1.مقدمه

در دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی «طرح پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» به شماره ثبت 425 در مورخ 1400/06/24 با اصلاحاتی به تصویب مجلس رسید. این طرح در اجرای اصل (94) قانون اساسی، در مورخ 1400/06/29 به شورای نگهبان ارسال شد. شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، برخی از احکام این مصوبه را دارای ابهام و مغایر قانون اساسی یا سیاست‏های کلی نظام تشخیص داده و به مجلس جهت اصلاح اعاده کردند. در دوره یازدهم مجلس فرصت رفع این ایرادات و ابهامات فراهم نشد، تا اینکه این طرح، مجدد در مجلس دوازدهم با شماره ثبت 20 اعلام وصول و به «کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست» ارجاع شد. این کمیسیون پس از رسیدگی به این طرح و رفع ابهام‌ها و ایرادات مذکور، گزارش خود را به صحن مجلس تقدیم کرد. در مصوبه اولیه کمیسیون حذف ماده (11) این طرح مطرح شده بود. با عنایت به مخالفت مجلس با حذف این ماده، در اجرای ماده (153) قانون آیین‌نامه داخلی، صحن علنی مورخ 1404/02/24، با مصوبه کمیسیون مبنی‏ بر حذف ماده (11) مخالفت و جهت بررسی بیشتر و اصلاح، به کمیسیون عودت دادند. این کمیسیون در روز 1404/04/22 ماده ارجاعی را مورد بحث و بررسی قرار داد و اصلاحاتی را در متن تصویب کرد. در ادامه به تحلیل و بررسی این اصلاحات پرداخته خواهد شد. 

1. اظهارنظر کارشناسی

ایراد شورای نگهبان مربوط به ماده (11) به شرح زیر است[1]:

 شورای نگهبان نسبت به این ماده ابهام و ایراد تشخیص داده است. در بند نخست شورای نگهبان بیان کرده است که در این ماده، استقرار فعالیت‏های اقتصادی موردنظر در اراضی کشاورزی، مشروط به رعایت ضوابط زیست محیطی شده است در حالی که چارچوب این ضوابط مشخص نشده است. لذا این ماده ابهام دارد. هم‌چنین این ماده دایره شمول مصادیق فعالیت‏های مکمل یا وابسته به کشاورزی که جهت استقرار در اراضی کشاورزی نیاز به اخذ مجوز از کمیسیون تبصره (1) ماده (1) قانون حفظ کاربری ندارند و به‏ نوعی تغییر کاربری محسوب نمی‏شوند را توسعه داده است. بدین صورت که در ابتدای تبصره برخی از این فعالیت‌ها تصریح شده اما در انتها این مصادیق را تمثیل دانسته و با درج عبارت «و سایر نیازها و تولیدات بخش کشاورزی» خواسته اختیارات مجری را برای توسعه این فعالیت‏ها گسترش دهد. با توجه به اهمیت حفظ کاربری زمین‌های کشاورزی، شورای نگهبان عبارت «و سایر نیازها» را واجد ابهام تشخیص داده است. بند دوم اظهارنظر شورای نگهبان بیان می‌کند که ذیل این ماده بار مالی دارد و در این طرح، منبع آن تأمین نشده است. چرا که در ذیل ماده همه مزایای شهرک‌های دولتی به شهرک‌های کشاورزی و دامپروری غیردولتی تسری داده شده است. لذا با توجه به افزایش هزینه‌های عمومی و کاهش درامدهای دولت در نتیجه اجرای ماده (11)، این اصلاحیه با اصل 75 مغایرت دارد.

توضیح آنکه برای تأمین نظر شورای نگهبان، کمیسیون علاوه بر بازنویسی کلی این ماده، اصلاحاتی به شرح زیر انجام داده است:

1. چارچوب و ضوابط لازم برای استقرار فعالیت‌های مربوطه در زمین‌های کشاورزی در تبصره قید شده است. در کنار آن، وزیر جهاد کشاورزی مکلف شده است بر اساس این ضوابط، آیین‌نامه اجرایی این تبصره را تصویب نماید.
2. مصادیق حصری فعالیت‌های مربوطه برای استقرار در زمین‌های کشاورزی احصا شده و در این تبصره به آن تصریح شده است.
3. عبارت ذیل تبصره که دارای بار مالی شناخته شده بود، حذف شده است.

اصلاحات انجام‏ شده توسط کمیسیون رافع ایرادات شورای نگهبان به نظر می‌رسد. ولی مصوبه کمیسون کماکان با معدود ابهام‏هایی مواجه است، ازجمله اینکه چندین بار از عبارت‏هایی نظیر «واحدهای مذکور» و «واحدهای موضوع این تبصره» استفاده شده، ولی دقیقاً مشخص نیست چه فعالیت‏هایی مد نظر است. لذا این موضوع نیاز به شفاف‏ سازی دارد. البته با توجه به اهمیت، پیچیدگی و گستردگی ابعاد موضوع، صواب آن است که اصلاح تبصره «4» ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‏ها به صورت مبسوط در طرح یا لایحه‌ای مجزا انجام شود و پیشنهاد اولیه مرکز پژوهش‏های مجلس، حذف ماده (11) از متن «طرح پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» است. در صورتی‏که مجلس بر اصلاح تبصره مذکور در ماده (11) طرح حاضر اصرار دارد، ضروری است علاوه ‏بر اصلاحات انجام‌شده توسط کمیسیون، موارد ذیل‏ الذکر نیز مطمح نظر نمایندگان محترم قرار گیرد:

1. به جای تکرار چندباره عبارت «در کلیه اراضی زراعی-باغی»، در ابتدای متن تبصره «4»، عبارت «در اراضی زراعی-باغی» درج شود.
2. بعد از واژه «گلخانه‌ای» واژه «خاکی» اضافه شود.
3. عبارت «واحدهای مکمل کشاورزی مشتمل بر» به بعد از واژه «احداث» اضافه شده و هر جایی از مصوبه که عبارت «واحدهای مذکور» قید شده است با عبارت «واحدهای مکمل کشاورزی» جایگزین شود. همچنین در بند (الف) نیز به جای عبارت «واحدهای موضوع این تبصره»، عبارت «واحدهای مکمل کشاورزی» بکار برده شود.
4. عبارت «تأسیسات آبیاری نوین» جایگزین عبارت «تأسیسات آبیاری تحت فشار» شود.
5. عبارت «تأیید اداره‏ کل حفاظت محیط زیست استان و» به قبل از عبارت «موافقت سازمان جهاد کشاورزی استان» اضافه شود.
6. عبارت «امکان‌پذیر بوده و تغییر کاربری محسوب نمی‌شود» به عبارت «امکانپذیر است» تغییر پیدا کند.
7. عبارت «و راه‌اندازی واحدهای خرد پرورش آبزیان در اراضی زراعی - باغی واقع در سواحل که به دلیل شوری ناشی از آب دریا‌، محصولات آنها از بین رفته است، در قالب طرح جامع توسعه کشاورزی مورد تایید وزارت جهاد کشاورزی و بدون آسیب زدن به امکان یکپارچه‌سازی اراضی مربوطه،» به بعد از عبارت «اتاقک نگهبانی» اضافه شود.
8. عبارت «استقرار واحدهای مکمل کشاورزی در اراضی زراعی -باغی درجه 5 و بالاتر، بدون رعایت شرایط مذکور و صرفاً پس از اخذ مجوز از کمیسون تبصره (1) امکانپذیر است.» به قبل از عبارت «در هر صورت سطح اشغال» اضافه ‏شود.
9. عبارت «بیش از یک درصد (1%)» جایگزین عبارت «بیش از ۵ درصد (5٪)» شود.
10. عبارت «که فاصله آن با محل سکونت مالک حداقل 25 کیلومتر باشد و مالک حداقل هفت ماه از سال را در شهر سکونت داشته باشد» به بعد از عبارت «در قطعات زمین بالای ۵۰۰۰ متر مربع» اضافه شود.

2. نتیجه‌گیری

در مجلس دوازدهم «طرح پشتیبانی و رفع موانع تولید کشاورزی» به شماره ثبت 20 برای رفع ابهام‌ها و ایرادات شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت مورد رسیدگی قرار گرفت. با عنایت به ارجاع مجدد ماده (11) این طرح از صحن علنی به «کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست»، این کمیسیون اصلاحاتی را انجام داده است. بدین صورت که در راستای رفع ایراد شورای نگهبان، چند ضابطه کلان اجرای سازه‌های ضروری در زمین‌های کشاورزی در ماده  (11) بیان شد و آیین‌نامه‌ وزیر جهاد کشاورزی نحوه اجرای آن را بیان خواهد کرد. هم‌چنین موارد مذکور در ماده که دارای بارمالی بود حذف شد. بر این اساس اصلاحات انجام شده رافع ایراد و ابهام شورای نگهبان به نظر می‌رسد. ولی علاوه ‏بر اصلاحات به ‏عمل ‏آمده، نیاز است در راستای حفاظت حداکثری از اراضی کشاورزی و ممانعت از تغییر کاربری‏ های غیرضرور، اصلاحات دیگری با رعایت آیین‌نامه داخلی مجلس در متن مصوبه کمیسیون صورت پذیرد که در متن گزارش به آن اشاره شد. هر چند با توجه به جزئیات زیاد و تخصصی موضوع حفظ کاربری، پیشنهاد اصلی این است که ماده (11) از طرح مربوطه حذف شده و اصلاحات تبصره «4» ماده (1) قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‏ها در قالب طرح یا لایحه مستقل مورد بررسی قرار گیرد.

متن پیشنهادی:

تبصره ۴- در اراضی زراعی-باغی، کشت در محیط‌های مهار (کنترل) شده و گلخانه‌ای خاکی و پرورش قارچ با رعایت الگوی کشت (در کلیه اراضی زراعی-باغی)؛ احداث واحدهای مکمل کشاورزی مشتمل بر واحدهای دامداری؛ پرورش طیور و ماکیان؛ پرورش آبزیان و ماهیان زینتی و واحدهای صنایع تبدیلی و تکمیلی و انبارداری بخش کشاورزی در صورت ترکیب با فعالیت‌های زراعی و باغی، در قالب شرکت‌های تعاونی تولید روستایی، سهامی زراعی و کشت و صنعت (در کلیه اراضی زراعی   و باغی) و استقرار تأسیسات آبیاری تحت فشار نوین و سرچاهی، موتورخانه و فضای مورد نیاز برای نگهداری ادوات و ماشین آلات کشاورزی و اتاقک نگهبانی (در کلیه اراضی زراعی- باغی) و راه‌اندازی واحدهای خرد پرورش آبزیان در اراضی زراعی - باغی واقع در سواحل که به دلیل شوری ناشی از آب دریا‌، محصولات آنها از بین رفته است، در قالب طرح جامع توسعه کشاورزی مورد تایید وزارت جهاد کشاورزی و بدون آسیب زدن به امکان یکپارچه‌سازی اراضی مربوطه، با تأیید اداره ‏کل حفاظت محیط زیست استان و موافقت سازمان جهاد کشاورزی استان، امکان‌پذیر است بوده و تغییر کاربری محسوب نمی‌شود. استقرار واحدهای مکمل کشاورزی در اراضی زراعی -باغی درجه 5 و بالاتر، بدون رعایت شرایط مذکور و صرفاً پس از اخذ مجوز از کمیسون تبصره (1) امکانپذیر است. در هر صورت سطح اشغال واحدهای مذکور مکمل کشاورزی در اراضی زراعی -باغی درجه 1 الی ۳، نباید بیش از یک درصد (1%) ۵ درصد (5٪) مساحت این اراضی باشد. مساحت اتاقک نگهبانی حداکثر ۵۰ متر مربع تعیین می‌شود و استقرار آنها در قطعات زمین بالای ۵۰۰۰ متر مربع که فاصله آن با محل سکونت مالک حداقل 25 کیلومتر باشد و مالک حداقل هفت ماه از سال را در شهر سکونت داشته باشد و با سازه‌های سبک، بوم‌سازگار و قابل جابجایی، بدون محوطه‌سازی، جاده‌سازی و تخریب خاک انجام می‌شود.

الف- وزیر جهاد کشاورزی مکلف است حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، آیین‌نامه اجرایی این تبصره مشتمل بر فهرست و نحوه استفاده از سازه‌های فوق و چگونگی تعیین سطح اشغال، جانمایی و استقرار واحدها، سامانه‌ها و فضاهای مربوط را به خصوص با رعایت موازین حد نصاب فنی-اقتصادی هر استان تدوین و ابلاغ نماید. وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با رعایت اسناد و طرح‌های بالادستی، اقدامات لازم به منظور تعیین پهنه‌های مستعد استقرار واحدهای موضوع این تبصره مکمل کشاورزی را با رویکرد حفاظت حداکثری از کاربری اراضی زراعی-باغی درجه 1 الی 3 به عمل آورد. پس از تعیین پهنه‌های مستعد، استقرار واحدهای مذکور صرفاً در قالب این پهنه‌ها امکانپذیر خواهد بود.

ب- تبدیل هر یک از فعالیت‌ها و طرح‌های موضوع این تبصره به غیر از فعالیت‌ها و طرح‌های مصوب، بدون اخذ مجوز از کمیسیون تبصره (1) این ماده، از مصادیق تغییر کاربری غیرمجاز محسوب می‌شود. تغییر کاربری غیرمجاز موضوع این قانون، مشمول مرور زمان تعقیب نیست و مأموران جهاد کشاورزی شهرستان با همکاری نیروی انتظامی مکلفند اقدامات لازم برای پایش اراضی کشاورزی و شناسایی موارد تغییر کاربری غیرمجاز و برخوردهای قانونی را به عمل آورند. هرگونه تقصیر در اجرای این وظیفه، مشمول مجازات موضوع تبصره (2) ماده (3) این قانون می‌شود».

جداول مخصوص گزارش‌های صحن علنی