خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

در ایران مانند بسیاری از کشورها، در توجیه علل عدم موفقیت و اجرای برنامه‌ها و قوانین غالباً از مفهوم سیاست‌زدگی به‌عنوان چالشی بنیادین یاد می‌شود. مسئله‌ای بغرنج که اتخاذ تصمیم مناسب درباره آن نیازمند شناخت ماهیت، مصادیق، آثار و نحوه مدیریت اثربخش آن است. در گام دوم، فرایند واکاوی رابطه سیاست و اداره در ایران، مفهوم و تجارب برخی کشورهای منتخب درخصوص سیاست‌زدگی به‌صورت توصیفی بررسی خواهد شد؛ تجاربی که می‌تواند دانش مناسبی را درباره بازطراحی و بازسازمان‌دهی روابط بدنه سیاسی و حرفه‌ای ایجاد کند.

نقطه‌نظرها/ یافته‌های کلیدی

• وجه مشترک تمام کشورها در تعریف سیاست‌زدگی، ارجحیت معیار سیاسی و وابستگی به حزب، به‌جای شایستگی‌ها در فرایندهای انتخاب و انتصاب‌های دولتی است.
• در کشورهای اروپایی، همچون رومانی و انگلستان، سیاست‌زدگی بوروکراسی ازطریق جذب و به‌کارگیری نیروهای دولتی تحت نظارت سیاسی دولت منتخب محقق می‌شود.
• در آمریکا مفهوم سیاست‌زدگی غالباً ناظر بر به‌کارگیری افراد منسوب به جریانات سیاسی در بدنه اجرایی و حرفه‌ای، به‌ویژه در دولت فدرال، است.
• در نظام اداری هند، سیاست‌زدگی به‌معنای اقتدار کامل حزب بر دستگاه‌های دولتی و روی کار آوردن گروه‌های خودی در مناصب اداری است.
• در کشورهایی چون چین اصلاح و بازطراحی نظام اداری و بوروکراسی هم‌تراز با حوزه‌های اقتصادی و سیاسی در قالب سیاست کوچک‌سازی دولت یا به‌تعبیری سیاست دولت تنظیمی، یکی از راهکارهای اصلی توسعه و تقویت بدنه اداری بوده است.
• پیش‌بینی و نهادینه‌سازی گروه مدیران ارشد اجرایی به‌عنوان حلقه وصل بدنه سیاسی و حرفه‌ای، پیش‌بینی نظام‌های استخدامی ویژه‌ برای بالاترین سطح مدیران حرفه‌ای و ممیزی دقیق جایگاه‌های سیاسی و حرفه‌ای از دیگر رویکردهای پرتکرار درراستای کنترل سیاست‌زدگی است.
• پیش‌بینی نهادهای ناظر چون کمیته‌های مستقل یا هیئت‌های مشاوره‌ای، کمیسیون‌های خدمات عمومی، کمیته‌های نظارت و کنترل سیاست‌زدگی (مستقل از بخش و بدنه سیاسی) ازجمله راهکارهای ساختاری در راستای کنترل سیاست‌زدگی بوروکراسی است.
• اهتمام به‌منظور بازطراحی و اصلاح قوانین خدمات کشوری با تأکید ویژه بر رعایت اصل شایسته‌سالاری در استخدام‌های دولتی، تخصص و شایسته‌سالاری در انتخاب و انتصاب مدیران و کارکنان دولتی یکی از محوری‌ترین اقدامات در جهت مدیریت نحوه و مقدار دخالت بدنه سیاسی در نظام اجرایی است.
• در برخی از کشورها، به‌منظور مدیریت نظام‌مند سیاست‌زدگی دیوان‌سالاری از بهبود نظام شفافیت و پاسخ‌گویی عمومی ازطریق روش‌هایی چون اصلاح قوانین، شفاف‌سازی ارتباطات و مسئولیت‌های کارکنان دولت در سطوح مختلف، تأسیس مرجع عالی شفافیت عمومی، شفاف‌سازی اموال مقامات دولتی و... استفاده شده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس موارد ذکر شده، می‌توان اذعان داشت در عرصه حکمرانی، اگرچه سیاست‌زدگی امری غیرقابل اجتناب است، مدیریت سیاست‌زدگی و جلوگیری از حاکمیت سیاست‌زدگی بر نظام اداری امر مهمی محسوب می‌شود که در کشورهای مختلف در قالب رویکردهایی متفاوت و گاهی مشابه بروز و ظهور یافته است. این دانشِ انباشته دانش فنی مناسبی را درخصوص موضوع مذکور ایجاد کرده‌ است.

1. مقدمه

در عرصه خط‌مشی‌گذاری عمومی، از تحمیل اراده و خواسته مقامات سیاسی به بدنه اجرایی (حرفه‌ای) به‌عنوان سیاست‌زدگی یاد می‌شود. از منظر عقلایی، با توجه به مسئولیت و ضرورت پاسخ‌گویی بدنه سیاسی به جامعه و مردم، این رویکرد قابل قبول است. بااین‌حال، مشاهده می‌شود که در حالت افراطی کنش‌هایی از بدنه سیاسی ساطع می‌شود که ویژگی‌های اصلی نظام دیوان‌سالاری، یعنی عقلانیت، بی‌طرفی و کارآمدی، را مضمحل می‌کند که از آن غالباً تحت ‌عنوان سیاست‌زدگی یاد می‌شود [1].

بررسی نظرهای پژوهشگران حوزه‌های مدیریت دولتی و علوم سیاسی نشان‌ می‌دهد که تعریف مشترکی از «سیاست‌زدگی» وجود دارد. براساس این تعریف، سیاست‌زدگی پدیده‌ای است که از یک ‌سو به‌عنوان ابزاری کارآمد برای رهبران عمل می‌کند تا بر بوروکراسی نظارت داشته ‌باشند و ازسوی دیگر، برای کاستن از آثار نامطلوب، سلسله‌مراتب اداری طراحی شده ‌است. این سلسله‌مراتب شامل اصولی مانند انتخاب و ارتقای افراد برپایه شایستگی و پیشنهاد راه‌حل‌های سیاسی توسط کارکنان دولت است [۲]. بااین‌حال، باوجود این اهداف ظاهری، پیامدهای سیاست‌زدگی در عمل اغلب منفی ارزیابی می‌شود؛ زیرا ماهیت دوگانه آن موجب ایجاد تنش بین کارایی اداری و ملاحظات سیاسی می‌شود. هرچند برخی از محققان بر این باورند که با توجه به این موارد، جنبه‌های مثبت سیاست‌زدگی هم می‌تواند مورد توجه قرار گیرد:

1. سیاست‌زدگی منجر به افزایش مسئولیت‌پذیری ازسوی بوروکرات‌ها می‌شود؛ زیرا آنها عواقب دست روی دست گذاشتن را می‌دانند [3].
2. برخی از وفاداران حزبی، که براساس وابستگی آنها به یک حزب سیاسی در اداره امور عمومی کشور منصوب می‌شوند، در ماهیت بوروکراتیکِ انجامِ کارها درگیر می‌شوند و درنتیجه به سوءاستفاده از مقامات انتصابی خود نمی‌پردازند[4] و[5].

با توجه اهمیت موضوع رابطه سیاست و اداره در نظام حکمرانی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با تأکید و تمرکز بیشتر بر موضوع سیاست‌زدگی در نظام اداری، سه گزارش به‌منظور بررسی این موضوع مهم پیش‌بینی کرده ‌است. در اولین گزارش از این مجموعه، با عنوان «بررسی رابطه اداره و سیاست در ایران: واکاوی مفاهیم، تاریخچه و شواهد» مبانی، رویکردها و تاریخچه رابطه اداره و سیاست در ایران (قبل و بعد از انقلاب اسلامی) بررسی شد. در گزارش دوم (گزارش حاضر) در قالب رویکردی توصیفی بررسی تجارب و رویکردهای سایر کشورها در مدیریت سیاست‌زدگی به‌عنوان هدف اصلی مدنظر قرار گرفته شده است. در گزارش سوم نیز براساس یافته‌های گزارش‌های پیشین و مطالعات اکتشافی پیشنهادها و توصیه‌های تقنینی و نظارتی درخصوص مدیریت سیاست‌زدگی و اداره‌زدگی ارائه خواهد شد. هدف از گزارش پیشِ‌رو یادگیری این نکته اساسی است که تحت چه شرایط و الزاماتی و تا چه حدی برنامه‌های اثربخش در سایر کشورها ممکن است در کشور ما نیز به کار آید؟

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز پژوهش‌ها

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

در قانون اساسی اصول متعددی در راستای تنظیم رابطه اداره و سیاست پیش‌بینی شده که برخی از این موارد در جدول 2 ارائه شده است.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی در قانون اساسی

مأخذ: همان.

مطابق جدول 3، در برخی از سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری (مُدَظلّه‌العالی) مواردی ناظر بر موضوع کنترل/ رفع سیاست‌زدگی دیوان‌سالاری و اداره‌زدگی سیاست به‌صورت ضمنی یا صریح ذکر شده است.

جدول 3. برخی سیاست‌های ابلاغی ناظر بر تنظیم رابطه اداره و سیاست و کنترل سیاست‌زدگی بوروکراسی

مأخذ: همان.

علاوه‌بر این موارد، در ماده (41) قانون مدیریت خدمات کشوری به‌عنوان منشور ساختاری و رفتاری نظام اداری کشور اشعار شده ‌است: «ورود به خدمت و تعیین صلاحیت استخدامی افرادی که داوطلب استخدام در دستگاه‌های اجرایی می‌باشند، براساس مجوزهای صادره و رعایت مراتب شایستگی و برابری فرصت‌ها انجام‌ می‌شود»؛ حکمی که می‌توان آن را یکی از الزامات کاهش سیاست‌زدگی دیوان‌سالاری قلمداد کرد. در مواد (۵۴) و (۷۱) قانون مذکور با تفکیک مدیران سیاسی و حرفه‌ای بخشی دیگر از ضوابط ممیزی و تفکیک اداره و سیاست پیش‌بینی ‌شده است. همچنین در ماده (115) این قانون وظایف شورای عالی اداری تصریح‌ شده است.

3.بررسی سیاست‌زدگی بوروکراسی در کشورهای منتخب

در این بخش به بررسی موضوع سیاست‌زدگی در برخی کشورها پرداخته می‌شود. در انتخاب کشورها در وهله اول دسترس بودن اطلاعات برآمده از گزارش‌ها یا مقالات معتبر و سپس، حتی‌الامکان تنوع نظام سیاسی مبنای عمل بوده است. در چارچوب این معیارها، موضوع سیاست‌زدگی نظام اداری (بوروکراسی) در کشورهای انگلستان، فرانسه، آلمان، رومانی، آمریکا، چین، هند و غنا بررسی شده است.

3-1 .آمریکا

تصویب قانون پندلتون و قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 1883 میلادی سرآغازی بر بازطراحی بوروکراسی و نظام اداره عمومی آمریکا بود. پیش از این قانون، به‌جای دانش، مهارت و توانایی داوطلبان، عمدتاً وابستگی‌های سیاسی یا ارتباطات شخصی مبنای استخدام در دولت فدرال بود. سیستمی که تحت ‌عنوان نظام تاراج (تقسیم غنائم) شناخته می‌شود. مطابق قانون پندلتون، کمیسیون خدمات کشوری به‌منظور جلوگیری از نفوذهای سیاسی و حزبی در استخدام و مدیریت کارکنان فدرال ایجاد شد. این کمیسیون چهار وظیفه اصلی را به این شرح دنبال می‌کرد:

الف) برگزاری امتحانات برای متقاضیان استخدام در همه سطوح؛

ب) انتصاب کسانی که در امتحانات ورودی بیشترین نمره را دریافت داشته‌اند در مشاغل سطوح مختلف؛

ج) انجام خدمت آموزشی قبل از انتصاب دائمی؛

د) سهمیه‌بندی انتصابات در پایتخت[9].

در سال 1978 میلادی و با تصویب قانون اصلاح قانون خدمات کشوری در کنگره، برخی تغییرات در نظام اداری آمریکا صورت پذیرفت. با قانون جدید، کمیسیون خدمات کشوری منحل شد و وظایف آن به اداره مدیریت کارکنان، هیئت صیانت از شایستگی و مشاور ویژه واگذار شد.

هیئت صیانت از شایستگی مجموعه‌ای شبه‌قضایی است که به رفتار کارکنان و مدیران در اقدامات ممنوعه و مغایر اصول شایستگی رسیدگی می‌کند. وظیفه اصلی هیئت عبارت از دادرسی، قضاوت یا جمع‌آوری مدارک برای دادرسی و قضاوت، در حوزه‌های تحت اختیار است [10].

از دیگر تغییرات بسیار مهم در قانون اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری (1978) پیش‌بینی طبقه‌ای جدید از کارکنان تحت‌ عنوان «مدیران ارشد اجرایی» بود. این طبقه از کارکنان خدمات کشوری مجموعه‌ای از رهبران واجدالشرایط و منتخب‌اند که در جایگاه‌های شغلی پایین‌تر از منتصبان ریاست‌جمهوری خدمت می‌کنند. آنها خط ارتباطی اصلی بین مقامات سیاسی و سایر نیروی کار فدرال‌اند. این رهبران مسئولیت اجرا و نظارت بر کلیه فعالیت‌های 75 سازمان فدرال را برعهده دارند. در قانون اصلاح قانون خدمات کشوری، مدیران ارشد اجرایی، به‌عنوان مجموعه‌ای از متخصصان قدرتمند اجرایی، مقید به ارزش‌های خدمات عمومی‌اند و نگرشی جامع از دولت پیش‌بینی شده دارند. هدف کلی از طراحی این طبقه به این شرح است:

• بهبود مدیریت اجرایی در دولت؛
• انتخاب و توسعه کادری از مدیران ارشد اجرایی شایسته با تخصص رهبری و مدیریتی؛
• پاسخ‌گو کردن مدیران اجرایی در برابر عملکرد فردی و سازمانی [11].

در نظام‌نامه شماره 5 ایالات ‌متحده آمریکا، کلیه قواعد و ضوابط مدیریت پرسنلی این کارکنان به‌صورت مفصل پیش‌بینی ‌شده است.

از دیگر اقدامات قابل‌ توجه در دولت فدرال آمریکا، ممیزی دقیق مشاغل سیاسی و حرفه‌ای و نظارت دقیق بر اجرای قوانین است. به‌طور کلی کارکنان دولت فدرال ایالات ‌متحده شامل دو گروه‌اند: منتصبان سیاسی و کارکنان حرفه‌ای. تعداد منتصبان سیاسی حدود سه‌هزار نفر در کل دولت فدرال است؛ درحالی‌که تعداد کارکنان حرفه‌ای در دولت فدرال حدود دومیلیون و صدهزار نفر تخمین زده می‌شود. کارکنان حرفه‌ای تحت قوانین و ضوابط نظام شایستگی و ازطریق رویه‌های رقابتی در پست‌های بلاتصدی منصوب می‌شوند. منتصبان سیاسی خود شامل چهار دسته به این شرح‌اند:

1. منتصبان رئیس‌جمهور که با مشاوره و موافقت سنا به جایگاه مشخصی منصوب می‌شوند.
2. منتصبان رئیس‌جمهوری که تنها براساس صلاح‌دید رئیس‌جمهور به جایگاه ویژه‌ای منصوب می‌شوند.
3. مدیران ارشد اجرایی غیرحرفه‌ای (سیاسی) شامل حداکثر ده درصد جایگاه‌های مدیران ارشد اجرایی در کل بدنه دولت.
4. سایر منصوبان رؤسای آژانس‌ها، سازمان‌ها و مدیران ارشد اجرایی که به‌منظور ارائه خدمات پشتیبانی محرمانه به آنها منصوب می‌شوند. تعداد این افراد در کل دولت فدرال حدود هزار و هفتصد نفر است [12].

3-2.  چین 

نفوذ حزب کمونیست در گستره بوروکراسی چین ناشی از تفکرات یکی از رهبران بلوک کمونیست، به نام مائو، بود. به عقیده وی، حزب نمی‌تواند صاحب‌اختیار کامل مردم باشد؛ لذا فقط باید بر دستگاه‌های اداری و انقلابی، که به‌دلیل تحقق اهداف مردم به وجود آمده‌اند، تسلط داشته ‌باشد و درعین‌حال نمی‌تواند به‌جای دولت انجام‌ وظیفه کند. نظام بوروکراسی چین به‌طور گسترده‌ای به اقتصاد و سیاست وابسته ‌است؛ به همین دلیل، اصلاح نظام اداری با اصلاح نظام ساختاری و فکری سیاسی- اقتصادی محقق می‌شود که این خود اصلاحات اداری را با دشواری همراه کرده است. رهبران چین از سال (1949) به‌دلیل اهمیت ساختار بوروکراسی، در سازمان‌دهی مجدد بوروکراسی تحت ‌تأثیر سیاست‌های توسعه سیاسی یا اقتصادی می‌کوشند تا از این طریق بهره‌وری و کارآمدی را در کنار حزب افزایش دهند. آنها در راستای اصلاح نظام اداری کشور به این نتیجه رسیده‌اند که سیاست دولت رفاه در ارائه خدمات عمومی دیگر جایگاهی ندارد. ازاین‌رو سیاست کوچک‌سازی دولت یا خصوصی‌سازی را در پیش گرفتند. به ‌تعبیری دیگر، سیاست «دولت تنظیمی» به‌عنوان راهکاری مناسب برای کنترل بازار و اقتصاد کشور چین به‌کار گرفته شد و برمبنای آن، ضمن کوچک‌سازی دولت، با مقررات‌گذاری صحیح و گسترده، رفتارهای خصوصی نیز کنترل و منافع مردم نسبت به هرگونه تجاوز احتمالی نهادهای غیردولتی تضمین شد[7].

3-3. انگلستان

تا اواسط قرن نوزدهم میلادی، بوروکراسی کشور انگلستان تحت نفوذ مقامات سیاسی بود؛ به‌نحوی‌که اکثر انتصابات و استخدام‌های دولتی برمبنای روابط سیاسی و حزبی صورت می‌گرفت. در این برهه، به‌علت کثرت شغل‌های دولتی، میزان بودجه بخش عمومی به‌شکل سرسام‌آوری افزایش‌ یافته بود. ازسویی دیگر، تغییرات مکرر در مقامات دولتی، موجب از بین رفتن تجربه کاری در بخش‌های عمومی شد. نفوذ مقامات عالی‌رتبه در نظام جذب و استخدام کارکنان، بخش عمومی را با بحران مواجه کرده و این خود موجب کاهش کیفیت خدمات عمومی شده بود. در این دوره، استقلال دستگاه‌های اجرایی نسبت به مقامات سیاسی اندک بود و مدیران و کارکنان تنها مجری سیاست‌ها و خواست‌های اربابان سیاسی خود بودند و کند شدن روند پیشرفت و تحرک مقامات اداری نیز تحت‌الشعاع همین امر بود.

در سال 1978 میلادی، زمانی‌که کنگره آمریکا «قانون اصلاح خدمات کشوری» را تصویب کرد، مجلس انگلستان نیز به تأسی از این قانون، «قانون کارکنان دولتی» را به تصویب رساند. براساس این قانون، مواردی همچون: اولویت تعهدات خدمات عمومی بر منافع شخصی، شفافیت عملکرد، مشاوره و تصمیم‌گیری در تجزیه و تحلیل مسائل و انجام اقدامات خارج از تعصبات حزبی، در جهت کاهش میزان تنظیم رابطه اداره و سیاست و به‌ویژه سیاست‌زدگی در اداره امور عمومی کشور انگلستان پیش‌بینی ‌شده بود[7]. برخی از مهم‌ترین این اقدامات به شرح ذیل است:

• براساس قانون، عضویت بوروکرات‌ها (دیوان‌سالاران) در احزاب سیاسی ممنوع است.

• به‌دلیل کنترل زیاد حکومت بر بوروکراسی، کارکنان دولت و بوروکرات‌ها درجه تعهد نسبتاً برابری را به هر حکومتی دارند و هرچه توسط حکومت ابلاغ شود، انجام می‌دهند. در این کشور سازمان‌ها و کمیته‌هایی چون کمیته اداره عمومی و امور قانون اساسی، کمیته استاندارهای زندگی عمومی و کمیته خدمات کشوری به‌منظور تنظیم بهینه روابط بین اداره و سیاست پیش‌بینی ‌شده است [13].
• در آوریل سال 1996 گروه مدیران ارشد اجرایی (حرفه‌ای) را به‌عنوان گونه‌ای جدید از کارکنان بخش دولتی معرفی کرد. این گروه از کارکنان حلقه وصل بخش سیاسی و حرفه‌ای و در حقیقت اولین سطح از مدیران حرفه‌ای‌اند. برای این گروه از کارکنان، یک اداره مرکزی و برخی شرایط ویژه در نظر گرفته ‌شده است. مدیران ارشد اجرایی (حرفه‌ای) شامل چهار رتبه عالی‌اند: دبیر دائمی، مدیرکل، مدیر و معاونان مدیرکل که با آنها قراردادهایی به‌صورت پایان باز منعقد می‌شود [۱۶].

4-.3 فرانسه

نظام سیاسی کشور فرانسه برمبنای تفکیک قوا شامل سه قوه ‌مجریه، مقننه و قضائیه است. جمهوری فرانسه شکل خاصی از تفکیک قوا را برگزیده است که ترکیبی از دو سیستم حکومتی همزمان و به شبه‌ریاستی معروف است. در فرانسه ترکیبی از سیستم پارلمانی (وست‌مینستر) و سیستم ریاست‌جمهوری (واشنگتن) توأمان وجود دارد.

براساس اصلاحیه قانون اساسی 28 مارس سال 2003، در فرانسه سه سطح (منطقه) از دولت محلی پیش‌بینی ‌شده است:

1. مناطق؛
2. بخش‌ها؛
3. شهرداری‌ها.

تمایز از دولت مرکزی و شخصیت حقوقی مستقل این مناطق به آنها اجازه می‌دهد کارکنان خود را استخدام و بودجه‌شان را تنظیم کنند و خدمات عمومی ارائه دهند؛ باوجود این، براساس اصل تقسیم‌ناپذیری جمهوری، محدودیت‌هایی درخصوص تمرکززدایی تعیین ‌شده که مهم‌ترین آنها محروم بودن سطوح دولت‌های محلی از قدرت قانونگذاری است.

خدمات کشوری در فرانسه دارای چهار قانون عمومی به این شرح است:

1. قانون حقوق و تعهدات مستخدمین کشوری، 13 ژوئیه ۱۹۸۳؛
2. قانون خدمات کشوری دولت مرکزی، 11 ژانویه 1984؛
3. قانون خدمات کشوری دولت‌های محلی، 29 ژانویه 1984؛
4. قانون خدمات کشوری بیمارستانی، 9 ژانویه 1986.

از سال 2022 قوانین مذکور تجمیع و در قالب قانونی واحد یکپارچه می‌شوند. قانون جدید همچنین شامل مواردی چون اصلاح ضوابط به‌کارگیری مدیران ارشد در دولت مرکزی، افزایش استخدام به‌صورت قراردادی، افزایش پشتیبانی از توسعه شغلی و تقویت اقدامات در جهت برابری جنسیتی در محل کار است. در این قانون برای اولین بار حقوق و مسئولیت‌های کارفرمایان و کارکنان در سندی واحد و جامع مشخص ‌شده‌اند.

رابطه بین نظام سیاسی و بوروکراسی پیچیده ‌است. بااین‌حال، به‌استثنای مدیران اجرایی رده‌بالا، تفکیک دقیق و واضحی بین خدمات کشوری (مبتنی‌بر کارراهه و شایستگی) و بدنه سیاسی وجود دارد. براساس فرمان ریاست‌جمهوری (1985) تعداد 700 پست سیاسی در دولت مرکزی و منطقه‌ای پیش‌بینی شده است. همچنین وزرا مجازند افراد دارای جهت‌گیری سیاسی را به‌کار گیرند. در سال 2017، رئیس‌جمهور وقت تعداد این‌گونه کارکنان را به 10 نفر و همچنین 5 منشی برای هر وزیر کاهش داد.

در سالیان اخیر، بیشتر اصلاحات صورت‌گرفته درخصوص نظام اداری فرانسه درزمینه شفافیت و پاسخ‌گویی بوده است. اخلاق مقامات، حقوق و تعهدات، شفافیت، مبارزه با فساد، نوسازی زندگی اقتصادی، صلاحیت‌های بازرسان و حمایت از افشاگران ازجمله این قوانین‌اند. در ژانویه سال 2014، مؤسسه مستقلی به‌منظور رسیدگی به عواملی که منجر به بی‌اعتمادی به مقامات دولتی شده است تأسیس شد. همچنین در سال 2017 قانون اعتماد در زندگی سیاسی با هدف جلوگیری از تعارض منافع و سایر مسائل مربوط به شفافیت و پاسخ‌گویی وضع‌ شد. همچنین در سال 2016، به‌موجب قانون شفافیت و مقابله با فساد سازمان جدیدی برای مبارزه با فساد ایجاد شد که این قانون با کاهش فرصت‌های فساد، تقویت شایسته‌سالاری، افزایش اعتماد عمومی و تقویت حاکمیت قانون، تأثیر قابل توجهی در کاهش سیاست‌زدگی داشت[14].

3-5 .آلمان

در اداره امور عمومی کشور آلمان، کارکنان و مدیران به‌علت عضویت در احزاب سیاسی در سطح بخش‌های وزارتی دولت فدرال، به‌شدت فعالیت‌های سیاسی انجام می‌دهند[] و لذا سیاست‌زدگی حرفه‌ای در کشور آلمان به‌عنوان اصلی غیرقابل انکار پذیرفته شده است.

بااین‌حال، در سالیان اخیر اقداماتی درخصوص تفکیک مدیران سیاسی و حرفه‌ای و به‌طور خاص با تمرکز بر مدیران ارشد اجرایی پیش‌بینی شده است. ویژگی‌های اصلی این رویکرد در کشور آلمان به این شرح است:

• در دولت فدرال آلمان رسماً جایگاهی مشخص و از پیش تعیین شده برای مدیران ارشد اجرایی (حرفه‌ای) در نظر گرفته نشده است؛ لیکن در سطوحی چون مدیران کل، معاونان مدیر کل، رؤسای اداره‌ها و حتی در برخی موارد وزرای دولت به‌کارگیری این‌گونه از کارکنان امکان‌پذیر است.
• نحوه استخدام مدیران ارشد اجرایی در آلمان در قوانین تعیین ‌شده، اما روند اجرایی و ارزیابی متقاضیان به وزارتخانه‌ها محول شده ‌است.
• انتصاب همه مدیران ارشد اجرایی (حرفه‌ای) به پیشنهاد وزرای مربوطه و تصویب دولت فدرال به‌صورت دائم صورت می‌پذیرد. بااین‌حال، خاتمه به‌کارگیری در پست‌های سطح اول و دوم (وزیران دولت و مدیران کل) بدون ارائه دلیل امکان‌پذیر است. با هدف آزمایش و تقویت ظرفیت‌های مدیریت و رهبری مدیران ارشد اجرایی (حرفه‌ای) منصوب ‌شده در سِمَت‌های مدیر کل، معاون مدیر کل، رئیس سازمان‌ها و نهادهای فدرال دولت (به‌جز وزیران)، مدیران ارشد اجرایی ابتدا باید دوره آزمایشی دوساله‌ای را سپری کنند.
• وزارتخانه‌های فدرال می‌توانند در چارچوب اصول مشترک مندرج در آیین‌نامه شغلی فدرال، سازوکارها و رویکردهای متفاوتی برای ارزیابی عملکرد مدیران ارشد اجرایی (حرفه‌ای) طراحی کنند. بااین‌حال، بیشتر دستورالعمل‌ها و مقررات ارزیابی دو دسته از معیارها را ارائه می‌دهند: معیارهای عملکرد (نتایج در دوره ارزیابی) و معیارهای ظرفیت‌محور (توانایی و استعداد رشد بیشتر). ارزیابی عملکرد مطابق با مقررات عمومی انجام‌ می‌شود. پست‌های بالاتر از معاون مدیرکل و بالاتر از ارزیابی منظم معاف‌اند[ 16].

3-6. رومانی

رومانی یکی از بالاترین سطوح حمایت از احزاب را در اتحادیه اروپا دارد که در آن نفوذ سیاسی، عملکرد نهادهای عمومی را مختل کرده است. در کشور رومانی اکثریت پیامدهای سیاست‌زدگی منفی است. سیاسی‌سازی مستقیم و گسترده منجر به صلاحیت‌های حرفه‌ای پایین‌تر یا بی‌کفایتی در میان نیروی کار اداری می‌شود؛ زیرا افراد کم‌صلاحیت، که فاقد تخصص مرتبط‌اند، دوباره به کار گرفته می‌شوند[17]. کاهش تخصص کارمندان دولت مانع عملکرد مؤسسات دولتی و کاهش انگیزه کاری کارکنان دولتی می‌شود[18]. جابه‌جایی بالای کارمندان ارشد دولتی و بی‌ثباتی دولت‌ها نیز بر تداوم اجرا و نتیجه سیاست‌ها تأثیر می‌گذارد. سیاست‌زدگی اداره امور عمومی در کشور رومانی منجر به از دست دادن تخصص و افزایش سطح بی‌کفایتی در نهادهای دولتی و همچنین عدم تداوم در اجرای پروژه یا استراتژی می‌شود. گروهی از کارمندان، که بیشتر تحت‌ تأثیر سیاست‌زدگی قرار می‌گیرند، انگیزه کاری کمتری دارند که در نهایت منجر به اختلال در فرایند تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌های عمومی می‌شود. یک نظرسنجی براساس مصاحبه‌های عمیق کارشناسان انجام شده بین دسامبر سال 2012 و فوریه سال 2013، به‌عنوان مطالعه تطبیقی بین‌المللی، نشان داد که رومانی دارای یکی از بالاترین امتیازات حمایت از احزاب در اتحادیه اروپا و در حوزه‌هایی مانند اقتصاد است[19]. تحقیقات نشان‌ می‌دهد که وابستگی به احزاب سیاسی عامل مهمی در ارتقای کارمندان به پست‌های مدیریتی در این کشور بوده است [20]

تجزیه‌ و تحلیل فرایند انتصاب بخشداران در رومانی سال 2021 نشان‌دهنده سطوح بالایی از سیاسی‌زدگی است. این تحلیل نشان داد که معیارهایی مانند وفاداری و تعلق به یک حزب سیاسی از شرایط اصلی انتصاب بخشداران بوده است [21]. دولت رومانی به‌منظور کاهش دخالت سیاستمداران در استخدام دولتی، به‌ظاهر مشاوران سیاسی را در پست‌های کلیدی کابینه منصوب کرد[22]، اما این اقدام نیز منجر به کاهش میزان سیاست‌زدگی نهادهای عمومی در کشور رومانی نشد[23].

3-7. هند

ساختار حکومتی در هند متشکل از سه رکن اصلی قوای مجریه، مقننه و قضائیه است. در قوه مجریه رئیس دولت رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر بالاترین مقام اجرایی کشور محسوب‌ می‌شود. قوه مقننه همانند نظام پارلمانی انگلستان از دو مجلس لوک سابا (مجلس عوام) و راجیا سابا (مجلس اعیان) و قوه قضائیه نیز از یک دیوان‌عالی، 21 دادگاه عالی و شمار بسیاری از دادگاه‌های کیفری تشکیل‌ شده است [24].

مدیریت خدمات عمومی در هند شامل سه سطح خدمات به این شرح است:

1. خدمات اداری هند: اعضای (کارکنان) این سرویس در نهادهای قانون اساسی، سازمان‌های صفی و ستادی، سازمان‌های امدادی، واحدهای بخش عمومی، نهادهای تنظیم‌گر، نهادهای قانونی و نهادهای مستقل به انجام فعالیت مشغول‌اند؛ مانند سایر کشورهای دارای نظام پارلمانی، خدمات اداری بخش جدایی‌ناپذیر از قوه مجریه هند است.
2. خدمات پلیس هند: این بخش فرماندهی و رهبری نیروهای پلیس ایالتی و مرکزی، نیروهای پلیس مسلح مرکزی، گارد امنیت ‌ملی، نیروی ملی واکنش در برابر بلایای طبیعی، اداره اطلاعات، تحقیق و تحلیل، گروه حفاظت ویژه، سازمان تحقیقات ملی و اداره تحقیقات مرکزی را برعهده دارند.
3. خدمات جنگلبانی هند: این بخش خط‌مشی ملی جنگل را در هند اجرا می‌کند. هدف این خط‌مشی تضمین ثبات اکولوژیک کشور هند ازطریق حفاظت و مدیریت پایدار مشارکتی در حوزه منابع طبیعی است. اعضای این سرویس همچنین شامل پارک‌های ملی، حفاظتگاه ببرها، پناهگاه حیات‌وحش و سایر مناطق حفاظت‌ شده کشور هند است[25].

ویژگی منحصربه‌فرد و مشترک تمام این سطوح آن است که اعضای آنها توسط دولت مرکزی استخدام و در دولت‌های ایالتی یا مرکزی به‌کار گرفته می‌شوند. کارکنان این خدمات درخصوص پرداخت، مرخصی و دیگر فوق‌العاده‌ها از قانون سراسری مصوب 1951 تبعیت می‌کنند.

وزارت پرسنلی، رسیدگی به شکایات عمومی و بازنشستگی، وزارت امور داخلی و وزارت محیط ‌زیست، جنگلبانی و تغییرات آب‌وهوایی به‌ترتیب مرجع کنترل کارکنان در خدمات اداری، خدمات پلیس و خدمات جنگلبانی‌اند.

آزمون استخدامی خدمات اداری و خدمات پلیس به‌صورت سالیانه و توسط کمیسیون خدمات عمومی دولت مرکزی برگزار می‌شود. محورهای این آزمون خدمات کشوری هند است. آزمون استخدامی خدمات جنگلبانی نیز توسط کمیسیون مذکور و پیرامون خدمات جنگلبانی برگزار می‌شود[26].

پست‌های خدمات کشوری هند در قالب چهار گروه سازمان‌دهی شده است که این تقسیم‌بندی مستقیماً با رتبه، وضعیت و میزان مسئولیت‌های پست رابطه دارد:

1. گروه A: پست‌های این گروه دارای مسئولیت اداری و اجرایی در سطوح عالی‌اند. پست‌هایی که غالباً شامل جایگاه‌های سازمانی مدیران ارشد در وزارتخانه و کمیسیون‌های مستقل می‌شود. انتصاب کارکنان در این پست‌ها توسط رئیس‌جمهور صورت می‌پذیرد.
2. گروه B: سطح میانی و نازل‌تر از گروه A در قالب جایگاه‌های سازمانی سطح B طبقه‌بندی شده‌اند. در این سطح، برای تصدی پست‌های خدمات کشوری آزمون‌های ترکیبی تعیین سطح فارغ‌التحصیلان توسط کمیسیون انتخاب کارکنان برگزار می‌شود. انتصاب در پست‌های این گروه در حوزه اختیارات مقامات دارای صلاحیت (به‌موجب دستور رئیس‌جمهور یا قانون) است.
3. گروه C: افراد شاغل در پست‌های این گروه غالباً وظایف نظارتی و میدانی را انجام می‌دهند.
4. گروه D: افراد شاغل در این گروه برای انجام وظایف روتین و روزمره در نظر گرفته ‌شده‌اند.

بخشی از خدمات عمومی هند، که مستقیماً با مدیریت اجرایی غیرسیاسی دولت هند مرتبط است، تحت ‌عنوان خدمات کشوری مرکزی شناخته می‌شود. خدمات کشوری مرکزی بخش ثابت بدنه اجرایی دولت هند است. پست‌های خدمات کشوری مرکزی شامل دو گروه A و Bاست. این بخش از خدمات عمومی طبق قانون خدمات کشوری مرکزی اداره می‌شود.

در کشور هند وظیفه مدیریت و راهبری نظام‌های مدیریت کارکنان در دولت مرکزی به وزارت پرسنلی، رسیدگی به شکایات عمومی و بازنشستگی محول شده ‌است. کمیسیون خدمات عمومی دولت مرکزی نیز نهادی مستقل و تأثیرگذار در فرایند استخدامی مبتنی‌بر شایستگی است[26].

3-8.  غنا

سیاسی شدن دستگاه اداری دولت در غنا از دوران استعمار بسیار گسترده بوده است. تحقیقات نشان داده است که میراث استعماری بر انتصاب مناصب ارشد تأثیر می‌گذارد. همچنین حمایت یا مشارکت حزبی و حمایت ازسوی سیاستمداران برای مداخله در انتصابات بوروکرات‌های ارشد، ریشه‌های سیاست‌زدگی در نظام اداری کشور غنا به‌شمار می‌روند. وفاداری به کمپین انتخاباتی، ماهیت خشن مبارزات انتخاباتی احزاب سیاسی، دخالت بوروکرات‌ها در سیاست و میزان کمک‌های انسانی یا مادی به مبارزات انتخاباتی احزاب سیاسی، دلایل دیگر سیاست‌زدگی کشور غنا، به‌ویژه در ایام انتخابات، است[27]. در این کشور برنامه‌هایی به این شرح در راستای مدیریت سیاست‌زدگی بوروکراسی پیش‌بینی شده ‌است:

• بازنگری در اختیارات انتصابی رئیس‌جمهور؛
• در نظر گرفتن برنامه توسعه بلندمدت ملی؛
• استخدام برمبنای شایستگی؛
• خودمختاری بوروکراتیک و بازنگری در قدرت انتصاب رئیس‌جمهور.

در جدول 4 مقایسه تطبیقی هشت کشورِ بررسی شده در موضوع سیاست‌زدگی نظام اداری ارائه شده ‌است:

جدول ۴. خلاصه مقایسه تطبیقی کشورهای منتخب در موضوع سیاست‌زدگی نظام اداری

مأخذ:همان.

۴. نتیجه گیری و ارائه پیشنهادهای سیاستی

بررسی توصیفی تجارب و نحوه مدیریت سیاست‌زدگی مؤید آن است که این مفهوم بغرنج غالباً به‌معنای رعایت نکردن اصل بی‌طرفی در سیاستگذاری‌ها و تصمیم‌گیری‌ها و دخالت دادن سوگیری‌های سیاسی در امور اداری در نظر گرفته می‌شود. این پدیده در کشورهای مختلف به‌شکلی خاص نمود می‌یابد و به همین دلیل پیامدها و راهکارهای غلبه بر این پدیده نیز در کشورهای مختلف متفاوت است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در کشورهای پیشرفته، حجم سیاست‌زدگی در بالاترین حد 17-16 درصد و هدف آن «کنترل خط‌مشی‌های عمومی» در راستای اهداف دولت است. در چنین مواردی فراهم کردن مناصب دولتی و گرفتن امتیازات خاص کمتر موردنظر است [۴]. درمجموع با بررسی به‌عمل‌آمده از پدیده سیاست‌زدگی بوروکراسی در کشورهای مطالعه شده، این نتایج به‌عنوان نکات قابل ‌تأمل در جهت مدیریت سیاست‌زدگی مطرح می‌شود:

• در کشورهای اروپایی همچون رومانی و انگلستان سیاست‌زدگی بوروکراسی، ازطریق جذب و به‌کارگیری نیروهای دولتی تحت نظارت سیاسی دولت محقق می‌شود.
• در آمریکا مفهوم سیاست‌زدگی غالباً ناظر بر به‌کارگیری افراد منسوب به جریانات سیاسی در بدنه اجرایی و حرفه‌ای، به‌ویژه در دولت فدرال، است.
• در نظام اداری چین و هند سیاست‌زدگی به‌معنای اقتدار کامل حزب بر دستگاه‌های دولتی و روی کار آوردن گروه‌های خودی بر مناصب اداری است.
• سیاست‌زدگی در کشور غنا نیز به‌معنای مشارکت حزبی و حمایت ازسوی سیاست‌مداران برای مداخله در انتصابات بوروکرات‌های ارشد است.

کشورهای مختلف با توجه به درجه توسعه‌یافتگی و همچنین میزان و چگونگی سیاست‌زدگی در اداره امور عمومی خود، تدابیر مختلفی را برای مبارزه با پیامدهای منفی این پدیده به‌کار گرفته‌اند که برخی از مهم‌ترین این سازوکارها به این شرح است:

• اصلاح و بازطراحی نظام اداری و بوروکراسی هم‌تراز با حوزه‌های اقتصادی و سیاسی (نمونه بارز این رویکرد کشور چین است)؛
• پیش‌بینی گروه مدیران ارشد اجرایی و تفکیک دقیق بین بدنه سیاسی و حرفه‌ای؛
• پیش‌بینی نهادهای ناظر چون کمیته‌های مستقل یا هیئت‌های مشاوره‌ای، کمیسیون‌های خدمات عمومی، کمیته‌های نظارت و کنترل سیاست‌زدگی (مستقل از بخش و بدنه سیاسی)؛
• اهتمام در راستای بازطراحی و اصلاح قوانین خدمات کشوری با تأکید ویژه بر رعایت اصل شایسته‌سالاری در استخدام‌های دولتی، تخصص و شایسته‌سالاری در انتخاب و انتصاب مدیران و کارکنان دولتی؛
• بهبود نظام شفافیت و پاسخ‌گویی عمومی ازطریق اصلاح قوانین، شفاف‌سازی ارتباطات و مسئولیت‌های کارکنان دولت در سطوح مختلف، تأسیس مرجع عالی شفافیت عمومی، شفاف‌سازی اموال مقامات دولتی و... .

براساس موارد ذکر شده، می‌توان اذعان داشت اگرچه سیاست‌زدگی امری غیرقابل اجتناب در عرصه حکمرانی است، مدیریت سیاست‌زدگی و جلوگیری از حاکمیت سیاست‌زدگی بر نظام اداری امری مهم در عرصه سیاستگذاری عمومی محسوب‌ می‌شود که در کشورهای مختلف در قالب رویکردهایی متفاوت و گاهی مشابه بروز و ظهور یافته است.

جدول ۵. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارشات راهبردی 

* تداوم یا تقویت آیتمها یا اقدامات .
** اصلاح رویه ها یا ایجاد سازوکارها.

مأخذ: یافته‌های تحقیق