای کلیدی تنظیمگرانه ضروری است. این مولفهها میتوانند شفافیت در فرآیندهای تصمیمگیری و تخصیص منابع، پاسخگویی نهادهای ذیربط، کارآمدی سازِکارهای نظارتی، سازگاری با نیازهای ملی و انعطافپذیری در تطبیق با تغییرات محیطی باشند. اصلاح ماده «34» قانون الحاق(1) و طراحی یک نظام تنظیمگری مناسب برای تخصیص اعتبارات عمومی در آموزش عالی غیردولتی، نیازمند درنظر گرفتن این مولفههاست تا بتواند علاوه بر بهبود اثربخشی و کارایی سیاستهای حمایتی، زمینه ارتقای کیفیت آموزشی، هدایت منابع به اولویتهای ملی و تقویت نقش تنظیمگری دولت در این حوزه را فراهم کند.
6-1 . بررسی و تحلیل اصلاحات مورد نیاز
با توجه به بررسیهای انجامشده در این گزارش، از جمله تحلیل چالشهای موجود در تخصیص اعتبارات عمومی به زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی، بررسی تجربیات بینالمللی و ضرورتهای شناساییشده، نیاز به اصلاح ماده «34» قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت بیش از پیش احساس میشود. براین اساس و بهمنظور ایجاد یک نظام حمایتی کارآمد که منافع ملی را تأمین کند، اصلاحات در عین حمایت از دانشجویان، باید به سمت ایجاد سازِکاری برای حمایت مستقیم و راهبردی از موسسات حرکت کنند. لذا پیشنهادهای زیر با هدف افزایش شفافیت، بهبود کیفیت آموزشی، انطباق با نیازهای ملی و حمایت از دانشجویان کمدرآمد و مناطق محروم و بر پایه اصول تنظیمگری طراحی شدهاند تا نظام تخصیص اعتبارات را کارآمدتر، عادلانهتر و همسو با اهداف توسعهای کشور کنند.
پیشنهادهای ارائهشده در این بخش شامل اصلاح متن ماده «34» و افزودن چهار تبصره جدید است که هر یک به جنبههای خاصی از تخصیص اعتبارات عمومی میپردازند.
پیشنهاد اول: اصلاح متن ماده «34»:
مقدمه توجیهی:
متن فعلی ماده، تنها دانشجو را مخاطب قرار میدهد. برای ایجاد بستر قانونی لازم جهت حمایت از موسسات و تعریف تکالیف متقابل، خود ماده باید اصلاح شود. اصلاحیه پیشنهادی، ضمن به رسمیت شناختن هر دو وجه حمایتی (از دانشجو و از موسسه)، زمینه را برای تبصرههای اجرایی فراهم میکند.
بنابراین پیشنهاد میشود متن ماده 34 بدین شکل اصلاح شود:
«به منظور ارتقای کیفیت، تحقق عدالت آموزشی و همسویی با نیازهای ملی، دولت موظف است از دانشجویان و موسسات آموزش عالی غیردولتی-غیرانتفاعی، دانشگاه آزاد اسلامی و موسسات دارای مجوز از مراجع ذیصلاح، مطابق با اصول و سازِکارهای مندرج در تبصرههای این ماده، حمایت به عمل آورد».
پیشنهاد دوم: افزودن تبصرههای پیشنهادی ذیل ماده «34»:
1. تبصره الحاقی پیشنهادی ۱:
مقدمه توجیهی:
تنظیمگری حمایتی مبتنی بر شفافیت و ارتقای عدالت: یکی از کارکردهای مهم تنظیمگری، تصحیح شکستهای بازار، ترمیم نابرابریهای اجتماعی و تخصیص هدفمند منابع بر اساس شفافیت و استانداردهای مشخص است. تخصیص اعتبارات به مؤسسات بر اساس شاخصهای عملکردی عینی و شفاف ضمن تقویت عملکرد مؤسسات، به توسعه ظرفیتهای علمی و فناوری کشور کمک میکند. همچنینتخصیص حداقلی از اعتبارات به دانشجویان کمدرآمد و مناطق محروم، نمونهای از تنظیمگری حمایتی است که به افزایش عدالت آموزشی و کاهش تبعیضهای ساختاری کمک میکند. دولت با تدوین و ابلاغ سازِکارهای مربوطه، نقش یک تنظیمگر فعال را ایفا میکند که نهتنها منابع را هدفمند تخصیص میدهد، بلکه دسترسی به فرصتهای آموزشی را برای گروههای کمتر برخوردار تسهیل میکند.
متن تبصره پیشنهادی:
1-«اعتبارات مربوط به مؤسسات موضوع این ماده توسط سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارتین علوم و بهداشت، بر اساس شاخصهای عملکردی عینی و شفاف نظیر کیفیت آموزشی، دستاوردهای پژوهشی و میزان فعالیت در رشتههای راهبردی و اولویتهای ملی، مستقیماً به مؤسسات واجد شرایط تخصیص مییابد. همچنین اعتبارات حمایتی از دانشجویان از طریق صندوق رفاه دانشجویی تخصیص مییابد که این صندوقها موظفاند حداقل ۳۰ درصد از اعتبارات مذکور را به دانشجویان کمدرآمد و دانشجویان مناطق محروم اختصاص دهند. وزارتین علوم و بهداشت موظفاند فهرست رشتهها و حوزههای راهبردی و اولویتهای ملی موضوع این تبصره را به طور سالانه اعلام عمومی نمایند و نیز سازِکارهای لازم برای شناسایی دانشجویان نیازمند حمایت را بر اساس اطلاعات دریافتی از دانشگاهها تدوین و به مؤسسات جهت اجرا ابلاغ کنند.»
2.تبصره الحاقی پیشنهادی 3:
مقدمه توجیهی:
تنظیمگری مبتنی بر استانداردگذاری و پایش کیفیت: یکی از وظایف کلیدی نهادهای تنظیمگر، تضمین کیفیت خدمات ارائهشده توسط بخش غیردولتی است. در این پیشنهاد، الزام دانشگاهها به رعایت استانداردهای آموزشی مصوب و ارائه اطلاعات دقیق درباره عملکرد خود، به دولت امکان میدهد که از کیفیت آموزشی در قبال منابع عمومی حمایت کند. این نوع تنظیمگری، نهتنها پاسخگویی را افزایش میدهد، بلکه از انحراف منابع عمومی به سمت مؤسساتی که کیفیت پایینی دارند جلوگیری میکند. همچنین، ایجاد مکانیزم محرومیت از دریافت اعتبارات برای مؤسسات فاقد استانداردهای لازم، ابزاری تنظیمگرانه برای ایجاد انگیزه در جهت ارتقای کیفیت است.
متن تبصره پیشنهادی:
«موسسات دریافتکننده اعتبارات موضوع این ماده، موظف به رعایت استانداردهای آموزشی مصوب وزارتین علوم و بهداشت هستند و باید اطلاعات دقیق و بهروز در خصوص موارد زیر را ارائه دهند: اطلاعات مالی، آموزشی، نیروی انسانی، دانشجویان و پروژههای پژوهشی. در صورت عدم رعایت استانداردها یا عدم ارائه اطلاعات، موسسه از دریافت اعتبارات محروم خواهد شد.»
3. تبصره الحاقی پیشنهادی 4:
مقدمه توجیهی:
تنظیمگری مبتنی بر نظارت و پاسخگویی: برای تضمین اجرای صحیح سیاستها و جلوگیری از انحراف منابع، وجود یک ساختار نظارتی شفاف و پاسخگو ضروری است. این تبصره با تشکیل «کمیته نظارت» و ایجاد «سامانه الکترونیکی»، این ساختار را بنیان مینهد. تعریف دقیق مسیر هزینه (واریز به حساب موسسه) و موارد مصرف مجاز، ضمن توانمندسازی موسسه، از استفاده سلیقهای منابع جلوگیری کرده و شفافیت را نیز تضمین میکند.
متن تبصره پیشنهادی:
«به منظور نظارت بر تخصیص و استفاده از اعتبارات موضوع این ماده، کمیتههایی تحت عنوان «کمیته نظارت بر تخصیص اعتبارات آموزش عالی غیردولتی» در وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تشکیل میشود. این کمیتهها موظفند عملکرد موسسات غیردولتی تحت پوشش خود و نحوه تخصیص اعتبارات را بهصورت دورهای بررسی و گزارش کنند. ترکیب اعضای هر کمیته شامل نمایندگان بخشهای زیر خواهد بود:
همچنین، وزارتین علوم و بهداشت موظفاند سامانهای الکترونیکی برای ردیابی و نظارت بر تخصیص و استفاده از اعتبارات موضوع این ماده را زیرنظر کمیته موضوع این تبصره ایجاد کنند. این سامانه باید امکان دسترسی عمومی به اطلاعات مربوط به تخصیص اعتبارات و عملکرد موسسات را فراهم نمایند». کمیته نطارتی فوقالذکر موظف است گزارش اجرای این ماده قانونی را به صورت سالانه به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید.»
بررسی وضعیت فعلی حمایت مالی دولت از زیرنظامهای غیردولتی آموزش عالی نشان میدهد که اگرچه تخصیص اعتبارات به این بخش صورت گرفته است، اما ظرفیت قانونی پیش بینی شده در این موضوع (ماده «34» قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(1)) که به حمایت از دانشجویان شاغل به تحصیل در دانشگاهها و موسسات آموزش عالی غیردولتی اختصاص یافته، دارای ضعفهایی است که اثربخشی این حمایتها را کاهش دادهاند. اولاً این چارچوب از یک ضعف بنیادین رنج میبرد: این قانون رویکردی صرفاً دانشجومحور دارد و فاقد ابزارهای لازم برای حمایت راهبردی و مستقیم از موسسات به منظور ارتقای کیفیت و همسویی با نیازهای ملی است. علاوهبر آن، محدودیت دامنه شمول حمایتها از دانشجویان، عدم شفافیت در تخصیص اعتبارات و عدم توجه به کیفیت آموزشی و نیازهای ملی از ضعفهای بارز سازِکار فعلی است. براین اساس، تکیه بر ادامه این مدل، اثربخشی منابع عمومی را کاهش داده و به سیاستگذار اجازه نمیدهد تا از ظرفیت عظیم بخش غیردولتی در جهت تحقق اهداف کلان کشور بهرهبرداری لازم را داشته باشد.
بر این اساس، پیشنهاد میشود:
الف) اصلاح ماده «34»:
«به منظور ارتقای کیفیت، تحقق عدالت آموزشی و همسویی با نیازهای ملی، دولت موظف است از دانشجویان و موسسات آموزش عالی غیردولتی، اعم از غیرانتفاعی، دانشگاه آزاد اسلامی و سایر موسسات دارای مجوز از مراجع ذیصلاح، مطابق با اصول و سازِکارهای مندرج در تبصرههای این ماده، حمایت به عمل آورد».
ب) الحاق تبصرههای پیشنهادی ذیل ماده 34:
1-«تسهیلات مربوط به مؤسسات موضوع این ماده توسط سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارتین علوم و بهداشت، بر اساس شاخصهای عملکردی عینی و شفاف نظیر کیفیت آموزشی، دستاوردهای پژوهشی و میزان فعالیت در رشتههای راهبردی و اولویتهای ملی، مستقیماً به مؤسسات واجد شرایط تخصیص مییابد. همچنین اعتبارات حمایتی از دانشجویان از طریق صندوق رفاه دانشجویی تخصیص مییابد که این صندوقها موظفاند حداقل ۳۰ درصد از اعتبارات مذکور را به دانشجویان کمدرآمد و دانشجویان بومی مناطق محروم اختصاص دهند. وزارتین علوم و بهداشت موظفاند فهرست رشتهها و حوزههای راهبردی و اولویتهای ملی موضوع این تبصره را به طور سالانه اعلام عمومی نمایند و نیز سازِکارهای لازم برای شناسایی دانشجویان نیازمند حمایت را بر اساس اطلاعات دریافتی از دانشگاهها تدوین و به مؤسسات جهت اجرا ابلاغ کنند.»
2- «موسسات دریافتکننده اعتبارات موضوع این ماده، موظف به رعایت استانداردهای آموزشی مصوب وزارتین علوم و بهداشت هستند و باید اطلاعات دقیق و بهروز در خصوص موارد زیر را ارائه دهند: اطلاعات مالی، آموزشی، نیروی انسانی، دانشجویان و پروژههای پژوهشی. در صورت عدم رعایت استانداردها یا عدم ارائه اطلاعات، موسسه از دریافت اعتبارات محروم خواهد شد.»
3- «به منظور نظارت بر تخصیص و استفاده از اعتبارات موضوع این ماده، کمیتههایی تحت عنوان «کمیته نظارت بر تخصیص اعتبارات آموزش عالی غیردولتی» در وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تشکیل میشود. این کمیتهها موظفند عملکرد موسسات غیردولتی تحت پوشش خود و نحوه تخصیص اعتبارات را بهصورت دورهای بررسی و گزارش کنند. ترکیب اعضای هر کمیته شامل نمایندگان بخشهای زیر خواهد بود:
همچنین، وزارتین علوم و بهداشت موظفاند سامانهای الکترونیکی برای ردیابی و نظارت بر تخصیص و استفاده از اعتبارات موضوع این ماده را زیرنظر کمیته موضوع این تبصره ایجاد کنند. این سامانه باید امکان دسترسی عمومی به اطلاعات مربوط به تخصیص اعتبارات و عملکرد موسسات را فراهم نمایند». کمیته نظارتی فوقالذکر موظف است گزارش اجرای این ماده قانونی را به صورت سالانه به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید.»