خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

تمرکززدایی اداری و مالی به‌عنوان راهکاری برای تقویت نقش استانداران و مدیران استانی، با هدف افزایش کارایی و بهبود مدیریت محلی در ایران مطرح است. این نوع تمرکززدایی که بیشتر به تراکم‌زدایی شباهت دارد، به‌جای تفویض اختیار به دولت‌های محلی مستقل، مسئولیت‌ها را به نهادهای استانی تحت نظارت وزارتخانه‌های مرکزی منتقل می‌کند. ازسوی دیگر، تمرکززدایی مالی، توانمندسازی استانداران در نظارت بر بودجه‌های استانی را ضروری می‌سازد. بااین‌حال، قوانین و ساختارهای فعلی، نقش استانداران را محدود کرده و بسیاری از اختیارات برنامه‌ریزی و اجرایی در اختیار وزارتخانه‌های مرکزی باقی مانده‌ است. این شرایط موجب تضعیف شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان‌ها و کاهش اثربخشی نظارت‌های محلی شده ‌است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

با تحلیل ادبیات علمی و مصاحبه‌های تخصصی، الگوی پیشنهادی تمرکززدایی در جمهوری اسلامی ایران ارائه شده ‌است. این الگو انواع تمرکززدایی را در چارچوب وظایف حاکمیتی و تصدی‌گرایانه به تفکیک سطوح مختلف نهادی توضیح می‌دهد. یافته‌های کلیدی و اساسی پژوهش حاضر به این شرح است:

1. نقش محدود استانداران در برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی استان‌ها: استانداران صرفاً امضاکننده برنامه‌ها و بودجه‌ها هستند، بدون اینکه تأثیر قابل ‌توجهی در تصمیم‌گیری‌ها داشته‌ باشند. همچنین، بسیاری از مدیران استانی در جلسات شورای اداری استان، به‌دلیل نبود ابزارهای نظارتی استاندار، چالش‌برانگیز است.
2. ضعف نظام مالی و نظارتی در استان‌ها: ردیف‌های متفرقه بودجه‌ای و نبود ارتباط سیستماتیک بین کمیته برنامه‌ریزی شهرستان‌ها و شورای توسعه استان‌ها، مدیریت بودجه را پیچیده کرده است.
3. ضرورت توجه به نیازهای بومی استان‌ها: برخی استان‌ها به معاونت‌های ویژه متناسب با ویژگی‌های بومی خود نیازمندند. برای مثال، کرمانشاه به معاونت تجارت بین‌الملل و خراسان‌ رضوی به معاونت زیارت نیاز دارند. این ساختارها می‌توانند اختیارات محلی را افزایش دهند و هماهنگی بیشتری بین وزارتخانه‌ها و استانداران ایجاد کنند.
4. ضعف شوراهای اسلامی در فرایند تصمیم‌گیری استانی: اعضای شورای اسلامی استان‌ها باوجود داشتن نمایندگی از سراسر استان، در شورای توسعه و برنامه‌ریزی حق رأی ندارند. این محدودیت باعث کاهش نقش مشورتی و اجرایی آنان در مدیریت محلی شده ‌است.
5. مشکلات مدیریت شهری و ارتباط با استانداری‌ها: نبود ابزارهای نظارتی بر شهرداران و سازوکارهای کارآمد برای حل اختلافات بین شوراها و شهرداران، موجب کاهش هماهنگی و افزایش تنش‌ها شده ‌است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های پژوهش، به‌منظور تحقق تمرکززدایی در نظام حکمرانی و اداری کشور، این پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی و راهبردی ارائه می‌شود.

1. به‌روزرسانی قانون وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران: تدوین لایحه‌ای جدید و جامع برای وظایف و اختیارات استانداران و ارائه آن به مجلس شورای اسلامی برای تصویب، می‌تواند جایگاه قانونی استانداران را تقویت کند و بر شاخصه‌های انتصاب و ارتقای افراد از بخشداری تا استانداری نیز در این قانون تأکید شود.
2. اعطای اختیارات برنامه ‌و بودجه استان به استانداران: سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها به معاونت برنامه ‌و بودجه استاندار تغییر یابد تا استانداران نقش فعالی در برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه استانی داشته ‌باشند. این اقدام به افزایش کارآمدی شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان کمک خواهد کرد.
3. ایجاد معاونت‌های ویژه در استان‌ها: براساس نیازهای بومی هر استان، مانند تجارت بین‌الملل منطقه‌ای (در استان‌های مرزی) یا زیارت (مشهد و قم) ایجاد شود. این معاونت‌ها می‌توانند سازمان‌های مرتبط را در ساختاری واحد تحت نظارت استانداران قرار دهند.
4. اعطای حق رأی به اعضای شورای اسلامی استان در شورای توسعه و برنامه‌ریزی: این اقدام به افزایش تعامل و هماهنگی بین شوراهای اسلامی و شورای توسعه استان کمک، و نقش آنها را در نظارت بر اجرای برنامه‌های توسعه‌ای تقویت می‌کند.
5. تقویت جایگاه استاندار در شورای اداری استان: اعطای اختیارات نظارتی و اجرایی بیشتر به استانداران، ازجمله حق استیضاح یا عزل مدیران استانی، می‌تواند اقتدار استانداران را در مدیریت محلی افزایش دهد. علت اینکه حق انتخاب مدیران استانی به استاندار پیشنهاد نمی‌شود، آن است که وزیران مسئولیت اصلی عملکرد وزارتخانه ذیل خود را برعهده دارند.
6. تفویض اختیار مدیریت یکپارچه شهری به شهرداری‌ها: با حفظ نظارت استانداری‌ها، اختیارات بیشتری به شهرداری‌ها واگذار شود. برای این منظور از تجربه فرمانداری‌های ویژه استفاده شود که در آن، همه دستگاه‌های یک ناحیه جغرافیایی به هماهنگی با مسئول آن ناحیه در خدمات‌رسانی موظف‌اند. این رویکرد می‌تواند به مدیریت بهتر و کاهش تداخلات اجرایی در سطوح محلی کمک کند. البته به‌نظر می‌رسد این امر نیازمند اصلاح ساختاری در انتخابات شوراها و تقویت نظارت درون‌گرا و برون‌گرای بر آن و نیز شیوه انتخاب شهردار است.
7. مانع شدن از تبدیل حق مطلق عزل شهردار به اهرم سهم‌خواهی شورا: داشتن حق مطلق در عزل شهردار توسط اعضای شورا یکی از گلوگاه‌های فساد در شورا و شهرداری است. ازاین‌رو، در ازای اعطای اختیارات اجرایی به شهرداری و مدیریت شهری، اولاً پیشنهاد شده ‌است که حق انتخاب شهردار با شوراها تعریف شود؛ اما در حق مطلق اختیار عزل آن توسط اعضای شورا تجدیدنظر و تدبیری دیگری اندیشیده شود تا هم نقش شورا در انتخاب شهردار تضعیف نشود و هم اینکه اختیار مطلق عزل به اهرم سهم‌خواهی اعضای شورا از شهردار تبدیل نشود. این پژوهش درباره سازوکار جدید برای حوزه اختیارات بازیگران مختلف در عزل شهردار پیشنهادی ارائه نمی‌دهد.

گفتنی است که نتایج این پژوهش مبتنی‌بر مصاحبه و روایت-پژوهی مسئولان ذی‌ربط ازطریق مطالعه دلفی بوده است. اجرایی‌سازی این نتایج و تصمیم‌گیری در این حوزه نیازمند بررسی‌های دقیق‌تر و مطالعات بیشتر است.

1. مقدمه

امروزه ایده تمرکززدایی و سبک کردن بار وظایف دولت مرکزی به‌منظور تمرکز بیشتر بر مسائل ملی و راهبردی و سپردن مسائل محلی به سطوح محلی در راستای کارآمدسازی ماشین نظام سیاسی یکی از ایده‌های پرطرف‌دار حکمرانی است. این مسئله کمک می‌کند که حاکمیت مرکزی اعم از قوای سه‌گانه به‌جای دچار شدن به روزمرگی و پرداختن به جزئیات محلی استان‌های خود به راهبردهای کلان و افق‌های دهه‌های آتی کشور و حتی به برنامه‌ریزی برای مشارکت فعالانه و راهبردی در حکمرانی جهانی بپردازد. درنتیجه هرگونه طرحی برای تفویض اختیارات باید این هدف را تأمین کند؛ نه اینکه با نقض غرض، زمینه اقتدارزدایی و ازهم‌گسیختگی حاکمیت را فراهم آورد.

تمرکززدایی به‌عنوان یکی از راهبردهای کلیدی در حکمرانی، به توزیع مجدد اختیارات، مسئولیت‌ها و منابع میان دولت مرکزی، مقامات محلی و بخش خصوصی اشاره دارد. در این گزارش، انواع تمرکززدایی شامل تمرکززدایی سیاسی، اداری و اقتصادی بررسی و نسبت آنها با نقش‌های حاکمیتی و تصدی‌گرایانه در چارچوب قانون مدیریت خدمات کشوری ایران تحلیل می‌شود. همچنین یک چارچوب نظری جامع به‌همراه پیشنهادهای کاربردی ارائه خواهد شد.

تمرکززدایی سیاسی با هدف تقویت قدرت شهروندان یا نمایندگان منتخب آنها در فرایندهای تصمیم‌گیری عمومی انجام ‌می‌شود. این نوع تمرکززدایی اغلب با سیاست‌های نمایندگی و رقابت‌های سیاسی در چارچوب حکومت همراه است. ازسوی دیگر، با افزایش نفوذ شهروندان در تدوین و اجرای سیاست‌ها، از دمکراسی پیشرفته و مشارکت عمومی نیز حمایت می‌کند [1].

تمرکززدایی سیاسی همچنین باعث تقویت پاسخ‌گویی و مسئولیت‌پذیری دولت‌های محلی می‌شود. انتقال اختیارات به نهادهای منتخب محلی تضمین می‌کند که تصمیمات براساس اولویت‌های محلی اتخاذ شوند. افزون‌بر این، این نوع تمرکززدایی مشروعیت حکمرانی را تقویت می‌کند و فاصله میان مقامات و شهروندان را کاهش می‌دهد [2].

تمرکززدایی اداری به توزیع مجدد مسئولیت‌ها، اختیارات و منابع مالی برای ارائه خدمات عمومی میان سطوح مختلف حکومتی می‌پردازد. این نوع تمرکززدایی شامل انتقال وظایف برنامه‌ریزی، تأمین مالی و مدیریت از دولت مرکزی به واحدهای میانی یا محلی است [3]. تمرکززدایی اداری سه شکل اصلی دارد:

الف) تراکم‌زدایی: تراکم‌زدایی ضعیف‌ترین شکل تمرکززدایی است و بیشتر در کشورهای دارای ساختار حکومتی واحد استفاده می‌شود. این شکل به انتقال مسئولیت‌های اجرایی و مالی از نهادهای مرکزی به دفترهای منطقه‌ای و استانی اشاره دارد، اما قدرت تصمیم‌گیری همچنان در دست دولت مرکزی باقی می‌ماند. در ایران، این نوع تمرکززدایی می‌تواند در شرایط فعلی برای تقویت ظرفیت اداری محلی تحت نظارت دولت مرکزی مفید باشد.

ب) واگذاری: واگذاری به انتقال اختیارات گسترده‌تر تصمیم‌گیری و مدیریتی به سازمان‌های نیمه‌خودمختار اشاره دارد. این سازمان‌ها در حوزه‌هایی مانند حمل‌ونقل، مسکن و پروژه‌های ویژه فعالیت می‌کنند و در تصمیم‌گیری‌ها استقلال بیشتری دارند، اما همچنان به دولت مرکزی پاسخ‌گو هستند [4]. بااین‌حال، باتوجه‌به ساختار کنونی ایران، این مدل پیشنهاد نمی‌شود.

ج) تفویض اختیار: تفویض اختیار جامع‌ترین شکل تمرکززدایی اداری است. این نوع تمرکززدایی اختیارات مالی، مدیریتی و تصمیم‌گیری را به دولت‌های محلی، مانند شهرداری‌ها، منتقل می‌کند. شهرداری‌ها می‌توانند درآمدهای خود را افزایش دهند و به‌طور مستقل تصمیمات سرمایه‌گذاری بگیرند. در سیستم تفویض، دولت‌های محلی با مرزهای جغرافیایی مشخص، وظایف عمومی را انجام می‌دهند و بر مناطق تحت اختیار خود نظارت دارند [5].

تمرکززدایی اقتصادی عمدتاً شامل خصوصی‌سازی و مقررات‌زدایی است که وظایف بخش عمومی را به بخش خصوصی منتقل می‌کند. این نوع تمرکززدایی اغلب با آزادسازی اقتصادی و توسعه بازار همراه است و اجازه می‌دهد بخش خصوصی، تعاونی‌ها و سازمان‌های غیردولتی وظایفی را که پیش‌تر برعهده دولت بوده، به‌انجام رسانند. درحالی‌که تمرکززدایی اقتصادی می‌تواند کارایی را افزایش و هزینه‌های عمومی را کاهش دهد، اجرای آن باید بادقت انجام شود. خصوصی‌سازی بیش از حد می‌تواند منجر به کاهش قدرت دولت و نابرابری‌های اجتماعی شود. بنابراین، حفظ تعادل میان نظارت دولت و مشارکت بخش خصوصی ضروری است [6].

تمرکززدایی مالی به‌عنوان زیربنای دیگر اشکال تمرکززدایی، مسئولیت‌های مالی را به نهادهای محلی و غیردولتی واگذار می‌کند. این نوع تمرکززدایی تضمین می‌کند که واحدهای غیرمتمرکز برای انجام وظایف خود منابع مالی کافی داشته ‌باشند. این منابع می‌توانند ازطریق مالیات‌های محلی یا انتقال درآمدهای دولت مرکزی تأمین شوند [7].

تمرکززدایی مالی مؤثر به سیستمی نیاز دارد که به دولت‌های محلی امکان جمع‌آوری مالیات محلی و تصمیم‌گیری درمورد هزینه‌کرد درآمدها را بدهد. درعین‌حال، دولت مرکزی باید سازوکارهایی برای توزیع عادلانه منابع ایجاد کند تا از نابرابری مالی میان مناطق مختلف جلوگیری شود [8].

بنابراین، در بررسی الگوی مناسب تمرکززدایی تفکیک میان نقش‌های حاکمیتی و تصدی‌گرایانه اهمیت دارد. وظایف حاکمیتی، نظیر امنیت ملی و سیاست خارجی، به‌دلیل اهمیت استراتژیک باید متمرکز باقی بمانند. در مقابل، وظایف تصدی‌گرایانه، مانند ارائه خدمات عمومی و مدیریت محلی، از اولویت‌های تمرکززدایی محسوب می‌شوند. ایجاد تعادل میان انواع تمرکززدایی یادشده، اعم از اداری، سیاسی، مالی و اقتصادی، میان سطوح مختلف تضمین می‌کند که در عین افزایش اعطای اختیارات محلی، انسجام و یکپارچگی ملی حفظ شود.

گزارش حاضر به‌منظور دستیابی به این الگوی نظری، با کمک مصاحبه‌های نیمه‌ساختارمند متعدد در قالب تجربه‌نگاری بازیگران مختلف درگیر حکمرانی محلی در ایران اقدام کرده است. باتوجه‌به اینکه مسئله شوراهای اسلامی با وزارت کشور از یک سو و تعامل با استانداران ازسوی دیگر گره خورده‌ است، شنیدن روایت مجموعه وزارت کشور، اعم از مدیران، استانداران و فرمانداران، می‌تواند روایت جامع‌تری از آنچه در حکمرانی محلی ایرانی درحال‌وقوع است، به‌دست دهد.

جدول 1. خبرگان و متخصصان حوزه حکمرانی محلی و مدیریت شهری

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2. پیشینه پژوهش

در این بخش پیشینه پژوهشی و تقنینی ناظر به موضوع ارائه می‌شود. پیشینه پژوهش ناظر به گزارش‌های داخل مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی است.

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

نگارندگان در این قسمت سعی می‌کنند تا ضمن مروری بر گزارش‌های مرتبط در مرکز پژوهش‌های مجلس نقاط اشتراک و افتراق، این گزارش موجود با آنها را مقایسه کنند.

جدول 2. سوابق مطالعاتی در مرکز پژوهش‌های مجلس

مأخذ: همان.

غیر از گزارش «آسیب‌شناسی وظایف و عملکرد شوراهای اسلامی شهر در ایران؛ با بهره‌گیری از نظرات اعضای شورا و کارشناسان»، نوشته حسن کریمی‌فرد و مهدی‌نژاد خلیلی، سایر گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس متمرکز بر مطالعات تطبیقی و نهایتاً ارائه توصیه‌ها و بیان معیارهای هنجارمندانه به جمهوری اسلامی ایران است؛ درحالی‌که باید توجه داشت، هرگونه طراحی الگوی بومی به‌منظور تمرکززدایی در حکمرانی از تجربه‌نگاری و دانش ضمنی بازیگران و متولیان حکمرانی محلی در جمهوری اسلامی ایران می‌گذرد. ازاین‌رو، می‌توان نوآوری پژوهش حاضر را از این منظر بیان کرد که در گزارش‌های پیشین به آن توجه نشده است.

2-2. سوابق تقنینی به‌همراه آسیب‌شناسی

نگارندگان در این قسمت سعی می‌کنند تا برخی از قوانین کلیدی را به‌منظور بازنگری در قالب جدول 3 ارائه دهند.

جدول 3. سوابق تقنینی پیرامون حکمرانی محلی

مأخذ: همان.

با تحلیل قوانین مرتبط می‌توان آسیب‌شناسی حوزه تقنین در تمرکززدایی را به این شرح برشمرد:

• نگرش تمرکزگرا در قوانین: بسیاری از قوانین باوجود پیش‌بینی تمرکززدایی، درعمل نگاه تمرکزگرایانه را حفظ کرده‌اند. به‌طور مثال، شوراهای اسلامی حق رأی در تصمیم‌گیری‌های کلیدی ندارند.
• ابهام در اختیارات و وظایف: اختیارات استانداران، فرمانداران، شوراها و شهرداری‌ها در قوانین مختلف پراکنده و اغلب مبهم است. این وضعیت باعث تداخل وظایف و کاهش کارآمدی می‌شود.
• نامتناسب بودن قوانین با نیازهای محلی: قوانین موجود عمدتاً نگاه کلی و یکسانی به تمام استان‌ها دارند و ویژگی‌های خاص هر منطقه نادیده گرفته‌ می‌شود.
• ضعف در سازوکارهای نظارتی: نبود مکانیزم‌های مؤثر برای نظارت بر عملکرد مدیران محلی و شوراها، باعث کاهش اعتماد و افزایش بی‌نظمی در اجرا شده ‌است.
• عدم به‌روزرسانی قوانین قدیمی: بسیاری از قوانین مانند قانون وظایف استانداران (1339) به بازنگری جدی‌ نیاز دارند تا با تحولات اجتماعی و اقتصادی سازگار شوند.
• کمبود منابع مالی پایدار: تمرکززدایی مالی به‌طور کامل در قوانین جاری تعریف نشده است و بسیاری از منابع مالی محلی همچنان تحت کنترل دولت مرکزی قرار دارند.

3. الگوی پیشنهادی تمرکززدایی در جمهوری اسلامی ایران

شکل مفهومی 1 درخصوص تمرکززدایی با رویکردی جامع‌نگر و کل‌گرا تنظیم شده‌ است. همچنین چارچوب تحلیلی پیشنهادی برای سطح تمرکززدایی و چگونگی آن در کشور با اقتضائات مفهومی و قانونی کشور نیز ارائه شده ‌است. در ادامه گزارش نشان داده خواهد شد که براساس کدام‌یک از تجربیات و پیشنهادهای بازیگران میدانی، این الگوی نموداری طراحی شده و قابل‌ تبیین است.

شکل 1. الگوی پیشنهادی تمرکززدایی در جمهوری اسلامی ایران

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

این شکل یک ماتریس را نشان ‌می‌دهد که انواع تمرکززدایی را در چارچوب وظایف حاکمیتی و تصدی‌گرایانه به‌تفکیک سطوح مختلف نهادی توضیح می‌دهد. این ماتریس براساس دو محور اصلی ساخته شده ‌است: محور افقی که از سیاستگذاری تا اجرای امور خدماتی حرکت می‌کند و محور عمودی که تمرکزگرایی را از منظر تصدی‌گری و حکمرانی (حاکمیتی)ـ موجود در «قانون مدیریت خدمات کشوری»ـ تفکیک می‌کند. همچنین، به‌وضوح سطوح مختلف حکمرانی و نهادی از دولت مرکزی تا نهادهای محلی را دربرمی‌گیرد.

در بخش بالای ماتریس، حوزه‌های حاکمیتی مانند ریاست‌جمهوری، هیئت‌دولت و وزارتخانه‌ها قرار دارند. این نهادها مسئولیت تصمیم‌گیری‌های کلان ملی را برعهده دارند و عمدتاً در سطح سیاستگذاری فعالیت می‌کنند. به‌طور مشخص، وظایفی مانند تعیین راهبردهای کلان کشور، سیاستگذاری عمومی و کنترل منابع حیاتی، همچنان در دولت مرکزی متمرکزند. در این چارچوب، وزرا و کابینه نقش کلیدی دارند و مدیریت کلان کشور را برعهده دارند.

تمرکززدایی اداری در حوزه‌های محلی و استانی که تحت نظارت مستقیم دولت مرکزی قرار دارند، شامل نهادهایی مانند استانداری‌ها، شوراهای برنامه‌ریزی و فرمانداری‌هاست. این نهادها بخشی از سیاست‌های تدوین‌ شده توسط دولت مرکزی را اجرا می‌کنند و درزمینه‌های خاص، مانند توسعه منطقه‌ای و بودجه‌بندی منطقه‌ای، مسئولیت دارند. بااین‌حال، قدرت تصمیم‌گیری محدود و اجرای سیاست‌های ملی بر آنها غالب است.

در بخش پایین ماتریس، نقش شوراهای اسلامی محلی برجسته شده ‌است. این شوراها به‌عنوان نهادهای انتخابی نشان‌دهنده نوعی تمرکززدایی سیاسی‌اند که به مردم در سطح محلی امکان مشارکت مستقیم را در حکمرانی می‌دهند. شوراهای شهر و روستا، دهیاری‌ها و شهرداری‌ها در این دسته قرار می‌گیرند و مسئولیت‌هایی مانند مدیریت امور روزمره، خدمات محلی و برخی از وظایف توسعه‌ای را برعهده دارند. این بخش از ماتریس به‌وضوح بر اهمیت تمرکززدایی مالی نیز تأکید دارد؛ زیرا این نهادها به دسترسی به منابع مالی محلی برای انجام وظایف خود نیازمندند.

در سمت چپ ماتریس، وظایف تصدی‌گرایانه مشاهده می‌شود که بین نهادهای دولتی و بخش خصوصی تقسیم شده ‌است. این بخش‌ها شامل فعالیت‌های اقتصادی مانند بهره‌برداری از صنایع و خدمات عمومی است که در برخی موارد به بخش خصوصی واگذار می‌شود. این واگذاری‌ها بخشی از فرایند تمرکززدایی اقتصادی محسوب می‌شوند که هدف آن افزایش کارایی و کاهش بار مالی دولت است.

محورهای موجود در تصویر نشان‌دهنده تعامل میان سطوح مختلف و انتقال مسئولیت‌ها بین سطوح مختلف حکمرانی و نهادی است. این انتقال‌ها می‌تواند شامل واگذاری مسئولیت‌های اجرایی از دولت مرکزی به استانداری‌ها یا حتی شهرداری‌ها باشد. همچنین، روند خصوصی‌سازی که از نهادهای دولتی به بخش خصوصی منتقل می‌شود، یکی از جنبه‌های کلیدی تمرکززدایی اقتصادی است.

این ماتریس به‌خوبی نشان ‌می‌دهد که چگونه تمرکززدایی در چارچوب نقش‌های حاکمیتی و تصدی‌گرایانه می‌تواند به توزیع بهتر وظایف و منابع میان سطوح مختلف حکمرانی کمک کند. توازن میان این دو نوع تمرکززدایی، نقش مهمی در بهبود کارایی، پاسخ‌گویی و مشارکت عمومی در فرایندهای حکمرانی ایفا می‌کند.

4.محور شماره یک و سه: تمرکززدایی اداری به مثابه تراکم‌زدایی

تراکم‌زدایی اغلب به‌عنوان ابتدایی‌ترین شکل تمرکززدایی درنظر گرفته ‌می‌شود. بااین‌حال، اختیارات تصمیم‌گیری و مسئولیت‌های مدیریتی را بین سطوح مختلف دولت مرکزی توزیع می‌کند. تراکم‌زدایی صرفاً می‌تواند مسئولیت‌ها را از مقامات دولت مرکزی در پایتخت به کسانی که در مناطق و استان‌ها کار می‌کنند منتقل کند یا می‌تواند مدیریت میدانی قوی یا ظرفیت اداری محلی را تحت نظارت وزارتخانه‌های دولت مرکزی ایجاد کند. گفتنی است که از ظر نگارندگان، در شرایط فعلی ایران، این نوع از تمرکززدایی اداری مطلوب است. برای درک مطلوب‌ بودن آن، شایان توجه است که در تمرکززدایی اداری، واگذاری نیز به‌عنوان شکل گسترده‌تری از تمرکززدایی وجود دارد. دولت‌های مرکزی ازطریق واگذاری، مسئولیت تصمیم‌گیری و اداره کارکردهای عمومی را به سازمان‌های نیمه‌خودمختار منتقل می‌کنند که کاملاً تحت کنترل دولت مرکزی نیستند، اما در نهایت پاسخ‌گوی آن هستند [9]. این شکل از تمرکززدایی بین دولت مرکزی و مقامات محلی اصلاً مطلوب شرایط ایران نیست.

چنانچه گفته شد، تراکم‌زدایی مطلوب شرایط فعلی ایران است نه تفویض اختیار، بدان معنا که دولت‌های محلی مستقل از دولت مرکزی شکل بگیرند. در اینجا، با تراکم‌زدایی از پایتخت به استان‌ها، نقش استانداران و مدیرکل‌های استانی تقویت خواهد شد. به‌طور حتم وزارتخانه‌ها وظایف تخصصی دارند، اما یکی از چالش‌های موجود آن است که بسیاری از این سیاست‌های وزارتخانه باید در استان‌ها پیاده‌سازی شود. این درحالی است که استاندار و مجموعه زیردست او بیش از وزیران و حتی ریاست‌ محترم جمهور، حضور تمام‌وقت در استان دارند و درگیر مسائل محلی‌اند. ازاین‌رو، تفویض اختیارات و اعتماد به استانداران باید صورت گیرد.

 استاندار پیشین چهارمحال ‌و بختیاری و نماینده مجلس یازدهم استدلال می‌کند که تمرکزگرایی عملاً فرایندهای تصمیم‌گیری در استان‌ها را به تهران گره زده است و همین مسئله موجب عدم تصمیم‌گیری مدیران یا تصمیم‌گیری‌های اشتباه ازسوی مرکز شده ‌است. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «مشکل اساسی ما به ساختار متمرکز حکمرانی برمی‌گردد. نظام حکمرانی ما به‌شدت تمرکزگرا و مرکزگراست و همین امر آسیب‌های جدی به کشور وارد کرده است. اگر بخواهیم کشور را به‌درستی اداره کنیم، اصلاح نظام بوروکراسی اجتناب‌ناپذیر است. اما این اصلاح چگونه باید انجام شود؟ اولین گام، اعتمادسازی و واگذاری اختیارات به مدیران محلی است تا بتوانند تصمیم‌گیری کنند. متأسفانه، به‌ویژه در سال‌های اخیر و به‌طور خاص در یکی از دولت‌ها، اختیارات تصمیم‌گیری از نهادهای محلی و غیرمتمرکز به‌شدت سلب شده ‌است. به‌عنوان‌ مثال، مدیرکل استانی گاهی در کوچک‌ترین مسائل نیز نمی‌تواند تصمیم بگیرد. رئیس اداره شهرستان که جای خود دارد؛ او عملاً در سیستم اداری ما هیچ جایگاهی ندارد و فاقد قدرت تصمیم‌گیری است. مدیرکل هم برای هر تصمیمی باید به تهران مراجعه کند؛ جایی که تصمیم‌گیران، اغلب بدون آگاهی از زیست‌بوم و شرایط منطقه‌ای، برای کل کشور تصمیم‌گیری می‌کنند. این مدل مدیریتی یکی از اشتباه‌ترین رویکردهایی است که در کشور داریم. نتیجه آن، تعطیلی بسیاری از امور، تأخیر جدی در فرایند تصمیم‌گیری و اتخاذ تصمیمات نادرست است. به‌عبارت‌‌دیگر، مشکل ما صرفاً در ساختار مدیریتی نیست، بلکه در اساس مدل حکمرانی نادرستی است که به آن تکیه کرده‌ایم» [10].

استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری ریشه تمرکزگرایی را نه قوانین، بلکه نگرش‌ها و نبود اعتماد کافی مرکز به مدیران میدانی محلی خود می‌داند! او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «مشکل اصلی ما تنها قوانین نیستند. اجازه دهید نکته‌ای را روشن کنم: پیش‌از آنکه به اصلاح قانون بپردازیم، باید نگرش‌ها را اصلاح کنیم. اگر این طرز فکر تغییر کند، اصلاح قوانین نیز به‌طور خودکار و در مواقع لازم انجام خواهد شد. اما زمانی که نگاه حاکم بر ساختار مدیریتی کشور تمرکزگرا باشد، حتی اگر بهترین قوانین را هم اصلاح یا تصویب کنیم، در مرحله اجرا با مشکل مواجه خواهیم شد. بنابراین، پیش‌از هر اقدامی برای اصلاح قوانین، ضروری است که نگرش حاکم بر مدیریت کشور تغییر کند. در این راستا، خاطره‌ای را برای آقای رئیس‌جمهور عزیز بازگو کردم. به ایشان گفتم: این برگه را ملاحظه بفرمایید. این اختیاراتی است که در دوره‌ای ازسوی یکی از رؤسای‌جمهور به استانداران داده شد و توانست بسیاری از مشکلات استانی را در همان استان‌ها حل کند. این تجربه موفق بود. اما رئیس‌جمهور بعدی این اختیارات را لغو کرد. حالا شما می‌توانید همین اختیارات را، با اندکی به‌روزرسانی، دوباره به استانداران واگذار کنید. پس از مطالعه، آقای رئیس‌جمهور پاسخ دادند: برای چنین اقدامی باید سطح بالایی از اعتماد و شجاعت داشته باشیم تا این میزان اختیار را به استانداران بدهیم» [10].

مسئله اصلی استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری آن است که اگر رئیس‌جمهور به مدیران محلی خود اعتماد ندارد، پس چرا آنها را در چنین مسئولیت‌هایی می‌گمارد! علاوه‌بر این، یکی از نمایندگان مجلس یازدهم نیز سخن مشابهی دارد مبنی‌بر اینکه هفتاد درصد تصمیم‌گیری‌ها در تهران انجام‌ می‌شود. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «تمرکززدایی را همیشه شعار دادیم، اما هرگز به‌درستی اجرا نکردیم. درحال‌حاضر، بیش از هفتاد درصد تصمیم‌گیری‌های اساسی کشور در تهران متمرکز شده ‌است. این تمرکز دو معضل جدی ایجاد کرده است: اول، مدیریت و کنترل تهران به‌عنوان یک کلان‌شهر بسیار دشوار شده؛ دوم، این تمرکز باعث شده که تصمیم‌گیری‌های محلی، کارآمدی خود را از دست بدهند» [11].

نماینده مجلس یازدهم به‌درستی استدلال می‌کند که جابه‌جایی پایتخت حلّال مشکلات تهران نیست؛ بلکه نظام تصمیم‌گیری باید به‌صورت منطقی در کشور توزیع شود. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «گاهی پیشنهاد می‌شود که پایتخت را به اصفهان منتقل کنیم یا ادارات کل را به استان‌ها ببریم. اما این جابه‌جایی‌ها مشکلی را حل نمی‌کند. راه‌حل اصلی این است که اختیارات به‌درستی توزیع شوند. استانداران باید به‌گونه‌ای منصوب شوند که اختیاراتی نزدیک به اختیارات رئیس‌جمهور در سطح استان داشته ‌باشند. اما متأسفانه درحال‌حاضر این‌گونه نیست؛ همه تصمیمات باید از مرکز گرفته شود. تنها راه‌حل عملی این است که اختیارات استانداران به‌طور قابل‌ توجهی افزایش یابد. البته، این افزایش اختیارات باید با یک نظام شایسته‌سالار در انتخاب استانداران همراه باشد. نباید تحت ‌تأثیر فشارهای گروه‌ها یا مافیاهای سیاسی قرار بگیرد. استانداران باید براساس شایستگی و توانمندی‌هایشان انتخاب شوند، به‌گونه‌ای که هر استاندار بتواند در سطح یک رئیس‌جمهور محلی عمل کند» [11].

استاندار البرز درباره تمرکزگرایی تهران درخصوص مسائل مهم همچون انرژی و آب معتقد است که تقریباً استاندار از قدرت تصمیم‌گیری کمی برخوردار است. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «در حوزه انرژی، به‌ویژه برق و گاز، وضعیت به‌گونه‌ای است که مدیریت این منابع همچنان متمرکز و از تهران صورت‌ می‌گیرد. به‌عنوان‌ مثال، در حوزه برق، مدیریت واحدی برای استان‌های تهران، البرز و قم وجود دارد. این بدان معناست که حتی مسائل مربوط به برق استان البرز نیز تحت تصمیم‌گیری‌های تهران انجام ‌می‌شود» [12].

این استاندار توضیح می‌دهد که این فقط مشکل استان البرز نیست. او معتقد است: «ما در تلاش هستیم تا مدیریت برق استان البرز را مستقل کنیم تا بتوانیم به‌طور مستقل تصمیم‌گیری‌های لازم را انجام دهیم. برخی مناطق دیگر کشور نیز به‌صورت منطقه‌ای اداره می‌شوند؛ مثلاً دو یا سه استان تحت یک مدیریت واحد هستند. در منطقه ما، استان‌های تهران، البرز و قم تحت یک مدیریت قرار دارند. این وضعیت باعث می‌شود که در بسیاری از تصمیم‌گیری‌ها تابع تهران باشیم. ما به‌دنبال این هستیم که مدیریت برق استان البرز را به‌طور کامل مستقل کنیم تا این مشکلات برطرف شود. این چالش در حوزه آب نیز وجود دارد. در استان البرز دو سد مهم، یعنی سد طالقان و سد امیرکبیر، قرار دارند، اما مدیریت آنها همچنان در اختیار تهران است. ما پیگیر این هستیم که مدیریت این منابع آبی نیز به استان منتقل شود؛ چراکه این موضوع از نظر سرزمینی و استراتژیک برای ما بسیار اهمیت دارد. طبق قانونی که داریم، هر استانی که منابع آبی در اختیار دارد، ابتدا باید نیازهای داخلی خود را تأمین کند و در صورت وجود مازاد، آن را به استان‌های دیگر اختصاص دهد. اما درحال‌حاضر، مدیریت متمرکز مانع از تحقق این امر شده‌ است» [12].

استاندار کرمانشاه نیز معتقد است که نظام اداری کشور علاوه‌بر مسئله تمرکزگرایی (وابستگی اداره‌ها به تهران) با مشکل بخشی‌نگری نیز دست‌وپنجه نرم می‌کند. این مسئله بیش‌ازپیش، استاندار را در هماهنگ‌سازی اداره‌ها در سطح استان با مشکل مواجه می‌کند. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «درحال‌حاضر، بیش از سی دستگاه مختلف در مناطق مرزی حضور دارند، اما نه‌تنها هماهنگی لازم را با یکدیگر ندارند، بلکه حتی به دستورات استاندار هم صرفاً زمانی عمل می‌کنند که با دستورات مرکز همخوانی داشته ‌باشد. به‌عبارت‌دیگر، به‌جای تطبیق تصمیمات مرکز با شرایط و نیازهای استاندار، تصمیمات استاندار را با دستورات مرکز هماهنگ می‌کنند. برای نمونه، دستگاه‌هایی مانند گمرک، راهداری، مرزبانی، پلیس امنیت، وزارت بهداشت، سازمان استاندارد و حتی بیمه‌ها، هرکدام مسیر خود را دنبال می‌کنند. این درحالی است که در کشورهای همسایه، فرماندار شهرستان مرزی به‌عنوان نفر اصلی مدیریت مرز شناخته می‌شود و تمامی تصمیمات مرزی ازطریق او اتخاذ و اجرا می‌شود. فرض کنید در ایام اربعین، نیاز به توافقی درباره مدیریت عبورومرور در یک بازه زمانی مشخص وجود دارد. در آن‌سوی مرز، یک نفر تصمیم می‌گیرد و همه تابع آن هستند. اما در اینجا هر دستگاهی می‌گوید که تنها از مافوق خود دستور می‌گیرد؛ گمرک از سازمان خودش، مرزبانی از فرماندهی خود و راهداری نیز همین‌طور. این وضعیت باعث ایجاد ناهماهنگی‌های جدی می‌شود. آقای دکتر وحیدی پیشنهادی ارائه کردند که استاندار به‌عنوان مسئول اصلی مرز معرفی شود. بااین‌حال، درعمل، ادارات مرزی به‌دلیل محدودیت‌های قانونی همچنان به دستورات وزارتخانه‌های خود پایبند هستند. اگرچه وزارت کشور بر هماهنگی تأکید دارد، اما دستگاه‌های ذی‌ربط نیز باید این رویکرد را بپذیرند. درنتیجه، حتی اگر استاندار یا فرماندار بخواهد تعامل سازنده‌ای برقرار کند و حرمت همکاری را حفظ کند، به‌دلیل این موانع قانونی عملاً دستش بسته ‌است» [13].

 فرماندار اسبق کاشان و نماینده چندین دوره مجلس شورای اسلامی، استدلال می‌کند که در وضعیت فعلی اداری ایران «کسی اگر با رأس حاکمیت ارتباط داشته ‌باشد، او را به‌حساب می‌آورند. اگر در سطح استان بخواهد قدرتش را تعریف کند او را به‌حساب نمی‌آورند». مقصود او از ارتباط با رأس حاکمیت نیز هیئت وزیران است. همچنین، یکی از علل مراجعه مکرر نمایندگان مجلس برای پیگیری امور استان به وزرا را، قفل بودن پیگیری‌ها در سطح استان می‌داند. او توضیح می‌دهد: «رأس که می‌گوییم مثلاً وزرا، تهران چون وقتی شما می‌آیی در تهران خیلی فضا بازتر است، خب در استان که می‌روید فضا بسته ‌است در شهرستان که می‌روید دیگر هیچی، یعنی کاملاً قفل است» [14].

او یکی از علل قفل بودن کارها در سطوح محلی را گزارش ندادن مشکلات ازسوی مدیران محلی به مرکز به‌موجب به‌حساب ‌نیاوردن ایشان ازسوی مرکز می‌داند. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «مدیرهای شهرستانی را کسی به‌حساب نمی‌آورد». در پاسخ به اینکه چه راه‌حلی می‌توان برای این مشکل ارائه داد، او معتقد است: «با این ساختار اداری برطرف‌شدنی نیست، چون ببینید آنکه روی صندلی‌اش در استان نشسته، صندلی‌اش را دوست دارد. عموماً در شهرستان هم صندلی‌اش را دوست دارد. اصلاً مدیر آمده اصلاً منتقل نمی‌کند مشکل را، مثال ملموسش این است در کلانتری در حوزه‌اش سرقت می‌شود. اگر بتواند گزارش نمی‌کند چرا؟ چون اگر گزارش کند، به‌حساب سوءمدیریت او گذاشته می‌شود!» [14]. در واقع، ایشان معتقد است که سیستم انگیزشی ساختار مدیریتی کشور فصل است؛ به‌گونه‌ای که مدیر ترجیح می‌دهد به‌سادگی از کنار مشکل عبور کند و صرفاً برای خود سابقه‌ای مدیریتی برای جایگاه‌های بالاتر بسازد. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «نمی‌خواهم بگویم همه این‌طوری‌اند، ولی عمدتاً کاری به مشکلات ندارند. می‌گوید من را دو سال گذاشتند اینجا؛ دوره دوساله‌ام را طی می‌کنم می‌روم، پستم را دارم بعداً می‌روم» [14].

نماینده چندین دوره مجلس معتقد است، در نگاه مدیران امروزی، نهادهای نظارتی با درپیش گرفتن شیوه مچ‌گیری کاری کرده‌اند که مدیران ریسک‌پذیر نیستند و ترجیح می‌دهند ترک فعل کنند. مدیری که املای نانوشته داشته ‌باشد، مدیر موفق معرفی می‌شود. او توضیح می‌دهد: «این نگاه در مدیرهای امروزه وجود دارد مبنی‌بر اینکه هرکس خودش را به ریسک می‌اندازد، به‌خطر می‌اندازد، تازه باید جواب سازمان بازرسی را بدهد. الان انگیزه در درون مدیران کشته شده ‌است. البته عمدتاً این‌گونه شده‌اند نه همه!». خلاصه کلام ایشان: «ساختار نظارتی‌مان مشکل دارد، ساختار انگیزشی‌مان مشکل دارد» [14].

مسئله ارتباط داشتن یا نداشتن با هیئت وزیران به‌گونه‌ای تعیین‌کننده است که برخی موارد قدرت نماینده مجلس از استاندار و مدیران استانی در حل معضلات بیشتر است؛ زیرا ابزاری به نام استیضاح وزیر در دست دارد. این مسئله نشان‌ می‌دهد که چقدر تمرکزگرایی وزارتخانه‌ها جدی است. به‌گونه‌ای‌که افراد و مقامات سلسله‌مراتب پایین‌تر دولت و وزارتخانه‌ها برای تصمیم‌گیری و انتقال مشکلات به بالا قدرت کافی ندارند. استاندار اسبق تهران و نماینده مجلس در دوره هفتم درباره این مسئله توضیح می‌دهد: «شما می‌گویید با ۱۰ امضا می‌توان وزیر را استیضاح کرد. حرف من این است: وقتی نماینده عملاً از وزیر امتیازاتی می‌خواهد، چطور وزیر می‌تواند به وظایف قانونی‌اش عمل کند؟ اگر عزل و نصب مدنظر نماینده را انجام ندهد، استیضاح می‌شود؛ اگر امکانات تخصیص ندهد، بازهم استیضاح می‌شود. نماینده مجلس که نمی‌تواند به‌طور مستقیم بر مدیرکل، فرماندار یا بخشدار اعمال فشار کند، در نهایت مجبور است به وزیران فشار بیاورد. وزیر هم به استاندار می‌گوید: لطفاً این تغییرات را انجام بده تا ما را در مجلس به مشکل نیندازند. به‌این‌ترتیب، وزیر عملاً گروگان فشارهای نمایندگان است» [15].

نماینده چندین دوره مجلس با تأیید روایت مذکور استدلال می‌کند: «یک مسئله نانوشته وجود دارد و آن این است که وقتی شما نماینده می‌شوید، مردم از شما انتظار دارند که برای حل مشکلاتشان وارد عمل شوید. به‌دلیل جایگاه نمایندگی، انتظار دارند شما مسائل را حل کنید؛ درحالی‌که این انتظار را از فرماندار، شهردار یا اعضای شورا ندارند. گاهی پیش می‌آید که وقتی فرماندار یا استاندار به یک مسئول محلی می‌گوید: دیگر ورود نکن، آن موضوع تمام می‌شود. اما نماینده مجلس در چنین مواردی محدودیتی ندارد؛ کسی نمی‌تواند به او بگوید ورود نکند. همین موضوع باعث می‌شود نمایندگان نقش پررنگ‌تری در حل مشکلات مردم ایفا کنند» [14]. این مسئله نشان ‌می‌دهد که چقدر تمرکزگرایی در کاهش اختیارات استانداران و مدیران استانی و عدم تصمیم‌گیری‌های ایشان نقش دارد.

ابوالفضل ابوترابی، نماینده چندین دوره مجلس شورای اسلامی، ریشه مشکل را در ساختار غلط تمرکزگرایی اداری می‌داند. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «این‌هم برمی‌گردد به اینکه ساختارهای نظام اداری غلط است. یعنی ما به‌شدت تمرکزگراییم. دنیا این‌قدر تمرکزگرایی ندارد. مدلی که در قانون اساسی به قشنگی دیده ‌شده، این است که باید حکمرانی را به نیمه‌متمرکز تبدیل کنیم. این در طرح مدیریت جامع شهری و روستایی دیده ‌شده است. علی‌ای‌حال، پس ایراد ما از اینجا شروع می‌شود که من نماینده مجلس محلی باید رأی بیاورم، بعد ملی فکر کنم. اینها حالت تصویری می‌شود» [16].

استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری و نماینده مجلس یازدهم- در مصاحبه تجربه‌نگاری حکمرانی پارلمانی- چنین استدلال کرد برای اینکه سر مسائل کوچک، نماینده مجلس با وزیر درگیر نشود، باید سازوکاری برای عزل مدیران استانی فراهم کرد. او توضیح می‌دهد: «قدرت نظارتی و توانمندی عزل را منِ نماینده داشته باشم، عزل رئیس اداره، عزل مدیرکل، من بتوانم در یک فرایندی اینها را عزل کنم. او باید بترسد از نماینده. دقت کردید؟ والا کار پیش می‌رود من تهش باید بروم سراغ وزیر، سراغ وزیر هم که نمی‌رود پس هیچ‌کاره! وقتی سراغ وزیر برای یک موضوع کوچک نمی‌روم که نمی‌روم من هم عقل دارم دیگر. می‌گویم وزیر مملکت این همه مسئله دارد واقعاً بروم سرش و گرفتارش کنم برای مثلاً یک پیمانکار پروژه روستای فلان، خب نمی‌کنم این کار را. من هم روز قیامت باید جواب بدهم دیگر. وزیر را گرفتار نکنم تا وزیر کارهایش را بکند» [17].

استاندار سابق کردستان در مقابل این پیشنهاد معتقد است که اختیارات استانداران باید بیشتر شود. اگر استاندار همچنان از نداشتن قدرت تصمیم‌گیری و وابستگی اداره‌های استانی به مرکز رنج ببرد، داشتن یا نداشتن امکان عزل مدیران استانی ازسوی نمایندگان مجلس چه سودی دارد. در واقع، بعضاً این وزیران‌اند که در دادن اختیارات به استانداران مقاومت می‌کنند. او توضیح می‌دهد: «ببینید وزرا، مثلاً خدابیامرز آقای رئیسی، خیلی اصرار داشت که اختیارات استانداران را افزایش بدهد؛ ولی برخی وزرا مقاومت می‌کردند. مخالفت نمی‌کردند! در جلسه کسی مخالفت نمی‌کرد، ولی در فرایندش سنگ‌اندازی می‌کردند، درنتیجه نمی‌شد»[18]. این استاندار است که باید بتواند امکان عزل مدیران استانی را داشته ‌باشد. او استدلال می‌کند: «یکی از مهم‌ترین اختیاراتی که به‌نظر من باید فوراً به استاندار واگذار شود، اختیار عزل مدیران استان است»[18].

بااین‌حال، استاندار کردستان باظرافت اشاره می‌کند که دستگاه وزارتخانه از مرکز تا استان و شهرستان زیر نظر وزیر مربوطه است و او باید در قبال عملکرد این دستگاه پاسخ‌گو باشد. ازاین‌رو، پیشنهاد او آن است که حق انتخاب مدیران استانی با وزیر مربوطه باشد، اما استاندار حق عزل آن را داشته ‌باشد. ایشان استدلال می‌کند: «اگر کاملاً بخواهیم حق نصب و عزل مدیران استانی را به استانداران بدهیم آنگاه هیئت وزیران نیز ممکن است با مشکلاتی مشابه آنچه امروز استانداران با آن مواجه هستند روبه‌رو شوند. به‌نظر من، باید یک حالت بینابینی وجود داشته ‌باشد. اگر وزیر تمام اختیارات را به استاندار تفویض کند و استاندار مطابق نظر وزیر عمل نکند یا نظارت کافی نداشته ‌باشد و مسیر دیگری را در پیش بگیرد، وزیر ابزار اجرایی لازم برای تحقق برنامه‌هایی که به مجلس، دولت، و رئیس‌جمهور تعهد داده است، نخواهد داشت. وزیر نمی‌تواند بگوید: «استاندار مانع اجرای برنامه‌هایم شده ‌است.» بنابراین، منطقی است که مدیران کل باید منصوب وزیر باشند، اما درعین‌حال باید این امکان به استاندار داده شود که عملکرد آن مدیران را ارزیابی کرده و در صورت لزوم، اقدام به عزل کند یا ابزارهای فعال‌کردن فرایند عزل را داشته ‌باشد»[18].

نکته حائز اهمیت آن است که طبق روال فعلی، وزیر باید با هماهنگی استاندار مدیران استانی را انتخاب کند؛ اما این مسئله صوری است؛ زیرا سازوکار رسمی برای تحقق این هماهنگی وجود ندارد. استاندار کردستان مثال می‌زند گاهی اصلاً وزیر مربوطه استاندار را در این سطح هم نمی‌بیند تا در انتخاب مدیر استانی با او هماهنگ باشد. درنتیجه، مدیر آن سازمان یا اداره هم که این ماجرا را می‌داند، اصلاً با استاندار همکاری لازم را ندارد. استاندار کردستان استدلال می‌کند: «انتخاب مدیران توسط وزیر انجام‌ می‌شود، هرچند با هماهنگی استاندار؛ البته در برخی موارد حتی این هماهنگی هم صورت نمی‌گیرد و استاندار در برابر عمل انجام ‌شده قرار می‌گیرد. در نهایت، استاندار ناچار به تعامل می‌شود. حال اگر مدیرکلی توسط وزیر و با هماهنگی استاندار منصوب شد، کسی که به‌صورت مستقیم با او کار می‌کند و عملکردش را نظارت می‌کند، استاندار است. خود من با این موضوع درگیر بودم. مدیری منصوب شد که استاندار با او مخالف بود، اما وزیر او را انتخاب کرد. درنتیجه، رابطه وزیر و استاندار دچار تنش شد. آن مدیر هم مطمئن بود که تا زمانی که وزیر بر سر کار است، او هم‌ بر جای خود باقی می‌ماند. در این شرایط، استاندار عملاً نمی‌تواند در امور آن دستگاه مداخله کند. اگر قانون اختیار عزل مدیران را به استاندار بدهد، بسیاری از این مشکلات حل خواهد شد. این تغییر می‌تواند نقش استاندار را به‌طور چشمگیری ارتقا دهد و گره‌های زیادی را باز کند» [18].

استدلال استاندار کردستان آن است که این مدل روابط (یعنی حق انتخاب مدیر استانی با وزیر؛ اما حق عزل با استاندار) کمک خواهد کرد که مشکل بخشی‌نگری و ناهماهنگی سیستمی دستگاه‌های مختلف وزارتخانه‌های گوناگون تا حدی با کمک استانداران در استان‌ها تعدیل شود. او توضیح می‌دهد: «استاندار نظارت نزدیک‌تری بر عملکرد مدیران استانی دارد؛ زیرا وزیر تنها شاخص‌های درون‌سازمانی خود را مدنظر قرار می‌دهد. درحالی‌که نقش یک دستگاه در استان فراتر از وظایف سازمانی آن است. به‌عنوان‌ مثال، ازنظر رئیس سازمان امور مالیاتی، مدیرکل موفق کسی است که بتواند درآمدهای مالیاتی را به‌خوبی وصول کند. اما اگر این مدیر در استان رفتارهای غیرمنطقی با مردم داشت، مشکلات اجتماعی ایجاد کرد یا موجب دلسردی سرمایه‌گذاران و آسیب به بخش تولید شد، آثار منفی آن در استان آشکار می‌شود. در چنین شرایطی، استاندار باید اختیار عزل آن مدیر را داشته‌ باشد. استاندار به‌عنوان نماینده دولت و حاکمیت باید بتواند چنین تصمیماتی را بگیرد و وزیر نیز باید این تصمیم را بپذیرد. سپس وزیر می‌تواند مدیر دیگری را انتخاب کند، اما عزل باید در اختیار استاندار باشد» [18].

استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری نیز به‌جد معتقد است که یکی از بزرگ‌ترین اشکالات و کژکارکردهای حکمرانی در ایران بخشی‌نگری است. او توضیح می‌دهد: «یکی از اشکالات جدی‌ای که در ساختار مدیریت کشور وجود دارد، این است که نگاه به حوزه‌های مدیریتی نگاه جزیره‌ای است. آسیب جدی مدیریت جمهوری اسلامی نگاه جزیره‌ای مدیران به حوزه کاری خودشان است. نگاه اجماعی نیست. جامع‌نگری بر ساختار مدیریت کشور حاکم نیست». در همین راستا او معتقد است استاندار کسی است که می‌تواند این بخشی‌نگری دستگاه‌های مختلف وزارتخانه‌ها را در استان تعدیل کند. او توضیح می‌دهد: «وظیفه استاندار دقیقاً همین است: هماهنگی بین دستگاه‌ها و نزدیک کردن آنها به یکدیگر، به‌طوری‌که همه چرخ‌دنده‌ها به‌درستی باهم درگیر شوند و حرکت کنند تا در نهایت، عقربه‌ها نیز به حرکت درآیند. اگر این هماهنگی نباشد، هیچ‌ کاری در استان پیش نمی‌رود. می‌توانید یک تریلی هجده‌چرخ را تصور کنید که هر هجده چرخ آن درحال چرخیدن است، اما هرکدام در جهتی متفاوت. در این حالت، تریلی نه‌تنها حرکت نمی‌کند، بلکه ممکن است از هم فروبپاشد. وظیفه استاندار این است که این تریلی را به‌گونه‌ای هدایت کند که تمام هجده چرخ در یک مسیر، با یک سرعت و هماهنگ با یکدیگر حرکت کنند تا بتواند بار استان را به جلو ببرد. این نقش اصلی استاندار و تیم معاونین و مدیران کل استانداری است. استانداری که بتواند این هماهنگی را به‌خوبی انجام دهد، استان را به‌سمت پیشرفت هدایت می‌کند. اما اگر نتواند، استان درجا خواهد زد. این موضوع مستقیماً به مهارت‌های مدیریتی و فردی استاندار بستگی دارد. به همین دلیل، استانداری از آن حوزه‌هایی است که ویژگی‌ها و شاخص‌های مدیریتی فردی بسیار مهم‌تر از ابزارهای اجرایی است» [10].

ازجمله دیگر پیشنهادها برای تراکم‌زدایی از مرکز به استان ایجاد معاونت‌های ویژه با عنایت به ویژگی هریک از استان‌هاست. استاندار کرمانشاه دراین‌باره توضیح می‌دهد: «به‌نظر می‌رسد یکی از مسائل مهمی که باید به آن توجه کنیم، افزایش اختیارات استاندار در استان‌هاست. طبیعتاً اختیار و پاسخ‌گویی باید همگام با یکدیگر پیش بروند. استاندار در حوزه معاونت‌های خود اختیار دارد، اما نکته اصلی این است که قلمرو فعالیت استاندار و معاونانش باید گسترش یابد. زمین ‌بازی استانداری باید بزرگ‌تر شود. برای مثال، در استان‌هایی مانند هرمزگان نیاز به معاونت دریا و بنادر داریم یا در خراسان‌ رضوی به معاونت زیارت، و در استان‌هایی مثل کرمانشاه و ایلام، معاونت مرز و اربعین می‌تواند ضروری باشد. این به‌معنای افزایش ظرفیت نهادی و عملیاتی استان‌هاست. وقتی من به معاونم مأموریتی می‌سپارم، او نیز برای انجام آن نیاز به فضایی گسترده‌تر دارد. این ظرفیت باید به‌طور رسمی در استان‌ها به رسمیت شناخته شود»[13].

همچنین استاندار کرمانشاه درخصوص استان کرمانشاه معتقد است: «به‌عنوان ‌مثال، استان کرمانشاه تنها استانی است که هم با اقلیم کردستان و هم با حکومت مرکزی عراق مرز دارد. استان‌های بالاتر فقط با اقلیم کردستان و استان‌های پایین‌تر تنها با حکومت مرکزی در ارتباط هستند. این وضعیت دوگانه ایجاب می‌کند که کرمانشاه اختیارات بیشتری برای انعقاد تفاهم‌نامه‌ها و تسریع مبادلات دوطرفه در مرز داشته‌ باشد. چنین اختیاراتی به اجرای سریع‌تر و کارآمدتر پروژه‌ها کمک می‌کند. در بسیاری از حوزه‌ها، اگر مسئولیت‌ها و اختیارات استاندار افزایش یابد، روند توسعه استان نیز تسریع خواهد شد. یکی از مهم‌ترین خلأهای موجود، اختیارات محدود استانداری در حوزه بانک‌هاست که مشابه این چالش در سطح ملی نیز وجود دارد»[13].

استاندار کرمانشاه به بازنگری در ساختار معاونت‌ها براساس نیازهای هر استان اعتقاد دارد. او استدلال می‌کند: «در استانداری‌ها معمولاً چندین معاونت تعریف شده ‌است. برای مثال، معاونت سیاسی- امنیتی که ذیل آن اداره‌کل‌هایی مانند امنیتی، اجتماعی و اتباع تعریف می‌شوند. همچنین معاونت اقتصادی و عمرانی نیز وجود دارند. اما نکته اینجاست که برخی معاونت‌ها به‌ویژه در استان‌هایی مانند کرمانشاه، بیش از حد گسترده و نامتوازن‌اند. برای مثال، معاونت سیاسی- امنیتی- اجتماعی می‌تواند به دو معاونت مستقل تبدیل شود: معاونت سیاسی- اجتماعی و معاونت امنیتی- انتظامی. در استان‌هایی مانند کرمانشاه که با مسائل اجتماعی و امنیتی پیچیده‌ای مانند اعتیاد، کول‌بری و مسائل مرزی مواجه‌اند، این تفکیک می‌تواند به بهبود مدیریت و رسیدگی بهتر به این مسائل کمک کند. البته این تغییرات ساختاری باید متناسب با نیازها و شرایط خاص هر استان باشد. برای مثال، خراسان ‌رضوی ممکن است به یک معاونت زیارت نیاز داشته ‌باشد، یا هرمزگان به معاونت دریا. ساختار استانداری‌ها نباید در تمام استان‌ها یکسان باشد. نیازی نیست که همه استان‌ها مانند خراسان‌ رضوی، سمنان یا ایلام ساختاری مشابه داشته ‌باشند. هر استان باید باتوجه‌به ظرفیت‌ها و نیازهای محلی خود ساختار مدیریتی منعطف و متناسبی داشته ‌باشد. این انعطاف‌پذیری می‌تواند به بهبود حکمرانی محلی و توسعه متوازن استان‌ها کمک شایانی کند»[13].

نماینده مجلس یازدهم نیز به‌طرز مشابه دراین‌باره توضیح می‌دهد: «به‌عنوان ‌مثال، استاندار آذربایجان شرقی به‌دلیل هم‌مرزی با کشورهای ارمنستان، آذربایجان و ترکیه، باید بتواند در چارچوب قوانین، مراودات مستقیمی با این کشورها داشته‌ باشد. اگرچه این موضوع در قانون پیش‌بینی ‌شده، اما تمرکزگرایی مانع از اجرای آن شده ‌است. در کشوری مانند ایران که از تنوع قومی برخوردار است، تمرکززدایی نه‌تنها یک ضرورت مدیریتی، بلکه ابزاری برای تقویت انسجام ملی است. بااین‌حال، این تجربه نشان‌می‌دهد که هنوز در این زمینه گام‌های مؤثری برداشته نشده است»[11].

5.محور شماره یک و سه: تمرکززدایی مالی

مسئولیت مالی جزء اصلی تمرکززدایی است. اگر استان‌ها می‌خواهند وظایف غیرمتمرکز را به‌طور مؤثر انجام دهند، باید سطح مناسبی از درآمدها، چه به‌صورت محلی جمع‌آوری ‌شود یا از دولت مرکزی منتقل شود و همچنین اختیار تصمیم‌گیری درمورد هزینه‌ها را داشته ‌باشند. نبود تمرکز مالی می‌تواند اشکال مختلفی داشته ‌باشد. بااین‌حال، ساختار سازمان برنامه ‌و بودجه کشور و پیرو آن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان و شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان می‌توانند نقشی مهمی را در تمرکزگرایی یا تمرکززدایی مالی ایفا کنند.

 استاندار سابق تهران درخصوص سیستم تخصیص بودجه در استان‌ها الگوی معاونت برنامه ‌و بودجه را به‌جای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان در دولت نهم و دهم پیشنهاد می‌کند. او توضیح می‌دهد: «سیستم بودجه‌ریزی در دولت‌های نهم و دهم تا حدی بهتر شد. چرا؟ چون سازمان برنامه ‌و بودجه جمع شد بساطش و آقای استاندار بودجه استان در اختیارش بود. هم بین شهرستان‌ها، هم بین دستگاه‌ها را استاندار انجام می‌داد. برای اینکه رئیس برنامه ‌و بودجه آمد شد معاون برنامه‌ریزی استاندار و استاندار متناسب با ظرفیت و توان دستگاه‌های اجرایی و شهرستان‌ها؛ یعنی هم نگاه به شهرستان داشت هم نگاه به بخش اجرایی داشت؛ سعی می‌کرد این بودجه را درست توزیع کند» [15].

استاندار اسبق تهران در پاسخ به انتقادها به طرح دولت نهم و دهم در شکل‌گیری معاونت برنامه ‌و بودجه‌ریزی استان، پاسخ می‌دهد که از قضا شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان از حالت صوری بیرون آمد و استاندار به‌جای امضای جمع بودن سازمان برنامه‌ و بودجه، تبدیل به بازیگر فعال در تصمیم‌گیری‌ها شد. او توضیح می‌دهد: «گفتند سازمان برنامه ‌و بودجه را که شما منحل کردید، نظام برنامه‌ریزی کشور را به‌هم ریختید. درحالی‌که نظام برنامه‌ریزی کشور جان گرفت، قدرت گرفت. استاندار انگیزه پیدا کرد در جلسات شورای برنامه‌ریزی. الان صوری و تشریفاتی است. الان سازمان برنامه لیست بودجه تقسیم شده را می‌نویسد و از استاندار می‌خواهد یک شورای برنامه‌ریزی بگذارد و امضای بودجه را بگیرد. آقای استاندار شده امضا جمع‌کن برای سازمان برنامه ‌و بودجه که امضای دستگاه‌های اجرایی را پای این صورت‌جلسه یا این طرح تقسیم بگیرد. درحالی‌که آن زمان خود استاندار این کار را انجام می‌داد. سازمان برنامه ‌و بودجه ساختارش که به‌هم نریخت. در واقع آن چارچوب کارشناسی و بدنه کارشناسی سازمان برنامه ‌و بودجه سر جای خودش بود، اما اتصالش به بدنه تصمیم‌گیر و تصمیم‌ساز اصلاح شد. چطوری اصلاح شد؟ آقای رئیس برنامه ‌و بودجه شد معاون رئیس‌جمهور. آقای رئیس برنامه ‌و بودجه استان هم شد معاون استاندار. قدرت سازمان برنامه ‌و بودجه در واقع افزایش پیدا کرد و کاهش پیدا نکرد. از این بخشی‌نگری تااندازه‌ای کاسته شد. در تصمیم‌گیری از بخشی نگاه‌ کردن به بودجه تا اندازه زیادی کاسته شد. برعکس این چیزی که می‌گویند» [15].

 استاندار کردستان نیز به‌ طریق مشابهی معتقد است که عدم اتصال نهادی، سازمان برنامه ‌و بودجه یا به‌عبارت‌دیگر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان به استاندار باعث می‌شود که هم سازمان از برنامه‌های استاندار تبعیت نکند و هم شورای توسعه و برنامه‌ریزی جدی گرفته نشود. او توضیح می‌دهد: «کاملاً نظرم موافق همین نظر است که سازمان برنامه ‌و بودجه در استان‌ها باید ذیل استاندار به‌عنوان معاون استاندار تعریف شود؛ چون سازمان مدیریت ابزار اصلی مدیریت در استان است. هم در برنامه‌ریزی، هم در تخصیص بودجه. این استاندار نفوذ لازم را روی سازمان نداشته ‌باشد، قاعدتاً نمی‌شود از آن انتظار داشت که برنامه‌هایش را پیش ببرد. کسی جایی نشسته و مسئولیت دارد و باید پاسخ دهد؛ اما اختیار برای جای دیگر است. البته این را هم ما در استان کردستان چالش زیادی نداشتیم با همان نوع تعاملی که برگزار کردیم، اما در خیلی از سازمان‌ها بین رئیس سازمان، مدیریت و استاندار مشکل وجود داشت. این دوگانگی مسئله ایجاد می‌کند و من هم موافقم با آن اتفاقی که در دوره دولت نهم افتاد. به‌نظر اتفاق درستی بود. من نمونه‌ای را خدمت شما مثال بزنم. مثلاً ما در مصوبات سفرهای آقای رئیس‌جمهور، که نمونه خیلی ریزی است، یک‌سری مصوبه داریم و برای اینها تخصیص‌هایی صادر می‌شد. قاعدتاً آن کسی که اولویت این تخصیص‌هاست، مثلاً ۱۴، ۱۵ هزار میلیارد تومان مصوبه گذاشته‌اند و به من استاندار ۱۰۰۰ میلیارد تومان داده‌اند که بین اینها توزیع کنم. چه کسی محق است که بیاید و اولویت‌ها را تشخیص بدهد و بگوید اولویت کدام پروژه‌ها الان بیشتر است و تخصیص یک‌پانزدهم الان باید روی کدام پروژه بنشیند؟ اما بعضاً این اتفاق نمی‌افتاد. یعنی مثلاً ما لیستی دادیم و در دفاتر بخشی سازمان برنامه ‌و بودجه طبق نظر خود مدیران گروه آنجا یا مدیران امورشان جابه‌جا می‌شد و عوض می‌شد. من جزو اعتراضات جدی‌ای که یکی‌دو بار هم خدمت مرحوم شهید آیت‌الله رئیسی عرض کردم و ایشان هم پیگیری کردند، همین مورد بود. ما اگر براساس اولویت‌های خودمان تخصیص‌ها را نمی‌دادیم، راه‌آهن کردستان که در سال ۱۴۰۲ افتتاح شد، می‌توانست ۱۰ سال دیگر ادامه داشته‌ باشد و افتتاح نشود. چون ما حدوداً ۲۵ درصد تخصیصی که گرفته بودیم را به راه‌آهن تزریق کردیم که تمامش کنیم. ولی اگر می‌آمدیم و می‌خواستیم با نگاه سازمان مدیریت آن را مانند گوشت قربانی بین همه پروژه‌ها و ۱۸۰ پروژه تقسیم کنیم، قاعدتاً این همچنان از تورم عقب می‌افتاد و یک ‌قدم جلو می‌رفت و دو قدم تورم بیشتر بود و همان‌طور می‌ماند. لذا باعث شده پروژه‌ای که ۱۸ سال، ۶۳ درصد پیشرفت کرده بود، در یک سال و دو ماه افتتاح شود» [18].

 استاندار اسبق البرز نیز معتقد است که با تعریف نشدن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان به‌عنوان معاونت برنامه ‌و بودجه استاندار «الان کارگروه‌های ذیل معاونت‌های مختلف استاندار در برنامه‌ریزی و بودجه شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان خیلی فعال نیستند» [19]. استاندار کردستان، معتقد است که نقش شورای توسعه و برنامه‌ریزی در استان صرفاً تأییدکننده است. او توضیح می‌دهد: «یکی از نقص‌هایی که وجود دارد در همین شورای برنامه‌ریزی و توسعه است. اختیارات شورای برنامه‌ریزی خیلی محدود است؛ یعنی اگر دولت واقعاً می‌خواهد استاندار نمایندگی بکند از دولت در استان باید این اختیارات را به شورای برنامه‌ریزی استان بدهد. نقش شورای برنامه‌ریزی استان راجع‌به بودجه عمدتاً یک تأییدکننده منفعل شده ‌است» [18].

یکی دیگر از مشکلات اساسی، محدودیت شدید در اعتبارات قابل‌برنامه‌ریزی است. بخش عمده‌ای از هزینه‌ها به حقوق و دستمزد اختصاص می‌یابد و امکان انعطاف‌پذیری در هزینه‌ها بسیار کم است. علاوه‌بر این، بودجه با قیود و الزامات متعددی مواجه است. برای ‌مثال، قانون می‌گوید درصدی از بودجه باید به مدارس، درصدی به پایگاه‌های بسیج و درصدی به سایر موارد اختصاص یابد. گاهی این درصدها درمجموع از ۱۰۰ درصد هم بیشتر می‌شود و امکان برنامه‌ریزی عملیاتی را از بین می‌برد.

یکی از کارشناسان ارشد استانداری درخصوص نهادهای پژوهشی ذیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی معتقد است که به‌درستی کار نمی‌کنند و صرفاً فعالیت‌های صوری انجام می‌دهند. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «در گذشته، تمام اعتبارات پژوهشی استان توسط سازمان مدیریت استان متمرکز می‌شد و این سازمان پس از جمع‌آوری پیشنهادهای پژوهشی دستگاه‌های مختلف، تصمیم‌گیری نهایی را انجام می‌داد. اما در سیستم جدید، هر دستگاه به‌صورت مستقل باید بودجه پژوهشی خود را مدیریت کند. این تغییر رویه، به‌جای بهبود وضعیت پژوهش، مشکلاتی را ایجاد کرده است. بسیاری از دستگاه‌ها، به‌دلیل کمبود بودجه کافی، قادر به انجام پژوهش‌های جدی نیستند و به‌جای آن، به تهیه گزارش‌های ساده بسنده می‌کنند. همچنین، باوجود انجام پژوهش‌های متعدد در برخی زمینه‌ها، این پژوهش‌ها مورد استفاده قرار نمی‌گیرند و پژوهش‌های تکراری انجام ‌می‌شود. ساختار سازمانی مرکز پژوهش‌های استان نیز با مشکلات جدی مواجه است. این مرکز، به‌جای انجام فعالیت‌های پژوهشی، بیشتر به کارهای اجرایی مشغول است و نیروی انسانی آن نیز از تخصص کافی برخوردار نیست. به‌عنوان ‌مثال، درمورد یک پروژه پژوهشی در حوزه پسته، باوجود انجام پژوهش‌های متعدد و وجود پژوهشکده پسته در استان، باز هم پروژه جدیدی با بودجه بالا تصویب شد که نشان از عدم توجه به پژوهش‌های قبلی دارد. یکی از دلایل اصلی این مشکلات، فقدان ثبات در قوانین و مقررات است. تغییر مداوم قوانین و عدم وجود برنامه‌ریزی بلندمدت، باعث بی‌ثباتی در حوزه پژوهش شده است» [20].

استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری در مثالی پرده از اختلافات استانداران با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان برمی‌دارد. استانداران اختیار تغییر ردیف بودجه‌ها به نفع پروژه‌های اضطراری یک استان را ندارند و این مسئله به بحران در برخی مواقع تبدیل می‌شود. وی توضیح می‌دهد: «استاندار نقش هماهنگ‌کننده دستگاه‌ها را با همدیگر دارد. می‌گوید آقای اداره آب منطقه‌ای، ما برای این شهر ضرورتاً نیاز داریم که آب تأمین کنیم و آب نداریم. شما چاه بزنید و اجازه چاه بدهید و شما هم لوله بکشید و آب‌رسانی شهر را انجام دهید. می‌گویند قبول! چشم! دستور دادید، انجام می‌دهیم، اما این‌قدر هم پول می‌خواهیم. استاندار از کجا باید تأمین کند؟ استاندار هیچ‌کاره است. قبلاً ما یک بودجه تصویب کرده‌ایم و جدولش را در تهران بسته‌ایم، گفته‌ایم این‌قدر است. بودجه مبتنی‌بر ردیف، غلط‌ترین کار کشور است. سال‌هاست که مقام معظم رهبری داد می‌زند که بودجه را اصلاح کنید و آن‌وقت استاندار چه کاری می‌تواند بکند؟ می‌گوید آقای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان، از این ردیف بردارید و در آن ردیف بگذارید. می‌گوید که من اجازه ندارم باید به تهران بدهم. به تهران می‌رود و کارها قفل است. تصمیم درست استاندار برای اینکه ما آب را به‌موقع به یک شهری برسانیم تا بحران نشود، در میدان عمل نمی‌شود؛ چون منابعش دست استاندار نیست. نتیجه‌اش این می‌شود و یک‌دفعه برمی‌گردیم و می‌بینیم که همدان آب ندارد، شهرکرد آب ندارد. در همین سال‌ها هم اتفاق افتاد. می‌بینیم که اهواز آب ندارد. یعنی مدیران استان نمی‌فهمیده‌اند؟ چرا می‌فهمیده‌اند. ساختار غلط استان باعث می‌شود که استاندار نتواند تصمیم بگیرد که اولویت من امروز برای خرج کردن پول‌هایم کجا باشد» [10].

استاندار کردستان نیز به‌طرز مشابهی معتقد است، اینکه گفته ‌می‌شود مدیر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با هماهنگی با استاندار انتخاب می‌شود، همیشگی نیست و به‌لحاظ سازمانی خود را پاسخ‌گو به استاندار نمی‌داند. او توضیح می‌دهد: «درحال‌حاضر، عملاً تمامی دستگاه‌ها تحت مدیریت استانداری فعالیت می‌کنند، به‌جز سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی که نقش کلیدی را هم در استان بازی ‌می‌کند. بودجه و برنامه‌ریزی در این سازمان توزیع و مصوب می‌شود و دبیر شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان نیز زیرمجموعه آن است. حال اگر دبیر این شورا[ی توسعه و برنامه‌ریزی استان] معاون استاندار باشد و استاندار در انتخاب او نقش داشته ‌باشد، هماهنگی بیشتری در عملکردها ایجاد می‌شود. به‌عنوان ‌مثال، زمانی که رئیس وقت سازمان برنامه ‌و بودجه باوجود مخالفت ما، فردی را به ریاست سازمان مدیریت استان منصوب کرد. با اینکه مخالفت خود را اعلام کردیم، ایشان به این موضوع توجهی نکرد و این انتصاب انجام شد. در نهایت، کار به جایی رسید که آقای رئیسی دستور عزل این فرد را صادر کردند. بااین‌حال، من کوتاه آمدم، چراکه سازمان برنامه ‌و بودجه نقشی حیاتی در تأمین منابع استان دارد. نمی‌خواستم به‌دلیل رئیس وقت سازمان برنامه ‌و بودجه کشور، استان از نظر بودجه‌ای متضرر شود. این فرد در طول چهار ماه ۷۰۰ میلیارد تومان تخصیص بودجه را بدون اطلاع به استاندار مدیریت کرده بود. او تلاش می‌کرد کنترل کامل این بودجه را در دست بگیرد و با سیاست‌های دووجهی به مدیران اعمال‌نفوذ کند، درحالی‌که چنین حقی نداشت. این درحالی است که در برخی دستگاه‌ها چنین مشکلاتی وجود ندارد. مثلاً آموزش‌ و پرورش که ساختاری وسیع و پیچیده دارد، اما رئیس شورای آموزش ‌و پرورش استاندار است و امور آن نیز با همکاری معاون سیاسی استانداری پیگیری می‌شود» [18].

علاوه‌بر این، یکی از نکات مربوط به بودجه شهرستان‌ها، نقش نمایندگان مجلس در تخصیص بودجه به پروژه‌هاست. استاندار اسبق تهران باتوجه‌به اینکه ضمن تجربه استانداری، نماینده مجلس شورای اسلامی در مجلس هفتم نیز بوده است، درباره ساختار مطلوب معاونت برنامه ‌و بودجه استانداری به‌جای سازمان توضیح می‌دهد: «سازمان برنامه ‌و بودجه یک حلقه مازاد است، یک حلقه اضافی است وگرنه بدنه کارشناسی سازمان برنامه ‌و بودجه در ساختاری که ما در دولت نهم و دهم داشتیم کاملاً بدنه کارشناسی حفظ می‌شد، ولی وقتی آقای نماینده مجلس دور میز برنامه‌ریزی می‌نشست، کارشناس من می‌آمد گزارش می‌داد با شاخص، با عدد، با رقم ثابت می‌کرد که این‌قدر پول برای این‌قدر فعالیت برای فلان شهرستان گذاشتیم. نماینده اگر حرفی داشت می‌زد، یا قانعش می‌کردیم یا قانعمان می‌کرد، این می‌شد دیگر. بدنه کارشناسی کار انجام می‌داد، بعداً می‌بخشید. قدرت و اقتدار استاندار در قالب نماینده دولت با چه شاخصی تعریف می‌شود؟ یکی از مهم‌ترین شاخص‌هایش با بودجه تعریف می‌شود. استانداری که قدرت تصمیم‌گیری برای بودجه در اختیارش نیست، دستگاه اصلاً حسابی از این استاندار نمی‌برد» [15].

استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری مثالی از تجربه شخصی خود مطرح می‌کند مبنی‌بر اینکه دوران استانداری او در اوج تحریم‌ها بود. درنتیجه دولت پول نداشت و فعالیت ساخت یک بیمارستان دولتی نیمه‌تمام در استان رها شده بود؛ به‌گونه‌ای که هم پیمانکار و هم مردم ناراضی و تجمع کرده ‌بودند. اینجا، او پیشنهاد خصوصی‌سازی ساخت ادامه بیمارستان توسط پیمانکار و دادن مابقی پول و امتیاز ساخت بیمارستان به دولت ازسوی پیمانکار را مطرح می‌کند؛ اما برای این طرح، استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری به‌عنوان استاندار چند روز در تهران می‌ماند تا بتواند اجازه این طرح را از هیئت وزیران بگیرد [10]!

نکته دیگر مربوط به طرح مازاد درآمدی هر استان است که استان اسبق البرز معتقد است اگر سقف معقولی مثل گذشته برای آن تعیین شود، استانداران انگیزه پیدا می‌کنند که با کمک سازمان امور مالیاتی به‌خوبی رسیدگی کنند تا مازاد آن را بتوانند در استان هزینه عمران کنند. او دراین‌باره توضیح می‌دهد: «یک نکته مهم دیگر این است که قبلاً سازوکاری برای تخصیص مازاد درآمد مالیاتی استان‌ها وجود داشت. به‌عنوان‌ مثال، اگر برای استان البرز سهمیه مالیاتی هزار میلیارد تومان تعیین می‌شد، استاندار می‌توانست با برگزاری جلسات و پیگیری ازطریق امور مالیاتی و کارخانه‌ها، این رقم را به ۱۲۰۰ میلیارد تومان افزایش دهد. مازاد ۲۰۰ میلیارد تومانی به استان بازمی‌گشت و در اختیار استاندار قرار می‌گرفت تا برای پروژه‌های مختلف توزیع شود. این سازوکار بسیار کارآمد بود و دو مزیت اصلی داشت:

1. افزایش نظارت و پیگیری: استاندار و امور مالیاتی به‌طور مداوم بر فرایند وصول مالیات نظارت می‌کردند و تلاش می‌کردند که درآمد بیشتری وصول شود.
2. بازگشت مازاد به استان: این مازاد در پروژه‌های استانی به کار گرفته می‌شد؛ مانند گازرسانی به روستاها، بهبود زیرساخت‌های شهرک‌های صنعتی، اصلاح جاده‌ها برای کاهش تصادفات یا تجهیز بیمارستان‌ها به دستگاه‌های مدرن مثل سی‌تی‌اسکن.

این قانون که به استان اجازه می‌داد مازاد سقف مالیاتی را مدیریت کند، قبلاً اجرا می‌شد. اما یا کاملاً حذف شده یا به‌قدری پیچیده و محدود شده که عملاً هیچ سهمی به استان‌ها نمی‌رسد. الان اگر سقف مالیاتی مثلاً ۳۰۰۰ میلیارد تومان تعیین شود، استاندار با هر میزان تلاش به نتیجه ملموسی نمی‌رسد و انگیزه‌ها از بین می‌رود. این وضعیت باعث می‌شود همان ۱۰۰۰ میلیارد تومان اولیه وصول شود و امکان افزایش درآمد از بین برود. قبلاً حداقل همان ۱۰۰۰ میلیارد تومان وصول می‌شد و مازاد ۲۰۰ میلیارد تومان برای پروژه‌های مختلف صرف می‌شد؛ از بهبود جاده‌ها و گازرسانی به روستاها گرفته تا تجهیز بیمارستان‌ها. مردم هم متوجه می‌شدند که مالیات‌های پرداختی‌شان به بهبود زیرساخت‌ها و خدمات عمومی بازمی‌گردد. اما حالا دیگر این امکان وجود ندارد و فرصت‌های توسعه از دست می‌رود» [19].

یکی دیگر از چالش‌های استانداران آن است که بانک‌های استان به استاندار پاسخ‌گو نیستند، بااینکه حجم زیادی از سرمایه مردم آن استان را در اختیار دارند. استاندار کرمانشاه دراین‌خصوص توضیح می‌دهد: «در استان مخصوصاً استان‌هایی مثل کرمانشاه که هنوز خیلی راه دارند برای پیشرفت و رشد، بالاخره جزو استان‌های محروم تلقی می‌شوند، خب بانک‌ها نسبت به وزیر اقتصادش خیلی پاسخ‌گو نیستند، چه برسد نسبت به استاندار. استاندار باید با شکل‌های مختلف سعی کند این را جبران کند که مثلاً بانک‌ها به وظایف خود عمل کنند تا مردم کارشان معطل نشود. در خود این بانک‌ها، بدترین وضع در بانک‌های خصوصی است. آنها که دیگر اصلاً یک حکومت خودمختارند، یعنی در وام‌های تکلیفی حضوری ندارند. بانکدار خصوصی می‌گوید خوب که چه؟ حالا استاندار اعتراض هم کند تا برود وزارت اقتصاد، تا بیاید در بانک و برسد به ما، یک سال گذشته است و ما سر جایمان نشسته‌ایم»[13].

استاندار کرمانشاه به‌عنوان راهکار استدلال می‌کند که باید اختیاری به استاندار برای حداقل عزل مدیران بانکی استان با یک شرایط خاص داده شود. او توضیح می‌دهد: «فرض کنید یک بانک وام تکلیفی خود را پرداخت نمی‌کند. برای اینکه این بانک‌ها به وظایف خود عمل کنند، می‌توانیم سیستمی طراحی کنیم که در آن، استاندار به‌طور دوره‌ای (مثلاً هر شش ماه یک ‌بار) عملکرد مدیران بانک‌ها را ارزیابی کنند. حدود نیمی از نمره ارزیابی مدیران بانک‌ها به پرداخت وام‌های تکلیفی وابسته باشد. این یعنی اگر مدیری به وظیفه خود عمل نکند، احتمال برکناری‌اش بیشتر می‌شود. اما باید توجه داشت که استاندار تنها براساس این معیار، مدیران را ارزیابی نکند. بلکه باید یک چارچوب مشخص و قانونی برای این ارزیابی‌ها وجود داشته ‌باشد. یعنی استاندار نمی‌تواند به‌دلخواه و سلیقه شخصی مدیری را برکنار کند. او باید براساس شاخص‌های مشخصی که از قبل تعیین‌ شده‌اند، عمل کند. این سیستم به ما کمک می‌کند تا بانک‌ها را به انجام وظایف خود ملزم کنیم، بدون اینکه به استاندار اختیارات بی‌حدوحصر بدهیم»[13].

6.محور شماره دو: تمرکززدایی سیاسی و مالی از استان به شهر و روستا

پیش‌تر با تمرکززدایی مالی آشنایی صورت گرفت. مقصود از تمرکززدایی مالی از استان به سطح شهر آن است که شوراهای شهر و روستا اختیارات لازم برای تصمیم‌گیری درباره برنامه ‌و بودجه را داشته ‌باشند. واقعیت آن است که امروزه تا حد زیادی این اختیار به شوراهای مذکور داده شده ‌است؛ به‌گونه‌ای که بعضاً بودجه شهرداری‌ها بسیار بیشتر از استانداری‌هاست. علاوه‌بر این، تمرکززدایی سیاسی نیز تا حدی انجام گرفته است که مقصود از آن، افزایش اختیارات شهروندان یا نمایندگان منتخب آنها در فرایندهای تصمیم‌گیری عمومی است. این رویکرد غالباً با سیاست نمایندگی و رقابت میان جریان‌های سیاسی زیر نظر حکومت همراه است. تمرکززدایی سیاسی می‌تواند ازطریق ارتقای نفوذ شهروندان یا نمایندگان آنان در تدوین و اجرای سیاست‌ها، به تقویت مردم‌سالاری پیشرفته و مشارکت گسترده عمومی نیز کمک کند. بااین‌حال، درخصوص رابطه سطح استانداری و فرمانداری با شوراها چه درخصوص اختیارات درباره انتخاب شهردار و دهیار چه درباره برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی روایت‌های متفاوتی وجود دارد.

یک روایت مربوط به نمایندگان شوراهای اسلامی است که معتقدند برای شوراها، چه در سطح شهر چه در سطح استان، ارتباط مؤثر و حقیقی برای برنامه‌ریزی از پایین ‌به ‌بالا وجود ندارد. یکی از اعضای شورای‌عالی استان در‌این‌خصوص استدلال کرد که در شوراهای توسعه و برنامه‌ریزی استان، هیچ نقشی برای شوراهای اسلامی ازجمله شورای اسلامی استان و پایین‌تر آن نیست: «الان یک نمونه قانوناً دفترچه‌های عوارضی شهرداری‌ها و دفترچه‌های عوارضی مالی است. لاجرم امسال قبولش می‌کنیم. ما پارسال در شهر خودمان مقاومت کردیم و یک کارهایی انجام دادیم. دفترچه ما با شهرهای دیگر متفاوت است. خود وزارت کشور براساس آن درآمدهای پایدار، یک قوانین و کارهایی را به استان‌ها تجویز کرده است و استان‌ها هم به شهرداری‌ها؛ ولی آن شورا[ی توسعه و برنامه‌ریزی] فقط ماشین امضای اینها شده ‌است. من پارسال به معاون عمرانی استانمان گفتم که اگر قرار است ما نظر ندهیم، خودتان تأیید کنید و در کمیسیون انجام بدهید. شما هزینه‌اش را هم دادید و قانون را هم شما وضع می‌کنید».

عضو شورای ‌شهر نقده نیز معتقد است که مجموعه وزارت کشور اعم از شورای توسعه و برنامه‌ریزی و استانداری و غیره با شوراهای اسلامی همکاری لازم را در امر برنامه‌ریزی ندارد. او می‌گوید: «آنچه برای یک عضو شورا یا فردی که داخل جریانات شورایی می‌شود آرزوست، این است که بتواند به‌نحو احسن در امور شهر یا در امور حوزه انتخابیه خودش تأثیرگذار باشد. باتوجه‌به تخصص‌های لازم که داشتم، آنچه برآورد من بود، آرزو داشتم که برنامه‌های میدانی و تحقیقات میدانی که درخصوص شهر نقده و بعضی از شهرهای هم‌جوار انجام داده بودم به سرانجام برسند؛ ولی من در واقعیت تعاملی را که باید فی‌مابین وزارت کشور و جریانات شورایی وجود داشته‌ باشد در عرض این پنج دوره، آن طوری که باید می‌بود، ندیدم» [21].

باوجود همه این ضعف‌ها، خود نمایندگان شوراهای اسلامی، بعضاً هم در سطوح شهر و روستا و هم در سلسله‌مراتب شورایی تا شورای‌عالی استان‌ها اقدام به برنامه‌ریزی و تصویب طرح‌هایی برای شهر، روستا و استان و کشور داشته‌اند. یکی از اعضای شورای‌عالی استان‌ها استدلال می‌کند که ساختار شورایی این زمینه را برای پختگی طرح‌ها تا حدودی فراهم می‌کند: «منی که از کف جامعه با پنج انتخابات در شورای‌عالی استان‌ها آمدم، با سه دوره تجربه شورای خودم می‌دانم که مشکلات چه هستند. وقتی اینجا در قالب یک طرح در استان از شهرستان شروع می‌کنم، پختگی لازم پیدا می‌کند. بعد به استان می‌آید و در آنجا بازهم یک مشورت‌خواهی بین اعضای شورای استان می‌شود و باز پختگی بیشتری را پیدا می‌کند. باتوجه‌به همه اقشار جامعه فرهنگی‌ای، از دانشگاهی گرفته تا غیردانشگاهی، موارد مرتبط با آن مشکل یا موضوع رصد می‌شود. وقتی در سطح شورای‌عالی استان‌ها می‌آید، اینجا ما هشت تا کمیسیون داریم. کمیسیون‌ها همه آن موارد را رصد می‌کنند». در واقع، خود اعضای نماینده در قالب کمیسیون‌های مختلف ضمن رصد و ارزیابی اقدام به بررسی طرح‌ها می‌کنند.

روایت دیگر مربوط به استانداران است که معتقدند مسئول پیشرفت یا پسرفت استان‌اند، اما نه در برنامه‌ریزی و نه بودجه‌ریزی شهرهای استان خود نقش واقعی ندارند و عملاً این شهرداران و شوراهای شهرند که در برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی شهرهای یک استان نقش جدی ایفا می‌کنند. استاندار اسبق تهران درخصوص سختی کار استاندار در تعامل با شهرداران متعدد می‌گوید که بعضاً براساس قوانین موجود، شهرداران به اندازه کافی به استانداران پاسخ‌گو نیستند. او توضیح می‌دهد: «در استانی که 60-65 تا شهر وجود دارد یا 30 تا شهر با 30 تا شهردار وجود دارد، شهرداران به استاندار، به مدیریت اجرایی استان پاسخ‌گو نباشند؟ مگر می‌شود اداره کرد؟ یکی از مشکلات، تعدد مراکز قانونگذاری است که هرکس دارد قانون برای خودش وضع می‌کند. خب می‌آیید در بحث مدیریت محلی و منطقه‌ای مواجه می‌شوی با یک آیتمش به نام شوراها. یکی از مهم‌ترین مسائل در بحث یک استاندار در یک استان هماهنگی و سازمان‌دهی مدیریت شهرهاست. شما این اختیار را با شوراها از دستش درآوردید» [15].

استدلال استاندار اسبق تهران بر این است که استانداران نگاه کلان‌تری نسبت به منافع استان دارند؛ درحالی‌که شهرداری‌ها صرفاً به منافع منطقه خود می‌اندیشند و بعضاً با نوع درآمدزایی‌هایشان دچار تعارض منافع هم هستند. این مسائل بعضاً منجر به منحل‌ شدن شوراها و شهرداری‌ها و اداره بدون سرپرست شهرها می‌شود. او توضیح می‌دهد: «هر چه استاندار برایش دلیل می‌آورد که آقا ما این بالا نشستیم مسائل اجرایی را می‌بینیم، اما شما زمین‌داری، شما بنگاه‌داری، شما بنگاه‌های معاملاتی داری، شما مصالح‌فروشی، شما مسائل را نمی‌بینی. می‌گوید من شورا هستم. قانون اساسی به من اجازه داده که به تو شهردار معرفی کنم. تو هم موظفی برابر قانون حکمش را بزنی. شورا، شهردار معرفی می‌کند به استاندار، استاندار نظرش مخالف است، کشمکش بین شورا، استاندار، وزارت کشور، سه ماه، چهار ماه. باید شهرداری بعضی‌وقت‌ها یک سال سرپرست اداره بشود تا دعوای بین نماینده، وزارت کشور، استاندار و شورای شهر حل بشود. الی‌ماشاءالله از این موارد متعدد دارید» [15].

استاندار اسبق تهران ریشه مشکل را در این می‌بیند که شهرداری‌ها توسط شوراها گرو گرفته ‌شده‌اند و اکثر اعضای شوراهای شهر کاسب‌کار یا نماینده‌ای از اصناف اقتصادی شهرند. او توضیح می‌دهد: «الان شورا شهردار را گرو می‌گیرد و اغلب شما می‌بینید اعضای منتخب شوراها چه کسانی هستند؟ اغلب کسانی هستند که در بحث مسائل شهری منافعی برایشان لحاظ می‌شود. بنگاه‌دارها ملاکین هستند» [15]. استاندار اسبق تهران استدلال می‌کند که در تجربه پیش‌از تشکیل شوراها، قبل از 1377، استاندار شهردار را تعیین می‌کرد و شهردار به استاندار پاسخ‌گو بود. او توضیح می‌دهد: «زمانی من قائم‌مقام شورای شهر بودم به‌عنوان استاندار، شهردار را بررسی می‌کردم، زیرورو می‌کردم، توانش را می‌سنجیدم. قدرت مدیریتی‌اش را می‌دیدم. سوابقش را نگاه می‌کردم و حکم می‌زدم. از او وظیفه و مسئولیت می‌خواستم به من پاسخ بدهد. شما از وقتی شوراها آمده، دیگر شهردار به استاندار پاسخ‌گو است؟ سؤال من از شماست» [15].

بااین‌حال، مدیرکل دفتر امور شوراهای اسلامی شهر و روستا وزارت کشور، باتوجه‌به اینکه هم دوران پیش‌از تشکیل شوراهای اسلامی و هم پس‌از آن را در داخل نظام اداری تجربه کرده است، درباره تفاوت این دو دوران می‌گوید: «پیش‌از سال 1377 استانداری‌ها به‌عنوان تصمیم‌گیر اصلی بسیاری از امور شهرها به نیازمندی‌های شهر توجه نمی‌کردند. این درحالی است که با تشکیل شوراهای شهر و روستا، اعضا به‌دلیل ارتباط با بدنه مردمی بهتر می‌توانند نیازها را درک و منتقل به شهرداری‌ها کنند. البته این به‌معنای بدون ایراد بودن ساختار فعلی نیست. یکی از مهم‌ترین ایرادات آن است که شوراها محلی نگاه می‌کنند؛ درحالی‌که نگاه استاندار ملی است»[22].

بااین‌حال، شهرداران و شوراها نیز در بسیاری مواقع با یکدیگر چالش دارند. بسیاری ریشه این چالش‌ها را سهم‌خواهی اعضای شوراهای شهر از شهرداران می‌دانند. ازاین‌رو، هر زمان که اراده کنند، شهردار را حذف می‌کنند. ازاین‌رو، بسیاری از دولتمردان معتقدند که استاندار باید در عزل شهرداران نقش داشته ‌باشد. استاندار کردستان استدلال می‌کند: «حداقل عزل آن را استاندار بتواند نقش داشته ‌باشد. فکر می‌کنم در واقع کلید اصلی اختیارات و کارآمدی و نفوذ مدیریت و اینها همین مسئله است که الان وجود ندارد»[18].

استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری نیز معتقد است همان‌طور که استاندار حکم شهرداران را صادر می‌کند، باید در عزل آنها هم نقش داشته‌ باشد. او توضیح می‌دهد: «استاندار برای شهرهای کوچک به‌عنوان شهردار حکم می‌زند، شورا انتخاب می‌کند و استاندار می‌گوید آقای فلانی، برحسب انتخاب شورا، جناب‌عالی شهردار شدید. کسی که حکم می‌زند، چه کسی است که خودش دیگر نمی‌تواند تغییری در آن بدهد؟ من حکم می‌زنم و او عزل می‌کند. اگر شورا می‌تواند عزل کند، قاعدتاً به‌طریق اولی من حکم را صادر کرده‌ام و من هم باید بتوانم عزل کنم. من هروقت اراده کردم، باید بتوانم شهرداری را که خودم حکمش را زده‌ام بگویم باطل است و دیگر شهردار نیست. ولی الان آقای استاندار نمی‌تواند این کار را بکند»[10].

ملاحظه دیگر استانداران ناظر به نظارت بر خرج و دخل‌های بودجه‌های شهری است که بدون نظارت رها شده‌اند. استاندار اسبق البرز نیز معتقد است: «درخصوص نظارت بر اعتبارات شوراها و شهرداری خلأ قانونی وجود دارد و هیچ‌کدام از دستگاه‌های نظارتی ورود نمی‌کنند»[19]. استاندار کردستان نیز تأیید می‌کند که «در درآمدهای خود شهرداری، دیوان محاسبات دیگر مسئولیت ندارد. گرچه نظارت را سازمان بازرسی به‌صورت محدود دارد. مثلاً می‌آید در یک مدیرکل امور شهری یا اداره کل امور شهری تا به آن یک گزارش داده شود، ولی اینکه یک ساختاری وجود داشته ‌باشد دقیقاً تفریغ بودجه معلوم بشود که شهردار چقدر پول در اختیارش هست و چقدر درآمد دارد کجا و چطور خرج می‌شود؟ اینها الان نظارتش با شوراست ولی نظارت مؤثری نیست»[18].

7.محور شماره چهار: تمرکززدایی اداری به‌مثابه تفویض اختیار به شهرداری‌ها

تفویض اختیار به‌عنوان شکلی از تمرکززدایی اداری، زمانی رخ می‌دهد که دولت‌ها بخشی از وظایف خود را به واحدهای شبه‌مستقل دولت محلی منتقل می‌کنند. این فرایند شامل واگذاری اختیارات تصمیم‌گیری، مالی و مدیریتی است. معمولاً در این چارچوب، مسئولیت ارائه خدمات به شهرداری‌ها سپرده می‌شود. شهرداری‌ها از این طریق می‌توانند منابع درآمدی خود را افزایش دهند و به‌طور مستقل درباره سرمایه‌گذاری‌ها تصمیم‌گیری کنند. در این سیستم، دولت‌های محلی دارای مرزهای جغرافیایی مشخص و قانونی‌اند که در چارچوب آن به اجرای وظایف عمومی و اعمال اقتدار می‌پردازند.

یکی از مشکلات حکمرانی محلی در ایران، عدم مدیریت یکپارچه شهری است. این مقاومت نیز به‌منظور تفویض اختیارات به شهرداری‌ها نه ازسوی استانداران یا فرمانداران، بلکه ازسوی دستگاه‌های خدمت‌رسان ذیل وزارتخانه‌های مختلف صورت‌ می‌گیرد که چه‌بسا حاضر به دادن اختیارات سطوح پایینی وزارتخانه به استاندارها هم نیستند. امید خدری میرقائد، عضو شورای شهر لای خوزستان دراین‌باره استدلال می‌کند: «در شهرستان در بدترین شرایط یا با بهترین شرایط، مردم با شورا تماس می‌گیرند که فاضلاب خراب است؛ اگر قطعی آب باشد، شورا! شورا مجموعه‌ای است که نظارت بر شهرداری و خدمات شهری دارد؛ ولی هر ارگانی و هر اداره‌ای برای خودش مجزاست. اداره آبفا هست، اداره برق هست، اداره گاز هست و بازهم تمام مشکلات عدیده به شورا و شهرداری برمی‌گردد؛ یعنی شورا را فقط به شهرداری بسنده کرده‌اند... شورا دستش باز نیست. می‌گویند اداره گاز چرا این‌طور است یا در اداره برق چرا چنین اتفاقی افتاده است یا در اداره آبفا فلان شده ‌است؟ آبفا مشکل دارد و رئیس آبفا باید جواب بدهد. اگر لوله فاضلاب مشکل دارد و لاین فاضلاب شهری فلان شهر مشکل دارد، اداره فاضلاب باید جواب بدهد» [24].

یکی از وجوه مهم اختیارات شوراها ناظر به مدیرکل‌های استانی است که بسیاری از سازمان‌های خدمت‌رسان در اختیار آنهاست. نماینده شورای شهر تالش، از نبود ارتباط رسمی- حقوقی میان نمایندگان شوراهای اسلامی با رؤسای اداره‌ها و مدیرکل‌های سازمان‌های خدمت‌رسان می‌گوید. درحالی‌که بسیاری از مسائل مربوط به شهر دست مدیرکل‌هاست و فشار مردمی بر نمایندگان شوراست. او توضیح می‌دهد: «وقتی در شورای شهر یعنی درمورد مسئله ترکیدگی آب لوله‌کشی به من زنگ می‌زنند، من چگونه با رئیس آب ارتباط ایجاد کنم؟ الان ارتباطم ارتباط غیررسمی است؛ زنگ می‌زنم به آقای رئیس آب که لوله فلان خیابان ترکیده ‌است یا می‌رود اصلاح می‌کند یا نمی‌کند. اگر اصلاح نکند، شهروند من می‌گوید خاک‌برسر شورا که عرضه ندارد یک ترکیدگی لوله را بگیرد» [25].

نماینده شورای شهر تالش، عضو شورای شهر تالش، راهکار را در ایجاد یک رابطه قانونی برای اتصال نماینده مردم در شورا با مدیرکل را اعطای حق نظارت بر عملکرد مدیرکل‌های این نهادهای خدمت‌رسان در سطوح متناظر خود- روستا، شهر، شهرستان و استان- می‌داند. درواقع، نه حق انتخاب مدیرکل‌ها بلکه حق نظارت بر عملکرد آنها را مطلوب می‌داند. او توضیح می‌دهد: «ببینید نظارتی شبیه به نظارت مجلس بر عملکرد وزیران، قطعاً باید بین شورا و مدیرکل‌ها وجود داشته ‌باشد. اصلاً شورا در انتخاب هم دخالت نداشته باشد» [25].

یکی از پرتکرارترین عبارت‌های نمایندگان شوراهای اسلامی آن است که «شورای شهر تبدیل به شورای شهرداری شده ‌است». این جمله اشاره به محدود کردن شورا به نهاد خدمات‌رسان شهرداری است و سلب «حق» نظارت شورا بر سایر دستگاه‌های خدمت‌رسان موجود در سطح شهر است. اساساً طرح مدیریت یکپارچه شهری به‌دنبال آن است که این دستگاه‌های خدمت‌رسان را ذیل مجموعه شهرداری تعریف کند تا هم تداخل سازمان‌ها کمتر شود و هم شوراها به‌عنوان نمایندگان مردم بر آنها نظارت داشته ‌باشند.

شهردار اسبق دارخویین خوزستان در تجربه شهرداری نیز به ناهماهنگی سازمان‌های خدمات‌رسان با شهرداری از یک سو و با خودشان ازسوی دیگر اشاره می‌کند: «متأسفانه در بسیاری از موارد، بدون مطالعه کافی در حوزه آب ‌و فاضلاب، تصمیم به آسفالت خیابان‌ها گرفته‌ می‌شود. برای مثال، ما بارها شاهد این بوده‌ایم که خیابانی که به‌تازگی آسفالت شده، چند روز بعد مجدداً حفاری می‌شود تا لوله‌های آب یا فاضلاب تعمیر شوند. رفو کردن مشکل نیست! اما وقتی به آب‌ و فاضلاب می‌گوییم، می‌گویند اختیارات و بودجه ما محدود است. شرکت گاز هم دو هفته بعد می‌آید و حفاری می‌کند. مخابرات هم فیبر نوری را قطع می‌کند و همه‌جا پر از چاله شده ‌است. مردم هم تعجب می‌کنند که چرا خیابانی که تازه آسفالت شده، این‌قدر زود خراب می‌شود! این یعنی عدم هماهنگی بین دستگاه‌های مختلف و هدر رفتن منابع!» [26].

شهردار اسبق دارخویین در پاسخ به این سؤال که مگر فعالیت‌های سازمان خدمات‌رسان شهری در شورای اداری شهرستان به ریاست فرمانداری هماهنگ بررسی نمی‌شود؟ پاسخ داد: «بله بررسی می‌شود، ولی یک‌به‌یک هماهنگ نمی‌شود. مثلاً شهردار را به جلسه شورای اداری دعوت نمی‌کنند. اگر دعوت هم بشود باز این مشکلات رخ می‌دهد، زیرا ناخواسته اتفاق می‌افتد؛ زیرساخت مثلاً لوله فرسوده شده، این اداره هم دستش نیست، یک‌مرتبه آب بیرون می‌زند، راهی ندارد. درواقع، مدیریت از اول واحد نبوده است. سی سال پیش لوله کار گذاشته شده ‌است» [26]. در واقع، نمی‌توان یک‌به‌یک فعالیت‌ها را با یک جلسه شورای اداری شهرستان گرفت و با هم ذیل فرماندار هماهنگ کرد.

استاندار اسبق چهارمحال و بختیاری درباره راه‌حل کاربردی برای مدیریت یکپارچه شهری، الگوگیری از تجربه فرمانداری‌های ویژه را مثال می‌زند. او توضیح می‌دهد: «با الگوگیری از تجربه فرمانداری‌های ویژه، می‌توان در اتصال دستگاه‌های خدمت‌رسان به شهرداری‌ها کمک کرد. شهرداری‌ها در مدل مدیریت یکپارچه شهری می‌توانند نقشی مشابه فرمانداری‌های ویژه ایفا کنند. به‌طور مثال، من به‌عنوان معاون ویژه استاندار در حوزه جغرافیایی سبزوار فعالیت می‌کردم؛ به این معنا که ادارات کل استان، مانند اداره برق که در مرکز استان (مشهد) مستقرند، در منطقه سبزوار تحت هماهنگی و تبعیت من فعالیت داشتند. این الگوی هماهنگی در شهرها نیز به همین شکل اعمال می‌شود و مفهوم مدیریت یکپارچه شهری در آن متجلی می‌شود. به‌عنوان‌ مثال، رئیس مرکز بهداشت مشهد در حوزه شهر مشهد با شهردار مشهد هماهنگ می‌شود؛ درحالی‌که وظایف تخصصی و سیاستگذاری‌های وزارت بهداشت همچنان پابرجاست. در این میان، شهردار نقش هماهنگی فعالیت‌ها در محدوده شهر را ایفا می‌کند؛ درحالی‌که استاندار وظیفه هماهنگی کلیه عناصر استان، شامل شهرها، روستاها و سایر مناطق را برعهده دارد».

8.محور شماره پنج و شش: تمرکززدایی اقتصادی

یکی از مهم‌ترین روش‌های تمرکززدایی از دیدگاه دولت، خصوصی‌سازی و مقررات‌زدایی است. این دو رویکرد با انتقال مسئولیت انجام بسیاری از کارها از بخش دولتی به بخش خصوصی، به‌دنبال افزایش کارایی و بهره‌وری‌اند. خصوصی‌سازی و مقررات‌زدایی اغلب با آزادسازی اقتصادی و گسترش بازار همراه است و به بخش خصوصی اجازه می‌دهد تا در فعالیت‌هایی که پیش‌تر به‌طور انحصاری در دست دولت بود، مشارکت کند.

دامنه خصوصی‌سازی بسیار گسترده است و از واگذاری کامل یک خدمت یا کالا تا مشارکت دولت و بخش خصوصی در ارائه خدمات را شامل می‌شود. بااین‌حال، خصوصی‌سازی باید با احتیاط انجام شود تا به توزیع نابرابر ثروت و قدرت در جامعه منجر نشود. بنابراین، حفظ تعادل بین بخش خصوصی و دولتی، تضمین مشارکت عمومی در تصمیم‌گیری‌ها و توزیع عادلانه منابع از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. همچنین، باید توجه داشت که خصوصی‌سازی نباید به‌حدی پیش رود که قدرت دولت در پیشبرد اهداف ملی تضعیف شود. عمده تمرکز قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه اقتصاد مردم‌پایه ذیل مؤلفه‌هایی همچون «واگذاری اموال دولت به بخش خصوصی»، «سهیم کردن بخش خصوصی در وظایف دولت»، «سهیم کردن بخش خصوصی در مالکیت و اداره اموال دولت»، «اقتصاد تعاونی»، «حمایت سیاستی از نهادهای خصوصی فعال فرهنگی» و «مالیات به مثابه مشارکت مردم در اقتصاد عمومی» است.

بااین‌حال، یکی از چالش‌های طرح‌های مولدسازی و خصوصی‌سازی آن است که استانداران برای کوچک‌ترین پروژه‌ها نیز به مراجعه به مرکز، یعنی هیئت وزیران، برای گرفتن اخذ مجوز مجبورند. استاندار سابق چهارمحال ‌و بختیاری روایت می‌کند که در زمان استانداری او، استان با چالش بزرگی مواجه شد: یک بیمارستان دولتی نیمه‌کاره که به‌دلیل تحریم‌ها و کمبود بودجه متوقف شده بود. اعتراضات پیمانکار و مردم نیز بر شدت این مشکل افزوده ‌بود. وی برای حل این معضل، طرحی نو ارائه داد: واگذاری ساخت بخشی از بیمارستان به پیمانکار، به‌شرط آنکه پیمانکار مابقی هزینه‌ها را تقبل و برخی امتیازات را به دولت واگذار کند. برای اجرای این طرح، استاندار تلاش‌های بسیاری انجام داده ‌بود تا بتواند موافقت هیئت دولت را جلب کند. بااین‌حال، به‌نظر می‌رسد بهتر است سازوکارهایی طراحی شود که استاندار بتواند برخی از پروژه‌ها- علی‌رغم اینکه مربوط به اموال یک وزارتخانه خاص می‌شود- به‌منظور بهره‌وری بیشتر از انواع روش‌های یادشده یعنی «واگذاری اموال دولت به بخش خصوصی»، «سهیم کردن بخش خصوصی در وظایف دولت»، «سهیم کردن بخش خصوصی در مالکیت و اداره اموال دولت»، «اقتصاد تعاونی»، «حمایت سیاستی از نهادهای خصوصی فعال فرهنگی» و «مالیات به‌مثابه مشارکت مردم در اقتصاد عمومی» استفاده کند.

9.اعتبارسنجی داده‌های پژوهشی: مطالعه دلفی

پرسش‌نامه پیش‌رو مربوط به طرح پژوهشی تجربه‌نگاری حکمرانی محلی ازسوی دفتر مطالعات بنیادین حکمرانی مرکز پژوهش‌های مجلس است که حاصل مصاحبه با حدود سی نفر از مسئولین اعم از نمایندگان مجلس، نمایندگان شوراهای اسلامی، استانداران، فرمانداران، شهرداران و غیره است. براین‌اساس، تعدادی چالش و رهیافت برای حل مشکلات به‌صورت استقرایی به‌دست آمده است که این پرسش‌نامه به‌دنبال اعتبارسنجی هریک از چالش‌ها و رهیافت‌ها ازطریق محاسبه میانه، میانگین و انحراف ‌معیار موجود در روش دلفی کلاسیک تعدیل شده ‌است. در واقع، ازاین‌رو، از ده نفر از کارشناسان و نخبگان اجرایی- علمی خواسته شد تا در ابتدا از خیلی‌کم‌اهمیت (نمره 1)، کم (نمره 2)، متوسط (نمره 3)، زیاد (نمره 4) و خیلی زیاد (نمره 5) به هریک از چالش‌ها یا رهیافت‌ها نمره دهند. سپس درصورت، نیاز به اظهارنظر کتبی درخصوص نظر خود توضیحات بیشتر ارائه دهند تا در فرایند پژوهش استفاده شود.

  پژوهش حاضر سعی خواهد کرد تا ازطریق محاسبه میانه، میانگین و از همه مهم‌تر انحراف‌معیار (SD) نشان دهد در مقوله‌بندی‌های مختلف چقدر اختلاف یا اجماع بین نخبگان وجود داشته است. ازاین‌رو، در یک راند دلفی می‌توان این محاسبات را انجام داد بدون اینکه نیازی به راندهای دیگر برای رسیدن به اجماع کامل باشد. انحراف ‌معیار نشان‌ می‌دهد داده‌ها چقدر از میانگین فاصله دارند. اگر مقدار انحراف ‌معیار بالا باشد، یعنی دیدگاه‌ها پراکنده‌اند؛ اگر پایین باشد، یعنی نظرها نزدیک به‌هم‌اند. فرمول محاسبه انحراف‌ معیار به این شکل است، هرچند در این پژوهش از نرم‌افزار SPSS استفاده شده ‌است:

مقوله‌بندی‌ها به‌منظور بررسی اجماع یا پراکندگی نظرات نخبگان عبارت‌اند از: الف) چالش‌ها و رهیافت‌های نظارت بر انتخابات نامزدهای بر شوراها، ب) چالش‌ها و رهیافت‌های نظارت بر فساد در شوراها، ج) چالش‌ها و نظارت بر کمیته‌های تطبیق، د) چالش‌ها و رهیافت‌های تعاملات نمایندگان شوراها و نمایندگان مجلس، ه) چالش‌ها و رهیافت‌های تعاملات نمایندگان شوراها و مدیران دولتی استان.

در جدول 4 گزاره‌های ادعایی برآمده از مصاحبه و پژوهش ارائه می‌شود که توسط مدل ‌بالا اعتبارسنجی شده‌اند:

جدول 4. گزاره‌های اصلی تجربه‌نگاری حکمرانی محلی و اعتبارسنجی آنها به‌روش دلفی

مأخذ: همان.

برای نمونه به محاسبه مواردی از چالش‌ها و رهیافت‌ها اشاره می‌شود:

الف) نمایندگان مجلس در تأیید و رد صلاحیت‌های نامزدهای انتخابات شورای اسلامی درگیر تعارض منافع شخصی‌اند.

ب) تراکم‌زدایی دستگاه‌های وزارتخانه‌ها از پایتخت به استان‌ها: تراکم‌زدایی یکی از انواع تمرکززدایی اداری است که در آن، اختیارات تصمیم‌گیری و مسئولیت‌های مالی و مدیریتی را بین سطوح مختلف دولت مرکزی- استان توزیع می‌شود. این مسئله کمک خواهد کرد که چه نمایندگان مجلس چه نمایندگان شوراهای اسلامی برای گرفتن امکانات ناگزیر از این نباشند که حتماً در سطح مرکزی و پایتخت به‌دنبال رایزنی باشند، بلکه مقامات استان ضمن شنیدن درخواست‌های نمایندگان شوراها، قدرت تصمیم‌گیری و اجرا داشته ‌باشند تا اندکی بار از دوش دولت مرکزی برداشته شود.

ج) حق انتخاب شهردار با شورا اما حق عزل شهرداران با هیئت حل اختلاف استان: یکی از پیشنهادهای اساسی آن است که انتخاب شهردار به‌عهده شورا باشد، اما عزل آن در یک کمیته حل اختلاف به ریاست فرماندار یا استاندار باشد.

10. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

باتوجه‌به نتایج به‌دست‌آمده از فرایند اعتبارسنجی، این‌چنین می‌توان نتیجه گرفت که به‌غیر از دو مورد، یعنی مسئله کم‌دانشی اعضای شورای شهر در اثر نبود صافی‌های مناسب بیشتر و مسئله لزوم ایجاد سازوکار دخالت شورای فنی استانداری در ارزیابی پروژه‌های شهرداری‌ها، در سایر موارد اجماع متوسط رو‌به‌بالا است. درخصوص مسئله، کم‌دانشی اعضای شورای شهر در اثر نبود صافی مناسب نیز، انحراف ‌معیار صرفاً نبود اجماع را نشان‌ می‌دهد؛ اما در همین مورد از 100 درصد افراد سوژه پرسش‌نامه، 30 درصد این مسئله را مهم و 40 درصد خیلی مهم انتخاب کرده‌اند و فقط 10 درصد متوسط و 20 درصد خیلی کم‌اهمیت را انتخاب کرده‌اند. همچنین از 41 شاخص اعم از چالش و رهیافت، صرفاً 20 مورد دارای اجماع نسبی است که نشان از اختلاف جزئی بین نخبگان در همین بیست مورد دارد و 19 مورد نیز اختلاف در سطح متوسط است.

با توضیح هریک از محورهای ماتریس چهارچوب نظری این گزارش مشخص شد که هرکدام از اصطلاحات حاکمیتی-تصدی‌گرایانه، دولتی- غیردولتی و مرکزی- محلی چه معنایی و چه حالت‌هایی را به وجود می‌آورند. ابتدا گفتنی است که اصطلاح تصدی‌گرایانه هم می‌تواند شامل واگذاری تصدی یک‌سری امور به بخش دولتی، اما در سطح محلی باشد، درعین‌حال می‌تواند تصدی اموری به بخش خصوصی باشد. در حالت اول، از یک سطح دولتی مرکزی، مثل وزارتخانه، به یک سطح دولتی محلی، همچون سازمان متناظر استانی یا شورای اداری استان یا استانداری، می‌تواند تمرکززدایی اداری انجام گیرد. در این حالت، هنوز تصدی‌گری به بخش دولتی تعلق دارد، حتی اگر نهاد دولتی در سطح محلی باشد و حالت دوم می‌تواند یک شرکت دولتی به بخش خصوصی واگذار شود یا متناظر با سطح حاکمیتی شوراهای اسلامی، سطوح تصدی‌گرایانه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها وجود داشته ‌باشند.

همچنین اصطلاح حاکمیتی می‌تواند شامل هم ‌مرکز و هم یک‌سری نهادها در سطوح محلی باشد. به‌طور مثال، یک‌سری امور حاکمیتی- مرکزی در سطح ریاست‌جمهور و هیئت دولت تصمیم‌گیری می‌شود؛ اما یک‌سری امور حاکمیتی- محلی ممکن است در سطح استانداری یا حتی شوراهای اسلامی تصمیم‌گیری شود. درعین‌حال، این موارد از جنس سیاست‌اند، اما اجرایشان به بخش دیگر واگذار شود. به‌طور مثال، متناظر با سطح حاکمیتی ریاست‌جمهور و هیئت دولت، سطح تصدی‌گرایانه وزارتخانه‌ها مشاهده می‌شود یا متناظر با سطح حاکمیتی استانداری (شامل شورای اداری استان و شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان)، سطح تصدی‌گرایانه اداره‌ها و سازمان استانی و فرمانداری و بخشداری‌ها وجود دارند. 

الف) تقویت نقش استاندار و مدیران استانی ذیل استانداری (تراکم‌زدایی اداری و مالی): این قسمت از تمرکززدایی از جنس تراکم‌زدایی در بین انواع تمرکززدایی‌های اداری است. چنانچه گفته شد، تراکم‌زدایی مناسب شرایط فعلی ایران است، نه تفویض اختیار؛ به آن معنا که دولت‌های محلی مستقل از دولت مرکزی شکل بگیرند. اینجا نقش استانداران با تراکم‌زدایی تقویت خواهد شد. تراکم‌زدایی صرفاً می‌تواند مسئولیت‌ها را از مقامات دولت مرکزی در پایتخت به کسانی که در مناطق و استان‌ها کار می‌کنند منتقل کند یا می‌تواند مدیریت میدانی قوی یا ظرفیت اداری محلی را تحت نظارت وزارتخانه‌های دولت مرکزی ایجاد کند. همچنین در این میان تمرکززدایی مالی نیز به‌منظور تقویت جایگاه نظارت استاندار بر بودجه استانی بسیار حائز اهمیت است.

به‌طور حتم وزارتخانه‌ها وظایف تخصصی دارند، اما یکی از چالش‌های موجود آن است که بسیاری از این سیاست‌های وزارتخانه باید در استان‌ها پیاده‌سازی شود. این درحالی است که استان و مجموعه زیردست او بیش از وزیران و حتی ریاست محترم جمهور، حضور تمام‌وقت در استان دارند و درگیر مسائل محلی‌اند. ازاین‌رو، تفویض اختیارات و اعتماد به استانداران باید صورت گیرد. در ادامه برخی پیشنهادها ارائه می‌شود:

• به‌روزرسانی قانون وظایف و اختیارات استانداران: قانون وظایف و اختیارات استانداران مربوط به پیش از انقلاب در مجلس شورای ملی مصوبه 1339/03/21 است. بااین‌حال، بعد از انقلاب صرفاً شورای‌عالی اداری در سه نوبت مصوبات و اصلاحاتی را داشته است که متأسفانه چون مرجع قانونگذار محسوب نمی‌شود، جنبه محکم قانونی ندارد. پیشنهاد می‌شود برای اولین بار پس از انقلاب، اقدام به تدوین لایحه‌ای وظایف و اختیارات استانداران در راستای تمرکززدایی کند و به مجلس شورای اسلامی برای تصویب و تنقیح ارائه دهد.
•  تراکم‌زدایی مالی و بودجه‌ای به سطح استان: این توصیه کلیدی‌ترین اختیاری است که می‌تواند حکمرانی استانی را از جنبه‌های مختلف متحول کند. لازم است که سازمان برنامه ‌و بودجه با دستور ریاست‌جمهور مقرر کند تا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی هر استان با هماهنگی بیشتر با استاندار برای بودجه استانی همراهی کند. در همین زمینه، استانداران در دولت‌های نهم و دهم از تجربه خود در تبدیل شدن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان به معاونت برنامه‌ریزی و بودجه استاندار ابراز رضایت داشته‌اند. بااین‌حال، تراکم‌زدایی مالی می‌تواند با راهکارهای خلاقانه دیگری نیز پیگیری شود. یکی از چالش‌های استانداران این است که نقش آنها هم در برنامه‌ریزی استان، هم در بودجه‌ریزی صرفاً امضاکننده و مؤید شده ‌است. این مسئله شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان را هم بی‌خاصیت کرده است. امکان هدایت دستگاه‌های استانی که تابع نظام بودجه استانی نیستند، برای شورای توسعه و برنامه استان فراهم نیست. از میان نهادهای استان، فقط 23 دستگاه استانی‌اند و مابقی نهادهای دیگر استانی حداقل‌ترین ابزار برای نظارت استانی را ندارند. شورای توسعه و برنامه استان در تصمیم‌گیری ردیف‌های متعدد و متفرقه امور ملی در سطح استان نقشی ندارد. همچنین از آسیب‌های بودجه کشور، ردیف‌های متفرقه است. ردیف‌های متفرقه اصلاً در شورا نمی‌آید و در اختیار وزارتخانه‌هاست. وزارت مستقیم آنها را به نهادهای استانی می‌دهد و شورا در این امر نقشی ندارد. همچنین هیچ ارتباط سیستماتیکی بین کمیته برنامه‌ریزی شهرستان و شورای توسعه و برنامه‌ریزی وجود ندارد و به‌لحاظ ساختاری، دبیر این کمیته‌ها ازسوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان انتخاب می‌شود. 
•  درنظر گرفتن معاونت‌های ویژه با عنایت به نیازهای بومی هر استان: برخی از استان‌ها ویژگی‌های برجسته و خاصی دارند. به‌طور مثال، کرمانشاه استانی دارای مرز مشترک با عراق است. اینجا فرصت‌های تبادلات تجاری یا مسافرت‌های زیارتی وجود دارد. درنتیجه، استانداران کرمانشاه به اختیارات بیشتری در این حوزه‌ها نیازمندند و چه‌بسا دستگاه‌های مربوط به وزارت صمت در این استان باید ذیل یک معاونت جدید تحت‌ عنوان تجارت بین‌الملل استانداری قرار گیرند و اختیارات تجاری در این استان به‌عهده استانداری باشد. همچنین خراسان ‌رضوی چه‌بسا نیازمند معاونت زیارت باشد و دستگاه‌های ذیل، مثلاً سازمان حج و زیارت، به‌طور ویژه در این استان، ذیل نظر این معاونت زیارت استاندار با اختیارات جدی باشند. در مقابل، وزیران مربوطه می‌توانند ایشان را به‌شکل ویژه نسبت به عملکردشان پاسخ‌گو کنند. در واقع، همانند طرح معاونت برنامه و بودجه استان، این معاونت‌های ویژه بومی نیز باید دستگاه‌های مرتبط را ذیل خود تعبیه کنند. این مسئله کمک خواهد کرد که اولاً فقط در برخی استان‌ها، بعضی از دستگاه‌های ذیل یک وزارتخانه در معاونت ویژه مربوطه ادغام شود و این‌گونه وزیران اعتراض نمی‌کنند که «دیگری تصمیم گرفته، اما ما باید پاسخ‌گوی این حوزه و بخش خاص باشیم». ثانیاً با مشخص شدن چند استان محدود در آن حوزه و بخش خاص، این اختیار ازسوی رئیس‌جمهور به وزیر مربوطه اعطا شود که آن چند استاندار را در حوزه مربوطه به‌طور ویژه حسابرسی کند. این مسئله به‌نوعی به وزیران کمک می‌کند که به‌جای تعامل با چندین مدیرکل، حداقل با یک استاندار به‌طور خاص تعامل کنند؛ حتی می‌توان برای هماهنگی بیشتر وزیر و استاندار حق انتخاب معاون مربوطه استانی را به وزیر مربوطه داد.
•  تقویت جایگاه استاندار در شورای اداری استان: استاندار در شورای اداری استان، امروزه، اقتدار و اهرم‌های لازم را برای مدیریت ندارد؛ زیرا اکثر این مدیران ازسوی وزیران انتخاب ‌شده‌اند، هرچند طبق نص قانون با هماهنگی استاندار هم بوده است. شهرداران هم معمولاً نیازی به حضور در جلسات شورای اداری استان نمی‌بینند؛ زیرا اهرم فشاری حس نمی‌کنند. حتی اگر اختیار نصب مدیران استانی را به استاندار ندهیم، اما استانداران اختیار بودجه استان را داشته ‌باشند، شورای اداری استان هم از حالت صوری فعلی خارج می‌شود و به استاندار اهرمی می‌دهد تا مدیرکل‌های سطح استان را در راستای برنامه‌ریزی‌ها تنبیه یا تشویق کند. حتی اگر اختیار انتخاب این مدیران را هم به استاندار ندهیم، با اعطای اهرم بودجه و نظام برنامه‌ریزی می‌توان به اقتدار استاندار در مدیریت اداره کل‌های پراکنده کمک کرد.
•  اعطای ابزارهای نظارتی بر مدیران استانی به استاندار: وزیران باید در قبال عملکرد وزارتخانه خود پاسخ‌گو باشند و از این لحاظ، مدیران استانی سازمان‌های ذیل خود را انتخاب می‌کنند. اما گرچه گفته‌ می‌شود این کار باید با هماهنگی استاندار انجام گیرد، این به‌وفور رخ داده است که نظر وزیر و استاندار متفاوت از هم است و در نهایت، استاندار به مصلحت استان سکوت کرده است. درنتیجه، مدیر صرفاً خود را به وزیر پاسخ‌گو می‌داند. استاندار در استان نهادی شبیه کدخدا شده ‌است و با کدخدامنشی کارها را انجام می‌دهد. آیا مدیرکل صمت استان نسبت به استاندار باید پاسخ‌گو باشد یا نسبت به وزیر سمت؟ نسبت به کدام باید پاسخ‌گو باشد. همچنین یکی از آفت‌های امروز حکمرانی کشور بخشی‌نگری است. به‌منظور هماهنگی سیستمی بین دستگاه‌ها و سازمان‌های درون یک استان، حق انتخاب و نصب مدیران استانی با وزیران باشد، اما حق نظارت، استیضاح یا عزل مدیران استانی برای استاندار گذاشته شود. درنتیجه، اینجا وزیر و استاندار در منتهی‌الیه هماهنگی باهم کار خواهند کرد و از آفت بخشی‌نگری در سیستم حکمرانی ما اندکی کاسته خواهد شد. این مسئله کمک خواهد کرد که جایگاه استاندار در شورای اداری استان تقویت شود و این شورای اداری نیز از اهمیت بیشتری در مدیریت استان برخوردار شود.
•  لزوم همکاری بیشتر بانک‌های استان با استاندار: هرچند «شورای هماهنگی بانک‌های استان» به ریاست استاندار وجود دارد، تجربه استانداران نشان داده است که هم بانک‌های خصوصی و هم بانک‌های دولتی در راستای برنامه‌ریزی‌های استان و پروژه‌های محلی با استانداری هماهنگ عمل نمی‌کنند؛ زیرا استاندار از اهرم لازم برخوردار نیست. ازسویی، اینکه بانک‌ها خود را نه ذیل وزارت اقتصاد بلکه بانک مرکزی می‌دانند، کار را برای استاندار سخت می‌کند. امکان هدایت منابع بانکی در راستای برنامه توسعه استان توسط شورا وجود ندارد. بانک‌های خصوصی و دولتی مستقر در استان‌ها تابع مرکزند و شورا توانایی امکان هدایت منابع بانکی را در جهت حوزه استان ندارد. این درحالی است که بخش عظیمی از ثروت مردم یک استان در دست بانک‌هاست و این انباشت ثروت مردم این استان‌هاست که به بانک قدرت تغییر در آن منطقه جغرافیایی را می‌دهد. اینکه چه ابزار نظارتی می‌توان به استاندار داده شود، محل نزاع باقی می‌ماند و نیازمند پژوهش‌های تخصصی بیشتر است؛ اما به‌عنوان یک ضرورت، حتماً نیازمند سازوکارهای کارآمدتری نسبت به «شورای هماهنگی بانک‌های استان» برای هماهنگی بین بانک‌های هر استان به استاندار و پروژه‌های تولیدی و عمرانی هراستان است.

ب) تقویت نقش شورای‌های اسلامی در برنامه‌ریزی استانی (تراکم‌زدایی سیاسی): ازجمله ضرورت‌های میدانی هر استان، اعطای حق رأی به اعضای شورای اسلامی استان در مصوبات شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان است. امروزه اعضای شورای اسلامی استان باوجود گذشتن از سه انتخابات سلسله‌مراتبی از سراسر استان، در این نهاد مشورتی قرار می‌گیرد، اما هیچ نقشی برای آنها درنظر گرفته نمی‌شود. گرچه معمولاً رئیس شورای اسلامی استان در جلسات شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان دعوت می‌شود، عضویت به‌همراه حق رأی ندارد. اعضای شورای اسلامی استان باتوجه‌به اینکه از سراسر استان آمده‌اند، می‌توانند نقش برجسته‌ای در مشورت‌دهی درخصوص نیازهای بخش‌های مختلف شهرها، روستاها و شهرستان‌ها به استانداری دهند. ضمن اینکه برقراری ارتباط بین شورای توسعه و برنامه‌ریزی با شوراهای شهر و روستا بسیار حائز اهمیت است؛ زیرا اغلب شهرداری‌ها بیش از خود استاندار و استان بودجه حاصل از درآمد در شهرها دارند، اما اهرمی برای بررسی اینکه این پول در راستای اهداف برنامه‌های شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان هزینه می‌شود یا خیر ندارند. کمیته‌های تطبیق شهرستان در بررسی‌های خود نیز صرفاً جنبه پسینی و نه برنامه‌ریزی دارند.

ج) تراکم‌زدایی از وزارتخانه به اداره‌های استانی: در تمرکززدایی از وزارتخانه‌ها به اداره‌های استانی و محلی، بخش‌های مختلفی از امور وزارتخانه‌ها به اداره‌های محلی و مناطق انتقال می‌یابند. این تغییر به‌دلایل مختلفی همچون بهبود کارایی، تقویت مدیریت محلی و تسهیل انجام کارهای محلی بهتر و به‌روز انجام می‌گیرد. این تمرکززدایی می‌تواند به افزایش محوریت و تمرکز بیشتر بر نیازهای محلی و افزایش رضایت محلی منجر شود. برای تمرکززدایی اداره‌های محلی، مدل‌ها و الگوهای مختلفی وجود دارند که بسته به نیازها و شرایط محلی متفاوت‌اند. از مهم‌ترین آنها و به فراخور ایران می‌توان به تمرکززدایی محوری و تمرکززدایی مشترک اشاره کرد. در تمرکززدایی محوری، تمام اداره‌های محلی تحت مدیریت یک محور محلی قرار می‌گیرند که از برنامه‌ریزی و کنترل کلی اداره‌های محلی نیز مسئول است. هماهنگی بیشتر، کنترل یکپارچه و تسهیل اجرای سیاست‌ها از ویژگی‌های اصلی این مدل است. به‌دلیل وجود یک محوریت اصلی، هماهنگی بین اداره‌های محلی افزایش می‌یابد و از تداخل فعالیت‌ها جلوگیری می‌شود. همچنین امکان کنترل یکپارچه و نظارت بر تمام فعالیت‌ها فراهم می‌شود که می‌تواند به کاهش خطاها و افزایش کارایی منجر شود. همچنین باوجود یک محوریت اصلی، اجرای سیاست‌ها و تصمیمات آسان‌تر و سریع‌تر می‌شود. تمرکززدایی مشترک نیز براساس همکاری و تعاون بین ادارات محلی و سازمان‌های مرتبط انجام ‌می‌شود تا به بهبود خدمات و کاهش هزینه‌ها دست بزنند.

در تمرکززدایی مشترک، اداره‌های محلی و سازمان‌های مرتبط به‌طور مشترک و در همکاری با یکدیگر عمل می‌کنند. این همکاری می‌تواند به‌شکل تفاهم‌نامه‌ها، قراردادها یا ائتلاف‌ها باشد. افزایش همکاری، بهبود خدمات و کاهش هزینه‌ها از ویژگی‌های اصلی تمرکززدایی مشترک است. کار مشترک باعث افزایش همکاری و تعامل بین اداره‌های محلی و سازمان‌های مختلف می‌شود. همچنین اداره‌های محلی می‌توانند خدمات بهتری ارائه دهند و از منابع مشترک بهره‌برداری کنند و درنتیجه اشتراک منابع و همکاری می‌توان به کاهش هزینه‌ها و افزایش بهره‌وری رسید. تمرکززدایی محوری و مشترک در سطح محلی را می‌توان با شورای اداری استان و استانداری تأمین کرد.

د) تفویض اختیار به شهرداری (نوع سوم تمرکززدایی اداری): هنگامی که دولت‌ها وظایفی را تفویض می‌کنند، اختیارات تصمیم‌گیری، مالی و مدیریت را به واحدهای شبه‌مستقل دولت محلی با وضعیت شرکتی منتقل می‌کنند. به این طرح مدیریت یکپارچه شهری گفته ‌می‌شود که البته این طرح چالش‌هایی به‌لحاظ اصطکاک با قدرت مرکزی دارد. گرچه سخن از تمرکززدایی در میان است، نباید اجازه داد واحدهایی شکل گیرد که از کنترل دولت مرکزی خارج شود. ازاین‌رو، مدیریت یکپارچه شهری پیش‌شرط‌هایی دارد که در ادامه می‌آید.

مدیریت یکپارچه شهری زمانی ممکن است که مجموعه شورای شهر و شهرداران خود را ذیل یک واحد بزرگ‌تر به نام استان تعریف کنند. این مهم زمانی رخ می‌دهد که همزمان با دادن اختیارات به سطوح اجرایی شهری، اهرم پاسخ‌گوساز برای مجموعه استانداری و فرمانداری بر شهرداری‌ها وجود داشته ‌باشد. ازاین‌رو، همزمان با پیشنهادهای زیر مبنی‌بر کاهش تداخلات اجرایی و اعطای آن به سطوح شهری، این موارد ضرورت دارد:

1. مانع شدن از تبدیل اختیار مطلق عزل شهردار به اهرم سهم‌خواهی شورا: یکی از چالش‌های متداول در شهرها، وجود تنش بین شوراها و شهردارهاست. استانداران بااینکه (پس از انتخاب شوراها) حکم نصب شهردار را می‌دهند اما در عزل آن هیچ نقشی ندارند. بسیاری مواقع شوراها می‌خواهند از شهردار امتیاز بگیرند و درصورت امتناع او، از اهرم استیضاح استفاده می‌کنند و استانداران و فرمانداران باوجود کارآمد دانستن شهردار فقط نظاره‌گر این تنش‌ها هستند. یکی از پیشنهادهای اساسی آن است که انتخاب شهردار به‌عهده شورا باشد، اما در داشتن اختیار مطلق عزل شهردار توسط شورا تجدیدنظر شود.
2. بازنگری در فرایند نظارت بر صلاحیت نامزدهای شوراهای اسلامی: مصاحبه‌های تجربه‌نگاری با استانداران نشان داده است که ایده اعطای حق نظارت و تأیید و رد صلاحیت نامزدهای انتخابات شوراهای شهر و روستا به نمایندگان مجلس پر از اشکال است. نمایندگان مجلس از یک سو خود نیاز به رأی آن حوزه‌های انتخابیه دارند و چه‌بسا نمایندگان مجلس به چشم رقیب آتی به نمایندگان شورا نگاه می‌کنند و ازسوی دیگر، گاهی مرجع مناسبی برای دریافت اطلاعات زندگی کاری و سیاسی نامزدها نیستند؛ درنتیجه نهادهای امنیتی و قضایی در دادن اطلاعات به ایشان ملاحظه دارند. ضمن اینکه ایشان چهار سال یک بار عوض می‌شود و داده‌ها درباره افراد نه انباشت می‌شود و نه درمورد امن بودنش می‌توان اطمینان حاصل کرد. استانداران در جلسات تجربه‌نگاری تأکید داشتند که گاهی برخی نمایندگان در ازای حامی پیدا کردن از میان نامزدهای شوراهای اسلامی برای دور بعدی انتخابات مجلس، ملاحظات شخصی را در قبول یا رد صلاحیت آنها دخیل می‌کنند.

ازاین‌رو، لازم است که نامزدهای انتخابات شوراهای شهر و روستا، اعتراض خود را درباره عملکرد نمایندگان هر استان در هیئت نظارت، به نهاد شورای نگهبان ببرند و شورای نگهبان بتواند بر عملکرد نمایندگان مجلس در هیئت نظارت استان ناظر باشد و حق ورود و اصلاح کژکاردها را داشته ‌باشد. ازاین‌رو، شورای نگهبان ضمن بسط یافتن و شفاف کردن معیارهای انتخاب افراد، متولی نهایی نظارت بر تأیید یا رد صلاحیت‌ها خواهد بود. همچنین برگزاری آزمون‌های ورودی برای احراز صلاحیت دانشی و تخصصی نمایندگان شوراهای اسلامی لازم است تا از حداقل‌های لازم برخوردار باشند.

3. لزوم وجود یک نهاد تخصصی نظارت و بازرسی شبیه دیوان محاسبات ویژه تفریغ بودجه حوزه شهرداری: نظارت نباید صرفاً محدود به دوران انتخابات و کاندیداتوری باشد، بلکه حاکمیت باید بتواند شبیه به دیوان محاسبات در رسیدگی محل خرج بودجه‌های شهرداری نیز نظارت کند. متأسفانه دیده می‌شود که شهرداری‌ها به‌مراتب بسیار بیشتر از استانداری‌ها بودجه دارند؛ اما دیوان محاسبات کشوری صرفاً بر پروژه‌های عمران سطح استانی استانداری نظارت دارد و به سطوح شهری مربوط به شهرداری‌ها ورود نمی‌کند. استانداران تأکید دارند که این ورود دیوان محاسبات در سطح پروژه‌های ذیل شورای فنی استانداری است، اما نسبت به پروژه‌ها و دخل و خرج‌های شهرداری‌ها ورود نمی‌کند. ازاین‌رو، یک نهاد متولی نظارت و حسابرسی مخصوص شوراها و شهرداری‌ها لازم و ضروری است. متأسفانه شوراها در فلسفه ذاتی خود مبنی‌بر نظارت بر این مسائل نه‌تنها خوب عمل نکرده‌اند، بلکه خود تبدیل به چالش شده‌اند؛ زیرا با اهرم استیضاح یا غیرشفاف عمل کردن در بودجه‌ریزی شهری خود عوامل و بستر فساد به‌وجود آورده‌اند. استخدام‌ها و انتصاب‌های بی‌ضابطه، سیاسی، خانوادگی و قومیتی، تخلفات و سوءاستفاده‌های مالی بسیار و بازداشت‌های اعضای شوراهای شهر در سطح کشور نمونه‌ای از این چالش‌هاست. براساس وضعیت فعلی، دیوان محاسبات درخصوص درآمدهای خودِ شهرداری، دیگر مسئولیت ندارد. گرچه سازمان بازرسی نظارت را به‌صورت محدود دارد، به این صورت است که صرفاً گزارش‌هایی را از یک اداره کل امور شهری می‌گیرد و تمام! ولی اینکه یک ساختاری وجود داشته ‌باشد دقیقاً تفریغ بودجه معلوم شود که شهردار چقدر پول در اختیارش است، چقدر درآمد دارد، کجا و چطور خرج می‌شود، اینها الان نظارتش با شوراست ولی نظارت مؤثری نیست.

این نهاد تخصصی نظارت و بازرسی به‌منظور تفریغ بودجه شهرداری‌ها می‌تواند در قالب همکاری بین بخشی شامل نمایندگان سازمان بازرسی کل کشور در هر استان، نمایندگان شورای اسلامی استان، نماینده استاندار و اعضای شورای توسعه و برنامه‌ریزی استان باشد.

4. لزوم ایجاد سازوکار دخالت شورای فنی استانداری در پروژه‌های شهرداری‌ها: می‌توان ازطریق شورای فنی استانداری یک سیستم مدیریتی ایجاد کرد که وظیفه نظارت بر پروژه‌های عمرانی شوراها را برعهده داشته ‌باشد. باید قانونی تصویب شود که به این مدیریت اجازه دهد پروژه‌های شهرداری را در طول سال بررسی و اعتبارات و هزینه‌های آنها را تحلیل کند.
5. ارمغان مدیریت یکپارچه شهری با الگوگیری از فرمانداری‌های ویژه: همان‌طور که اشاره شد، نبود دانش تخصصی در میان برخی اعضای شورای شهر، مانعی بر سر راه مدیریت یکپارچه شهری و انتقال خدمات دستگاه‌های خدمت‌رسان به شهرداری‌هاست. برای رفع این چالش، درصورتی‌که جایگاه و نسبت شهرداری با استاندار و فرماندار (حداقل در فرایند عزل و نصب‌ها) به‌وضوح تعریف شود، می‌توان با الهام از الگوی فرمانداری‌های ویژه، این انتقال اختیارات و هماهنگی‌ها را در حوزه شهری به مدیریت شهردار سپرد. الگوگیری از فرمانداری ویژه به‌معنای نوع خاصی از ارتباط و هماهنگی است که در آن، دستگاه‌های خدمت‌رسان موظف‌اند امور خود را در یک حوزه جغرافیایی مشخص، تحت هماهنگی فرماندار ویژه انجام دهند. برای مثال، اداره‌های کل استان مانند اداره برق، که در مرکز استان اصفهان مستقرند، می‌توانند در محدوده شهر اصفهان، فعالیت‌های خود را تحت نظارت و هماهنگی شهردار اصفهان انجام دهند. در واقع، ضرورتی برای جدایی کامل حوزه شهری از حوزه شهرستان و استان به‌لحاظ سازمانی وجود ندارد؛ بلکه اختیارات و فرایندهای هماهنگی در محدوده جغرافیایی شهر باید برعهده شهردار باشد تا از این طریق مدیریت یکپارچه شهری به‌شکلی مؤثر تحقق یابد.

هـ) تمرکززدایی اقتصادی (خصوصی سازی سطح ملی): عمده تمرکز قانون برنامه هفتم پیشرفت در حوزه اقتصاد مردم‌پایه ذیل مؤلفه‌هایی همچون «واگذاری اموال دولت به بخش خصوصی»، «سهیم کردن بخش خصوصی در وظایف دولت»، «سهیم کردن بخش خصوصی در مالکیت و اداره اموال دولت»، «تعاون اقتصادی»، «حمایت سیاستی از نهادهای خصوصی فعال فرهنگی» و «مالیات به‌مثابه مشارکت مردم در اقتصاد عمومی» است.

قانون برنامه هفتم پیشرفت با رویکردی تازه به مفهوم اقتصاد مردم‌پایه می‌پردازد و تلاش می‌کند تا نقش مردم و بخش خصوصی را در مدیریت اقتصادی کشور افزایش دهد. یکی از محورهای کلیدی این لایحه، «واگذاری اموال دولت به بخش خصوصی» است. این سیاست با هدف کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش کارایی و بهره‌وری در بخش‌های مختلف اقتصادی طراحی می‌شود و به‌دنبال جذب سرمایه و تخصص بخش خصوصی برای ارتقای عملکرد اقتصادی است.

مؤلفه دیگری که در قانون برجسته شده، «سهیم کردن بخش خصوصی در وظایف دولت» و «سهیم‌ کردن بخش خصوصی در مالکیت و اداره اموال دولت» است. این دو اقدام می‌تواند به مشارکت فعال‌تر مردم و بنگاه‌های خصوصی در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی و مدیریت منابع عمومی منجر شود و احساس مسئولیت و تعلق بیشتری به منافع جمعی را در پی داشته ‌باشد.

تعاون اقتصادی دیگر رویکرد قانون است که اهمیت و نقشی ویژه برای نهادهای تعاونی قائل شده ‌است. این مفهوم باتوجه‌به حمایت از اقتصاد محلی و تقویت پیوندهای اجتماعی، به‌عنوان راهبردی مؤثر برای توسعه پایدار و کاهش فقر درنظر گرفته ‌می‌شود.

در نهایت، قانون با تأکید بر «مالیات به‌مثابه مشارکت مردم در اقتصاد عمومی» نشان‌ می‌دهد که نظام مالیاتی نه‌تنها ابزاری برای تأمین منابع دولتی، بلکه مکانیسمی برای جلب مشارکت فعال شهروندان در حمایت از اقتصاد کشور است. این رویکرد می‌تواند فرهنگ مالیات‌پردازی را به‌عنوان یک وظیفه شهروندی ترویج کند و درنتیجه افزایش درآمدهای پایدار دولتی را به‌همراه داشته ‌باشد.

به‌طور کلی، قانون برنامه هفتم پیشرفت با تأکید بر مشارکت مردم و تقویت بخش خصوصی، چشم‌انداز جدیدی از اقتصاد مردمی را معرفی می‌کند و به‌دنبال تعمیق همکاری میان دولت و جامعه برای تحقق اهداف اقتصادی است.

و) تمرکززدایی اقتصادی در سطح محلی (خصوصی‌سازی استانی): یکی از چالش‌های استانداران آن است که برای طرح‌های مختلف همچون خصوصی‌سازی یک بیمارستان نیمه‌تمام، که بودجه دولت هم از عهده اتمامش بر نمی‌آید، مجبورند تا رضایت کل هیئت دولت را برای برون‌سپاری پروژه به‌دست آورند. برای کاستن این مشکلات باید سازوکار مستحکم و نظارت‌پذیر به‌منظور دادن اختیارات محدود برای خصوصی‌سازی در سطح استان به استانداران داده شود.

تعیین دقیق محدوده اختیارات استاندار از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. به‌جای استفاده از عبارات کلی مانند «اختیار اجرایی طرح‌های خصوصی‌سازی»، باید حوزه‌های مشخصی تعیین شوند که در آنها استاندار اجازه تصمیم‌گیری داشته ‌باشد. این حوزه‌ها می‌تواند شامل واگذاری اموال دولتی، مشارکت در سرمایه‌گذاری یا صدور مجوزهای خاص باشد.

لازم است معیارهای روشنی برای تصمیم‌گیری استاندار درزمینه خصوصی‌سازی تعیین شود. این معیارها می‌توانند شامل عواملی مانند میزان سودآوری طرح، آثار اجتماعی و اقتصادی آن و تطابق با سیاست‌های کلان کشور باشند.

تشکیل سازوکارهای نظارتی و پاسخ‌گویی نیز بسیار حیاتی است. به این منظور می‌توان شورای نظارت استانی با حضور نمایندگان دستگاه‌های اجرایی، بخش خصوصی و نخبگان محلی تشکیل داد تا به بررسی و نظارت بر تصمیمات استاندار بپردازند. همچنین باید شفافیت در تمامی مراحل تصمیم‌گیری و اطلاع‌رسانی عمومی رعایت شود و استاندار نسبت به تصمیمات خود پاسخ‌گو باشد.

تقویت ظرفیت‌های استانی نیز از ملزومات است. برای این منظور، کارشناسان استان باید آموزش‌های لازم را درزمینه خصوصی‌سازی ببینند تا بتوانند به استاندار در تصمیم‌گیری‌ها کمک کنند. همچنین، تأمین منابع مالی کافی برای اجرای طرح‌ها و تسهیل همکاری میان بخش‌های دولتی و خصوصی ضروری است.

برخی از مهم‌ترین پیشنهادهای تقنینی و سیاستی به این شرح ارائه می‌شود:

تدوین نقشه راه جامع تمرکززدایی با تمرکز بر امور حاکمیتی و تصدی‌گری: تهیه نقشه راه جامع که شامل اهداف، مراحل و شاخص‌های کلیدی عملکرد باشد و لازمه آن تعریف چارچوب‌های نظری، تفکیک سطوح تمرکززدایی (اداری، مالی، سیاسی) و ارائه نقشه راه برای اجراست.

تقویت ظرفیت نهادی و انسانی در سطوح محلی: برنامه‌ریزی برای ارتقای مهارت‌های مدیریتی مقامات محلی، مانند استانداران، فرمانداران، و مدیران شهرداری باید به‌صورت ویژه ازطریق ایجاد دوره‌های آموزشی تخصصی و حمایت از طرح‌های پژوهشی برای ارتقای دانش حکمرانی محلی در دستور کار قرار بگیرد.

متناسب‌سازی تمرکززدایی با ویژگی‌های بومی استان‌ها: طراحی مدل‌های متفاوت تمرکززدایی برای استان‌های مختلف براساس ظرفیت‌ها و نیازهای بومی نکته مهمی است که باید مدنظر قرار گیرد؛ مثلاً ایجاد معاونت زیارت در خراسان ‌رضوی یا معاونت تجارت بین‌الملل در کرمانشاه.

اولویت‌بندی تفویض اختیارات مالی: تقویت منابع مالی مستقل برای استان‌ها و شهرداری‌ها به‌عنوان پیش‌نیاز تمرکززدایی ازطریق اصلاح سازوکارهای مالیاتی محلی و ایجاد ابزارهای جدید تأمین مالی برای مدیریت محلی.

تقویت نظارت و پاسخ‌گویی در حکمرانی محلی: ایجاد نهادهای نظارتی مستقل محلی و ارائه گزارش‌های عمومی درباره عملکرد مدیران محلی لازم و ضروری است. برای این کار راه‌اندازی کمیته‌های نظارت مردمی و استفاده از سامانه‌های دیجیتال برای شفاف‌سازی امور پیشنهاد می‌شود.

بازنگری قانون وظایف و اختیارات استانداران: تدوین لایحه‌ای جدید برای تقویت جایگاه قانونی استانداران و افزایش اختیارات اجرایی و نظارتی آنها توسط دولت و ارائه آن به مجلس شورای اسلامی در دستور کار قرار بگیرد.

اصلاح قانون شوراهای اسلامی: اعطای حق رأی به اعضای شورای اسلامی استان‌ها در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان ازطریق بازنگری در مواد مرتبط با نقش شوراها در تصمیم‌گیری‌های کلان استانی.

احیای معاونت برنامه ‌و بودجه استانداری: بازتعریف ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان به‌عنوان معاونت برنامه ‌و بودجه استانداری ازطریق تدوین قانونی برای تقویت نقش استانداران در تخصیص بودجه و نظارت بر برنامه‌های توسعه.

تعریف سازوکارهای شفاف برای تفویض اختیارات: طراحی فرایند شفاف و قانونی برای تفویض اختیارات از دولت مرکزی به مقامات محلی ازطریق تهیه آیین‌نامه‌های اجرایی شفاف و قابل‌اجرا برای انتقال اختیارات.

تقویت نظام بودجه‌ریزی استانی: اصلاح قوانین مرتبط با تخصیص بودجه برای ایجاد انعطاف‌پذیری بیشتر در مدیریت منابع مالی محلی

همچنین، برای مطالعه‌ها و پژوهش‌های آتی پیشنهاد می‌شود که بر «الگوی حکمرانی منطقه‌ای» بیشتر تمرکز شود. پیشنهادات مطرح شده در این پژوهش درچارچوب قانون اساسی و مقررات فعلی هستند. نگارنده معتقد است که تمرکززدایی با تکیه بر واحد استان مطلوب غایی نیست بلکه تاکید بر واحد منطقه بیشتر به امنیت و یکپارچگی سرزمینی کمک خواهد کرد زیرا مردم استان غالباً از یک قومیت هستند. در الگوی حکمرانی منطقه‌ای، اولاً هر سه استان تبدیل به یک منطقه براساس الگوی آمایش سرزمینی خواهند شد (کمااینکه هم اکنون بسیاری از وزارت خانه‌ها ادارات استانی خود را به صورت منطقه‌ای اداره می‌کنند) ثانیاً در مدل مطلوب ادارة آن از سوی دولت مرکزی به عهدة وزیر منطقه‌ای سپرده خواهد شد. ثالثاً ایران را به یک شرط مهم به مناطق گوناگون می‌توان تقسیم کرد ازجمله اینکه هرمنطقه باید ویژگی‌های ایران بزرگ را داشته باشد. این ویژگی‌ها عبارتند از: اسلام محب اهل بیت، زبان رسمی فارسی، تنوع فرهنگی-قومیتی (عدم تمرکز یک منطقه در دست یک قومیت). همواره یکی از نگرانی‌ها درخصوص تمرکززدایی درایران، مسالة نظم و امنیت عمومی و یکپارچگی سرزمینی بوده است. درصورت لحاظ کردن شروط فوق الذکر هم می‌توان به حقوق افراد و اقلیت‌ها توجه داشت و هم می‌توان ویژگی‌های ایران را در هرمنطقه بازتولید کرد. درنتیجة پذیرش تنوع قومی-فرهنگی درهرمنطقه امکان تبانی به حداقل ممکن خواهد رسید. ضمن اینکه این تنوع باعث خواهد شد که براساس ایدة صدرایی «وحدت در عین کثرت»، زبان فارسی و اسلام محب اهل بیت به مثابه یک نخ تسبیح و عامل وحدت بخش برای همکاری سیاسی-اجتماعی گروه‌ها و قومیت‌های مختلف یک منطقه عمل کنند. این منطق مدیریتی، با منطق تقسیم‌بندی‌های مناطق 9 گانه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی ایران همخوانی دارد نهادی‌که بیش از همه، دغدغة یکپارچگی و امنیت ملی ایران را دارد.منطق پشت وزاری منطقه‌ای شبیه به منطق فرمانداری‌های ویژه است. ضرورت فرمانداری های ویژه از آن جهت است که مدیر کل‌های بخش‌های دستگاه‌های اداری مختلف با فرماندار یک حوزه جغرافیایی هماهنگ شوند تا هماهنگی بین بخشی صورت گیرد. درخصوص چالش عدم وجود مدیریت یکپارچه شهری نیز یکی از پیشنهادات همین است که شهرداری‌ها شبیه به فرمانداری‌های ویژه شوند. وزاری منطقه‌ای هم به دنبال این هستند که بین وزارت‌های مختلف دریک حوزه جغرافیایی هماهنگی صورت گیرد. منتها مشکل وزیران بخشی آن است که حاضر به تفویض اختیارات خود به استانداران نیستند زیرا مسئولیت وزارت خانه با آن‌هاست و از طرف دیگر استاندار را هم سطح هیات دولت نمی‌بینند اما درطرح وزارتخانه‌های منطقه‌ای ماجرا متفاوت است زیرا وزیر بخشی با یک وزیر منطقه‌ای در هیات دولت سروکار دارند که هم‌رده است و از طرف دیگر تقسیم کار بین ایشان در خود هیات دولت هست و هر دو وزیر بخشی و وزیر منطقه‌ای ذیل دو معاون دست راست و چپ رییس جمهور هستند. همچنین اینکه این طرح از دل تجربه یک سازمان نسبتا موفق در ایران یعنی سپاه که از قضا از همه بیشتر دغدغه امنیت و یکپارچگی کشور را دارد، بیرون آمده است. درنتیجه، نشان از کارآمدی احتمالی طرح دارد. از این رو، پیشنهاد می‌شود که این پژوهش‌های بعدی ناظر به این ملاحظه‌ها متمرکز بر الگوی حکمرانی منطقه‌ای باشد.

جدول 5. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارشهای راهبردی / نظارتی

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدامات.

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.

ماخذ: همان.