خلاصه مدیریتی

 روند تکوین و تأسیس اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی با ابتکار و دیپلماسی پارلمانی فعال جمهوری اسلامی ایران در حاشیه اجلاس‌های اتحادیه بین‌المجالس جهانی شکل گرفت. این امر نشان می‌دهد نوآوری هیئت‌های دیپلماتیک قوه مقننه در مجامع بین‌المللی نقش مهمی را در ارتقای ارزش‌افزوده رایزنی‌های دیپلماتیک نمایندگان برای کمک به دیپلماسی رسمی ایفا می‌کند. با توجه به نقش مهم و تأثیرگذار مجلس شورای اسلامی در تأسیس اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی، طبیعی است که جمهوری اسلامی ایران باید نقش فعالی را برای رفع خلأهای سیاسی و حقوقی گسترش روابط پایدار با دبیرخانه کل اتحادیه بین‌المجالس اسلامی ایفا کند. زیرا میزبانی از دبیرخانه‌های مجامع پارلمانی، از شاخص‌های سنجش و ارزیابی میزان کارآمدی و اثربخشی نمایندگان در حوزه دیپلماسی پارلمانی است.

انتفاع حداکثری از ظرفیت دیپلماسی پارلمانی سران بین تروئیکای اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی (ایران، اندونزی و جمهوری ترکیه) و رایزنی‌های دوجانبه رئیس قوه مقننه با رؤسای مجالس کشورهای اسلامی، می‌تواند در تقریب مواضع سیاسی کشورهای اسلامی مؤثر باشد. از طرفی حضور فعال هیئت‌های دیپلماتیک مجلس دوازدهم در کمیته‌های تخصصی به‌ویژه دو کمیته دائمی فلسطین و کمیته امور سیاسی و روابط خارجی، مستلزم اشتراک‌گذاری دانش، تجارب و تبادل مستمر اسناد مرتبط با مرجعیت دبیرخانه کل است.

مسئله اصلی

یکی از ظرفیت‌های دیپلماتیک مجلس دوازدهم برای کمک به تحقق سرفصل‌های سیاست خارجی در قانون برنامه هفتم پیشرفت، تقویت زیرساخت‌های سیاسی دیپلماسی مجامع پارلمانی از طریق رفع خلأهای تقنینی و سیاسی توافق‌نامه‌های مقر مجامع پارلمانی مستقر در تهران است. در این میان طولانی شدن زمان تصویب توافق‌نامه مقر که از دوره مجلس یازدهم به تعویق افتاده است، به مانعی برای انتفاع سیاسی و حقوقی از پتانسیل‌های میزبانی از دبیرخانه کل تبدیل شده است، درحالی‌که نوعی رقابت بین کشورهای مهم جهان اسلام همچون عربستان، امارات و کویت برای میزبانی از دبیرخانه کل وجود دارد.

نقاط قوت و ضعف لایحه

الف) نقاط قوت

• تبادل اسناد و تبیین ظرفیت مجالس اسلامی برای ارتقای شاخص‌های امنیت غذایی و مقابله با بیماری‌های فراگیر و همچنین رایزنی نظام‌مند اعضا برای برگزاری اجلاس رؤسای مراکز پژوهشی مجالس اسلامی و شرکت در همایش‌های مرتبط، با انعقاد توافق‌نامه مقر با سهولت بیشتری امکان‌پذیر خواهد بود و اثربخشی و کارایی هیئت دیپلماتیک مجلس دوازدهم در اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی را نیز ارتقا می‌دهد.
• با کنشگری فعال مجلس شورای اسلامی و با موافقت رکن کنفرانس این اتحادیه، دبیرخانه کل اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی در تهران مستقر شده که ظرفیت مناسبی را برای ارتقای ارزش‌افزوده دیپلماسی پارلمانی جمهوری اسلامی ایران در مجامع بین‌المللی فراهم کرده است.
• با ترمیم روابط سیاسی جمهوری اسلامی ایران با برخی کشورهای مهم و تأثیرگذار جهان اسلام همچون عربستان، مصر، امارات، لیبی و بحرین، تصویب این لایحه می‌تواند کارکرد دبیرخانه کل برای تقویت تعاملات سیاسی مجلس دوازدهم با همتایان خود را افزایش دهد.
• تصویب لایحه موافقت‌نامه مقر بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دبیرخانه اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی به شماره ثبت 199، نقش مهمی را در حُسن انجام فعالیت های دبیرخانه کل منطبق با کارکردهای تعریف شده در ماده (17) اساسنامه اتحادیه مذکور خواهد داشت.
• نقش دبیرخانه کل در تقریب مواضع سیاسی مجالس جهان اسلام بسیار تأثیرگذار بوده که دارای بازخورد مثبت در اتحادیه بین‌المجالس جهانی است. در حال حاضر، مجالس جهان اسلام از قطب‌های قدرتمند تصمیم‌گیری در اتحادیه بین‌المجالس جهانی هستند.
• درحالی‌که مهم‌ترین اهداف معماران جنگ روایت‌ها و شناختی دشمن به سمت القای انزوای ایران در مجامع بین‌المللی سوق پیدا کرده است، تصویب این لایحه می‌تواند مصداقی از وزن سیاسی و کنشگری فعال جمهوری اسلامی ایران در عرصه سیاست خارجی تلقی شود.
• تکلیف به چشم‌پوشی از مصونیت توسط دبیرکل در این موافقت‌نامه ذکر نشده است و پیشنهاد می‌شود در صورت امکان این موضوع در موافقت‌نامه حاضر درج شود.

ب) نقاط قابل‌تأمل

برخی ملاحظات لایحه موافقت‌نامه مقر بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دبیرخانه اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی عبارتند از:

• در ماده (۳)، بند «۸» قید شده است:

«کشور میزبان در راستای اعمال حق حاکمیت و به‌منظور حفظ منافع ملی خود، می‌تواند محل دبیرخانه را بازستاند، مشروط بر اینکه به سرعت مکان جدیدی به دبیرخانه اختصاص داده شود، به‌طوری‌که عملکرد دبیرخانه مختل نشود».

پیشنهاد می‌شود قبل از بازستاندن مکان مقر دائمی و به‌منظور مختل نشدن عملکرد دبیرخانه، مکان جدید مشخص و اختصاص داده شود.

• در بند «۲-۳» ماده (۳) یک واژه در متن ترجمه شده موافقت‌نامه از قلم افتاده که در دامنه تعهدات جمهوری اسلامی ایران مؤثر است. در این بند مقرر شده است: «نگهداری اساسی / عمده» تجهیزات ارائه شده به دبیرخانه کل بر عهده کشور میزبان یعنی جمهوری اسلامی ایران است. این تعبیر معادل «Major Maintenance» است؛ درحالی‌که در متن ارائه شده فارسی، واژه «عمده/ اساسی» حذف شده است. به تعبیر دیگر هر نوع نگهداری بر عهده دولت میزبان نیست، بلکه صرفاً موارد عمده بر عهده دولت جمهوری اسلامی ایران است.
• در بند «‍۱» ماده (۱۰)، منظور قانونگذار از نمایندگان فیلم یا سایر نمایندگی‌های اطلاع‌رسانی منسوب به دبیرخانه واضح‌تر بیان شود.
• شایسته است اشاره به لزوم رعایت اصول (77، 125 و 139) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اجرا یا اصلاح این موافقت‌نامه ‌به‌طور خاص در تبصره‌ ماده‌واحده صورت گیرد.
• شایان ذکر است بخش 20 کنوانسیون مزایا و ‌مصونیت‌های ملل متحد، متضمن حق و تکلیف برای دبیر کل برای‌ چشم‌پوشی از مصونیت کارمندان است. این امکان و الزام به این دلیل فراهم می‌شود که بهره‌مندی از مصونیت برای کارمندان به دلیل انجام وظایف محوله است و نه بهره‌گیری از این امتیاز برای اقدامات شخصی، ازاین‌رو در صورت تخلف از الزامات، مقررات و قوانین دولت مقر، می‌توان آن امتیازها و مصونیت‌ها را سلب کرد. تکلیف به‌ چشم‌پوشی از مصونیت توسط دبیرکل در این موافقت‌نامه ذکر نشده است و پیشنهاد می‌شود در صورت امکان این موضوع در موافقت‌نامه حاضر نیز درج شود.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

• اغلب کشورهای اسلامی در مناطق مهم ژئواستراتژیک و ژئواکونومیک قرار دارند، به همین دلیل حمایت نمایندگان از طرح‌هایی همچون کریدور شمال ـ جنوب یا کریدور شرق و غرب و همچنین رایزنی رؤسای مجالس جهان اسلام برای رفع موانع تقنینی تبادلات اقتصادی و تجاری بین کشورهای اسلامی، موجب خواهد شد نقش و جایگاه دبیرخانه کل اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی به‌عنوان مرجع هماهنگ‌کننده فعالیت‌های اتحادیه افزایش یابد.
• یکی از روش‌های مرسوم ارتقای ارزش‌افزوده دیپلماسی پارلمانی، استفاده از ظرفیت دبیرخانه‌های دائمی مجامع پارلمانی است. دبیرخانه دائمی مجمع مجالس آسیایی و کنفرانس حمایت از انتفاضه فلسطین در تهران قرار دارد؛ ولی نقشه راه عملیاتی برای انتفاع سیاسی و تبلیغاتی از دبیرخانه‌های مذکور جهت افزایش شعاع تأثیرگذاری دیپلماسی پارلمانی کشورمان وجود ندارد. تصویب توافق‌نامه مقر بین دولت جمهوری اسلامی ایران و اتحادیه مجالس عضو سازمان کنفرانس اسلامی در کنار ترسیم نقشه راه مشخص برای انتفاع حداکثری از دبیرخانه‌های فوق‌الذکر، می‌تواند موتور پیشران دیپلماسی مجامع پارلمانی برای کمک به تحقق فصل 21 قانون برنامه هفتم پیشرفت باشد.
• اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی در حاشیه اجلاس اتحادیه بین‌المجالس جهانی در مادرید پایه‌گذاری شد، به همین دلیل تبیین نقشه راه دیپلماتیک چهار‌ساله مجلس دوازدهم در اتحادیه بین‌المجالس جهانی، می‌تواند لنگرگاه سیاسی مناسبی برای تقویت دیپلماسی پارلمانی مقر قلمداد شود.

1. مقدمه

 «دیپلماسی مجامع پارلمانی»به مفهوم کنشگری هیئت‌های دیپلماتیک قوه مقننه در نهادهایی همچون مجمع مجالس آسیایی، پیمان بریکس و اتحادیه بین‌المجالس جهانی و موتور محرکه مردمی‌سازی سیاست خارجی است [1]. اهمیت مشارکت فعال هوشمندانه در مجامع مهم پارلمانی به حدی است که برخی نهادها در حاشیه اجلاس‌های اتحادیه بین‌المجالس جهانی تأسیس شده‌اند که از مصادیق آن می‌توان به مذاکرات ابتدایی تأسیس اتحادیه بین‌المجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی در حاشیه اجلاس‌ اتحادیه بین‌المجالس جهانی در مادرید اسپانیا اشاره کرد. این امر نشان می‌دهد نوآوری و ابتکار عمل هیئت‌های دیپلماتیک قوه مقننه در مجامع بین‌المللی نقش مهمی را در تحقق برخی اهداف فصل 21 قانون برنامه هفتم پیشرفت ایفا می‌کند.

«اساسنامه اتحادیه مجالس کشورهای عضو همکاری اسلامی» توسط «کنفرانس مؤسس» بین پانزدهم تا هفدهم ژوئن 1999 در تهران به تصویب رسید و در دومین اجلاس فوق‌العاده در ابوظبی مورخ نوزدهم ژانویه 2011 اصلاح شد [2] . در این میان یکی از پسران‌های انتفاع سیاسی حداکثری از اتحادیه مذکور، عدم تصویب توافق‌نامه مقر بین جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان کشور میزبان و «دبیرخانه کل» اتحادیه مجالس کشورهای عضو همکاری اسلامی بوده است. به همین منظور در هفدهم مهرماه سال 1403 «لایحه موافقت‌نامه مقر بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دبیرخانه این اتحادیه» به شماره ثبت 199 برای طی تشریفات قانونی در چهارده ماده به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد.

در ماده (۱) به تعریف اصطلاحات پرداخته و در مواد (۲ و ۳) به‌ترتیب به اهداف موافقت‌نامه و خدمات فنی و انتظامی به دبیرخانه کل اشاره شده است. مواد (۴ و ۵) نیز صلاحیت‌های حقوقی و مصونیت دبیرخانه دائمی را برشمرده است. در ماده (۶)، نحوه حفاظت از مقر دائمی را مشخص کرده و در مواد (۷ و ۸) به‌ترتیب به خدمات ارتباطی و نحوه معافیت از مالیات بر اموال اشاره کرده است. در ماده (۹) به تسهیلات مالی کشور میزبان و در مواد (۱۰ و ۱۱) «نحوه صدور روادید و تسهیلات اقامتی» و «مزایا و ‌مصونیت‌های دبیرکل و کارکنان دبیرخانه کل» مشخص شده است. در ماده (۱۲) به «خدمات عمومی و تقسیم مسئولیت‌های مربوط به تأسیسات و نگهداری از اماکن دبیرخانه کل» و در مواد (۱۳ و ۱۴) به «نحوه حل‌وفصل اختلافات» و «مفاد نهایی» توافق‌نامه اشاره کرده است.

2. پیشینه پژوهش

 2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

جدول 1. سوابق مطالعاتی اتحادیه بین‌المجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی

جدول 2. پیشینه قوانین مرتبط با اتحادیه بین‌المجالس اسلامی

مأخذ: همان.

3. فرایند انتخاب تهران به‌عنوان مقر دبیرخانه کل اتحادیه بین‌المجالس اسلامی

 مجلس شورای اسلامی نقش مهم و تأثیرگذاری را در روند تأسیس و توسعه ساختاری و فرایندی اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی ایفا کرده است. اولین گردهمایی نمایندگان مجالس کشورهای اسلامی با دعوت گروه بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران با حضور نمایندگان ۱۶ کشور اسلامی در خلال نود و سومین اجلاس اتحادیه بین‌المجالس جهانی در مادرید تشکیل شد [3] . کشورهای شرکت‌‌کننده در این نشست بر ضرورت تشکیل یک مجمع پارلمانی با حضور کشورهای اسلامی تأکید و مقرر کردند پیشنهادهایشان را در خلال نود و چهارمین اجلاس اتحادیه بین‌المجالس جهانی در بخارست ارائه کنند. به ‌این ‌ترتیب دومین گردهمایی نمایندگان مجالس کشورهای اسلامی به ابتکار گروه بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران با حضور نمایندگان 12 کشور در اکتبر 1995 در بخارست تشکیل و به دنبال آن سومین گردهمایی نیز با تلاش گروه ایران، یک روز قبل از شروع نود‌ و ‌پنجمین اجلاس بین‌المجالس جهانی (آوریل 1996) با حضور نمایندگان مجالس 10 کشور اسلامی و دبیرکل اتحادیه پارلمان عرب در استانبول برگزار شد.

در ادامه تلاش‌ها، گروه بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران دو نشست دیگر در حاشیه نود و ششمین اجلاس بین‌المجالس جهانی (پکن - سپتامبر 1996) برگزار کرد که در آن حاضران توافق کردند در اولین جلسه کمیته برنامه‌ریزی اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی در 22 اکتبر 1996 مصادف با اول آبان‌ماه سال 1375 در تهران شرکت کنند. این نشست با حضور نمایندگان مجالس قانونگذاری ایران، اندونزی، لیبی، سودان، سوریه، فلسطین، پاکستان و بنگلادش در تهران برگزار و متعاقب آن، هسته اولیه تأسیس اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی کلید خورد.

آیت‌الله مجتهد شبستری، رئیس وقت شورای اجرایی گروه بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران در این اجلاس بر ضرورت وحدت‌نظر، هم‌فکری و هماهنگی مسلمانان به‌منظور رفع مشکلات و بهره‌گیری از امکانات بالقوه جهان اسلام تأکید کردند. در این نشست پیش‌نویس اساسنامه اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی که در آن از تهران به‌عنوان مقر اتحادیه نام‌برده شده بود، به تصویب اعضا رسید و مقرر شد اولین کنفرانس سران مجالس کشورهای اسلامی در تهران یا اسلام‌آباد برگزار شود. در 17 ژوئن 1999، کنفرانس تأسیس اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی در تهران برگزار و تهران از طرف اعضا به‌عنوان «مقر دائمی اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی» انتخاب شد. شایان ذکر است قانون عضویت مجلس شورای اسلامی در اتحادیه پارلمانی کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی نیز در 1380/12/19به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است.

4. وظایف و کارکرد دبیرخانه کل

دبیرخانه کل اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی در تهران مستقر است و ریاست آن با دبیرکل است. در حال حاضر، «محمد قریشی نیاس» از سنگال که به سه زبان عربی، انگلیسی و فرانسوی مسلط است از سال 2018، سمت دبیرکلی اتحادیه بین‌المجالس را بر عهده دارد [4] . تسهیل و تسریع ارتباط بین اعضا و انجام امور اجرایی و مالی اتحادیه از مهم‌ترین وظایف دبیرخانه کل است.

جمهوری اسلامی ایران در توافق‌نامه مقر باید طبق قانون و مقررات بین‌المللی، تمامی امکاناتی را که برای حُسن انجام وظایف دبیرکل و سایر اعضای دیپلماتیک اتحادیه بین‌المجالس که در دبیرخانه کل مستقرند را فراهم کند که در بند «۵» ماده (۱۶) اساسنامه اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی بر آن تأکید شده است [5] . دراین بند تصریح شده است: دبیرکل و تمامی اعضای شاغل دبیرخانه دائمی باید از مصونیت و مزایای دیپلماتیک همانند هیئت‌های دیپلماتیک مجالس اسلامی برخوردار باشند.

وظایف دبیرخانه کل با استناد به ماده (۱۷) اساسنامه اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی عبارتند از:

• تسهیل تماس‌های مستمر بین اعضای اتحادیه با سایر مجالس قانونگذاری و مجامع منطقه‌ای و بین‌المللی؛
• مدیریت امور مالی و اداری اتحادیه؛
• تدارک اقلام مورد نیاز کنفرانس و شورا و مستندسازی صورت‌جلسات و مکاتبات؛
• حفاظت از بایگانی اسناد و مکاتبات اتحادیه،
• اطلاع‌رسانی به اعضای اتحادیه و سایر نهادهای ذی‌ربط در خصوص تصمیمات و پیشنهادهای مصوب کنفرانس و شورا؛
• اطلاع‌رسانی به اعضا در خصوص تصمیمات و پیشنهادهایی که توسط کنفرانس و شورا به تصویب می‌رسند؛
• کاربست اقدامات مناسب برای اطمینان از اجرای تصمیمات اتحادیه.

در دبیرخانه کل اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی، دبیرکل، معاون دبیرکل، مدیر کابینه و مدیر کنفرانس حضور دارند. در ماده (۱۶) اساسنامه به وظایف دبیرخانه دائمی و نحوه انتخاب دبیرکل اشاره شده است. دبیرکل توسط رکن کنفرانس اتحادیه از بین اعضای هیئت‌های دیپلماتیک مجالس اسلامی براساس «قاعده چرخش گرافیکی» انتخاب می‌شود. نامزدها باید از تجارب و صلاحیت لازم در حوزه فعالیت‌های پارلمانی برخوردار و در حوزه‌های اجرایی کارآمد باشند و باید رأی بیش از دوسوم اعضای اتحادیه را به دست آورند.  دوره فعالیت دبیرکل چهار سال است و فقط برای یک‌مرتبه می‌تواند تمدید شود.  معاون دبیرکل و سایر مدیران و کارکنان دبیرخانه دائمی با توجه به توزیع منطقه‌ای مناسب توسط کنفرانس انتخاب می‌شوند.

شایان ذکر است انتخاب معاون دبیرکل اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی از جمهوری اسلامی ایران و استقرار دبیرخانه کل در تهران، دو پیشران تقویت اثرگذاری هیئت‌های دیپلماتیک مجلس دوازدهم در دبیرخانه کل را افزایش داده است و انعقاد توافق‌نامه مقر، فضای مساعدتری را برای بهره‌برداری از این دو فرصت به وجود می‌آورد. مهم‌ترین اهداف اجلاس دبیران کل اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی عبارتند از:

• ایجاد چارچوبی برای تحقق همکاری‌های سازنده بین دبیران کل مجالس عضو اتحادیه؛
• افزایش جلسات دبیران کل در حوزه مجالس عضو؛
• افزایش تجربه عملی و علمی با هدف ارتقای عملکرد دبیران کل مجالس عضو؛
• حمایت از تماس، همکاری و هماهنگی بین اعضا برای رسیدن به اهداف مشترک؛
• گشایش کانال‌های ارتباطی بین مجمع دبیران کل اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی با نهادهای مشابه منطقه‌ای با رویکرد تبادل دانش، تجربه و ارتقای عملکرد اعضا.

5. دلایل اهمیت اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی

یکی از ظرفیت‌های مهم جمهوری اسلامی ایران در دفاع از حقوق ملت مظلوم فلسطین و انزوای سیاست‌های جنگ‌طلبانه رژیم منحوس اشغالگر قدس، حضور مقتدرانه و منسجم هیئت دیپلماتیک مجلس شورای اسلامی در اتحادیه بین‌المجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی است. یکی دیگر از دلایل اهمیت اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی در راهبرد سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران، اهمیت اتحادیه مذکور در توسعه دیپلماسی پارلمانی سران و رایزنی‌های دیپلماتیک ریاست محترم مجلس با همتایان خود در سایر کشورهای اسلامی است. این اقدام می‌تواند به همسویی و انسجام راهبردی مواضع دیپلماتیک مجالس جهان اسلام در قبال دغدغه‌های مشترک کمک کند. به‌ویژه اینکه اغلب کشورهای اسلامی از اهمیت ژئواستراتژیک و ژئواکونومیک برخوردارند و افزایش هم‌گرایی بین کشورهای اسلامی، جایگاه جهان اسلام را در معادلات منطقه‌ای و جهانی افزایش می‌دهد.

یکی دیگر از مزیت‌های دیپلماتیک حضور مجلس شورای اسلامی در اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی، رایزنی و مذاکرات دوجانبه و چندجانبه بین رؤسای مجالس اسلامی برای اتخاذ مواضع همسو در سایر نهادها و مجامع بین‌المللی ازجمله اتحادیه بین‌المجالس جهانی است. این اقدام می‌تواند جهان اسلام را به‌عنوان یک قطب سیاسی اثرگذار در مجامع بین‌المللی معرفی کند. از طرفی اتحادیه بین‌المجالس اسلامی یکی از ظرفیت‌های مهم سیاسی برای تنش‌زدایی و حل‌و‌‌فصل مسالمت‌آمیز اختلاف‌ها و سوء‌تفاهم‌ها بین کشورهای اسلامی است. تبیین و شناسایی دقیق نقش مجالس اسلامی در مدیریت منافع مشترک جهان اسلام، می‌تواند نقطه آغازی برای ایجاد هم‌گرایی در اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی تلقی شود. در این میان کنشگری بازیگران مطرح جهان اسلام همچون جمهوری اسلامی ایران، اندونزی، پاکستان، ترکیه، مالزی و عربستان ضرورتی انکارناپذیر است.

6. دلایل، فرصت‌ها و نکات قابل‌تأمل قابل‌تأمل لایحه

در این بخش، دلایل ارائه لایحه و مهم‌ترین فرصت‌های آن در صورت تصویب نهایی بررسی می‌شود:

6-1. دلایل ارائه لایحه

•  نیاز به وجود یک رکن اداری مرکزی برای هماهنگی کارآمد ارکان اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی و اجرای مؤثر فعالیت‌های آن (مقدمه لایحه)،
•  تسهیل کار دبیرخانه کل به نحو پیش‌بینی‌شده در اساسنامه و نیز کمک به همه ذی‌نفعان ازجمله دبیر کل، مأموران، و کارکنان خدمات عمومی در انجام مسئولیت‌های خود به نحو احسن و با حسن‌نیت (ماده (۲) لایحه).

6-2. فرصت‌های تصویب نهایی لایحه

مهم‌ترین فرصت‌های تصویب نهایی این لایحه عبارتند از:

6-2-1. اشتراک‌گذاری دانش و تجارب بین دبیرخانه دائمی اتحادیه بین‌المجالس اسلامی با سایر دبیرخانه‌های مستقر در تهران

در توافق‌نامه مقر، حقوق، مزایا و ‌مصونیت‌های دبیرخانه کل اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی مشخص می‌شود. علاوه‌بر دبیرخانه کل این اتحادیه، دبیرخانه دائمی مجمع مجالس آسیایی و دبیرخانه کنفرانس حمایت از انتفاضه فلسطین نیز در تهران مستقرند. شایان ذکر است توافق‌نامه مقر بین وزارت امور خارجه جمهوری اسلامی با دبیرخانه دائمی مجمع مجالس آسیایی نیز بین وزیر خارجه وقت کشورمان و محمدرضا مجیدی (دبیرکل مجمع مجالس آسیایی) در بیستم تیرماه سال 1400 در محل وزارت امور خارجه به امضا رسید.

شایان ذکر است مهم‌ترین دلیل تأسیس اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی، موضوع فلسطین بوده است. به همین دلیل نظام‌مند شدن همکاری‌های دیپلماتیک و حقوقی جمهوری اسلامی ایران با دبیرخانه کل این اتحادیه و همچنین شناسایی ظرفیت همکاری‌هایی مشترک بین دبیرخانه اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی با دبیرخانه مجمع مجالس آسیایی و کنفرانس حمایت از انتفاضه فلسطین به‌صورت مستقیم دامنه اثرگذاری این اتحادیه در عرصه ترتیبات منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای را گسترش می‌دهد.

6-2-2. کارکرد مهم دبیرخانه کل در مستندسازی کنشگری مجالس عضو در مدیریت دغدغه‌های مشترک سیاست خارجی

ترمیم روابط سیاسی جمهوری اسلامی برای با عربستان، امارات، مصر و لیبی به‌عنوان برخی از کشورهای مهم و مطرح غرب آسیا، شمال آفریقا و جهان اسلام، می‌تواند نقش دبیرخانه کل در پیگیری موضوع‌های مهم جهان اسلام به‌ویژه در حوزه فلسطین را پررنگ‌تر کند. به‌طوری‌که یکی از موضوع‌های مهم اجلاس‌های اتحادیه بین‌المجالس اسلامی، همواره نحوه دفاع از حقوق ملت مظلوم فلسطین در برابر تجاوزهای رژیم صهیونیستی بوده است که می‌توان مصداق آن را در تصویر مسجدالاقصی در وسط لوگوی اتحادیه بین‌المجالس اسلامی مشاهده کرد. در لوگوی این اتحادیه آیه 38 سوره شوری، وَأَمْرُهُمْ شُورَى بَیْنَهُمْ نیز درج شده است.

شکل 1. نشانِ اتحادیه بین‌المجالس اسلامی

6-2-3. تقویت دیپلماسی پارلمانی متوازن بین اعضا با مرجعیت دبیرخانه دائمی

میزان کارایی و اثربخشی اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی، رابطه پایدار و مستقیمی با نوع روابط سیاسی حاکم بر کشورهای اسلامی دارد. هر میزان هم‌گرایی بین دولتمردان جهان اسلام افزایش یابد، همکاری مجالس اسلامی برای مقابله با تهدیدات مشترک نیز افزایش می‌‌یابد. بنابراین مهم‌ترین پیش‌شرط کارایی اتحادیه مذکور، تبیین سیاست‌های کلی جهان اسلام منطبق با آرمان‌های اسلامی و ارزش‌های مشترک است.

جمهوری اسلامی ایران، ترکیه، اندونزی و عربستان؛ از مهم‌ترین کشورهای تأثیرگذار جهان اسلام هستند. با ترمیم روابط ایران و عربستان، بستر مناسبی برای تقویت روابط دو کشور در قالب اتحادیه بین‌المجالس اسلامی فراهم شده است و یکی از پیش‌نیازهای آن تبادل اسناد همکاری‌ها و حضور مؤثرتر در اجلاس‌های این اتحادیه است که تحقق این امر مستلزم انعقاد توافق‌نامه مقر بین دولت جمهوری اسلامی ایران با دبیرخانه اتحادیه بین‌المجالس اسلامی است.

6-2-4. تقویت دیپلماسی پارلمانی سران

یکی از مهم‌ترین ارکان سیاسی سازمان کنفرانس اسلامی، اتحادیه بین‌المجالس اسلامی است. 54 مجلس قانونگذاری کشورهای اسلامی تا ژوئن 2023 در این اتحادیه عضویت دارند. علاوه‌بر اعضای رسمی، 22 مجلس قانونگذاری و نهاد منطقه‌ای و بین‌‌المللی نیز به‌عنوان عضو ناظر در اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی عضویت دارند.  تقویت هم‌گرایی بین مجالس کشورهای اسلامی، فرصت مناسبی را برای تقویت وزن و جایگاه آنان در اتحادیه بین‌المجالس جهانی فراهم می‌کند. در این میان نقش دبیرخانه کل به‌عنوان مهم‌ترین مرکز تجمیع اسناد و رکن هماهنگ ساز بین ارکان اتحادیه بین‌المجالس اسلامی کلیدی است.

با توجه به اینکه در اجلاس‌های اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی غالباً رؤسای مجالس اسلامی شرکت می‌کنند، برنامه‌ریزی برای همکاری هدفمند و منسجم مجلس شورای اسلامی با دبیرخانه کل این اتحادیه به‌صورت مستقیم کارآمدی و اثربخشی دیپلماسی سران را ارتقا می‌دهد، به‌ویژه اینکه اتحادیه مذکور از میادین مهم چانه‌زنی دوجانبه و چندجانبه رؤسای مجالس جهان اسلام درخصوص دغدغه‌های مشترک است و با اصل (۱۵۲) قانون اساسی که ستون فقرات سیاست خارجی کشور است نیز همخوانی دارد. در این اصل تصریح شده است:

«سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران براساس نفی هرگونه سلطه‌جویی و سلطه‌پذیری، حفظ استقلال همه‌جانبه و تمامیت ارضی کشور، دفاع از حقوق همه مسلمانان و عدم تعهد در برابر قدرت‌های سلطه‌گر و روابط صلح‌آمیز متقابل با دول غیر محارب استوار است».

در این میان چانه‌زنی معاون دبیرکل اتحادیه بین‌المجالس اسلامی که همواره باید تابعیت کشور میزبان مقر دبیرخانه کل را داشته باشد، با هیئت دیپلماتیک گروه‌های جهادی فلسطین، یکی از فرصت‌های ارتقای ارزش‌افزوده دیپلماسی پارلمانی مقاومت بوده است [6].

شکل 2. رایزنی دیپلماتیک معاون دبیرکل اتحادیه بین‌المجالس اسلامی(علی‌اصغر محمدی سیرجانی) با هیئت پارلمانی حماس در دسامبر 2018

اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی به‌دلیل حضور کشورهای اسلامی و عضویت کشورهای همسایه، به‌صورت غیرمستقیم به توسعه منطقه‌گرایی و رقیق‌سازی اختلاف‌ها در جهان اسلام نیز کمک می‌‌کند. اغلب کشورهای همسایه جمهوری اسلامی ایران مسلمان هستند و انتفاع سیاسی حداکثری از مزیت استقرار دبیرخانه کل اتحادیه در تهران از طریق تصویب توافق‌نامه مقر، می‌تواند به تعمیق روابط پایدار با جهان اسلام و کشورهای همسایه به‌عنوان یکی از اولویت‌های سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران کمک کند. به عبارتی با توجه به استقرار دبیرخانه اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی در تهران، انعقاد توافق‌نامه مقر با دبیرخانه می‌تواند بستر مساعدتری را برای توسعه منطقه‌گرایی پارلمانی به وجود آورد.

6-2-5. تولید ثروت سیاسی از دریچه دیپلماسی پارلمانی پژوهشی

انتشار فصلنامه بولتن خبری، چاپ بروشور و آشنایی اعضا با آخرین تغییرات ساختاری مجالس عضو و ناظر، مهم‌ترین انتشارات دبیرخانه کل است. یکی دیگر از مهم‌ترین وظایف آن، تبادل اسناد بین مجالس عضو است. در این میان، مطالعه آخرین اسناد و ابتکارات اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی، مستلزم گسترش روابط نظام‌مند وزارت امور خارجه با دبیرخانه است که به‌صورت غیرمستقیم به ‌اشتراک‌گذاری و شبکه‌سازی تجارب موفق دیپلماسی پارلمانی در جهان اسلام کمک می‌کند.

6-2-6. انتفاع حداکثری از ظرفیت دبیران کل اتحادیه بین‌المجالس اسلامی

اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی با ایجاد «اجلاس دبیران کل اتحادیه بین‌المجالس اسلامی»  به سمت اشتراک‌گذاری تجارب مجالس اسلامی در حوزه‌های مدیریت اجرایی پارلمان گام برداشته است. با توجه به اینکه اجلاس دبیران کل مجالس اسلامی با محوریت دبیرخانه کل فعالیت می‌کند، ظرفیت مناسبی را برای معاونت اجرایی مجلس شورای اسلامی به وجود آورده است و افزایش رایزنی‌ها بین مجلس دوازدهم، وزارت امور خارجه و دبیرخانه کل اتحادیه مجالس اسلامی، می‌تواند فرصت‌های نوینی را فراروی معاونت اجرایی قوه مقننه برای حضور فعال در اجلاس دبیران کل اتحادیه بین‌المجالس اسلامی به وجود آورد. از طرفی تصویب نهایی موافقت‌نامه مقر با اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی، فضای مساعدی را برای تأسیس مجمع مراکز پژوهشی مجالس اسلامی با ابتکار و پیشنهاد مجلس دوازدهم به وجود آورد.

6-3. ملاحظات و نکات قابل‌تأمل

برخی ملاحظات لایحه موافقت‌نامه مقر بین دولت جمهوری اسلامی ایران و دبیرخانه اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی عبارتند از:

• در ماده (۳)، بند «۸» قید شده است:

«کشور میزبان در راستای اعمال حق حاکمیت و به‌منظور حفظ منافع ملی خود، می‌تواند محل دبیرخانه را بازستاند، مشروط بر اینکه به سرعت مکان جدیدی به دبیرخانه اختصاص داده شود، به‌طوری‌که عملکرد دبیرخانه مختل نشود».

پیشنهاد می‌شود قبل از بازستاندن مکان مقر دائمی و به‌منظور مختل نشدن عملکرد دبیرخانه، مکان جدید مشخص و اختصاص داده شود.

• در بند «۲-۳» ماده (۳) یک واژه در متن ترجمه شده موافقت‌نامه از قلم افتاده است که در دامنه تعهدات جمهوری اسلامی ایران مؤثر است. در این بند مقرر شده است که «نگهداری اساسی/ عمده» تجهیزات ارائه شده به دبیرخانه کل بر عهده کشور میزبان یعنی جمهوری اسلامی ایران است. این تعبیر معادل «Major Maintenance» است؛ درحالی‌که در متن ارائه شده فارسی، واژه «عمده/ اساسی» حذف شده است. به تعبیر دیگر هر نوع نگهداری بر عهده دولت میزبان نیست، بلکه صرفاً موارد عمده بر عهده دولت جمهوری اسلامی ایران است.
• در ماده (۸)، عبارت (ت) از ابتدای یکی از بندهای ذیل «۲-۸» از قلم افتاده است.
• در نسخه‌ای که در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس بارگذاری شده است شماره بندهای ماده (۳) به اشتباه حذف شده است.
• در بند «‍۱» ماده (۱۰)، منظور قانونگذار از نمایندگان فیلم یا سایر نمایندگی‌های اطلاع‌رسانی منسوب به دبیرخانه واضح‌تر بیان شود.
• شایسته است اشاره به لزوم رعایت اصول «77، 125 و 139» قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اجرا یا اصلاح این موافقت‌نامه ‌به‌طور خاص در تبصره‌ ماده‌واحده صورت گیرد.
• شایان ذکر است برخی از اسناد مانند بخش 20 کنوانسیون مزایا و ‌مصونیت‌های ملل متحد، متضمن حق و تکلیف برای دبیر کل برای‌ چشم‌پوشی از مصونیت کارمندان است. این امکان و الزام به این دلیل فراهم می‌شود که بهره‌مندی از مصونیت برای کارمندان به دلیل انجام وظایف محوله است و نه بهره‌گیری از این امتیاز برای اقدامات شخصی، ازاین‌رو در صورت تخلف از الزامات و مقررات و قوانین دولت مقر، می‌توان آن امتیازها و مصونیت‌ها را سلب کرد. تکلیف به‌ چشم‌پوشی از مصونیت توسط دبیرکل در این موافقت‌نامه ذکر نشده است و پیشنهاد می‌شود در صورت امکان این موضوع در موافقت‌نامه درج شود.

7. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

با توجه به نقش کلیدی و اثرگذار مجلس شورای اسلامی در تأسیس و پی‌ریزی سیاست‌های کلان اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی، انعقاد توافق‌نامه مقر بین دبیرخانه کل اتحادیه مذکور و دولت جمهوری اسلامی ایران، توان چانه‌زنی دیپلماتیک مجلس دوازدهم در یکی از مهم‌ترین مجامع پارلمانی را افزایش خواهد داد. تصویب این لایحه، موقعیت تهران در اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان همکاری اسلامی به‌عنوان کشور میزبان دبیرخانه دائمی را مستحکم‌تر می‌سازد. از طرفی این لایحه با اصول حاکم بر سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران در گام دوم انقلاب برای توسعه روابط پایدار با جهان اسلام سازگاری دارد. با توجه به ترمیم روابط جمهوری اسلامی ایران با عربستان و امارات و همچنین اعلام آمادگی ایران برای ازسرگیری روابط با مصر، لیبی و بحرین و جهش در سیاست خارجی کشورمان برای تحول در توسعه روابط با کشورهای مسلمان شورای همکاری خلیج‌فارس و شمال آفریقا، تصویب توافق‌نامه مقر می‌تواند جایگاه و قدرت نرم ایران در این اتحادیه را افزایش دهد.

از طرفی یکی از اهداف جنگ ترکیبی دشمن، انزوای دیپلماتیک ایران در سازمان‌ها و مجامع بین‌المللی است و تصویب لایحه موافقت‌نامه مقر با اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی در کنار انتخاب ایران به‌عنوان رئیس مجمع اجتماعی شورای حقوق بشر، مولود دیپلماسی فعال ایران در سازمان‌ها و مجامع بین‌المللی است و ضربه محکم دیگری را به طراحان جنگ هیبریدی برای انزوای ایران در سازمان‌های بین‌المللی وارد می‌سازد. با توجه به دیپلماسی نوین منطقه‌ای ایران برای رفع سوءتفاهم‌ها و دیپلماسی متوازن با کشورهای اسلامی بر اساس اعتماد متقابل، تصویب توافق‌نامه مقر با دبیرخانه کل اتحادیه مجالس کشورهای اسلامی می‌تواند روند منطقه‌گرایی را سرعت بخشیده و در اشتراک‌گذاری دغدغه‌های مشترک برای نیل به سمت تبدیل جهان اسلام به یک قطب سیاسی و اقتصادی مؤثر باشد. به همین دلیل تصویب این لایحه پس از اعمال ملاحظات سیاسی و حقوقی، اثربخشی فعالیت‌های دیپلماتیک مجلس دوازدهم در مجامع بین‌المللی را افزایش خواهد داد.

جدول 3. ظرفیت‌های دیپلماسی پارلمانی مقر با اتحادیه بین‌المجالس اسلامی

مأخذ: همان.